美、韓兩國氫能法律制度比較研究

摘要：中國能源結構清潔轉(zhuǎn)型需要氫能革命，而氫能革命應以法律革命為保障。中國氫能產(chǎn)業(yè)雖已呈現(xiàn)出快速發(fā)展之勢，但法律制度的缺位成為重要的阻卻因素。美、韓兩國業(yè)已構筑了體現(xiàn)本國國情的規(guī)范氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律制度，兩國氫能法的理念和制度安排皆有諸多可借鑒之處。在分析比較美、韓兩國氫能法律制度的基礎上，中國可借鑒美韓經(jīng)驗選擇適當立法模式，構建涵蓋管理體制、規(guī)劃、發(fā)展激勵和安全監(jiān)管的氫能規(guī)則，為中國氫能發(fā)展提供制度保障。

關鍵詞：美國；韓國；氫能；法律制度；比較

中圖分類號：D922.67

文獻標識碼：A

文章編號：1673-5595（2024）06-0046-11

一、引言

在全球氣候變化的嚴峻挑戰(zhàn)下，綠色能源的發(fā)展已成為全球共識。氫能作為未來能源結構中的重要一環(huán)，正逐漸成為推動全球經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型的關鍵力量。中國新出臺的《能源法》第75條對氫能的定義是“氫作為能量載體進行化學反應釋放出的能源”。氫能產(chǎn)業(yè)的上游主要是氫氣制取，中游涵蓋氫氣的儲運、加注等，下游則涉及氫氣在各領域的應用問題。氫能隨著制氫技術的不斷突破而日益得到有效利用^［1］，將在工業(yè)、交通、建筑和電力等領域掀起一場影響深遠的氫能革命?！皬母鲊茉磳Σ呓Y構的演繹實踐來看，能源革命通過能源法律演繹成功已經(jīng)成為一種趨勢?！?sup>［2］氫能革命成功的前提也應當是法律革命，缺乏法律保障的氫能革命將因其為無源之水而難以為繼，沒有法律支撐的氫能市場會因喪失安定而資金四散。美國、韓國的氫能立法已處于世界前列，美國2005年的《能源政策法》就以專章規(guī)范氫能產(chǎn)業(yè)，韓國則初步形成了以《促進氫經(jīng)濟和氫安全管理法》（以下簡稱《氫法》）為統(tǒng)領的氫能法律體系。鑒于快速推進的中國氫能產(chǎn)業(yè)缺乏明晰的法律制度支撐的現(xiàn)狀，從立法模式、管理體制、規(guī)劃制度、開發(fā)與利用激勵制度和安全監(jiān)管制度5個方面分析比較美、韓兩國氫能法律制度的異同優(yōu)劣，有助于構建中國氫能法律體系，為中國氫能發(fā)展提供制度保障。

二、美、韓兩國氫能立法現(xiàn)狀

能源供給壓力的持續(xù)上升及生態(tài)、環(huán)境形勢的日益嚴峻，迫使作為發(fā)達經(jīng)濟體的美國和韓國把氫能的開發(fā)、利用較早地提上了日程。良好的法治傳統(tǒng)也使得兩國及時構筑了體現(xiàn)本國國情的規(guī)范氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律制度。

（一）美國氫能立法現(xiàn)狀

美國初步形成了涵蓋聯(lián)邦和州兩個層面的氫能法律體系。

在聯(lián)邦立法層面，美國的氫能法律規(guī)范主要存在于2005年的《能源政策法》中，2021年的《基礎設施投資和就業(yè)法》對《能源政策法》中的氫能法律規(guī)范作了較大幅度修改，2022年的《通脹削減法》包含了促進清潔氫生產(chǎn)、擴大氫燃料電池汽車使用等內(nèi)容的激勵性條款。規(guī)范氫能安全的法律規(guī)則主要分布于職業(yè)安全與健康管理局、管道和危險材料安全管理局等聯(lián)邦機構制定的行政法律規(guī)則中。在州立法層面，加利福尼亞州（以下簡稱加州）《公共資源法典》第15部分第7.6章設置了氫能項目條款，要求為符合條件的州內(nèi)氫項目提供財政激勵，以擴大氫的生產(chǎn)、加工、交付、儲存或最終使用；得克薩斯州《自然資源法典》第3部分第81章規(guī)定的該州氫氣生產(chǎn)政策委員會的職責為，研究和制定州內(nèi)氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策；

