湖北省耕地“大占補”數(shù)量-質(zhì)量平衡及其對糧食產(chǎn)能的影響

摘要 守好耕地數(shù)量、質(zhì)量“雙紅線”，將各類耕地占用統(tǒng)一納入占補平衡管理，即由“小占補”拓展至“大占補”，是中國耕地占補平衡制度的重大變革，事關(guān)國家糧食安全和民族永續(xù)發(fā)展。該研究提出了一個理論分析框架，以揭示“大占補”視閾下耕地在數(shù)量與質(zhì)量雙重維度上的占補平衡及其對糧食產(chǎn)能的影響；進而以湖北省為研究區(qū)域，基于2015—2020年數(shù)據(jù)，運用數(shù)理統(tǒng)計和空間分析方法進行了實證檢驗。結(jié)果顯示：①在數(shù)量維度，3個耕地亞類中水田被占用的比重最高，且“非糧化”已超過“非農(nóng)化”，成為耕地占用的主要誘因；在質(zhì)量維度，在自然等、利用等、經(jīng)濟等3個分等維度下，優(yōu)等地與高等地的占用量占總占用量的比例均達75%以上，存在優(yōu)質(zhì)耕地占用量大的問題。②“小占補”實現(xiàn)了平衡，但“大占補”未能達到平衡。在數(shù)量維度，補充耕地面積與占用耕地面積間的缺口為1 298. 60 hm2，且存在占用水田而補充旱地現(xiàn)象；在質(zhì)量維度，優(yōu)等耕地在3個分等維度下均未能實現(xiàn)占補平衡。③相比占用耕地的重心而言，補充耕地的重心呈現(xiàn)向坡度更陡、高程更高的西北方向移動的特征，耕地存在一定的邊際化利用風(fēng)險。④在數(shù)量-質(zhì)量復(fù)合維度下測度耕地占補平衡對糧食產(chǎn)能的影響揭示了“數(shù)量”單一維度占補平衡對糧食產(chǎn)能影響的低估，數(shù)量-質(zhì)量復(fù)合維度損失的糧食產(chǎn)能比“數(shù)量”單一維度多660. 62 t，數(shù)量-質(zhì)量復(fù)合維度損失的糧食產(chǎn)能達到4 302. 27 t。研究提出，應(yīng)通過強化耕地“非糧化”管控、確保后備耕地資源數(shù)量充足和質(zhì)量有保障、實行耕地占補平衡倒逼機制等措施，推動落實面向“大占補”的耕地數(shù)量-質(zhì)量雙維平衡。

關(guān)鍵詞 “大占補”；耕地占補平衡；數(shù)量；質(zhì)量；糧食產(chǎn)能

中圖分類號 F320. 3 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）10-0173-14 DOI：10. 12062/cpre. 20240708

中國的耕地占補平衡政策自1996年以來經(jīng)歷了以“數(shù)量”平衡為重點向數(shù)量-質(zhì)量雙維平衡的轉(zhuǎn)變［1-2］。近年來，面對耕地“非糧化”加劇的態(tài)勢，耕地占補平衡制度改革進入新時期。2024年6月1日起正式實施的《中華人民共和國糧食安全保障法》明確，將以往非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實占補平衡擴展到非農(nóng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等各類占用耕地均要落實占補平衡，依法補充與所占用耕地數(shù)量相等、質(zhì)量相當?shù)母?，耕地占補平衡正式由“小占補”邁向“大占補”［3-4］?，F(xiàn)有研究聚焦為遏制耕地建設(shè)占用而實施的耕地占補平衡制度的內(nèi)涵、演進、績效評價等［2］，認為以往耕地保護政策一定程度上遏制了建設(shè)用地的擴張，且大多數(shù)區(qū)域能夠在數(shù)量上實現(xiàn)動態(tài)平衡［5-8］。然而，在“大占補”視閾下，耕地占補平衡面臨的雙重挑戰(zhàn)依然存在：一方面，若考慮因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等導(dǎo)致的其他農(nóng)用地對耕地的占用，則耕地補充量與耕地占用量之間將可能存在缺口，威脅耕地保護的數(shù)量紅線［9］；另一方面，補充耕地與占用耕地的土壤肥力差距仍在較大范圍內(nèi)客觀存在［10］，質(zhì)量上的差距制約了耕地占補平衡政策的有效性［11］。二者共同影響耕地的糧食生產(chǎn)能力（簡稱“耕地產(chǎn)能”）［12］，掣肘糧食安全。鑒于此，以糧食主產(chǎn)區(qū)之一的湖北省為例，在“大占補”視域下揭示耕地占補在數(shù)量-質(zhì)量雙重維度上的實效、空間差異及其對糧食產(chǎn)能的影響，旨在為“大占補”制度語境下耕地占補平衡制度的實施提供理論支撐和決策參考，進而為筑牢耕地保護紅線、保障中國糧食安全作出貢獻。