《夏威夷修訂法規(guī)》第1部分第196章規(guī)定了可再生氫項目條款，要求通過建立州內(nèi)可再生氫項目實現(xiàn)向可再生氫經(jīng)濟的過渡。盡管美國州層面的氫能立法還不太成熟，大多以零散條款的形式對州內(nèi)氫能經(jīng)濟活動進行規(guī)范，但它們與聯(lián)邦氫能法律共同構成了美國氫能法律體系。

（二）韓國氫能立法現(xiàn)狀

韓國形成了較為完備的中央和地方氫能法律體系。中央既有議會立法，也有最高行政機關和行政部門的法律。明確涉及氫能的議會立法包括《新能源和可再生能源法》《氫法》《高壓氣體安全管理法》《環(huán)保車輛開發(fā)與流通促進法》《應對氣候危機的碳中和與綠色增長框架法》等?！稓浞ā肥琼n國氫能基本法，也是韓國最重要的氫能法律?！缎履茉春涂稍偕茉捶ā穭t是《氫法》上位法，其第2條明確將氫能納入新能源范疇，為包括氫能在內(nèi)的韓國新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出了基本制度性安排?！陡邏簹怏w安全管理法》《環(huán)保車輛開發(fā)與流通促進法》《應對氣候危機的碳中和與綠色增長框架法》則是涉及氫能的專項法律。其中，《高壓氣體安全管理法》對包括氫氣在內(nèi)的高壓氣體制造、儲存、銷售、運輸和使用作了規(guī)范，旨在保障高壓氫氣的全過程安全；后兩部法律明確了氫燃料電池汽車的使用計劃、年度供應目標等，有助于氫燃料電池汽車的規(guī)模發(fā)展。作為能源領域基本法的韓國《能源法》雖然沒有直接規(guī)定氫能，但其第2條將“新能源和可再生能源”解釋為《新能源和可再生能源開發(fā)、利用和分配促進法》第2條第1款和第2款規(guī)定的能源（第1款明確了氫能是一種新能源），因而間接地確立氫能的法律地位。除了議會立法，韓國最高行政機關與產(chǎn)業(yè)通商資源部還分別制定了《〈氫法〉施行令》《〈氫法〉施行細則》，以促進《氫法》規(guī)定的有效貫徹落實。韓國地方氫能立法不僅數(shù)量多，且內(nèi)容較為合理。一方面，韓國的大部分地方一級行政區(qū)、大量地方二級行政區(qū)制定了氫能法律。韓國17個地方一級行政區(qū)中的絕大多數(shù)制定了支持氫能發(fā)展的綜合或?qū)ｍ椃桑ㄇ罢呷纭毒╃艿罋洚a(chǎn)業(yè)培育支持條例》，后者如《江原道氫聚變能源研究基地建設與支持條例》）；韓國數(shù)十個地方的228個二級行政區(qū)制定了支持氫能發(fā)展的綜合或?qū)ｍ椃桑ㄇ罢呷纭栋吧绞信嘤头龀謿錃猱a(chǎn)業(yè)條例》，后者如《梁山市加氫站設置及管理運營條例》）。 另一方面，韓國地方氫能立法不僅普遍涉及氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃等宏觀問題，還包括技術發(fā)展促進、產(chǎn)學研合作、招商引資、項目建設資金支持等微觀問題。

三、美、韓兩國氫能立法模式比較

立法模式選擇是氫能法律制度有效構建的前提?！霸凇赌茉捶ā菲鸩莨ぷ髦?，相較于具體的法律文本，立法技術中的立法定位、立法模式、立法形式等前提性問題更應得到高度重視。”^［3］立法模式的選擇不僅影響氫能法的制度績效，也將影響氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此，氫能立法必然應當重視立法模式選擇問題。如果說，任何立法都是社會實踐與法治傳統(tǒng)相融合的結果，則立法模式的選擇更易受前者影響和牽制。比較美、韓兩國的氫能立法模式，不僅有助于發(fā)現(xiàn)兩國法律形式的異同，也有助于感知法律背后的法治理念與法治需求?；诖耍瑥目臻g、性質(zhì)和功能3個維度分析比較美、韓兩國的氫能立法模式，對中國氫能立法模式選擇具有重要意義。