1 文獻綜述

中國耕地資源的基本國情和不斷變化的耕地保護態(tài)勢推動了耕地保護制度的發(fā)展，由土地用途管制演進至耕地用途管制，由非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實占補平衡（“小占補”）擴展至各類占用耕地均要落實耕地占補平衡（“大占補”）［4］。學(xué)者們認為，耕地占補平衡是中國遏制耕地“非農(nóng)化”，確保耕地總量動態(tài)平衡，化解耕地保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾的制度應(yīng)對［2］，并分析了其實施績效［13］。近年來，隨著中國對耕地“非糧化”的治理由適度寬松轉(zhuǎn)向嚴格管制，耕地“進出平衡”制度逐步建立且引起學(xué)界關(guān)注。但相關(guān)研究主要集中揭示耕地“非糧化”導(dǎo)致耕地占用的時空分異、驅(qū)動力及監(jiān)測方法等［14-15］?？梢姡瑥摹罢佳a平衡”到“進出平衡”、由“小占補”到“大占補”，是對耕地保護制度的持續(xù)強化，其實質(zhì)是從建設(shè)占用管控和農(nóng)地互轉(zhuǎn)管控兩個維度重構(gòu)占補平衡的制度框架［16］。

在以數(shù)量保護為導(dǎo)向的耕地保護政策實施初期，占補平衡側(cè)重實現(xiàn)耕地在數(shù)量上的動態(tài)平衡。一些研究根據(jù)國土分類統(tǒng)計數(shù)據(jù)、地方統(tǒng)計年鑒、衛(wèi)星遙感中的土地利用變化數(shù)據(jù)等［17-18］，揭示了全國、省域、市級及縣級［23］等不同尺度的耕地數(shù)量變化以證明平衡的實現(xiàn)程度［19-23］。隨后，考慮到實行動態(tài)平衡的最終目的是保障糧食安全，學(xué)者們認為僅實現(xiàn)耕地數(shù)量上的占補平衡并不能實現(xiàn)耕地總體生產(chǎn)力的平衡，難以滿足中國人口增長與社會經(jīng)濟發(fā)展對耕地的實際需求，由此提出應(yīng)將耕地動態(tài)平衡的內(nèi)涵拓展至數(shù)量不減少且質(zhì)量不降低［24-25］，并由此推動了耕地數(shù)量-質(zhì)量雙維平衡相關(guān)研究的發(fā)展。耕地質(zhì)量是自然稟賦、經(jīng)濟條件、利用管理等多種因素綜合作用的結(jié)果，是保證糧食生產(chǎn)和糧食安全的重要因素［26-27］?，F(xiàn)有研究對于耕地質(zhì)量的衡量主要基于耕地的理化性質(zhì)和立地條件確定［22，28］，或基于農(nóng)用地分等成果中的自然等建立折算評價體系以衡量耕地占補的質(zhì)量平衡［29］。少量研究關(guān)注了水田這一特定耕地亞類的占補平衡［22］。

維持產(chǎn)能是實施耕地占補平衡制度的根本指向［30］，但現(xiàn)有研究鮮少關(guān)注耕地占補平衡制度實施過程中糧食生產(chǎn)能力平衡的實現(xiàn)程度。占補平衡制度實施導(dǎo)致的耕地數(shù)量變動和質(zhì)量變化會對耕地產(chǎn)能產(chǎn)生影響［31-32］。數(shù)量方面，當補充耕地不足以彌補因建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而減少的耕地時，會直接導(dǎo)致作物播種面積下降進而降低耕地產(chǎn)能［32］，因此嚴格落實耕地占補平衡從而保持耕地數(shù)量穩(wěn)定是確保糧食產(chǎn)能不降低的主要做法［33］；質(zhì)量方面，耕地占補平衡的實施必然導(dǎo)致耕地資源的空間轉(zhuǎn)移，其土壤理化性質(zhì)、光照、溫度、水、熱等自然生產(chǎn)條件在此過程中發(fā)生變化，作用于耕地產(chǎn)能［31］。有研究表明，補充耕地占全部耕地的比例越高、耕地占補平衡任務(wù)越重的區(qū)域糧食產(chǎn)能越易受到?jīng)_擊［34］，且相比中低產(chǎn)田，優(yōu)質(zhì)的高產(chǎn)田對糧食產(chǎn)能的貢獻率更高［35］。