（一）空間維度

根據(jù)氫能法律規(guī)范的空間分布情況，可將立法模式分為集中式立法和分散式立法。集中式立法是指將同一區(qū)域和同一層級的地方氫能法律的原則、規(guī)則置于一部法律文件的立法方式；分散式立法則是指將中央或同地、同級的地方氫能法律的原則、規(guī)則置于多個法律文件的立法方式。集中式立法和分散式立法的分類以同一區(qū)域和同一層級為前提，強調(diào)的是法律規(guī)范之間的橫向關系。畢竟，不同區(qū)域的同級立法機構共同制定一個法律文件的情形比較少見，因而主要進行分散式立法；同一區(qū)域的不同層級的立法機構不可能共同制定一個法律文件，也只能進行分散式立法。比較而言，集中式立法更具協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性的優(yōu)勢^［4］，但制定和修改的難度較大；分散式立法則相反，雖便于制定和修改，但協(xié)調(diào)性不足。就最高層級（即聯(lián)邦或中央層級）氫能立法而言，美國、韓國皆采用了分散式立法模式，但氫能法律的基本原則、基本規(guī)則主要集中于一個法律文件之中，所以又具有集中式立法的特征。

美國聯(lián)邦氫能法律規(guī)范分散于能源基本法和相關行業(yè)法中。一方面，美國聯(lián)邦氫能法的基本規(guī)范主要存在于美國的能源基本法中。美國的《能源政策法》共計18篇，不僅為石油和天然氣、煤炭、核能等傳統(tǒng)能源設置了專篇，還為可再生能源、氫能設置了專篇。《能源政策法》氫能專篇比較詳細地規(guī)定了氫能的基本內(nèi)容，包括氫能的管理體制、規(guī)劃制度、激勵制度、清潔氫開發(fā)與利用項目、區(qū)域清潔氫中心建設、清潔氫生產(chǎn)標準等，形成了對氫能生產(chǎn)、儲存、運輸和應用等方面內(nèi)容的集中規(guī)范。^［5］美國立法機關也為適應新形勢而對《能源政策法》中的氫能規(guī)范及時作了修訂。另一方面，部分美國聯(lián)邦氫能法律規(guī)范分散于各類行業(yè)法之中。其中，《基礎設施投資和就業(yè)法》《通脹削減法》中就有大量關于清潔氫生產(chǎn)、氫燃料電池汽車推廣使用的相關規(guī)范。綜上，美國雖未制定氫能基本法，卻在能源基本法中對氫能基本問題作了集中規(guī)范，且具有一定的內(nèi)在邏輯性；相關行業(yè)法也根據(jù)需要將氫能規(guī)范融入其中，為氫能開發(fā)和應用提供了良好的制度支撐。

韓國中央氫能法律規(guī)范則分散于氫能基本法和相關行業(yè)法中。韓國在氫能立法初期曾意圖采用分散式立法模式，并在國會分別提出了《氫經(jīng)濟法》《氫安全法》和《氫產(chǎn)業(yè)促進法》的草案。由于分散式立法容易造成氫能法律體系的割裂，不利于對氫能經(jīng)濟關系的有效規(guī)范，影響氫能市場的秩序和氫能產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，因此韓國選擇了相對集中的立法模式，通過制定集中的氫能法律來系統(tǒng)地應對氫經(jīng)濟社會。^［6］《氫法》規(guī)定了氫能管理體制、規(guī)劃、激勵、氫能開發(fā)與利用、清潔氫生產(chǎn)認證和安全管理等內(nèi)容，實現(xiàn)了對氫能產(chǎn)業(yè)關系的集中調(diào)整。同時，《高壓氣體安全管理法》《環(huán)保車輛開發(fā)與流通促進法》《應對氣候危機的碳中和與綠色增長框架法》等也有大量氫能相關規(guī)范?？傊?，韓國議會不僅制定了氫能基本法，也將氫能法律規(guī)范融入相關領域的法律之中。氫能基本法的制定使得基本規(guī)范既集中又豐富，不僅有較為抽象的總則性規(guī)范與比較具體的分則性規(guī)范，還有行為模式規(guī)則和法律后果規(guī)則，具有顯著的體系性。

（二）性質(zhì)維度

根據(jù)相互結合的法律規(guī)范的性質(zhì)是否相同，氫能立法模式可分為混合式和獨立式兩種?；旌鲜搅⒎ㄊ侵笟淠芊梢?guī)范與非氫能法律規(guī)范同置于一個法律文件之中的立法方式；獨立式立法是指氫能法律規(guī)范單獨置于一個法律文件之中的立法方式?；旌鲜搅⒎軌虬巡煌再|(zhì)的法律規(guī)范糅合到一起，有助于實現(xiàn)氫能法律規(guī)范與非氫能法律規(guī)范的融合，但不利于氫能法律規(guī)范自身的系統(tǒng)化；單獨式立法有助于實現(xiàn)氫能法律規(guī)范的自洽性，卻不利于氫能法律規(guī)范與非氫能法律規(guī)范間的整合。要深入理解混合式立法與單獨式立法的優(yōu)劣，還需結合實際立法例。

美國主要采用了混合式立法模式，將氫能與可再生能源、石油天然氣、煤炭、核能和電力等領域的基本法律規(guī)范依照邏輯和規(guī)則組合到一起，形成了作為能源基本法的《能源政策法》。把不同細分領域的大量具體法律規(guī)范整合成內(nèi)容豐富且龐雜的能源基本法，而不是將體現(xiàn)各領域原理的抽象法律規(guī)范整合到一起，這種做法與美國由普通法向制定法漸進的歷程密切相關。^①由于混合式立法不利于氫能法律規(guī)范自身實現(xiàn)系統(tǒng)化，因此需要通過制定氫能專項法等補全、豐富氫能法律規(guī)范。鑒于混合式立法的局限性，近年來不少美國議員向國會提交了專項氫能法草案，包括《氫基礎設施金融和創(chuàng)新法》《氫安全與環(huán)境責任法》等，但相繼受阻，致使氫能法始終無法像《天然氣法》和《聯(lián)邦電力法》一樣推進單行法立法。

韓國則采用了獨立式立法模式，制定了一部專門規(guī)范氫能經(jīng)濟關系的基本法，涵蓋了氫管理體制、氫市場主體、氫燃料供應設施、氫經(jīng)濟激勵、安全管理、法律責任等，首開世界范圍內(nèi)氫能獨立立法的先河。韓國的《氫法》與《〈氫法〉施行令》《〈氫法〉施行細則》等共同形成了氫能法律體系。相較美國混合式立法，韓國的氫能獨立立法不僅能突顯氫能在能源低碳轉(zhuǎn)型過程中的戰(zhàn)略地位，更有利于形成層次清晰、結構完整、功能良好的氫能法律體系。

（三）功能維度

根據(jù)氫能法律規(guī)范的功能差異，氫能立法還可分為政策型和管理型兩類。政策型立法是指以氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進規(guī)范為主要內(nèi)容的立法方式；管理型立法則是指以氫能市場秩序維持規(guī)范為主要內(nèi)容的立法方式。典型的政策型立法就是通過權益增損規(guī)范引導市場主體作出適當?shù)男袨檫x擇，其內(nèi)容主要包括財政規(guī)范、稅收規(guī)范、貨幣政策規(guī)范等；典型的管理型立法則基于強制性規(guī)范指引市場主體，其內(nèi)容主要包括產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)范、反壟斷規(guī)范、反不正當競爭規(guī)范、金融監(jiān)管規(guī)范等。

美國《能源政策法》中的氫能法規(guī)范具有較強的政策型立法色彩。雖經(jīng)修訂，美國《能源政策法》中的氫能專篇仍然以氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進法律規(guī)范為主，包括氫基礎設施建設的財政撥款、氫能技術研發(fā)示范的資金投入、區(qū)域清潔氫中心建設的政府補貼等內(nèi)容。美國維持氫能市場秩序的管理型法律規(guī)范則分散于各聯(lián)邦機構的規(guī)章制度中，其中包括將氫作為安全風險較大的危險物質(zhì)管理的法律規(guī)范。這種立法模式給氫能法律的適用帶來一些不便。有美國學者于多年前指出，“大多數(shù)的聯(lián)邦法律都未明確氫能的法律適用問題”^［7］，但美國至今仍未出臺一部統(tǒng)一的氫能管理法。

韓國《氫法》基本實現(xiàn)了政策型立法和管理型立法的綜合，該法不僅涵蓋了財政支持、補貼貸款、稅收減免等政策型法律規(guī)范，還囊括了氫市場準入、氫氣銷售價格、安全等方面的氫能市場管理法律規(guī)范。韓國“專法之存在目的之一便是為了要授權政府實施特定之行政行為，并課與相關業(yè)者特定義務?！?sup>［8］《氫法》通過授予政府部門對氫能市場的管理權力，規(guī)范了氫能市場的從業(yè)行為，并對氫能市場的違法現(xiàn)象予以治理。相較美國的政策型立法，韓國的綜合立法更能兼顧氫經(jīng)濟發(fā)展和氫能市場秩序，不僅便于市場參與者知悉法律精神，也有利于立法、執(zhí)法、司法的協(xié)調(diào)，有助于指引、推動氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、美、韓兩國主要氫能法律制度比較