現(xiàn)有文獻為本研究提供了基礎(chǔ)，但仍需從3個方面進行拓展：①當前研究側(cè)重評價面向“小占補”的耕地占補平衡制度的實施績效，也關(guān)注到了“耕地非糧化”導(dǎo)致的耕地占用，但就“大占補”而言，耕地占用與補充之間的差距尚未得到揭示。②已有文獻重在研究耕地的數(shù)量平衡，少量研究分析了水田這一耕地亞類的數(shù)量-質(zhì)量平衡，但并未系統(tǒng)地從不同亞類、不同質(zhì)量類別及等級等方面刻畫因耕地占補平衡實施而導(dǎo)致的耕地凈變化，因而未能有效識別“占水田補旱地”“占優(yōu)補劣”等情形。③耕地占補過程往往伴隨數(shù)量-質(zhì)量的復(fù)合變動，而現(xiàn)有研究多單一地分析耕地數(shù)量維度變化對糧食產(chǎn)能的影響，這可能低估因耕地占補而導(dǎo)致的糧食產(chǎn)能變化。

2 理論分析框架

面對城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾的不斷激化，耕地保護備受“非農(nóng)化”與“非糧化”的疊加沖擊。如圖1所示，中國耕地占補平衡制度正處于由“小占補”（僅針對“非農(nóng)化”導(dǎo)致的非農(nóng)建設(shè)占用耕地落實占補平衡）向“大占補”（針對包括“非農(nóng)化”“非糧化”共同導(dǎo)致的建設(shè)用地、林地、草地、園地等各類占用耕地同時落實“占補平衡”與“進出平衡”）轉(zhuǎn)變的重要時期。各類可復(fù)墾建設(shè)用地、可調(diào)整的草地和林地以及可開發(fā)的未利用地等構(gòu)成補充耕地的來源。

保護耕地資源的根本目標是保護耕地的產(chǎn)能［36］。土地生產(chǎn)力理論認為，耕地的數(shù)量和質(zhì)量與耕地的總產(chǎn)出能力之間存在直接關(guān)系。由于高質(zhì)量耕地的自然條件（如土壤類型、地形、氣候等）比一般耕地更加優(yōu)越，這使得高質(zhì)量耕地能夠在相同面積上實現(xiàn)更高產(chǎn)能。因此，確保補充耕地質(zhì)量不低于被占用耕地對于保障糧食產(chǎn)能十分關(guān)鍵［8，22］。在實施耕地占補平衡制度的過程中，占用耕地與補充耕地在空間上發(fā)生置換，從而產(chǎn)生數(shù)量變化和質(zhì)量變動，進而影響糧食產(chǎn)能。因此，在耕地占補過程中實現(xiàn)數(shù)量-質(zhì)量雙維平衡是確保耕地產(chǎn)能不降低的重要保證［36］。

耕地質(zhì)量是由耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成的滿足農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)產(chǎn)出和質(zhì)量安全的能力［37］，不僅取決于氣候、地形、地質(zhì)、土壤、水文等耕地的自然本底，也受制于耕地利用需求、利用中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及耕作水平的影響，最終反映在耕地的產(chǎn)出能力上。故耕地質(zhì)量可由耕地質(zhì)量分等定級技術(shù)體系中的自然等、利用等和經(jīng)濟等3個分等維度來刻畫，進而由各分等維度下的優(yōu)等、高等、中等、低等4個等級來衡量。因此，首先通過識別水田、水澆地和旱地3個耕地亞類及其總體的面積變化從數(shù)量上揭示耕地的占用與補充情況。隨后，基于耕地質(zhì)量分等定級成果，分析自然等、利用等、經(jīng)濟等3個分等維度下優(yōu)等、高等、中等和低等耕地的變化，從而從質(zhì)量上揭示耕地的占用與補充情況。