分析美、韓兩國氫能法需要選擇適當?shù)姆芍贫?。制度是一個社會的博弈規(guī)則^［9］3，法律制度則是基于某一理念的法律規(guī)則的集合。盡管一國法律體系皆由低級規(guī)則及其賴以決定的高級規(guī)則組成^［10］，并形成相應的有效之鏈^［11］，但這些規(guī)則仍然可以按照相應理念區(qū)分為不同的制度。美、韓兩國的氫能法就是分別由諸多法律制度構成的次級法律體系。雖然美韓氫能法律制度可分為不同層級和類型，但本文因篇幅僅選擇討論4類比較重要的制度。

（一）氫能管理體制

氫能管理體制是以氫能管理主體及其職能劃分為核心的制度安排，它關系著國家對氫能開發(fā)利用實施引導和管控的能力。^［12］一個有效的氫能管理體制將有助于整合社會資源，推動氫能產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。按照管理方向的不同，氫能管理體制可分為橫向氫能管理體制和縱向氫能管理體制；為了提升管理效能，也可設置氫能管理協(xié)調(diào)機構，構建相應的氫能管理協(xié)調(diào)體制。由于美、韓兩國的國家結構形式分別為聯(lián)邦制和單一制，因而其縱向氫能管理體制也各自具有相應特征，區(qū)別比較明顯。鑒于此，此處重點分析比較兩國的橫向氫能管理體制及氫能管理協(xié)調(diào)體制。

1. 橫向氫能管理體制

氫能管理機構的職能包括宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管兩方面。氫能管理機構的宏觀調(diào)控職能主要包括氫能戰(zhàn)略與規(guī)劃的制定及實施、產(chǎn)業(yè)結構與布局的安排及推進、市場供需的引導等內(nèi)容，而微觀監(jiān)管職能則是指對氫能的生產(chǎn)、運輸、加注、使用、安全等方面的行為進行監(jiān)督管理。以宏觀調(diào)控機構與微觀監(jiān)管機構是否分離為標準，可將橫向氫能管理體制分為政監(jiān)合一型和政監(jiān)分離型兩種。政監(jiān)合一型的氫能管理體制是指由一個機構統(tǒng)一行使有關氫能的宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管職能；政監(jiān)分離型的氫能管理體制則是指有關氫能的宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管職能由不同機構承擔。

韓國實行典型的政監(jiān)合一型橫向氫能管理體制。韓國的產(chǎn)業(yè)通商資源部負責全國的氫能產(chǎn)業(yè)管理。^②產(chǎn)業(yè)通商資源部下設氫經(jīng)濟政策司、氫能產(chǎn)業(yè)事業(yè)部和能源安全科^［13］，既負責制定氫能規(guī)劃等宏觀事務，也對氫能市場主體的經(jīng)營行為進行微觀監(jiān)管，涵蓋了氫經(jīng)濟許可、氫安全管理等事項。能源管理傳統(tǒng)、單一制的國家組織形式是韓國政監(jiān)合一型氫能管理體制的重要成因。

美國則實行準政監(jiān)合一型橫向氫能管理體制，既不是典型的政監(jiān)合一型橫向氫能管理體制，也不是純粹的政監(jiān)分離型，而是兼具兩者特征。如此定性美國橫向氫能管理體制的原因在于，雖然美國能源部同時承擔了氫能的宏觀調(diào)控和微觀監(jiān)管職能^③，但其內(nèi)部承擔氫能市場監(jiān)管職能的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會卻具有相對獨立的地位^④，內(nèi)部承擔氫能的研究、開發(fā)和示范等任務的氫和燃料電池技術辦公室則為這種政監(jiān)“相對”分離體制提供了技術支撐，可以說，能源技術進步不斷改變著聯(lián)邦行政機構能源監(jiān)管職能的邊界^［14］。關于聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會在氫能領域的監(jiān)管權限一直存在爭議。雖然時任主席理查德·格里克在2021年確認了聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會對州際天然氣摻氫管道享有管轄權，但對州際純氫管道的監(jiān)管還存在法律爭議。多數(shù)觀點主張將州際純氫管道納入聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會的職責范圍，因為該機構具有豐富的天然氣監(jiān)管經(jīng)驗和能源專業(yè)背景^［15］，可以為州際純氫管道建設提供選址、準入和費率等監(jiān)管支持^［16］。豐富的能源管理經(jīng)驗，特別是多年的氫能管理實踐及聯(lián)邦制的國家組織形式，是美國采取政監(jiān)相對分離氫能管理體制的重要原因。

2. 氫能管理協(xié)調(diào)體制

氫能管理協(xié)調(diào)體制不僅涉及工業(yè)、交通、住建和安全等橫向政府部門間的職責分工，也涵蓋中央和聯(lián)邦組成單位或地方政府間的縱向權力劃分，還牽扯著政府與個人、社會組織之間的關系。因此，氫能管理協(xié)調(diào)體制應關注不同類型主體的利益需求，突出“協(xié)調(diào)”而非“管理”，以促進政府部門的相互合作，提升氫能市場治理績效。^［17］美、韓兩國在氫能管理協(xié)調(diào)體制方面既有共同之處也有相異之處。

一方面，美、韓兩國在氫能管理協(xié)調(diào)體制方面擁有不少共同之處。第一，兩國都建立了委員會制的協(xié)調(diào)機構。美國設置了由多部門代表共同組成的跨機構清潔氫工作組（以下簡稱清潔氫工作組），負責協(xié)調(diào)聯(lián)邦機構的氫能事務。而韓國根據(jù)《氫法》第6條的組織法規(guī)范建立了氫經(jīng)濟委員會，負責協(xié)調(diào)、實施重要氫經(jīng)濟事項。第二，兩國都在協(xié)調(diào)機構中分領域設置了執(zhí)行機構。美國清潔氫工作組下設了規(guī)模供應和需求，基礎設施建設、選址和許可，全球競爭力分析3個工作小組和1個勞動力及能源正義跨領域團隊。^［18］而韓國氫經(jīng)濟委員會內(nèi)部設置了一個由生產(chǎn)、儲運、交通、發(fā)電、工業(yè)、地區(qū)和公眾參與、安全7個專門小組構成的工作委員會。^［19］第三，兩國協(xié)調(diào)機構的業(yè)務范圍都比較廣泛。橫向上，兩國的協(xié)調(diào)機構都旨在打破政府部門的行政壁壘；縱向上，兩國的協(xié)調(diào)機構將促進中央和聯(lián)邦組成單位或地方政府之間的監(jiān)管與政策協(xié)調(diào)；在政府與社會之間，兩國的協(xié)調(diào)機構均重視加強與社會各方面的接觸，確保工業(yè)界、學術界等利益相關者參與。

另一方面，美、韓兩國的氫能管理協(xié)調(diào)體制也有相異之處。第一，兩國協(xié)調(diào)機構負責人的配置不同。美國清潔氫工作組由白宮國家氣候副顧問和能源部副部長擔任聯(lián)合主席，而韓國氫經(jīng)濟委員會則直接由總理領導，韓國協(xié)調(diào)機構的地位明顯高于美國協(xié)調(diào)機構。第二，兩國協(xié)調(diào)機構成員的組成不同。美國清潔氫工作組涵蓋13個聯(lián)邦機構⑤，這些機構派代表參與清潔氫工作組工作。韓國氫經(jīng)濟委員會的組成人員包括8個部門的行政首長和來自工業(yè)界、學術界及公共機構的11名專家。^［20］相較而言，美國氫能協(xié)調(diào)機構因有較多政府部門參與而更易形成較強的協(xié)調(diào)能力，韓國氫能協(xié)調(diào)機構則因?qū)＜艺急雀叨桩a(chǎn)生專業(yè)水平較高的決策。第三，兩國協(xié)調(diào)機構內(nèi)設的執(zhí)行機構有差別。韓國氫經(jīng)濟委員會內(nèi)設的工作委員會主要負責審查提交給氫經(jīng)濟委員會的議案，并檢查決議的執(zhí)行情況；美國清潔氫工作組的下設機構則能直接處理跨部門的氫能事務，如基礎設施建設、選址和許可小組負責氫基礎設施選址許可、標準制定、環(huán)境影響評估和摻氫管道測試等內(nèi)容。

（二）氫能規(guī)劃制度

美、韓兩國均建立了氫能規(guī)劃法律制度。作為推動氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行動綱領，氫能規(guī)劃納入法律制度，不僅是合理行政和依法行政的要求，也是保障行政效力的需要。^［21］氫能規(guī)劃法治化不僅能更好地保障美、韓兩國氫能戰(zhàn)略由理念轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆樱矠閮蓢鴼淠苷咛峁┝擞辛σ罁?jù)。