3 數(shù)據(jù)與方法

3. 1 研究區(qū)域

湖北省位于中國中部（29°01'53″ N — 33°6'47″ N，108°21'42″ E — 116°07'50″ E），是13個糧食主產(chǎn)區(qū)之一，為保障國家糧食安全發(fā)揮著重要作用。1988年，湖北省原荊州地區(qū)監(jiān)利縣以保護優(yōu)質(zhì)耕地為目的劃定了全國第一塊基本農(nóng)田保護區(qū)，并首次提出了“基本農(nóng)田”的概念。作為耕地保護政策的先行者和探索者之一，湖北省長期以來堅持落實最嚴格的耕地保護制度，努力落實耕地建設(shè)占用“占一補一”?！吨袊y(tǒng)計年鑒（2022）》顯示，湖北省耕地資源總量為476. 86萬hm2，數(shù)量較為豐富，同時擁有水田、水澆地和旱地多種耕地亞類，耕地質(zhì)量涵蓋優(yōu)、高、中、低4種等別，分布于平原、丘陵、山地等多種地貌類型，具有數(shù)量豐富、質(zhì)量各異及地貌多樣的特征，這也使得湖北省各城市在耕地占補平衡制度實施過程中表現(xiàn)各異。2015—2020年，在“長江經(jīng)濟帶”“中部崛起”等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略指引下，湖北省城鎮(zhèn)化率從57. 18% 增長至62. 89%，地區(qū)生產(chǎn)總值從30 344 億元增長至43 443. 46億元，城市擴張和經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)挑戰(zhàn)耕地保護及糧食安全。因此，在耕地占補平衡制度由“小占補”轉(zhuǎn)向“大占補”的背景下，亟須探明湖北省及其下轄16個城市（神農(nóng)架林區(qū)因耕地數(shù)量過少而未納入研究范圍）在數(shù)量-質(zhì)量雙重維度上實施耕地占補平衡的實際效果、空間差異及其對糧食產(chǎn)能的影響，研究結(jié)果能夠為其他類似省份提供參考，這對于切實保護耕地資源、保障國家糧食安全具有重要價值。

3. 2 數(shù)據(jù)來源

研究數(shù)據(jù)包括土地利用數(shù)據(jù)和耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)。其中土地利用數(shù)據(jù)來自中國科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)平臺（https：//www.resdc.cn/）的土地利用/土地覆蓋遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，分辨率為30 m。2016年國土資源部印發(fā)《關(guān)于補足耕地數(shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實占補平衡的指導(dǎo)意見》，提出對耕地落實“提質(zhì)改造”與“補改結(jié)合”，并明確了實施范圍，目的是將耕地占補數(shù)量平衡轉(zhuǎn)向耕地占補數(shù)量-質(zhì)量雙維平衡。因此，將2015年作為研究基期以便于比較。鑒于中國科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)平臺提供的土地利用現(xiàn)狀遙感監(jiān)測公開數(shù)據(jù)最新為2020年，因此，將研究期間確定為2015—2020年。耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)來自湖北省耕地質(zhì)量等別年度更新評價成果。該成果明確了耕地的所屬亞類，以自然等、利用等、經(jīng)濟等3個維度評價耕地質(zhì)量等別，進而依據(jù)3個維度的計算結(jié)果，結(jié)合全省耕地分布狀況，采用等間距法劃分得到湖北省耕地分等指數(shù)，并轉(zhuǎn)換為具有全國可比性的國家級分等指數(shù)與等別，最終將該省耕地劃分為優(yōu)等地（1—4等）、高等地（5—8等）、中等地（9—12等）和低等地（13—15等）。糧食產(chǎn)能數(shù)據(jù)通過該評價成果中的利用等指數(shù)計算獲得。

3. 3 研究方法

3. 3. 1 占用耕地的數(shù)量-質(zhì)量分析

通過疊加2015年和2020年矢量化后的湖北省土地利用遙感監(jiān)測底圖識別出該時段內(nèi)耕地轉(zhuǎn)為林地、草地及建設(shè)用地的圖斑，將其定義為“占用耕地”，并統(tǒng)計其數(shù)量；進一步地，疊加湖北省耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)庫中的成果圖以及占用耕地數(shù)據(jù)，可得到占用耕地的質(zhì)量情況。