1.規(guī)劃制度的相同之處

雖然美國與韓國的國家管理形式、國家結構形式及所屬法系皆明顯不同，但兩國氫能規(guī)劃制度在責任主體、內(nèi)容及程序的明晰性方面卻具有相同之處。

兩國都明確了政府氫能規(guī)劃責任主體。美國《能源政策法》第814條要求，能源部部長制定一個技術可行和經(jīng)濟節(jié)約的國家清潔氫路線圖；韓國《氫法》第5條要求，產(chǎn)業(yè)通商資源部部長制定全國氫經(jīng)濟實施基本計劃。美國和韓國已分別頒布《國家清潔氫戰(zhàn)略和路線圖》《第一個氫經(jīng)濟實施基本計劃》。鑒于美國能源部部長和韓國產(chǎn)業(yè)通商資源部部長均有權制定本國的氫能規(guī)劃，美國能源部和韓國產(chǎn)業(yè)通商資源部實際上就是兩國氫能規(guī)劃的責任主體，負責制定及執(zhí)行氫能規(guī)劃，以促進國內(nèi)清潔氫的規(guī)模生產(chǎn)、加工、交付、儲存和使用。

兩國都明確了氫能規(guī)劃內(nèi)容。美國《能源政策法》第814條規(guī)定，清潔氫路線圖應涵蓋清潔氫生產(chǎn)標準的制定、清潔氫的制取、基礎設施的使用、區(qū)域清潔氫中心的建設、聯(lián)邦監(jiān)管機構的責任等內(nèi)容。美國的清潔氫路線圖制度并非典型的氫能規(guī)劃制度，但包含了規(guī)劃制度通常涵蓋的主體、內(nèi)涵、程序等，承擔了一定的氫能規(guī)劃制度的功能。同樣，韓國《氫法》第5條強調(diào)，氫經(jīng)濟基本計劃應包括氫經(jīng)濟政策方向、氫基礎設施、氫經(jīng)濟融資方案、氫氣供需計劃、清潔氫的生產(chǎn)及銷售、氫氣安全監(jiān)管等事項。

兩國都確立了比較清晰的氫能規(guī)劃程序。美國《能源政策法》第814條要求，能源部部長在制定氫能規(guī)劃時應與能源部相關辦公室負責人協(xié)商，并應至少每3年對全國清潔氫戰(zhàn)略和路線圖進行一次更新。而韓國《氫法》第5條也要求產(chǎn)業(yè)通商資源部部長在制定或修改氫能規(guī)劃時，應與相關中央行政機構負責人協(xié)商，且當社會和經(jīng)濟條件發(fā)生變化時，可以對氫經(jīng)濟實施基本計劃進行更改。

2.規(guī)劃制度的相異之處

政治體制、領土區(qū)分及關系、法律文化的差異也決定了美、韓兩國氫能規(guī)劃制度必然會各具特點。

兩國氫能規(guī)劃制度的側(cè)重點不同。根據(jù)美國《能源政策法》第814條，美國氫能規(guī)劃制度不僅涵蓋了規(guī)劃主體、規(guī)劃程序，還詳細規(guī)定了規(guī)劃涉及的重點領域及實施路徑。而依照韓國《氫法》第5條，韓國氫能規(guī)劃制度在規(guī)定規(guī)劃主體、規(guī)劃程序的同時，僅簡單列舉了重點規(guī)劃領域，并沒有涉及規(guī)劃的實施路徑。相較而言，美國氫能規(guī)劃制度重點突出了規(guī)劃領域及規(guī)劃實現(xiàn)路徑。

兩國氫能規(guī)劃制度的決策機構不同。美國《能源政策法》第814條規(guī)定，能源部部長應就全國清潔氫戰(zhàn)略和路線圖的制定、修改情況向國會報告。這里不是指能源部的全國氫能規(guī)劃須經(jīng)國會審核同意，而是指應將全國氫能規(guī)劃遞交國會備案，因而美國能源部就是全國氫能規(guī)劃的決策機構。韓國《氫法》第5條則明確要求，產(chǎn)業(yè)通商資源部部長應將制定和修改后的氫經(jīng)濟實施基本計劃提交氫經(jīng)濟委員會審議。因此韓國氫經(jīng)濟委員會是全國氫能規(guī)劃的決策機構?？傊绹晚n國的氫能規(guī)劃制度的決策機構分別是行政部門和議事協(xié)調(diào)機構。

不同于美國，韓國建立了氫能規(guī)劃實施監(jiān)督法律機制。韓國《氫法》第6條規(guī)定，氫經(jīng)濟委員會負責審查、評價氫能總體規(guī)劃的實施結果等事項。根據(jù)《〈氫法〉施行令》第5條，產(chǎn)業(yè)通商資源部部長應當在氫能規(guī)劃發(fā)布后次年3月31日前向氫經(jīng)濟委員會提交實施評估報告；必要時，根據(jù)氫經(jīng)濟委員會對報告的檢查評估結果，產(chǎn)業(yè)通商資源部部長需制定氫能規(guī)劃的完善方案并再提交氫經(jīng)濟委員會。韓國的氫能規(guī)劃實施監(jiān)督制度使氫能規(guī)劃更具有法律約束力，更能促進全國有效執(zhí)行氫能規(guī)劃所設定的目標。美國的氫能規(guī)劃實施監(jiān)督法律機制則尚付闕如。

（三）氫能發(fā)展激勵制度

開發(fā)利用成本高是制約氫能發(fā)展的主要因素。氫能的成本劣勢及生態(tài)優(yōu)勢導致作為公共利益代表的政府與作為私人主體的市場投資者之間的行為目標存在差異，因此政府傾向于發(fā)展氫能而市場主體缺乏投資動力。激勵旨在促進不同行為主體間的目標協(xié)同^［22］，且制度優(yōu)劣是影響市場主體能否獲得正當或良好激勵的關鍵^［23］，因此氫能法律制度的核心在于形成有效的激勵性規(guī)則，推動氫能規(guī)?；瘧茫嵘夹g，降低成本，以實現(xiàn)氫能與傳統(tǒng)能源、可再生能源的“平價”競爭。鑒于此，美、韓兩國在某些區(qū)域或某些領域初步建立的市場激勵和財政激勵制度值得參考。

1.市場激勵制度

美、韓兩國建立了不同的氫能發(fā)展市場激勵制度。氫氣既能在燃料電池中與氧氣發(fā)生電化學反應產(chǎn)生電力，又能通過氣電摻氫和煤電摻氨的方式燃燒發(fā)電，因此，美國加州將氫氣發(fā)電納入了可再生能源配額制度，而韓國則為氫氣發(fā)電建立了全額收購制度。美、韓兩國氫能市場激勵制度也在多個方面存在差異。

第一，獨立性不同。在美國加州，氫氣是可再生能源配額制度得以充分實施的手段，可再生能源電力在用電低谷期電解水制氫，氫氣在用電高峰期通過燃料電池發(fā)電。韓國正推進氫燃料電池分布式發(fā)電和氨氫混合發(fā)電^［24］，根據(jù)《氫法》第25條的氫能發(fā)電招標規(guī)則、氫氣電力購買和供應規(guī)則，韓國氫氣發(fā)電制度實際上可獨立于新能源與可再生能源配額制度。也就是，美國加州的氫能發(fā)電規(guī)則隸屬于可再生能源配額制度，而韓國則可實現(xiàn)制度獨立運行。

第二，市場化程度不同。配額制是一項循序漸進的、以市場為基礎的機制，旨在鼓勵具有成本優(yōu)勢的可再生能源進入主流能源市場。^［25］在美國加州配額制下，氫氣的采購、供應、使用等是整個市場交易和競爭鏈條的有機組成部分，能源獲取、電力銷售、價格確定等均由市場競爭決定。在韓國氫氣發(fā)電制度下，競爭主要始于通用氫發(fā)電和清潔氫發(fā)電招標，終于中標電力生產(chǎn)商與電力經(jīng)營者之間的中長期供電合同簽訂。由于氫氣電力的生產(chǎn)商、價格等已通過招標確定，因而韓國氫氣發(fā)電的市場化程度不及美國。

第三，政府作用不同。在美國加州配額制下，政府的作用限于制定氫能發(fā)展規(guī)劃、氫電力責任分配、配額完成情況監(jiān)督等，而從責任分配到配額完成之間的幾乎全部事務都是由市場完成的。在韓國制度下，政府不僅承擔氫能發(fā)展規(guī)劃責任，更要組織氫能電力市場招標，還要解決氫能電力成本補償問題，留給市場的只是招標中的有限競爭?？傊?，相較美國，韓國制度為政府提供了更大的行動空間。

2.財政激勵制度

各國不僅普遍采用財政激勵方式推動氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且重視構建財政激勵法律規(guī)則。美、韓兩國也建立了覆蓋不同領域的氫能開發(fā)利用財政激勵制度，且各具特色。

第一是清潔氫生產(chǎn)激勵。為擴大清潔氫生產(chǎn)規(guī)模并降低制取成本，《美國法典》第26卷第45V條款確定了合格清潔氫生產(chǎn)商聯(lián)邦稅收抵免規(guī)則。根據(jù)該規(guī)則，生產(chǎn)商每生產(chǎn)1千克清潔氫將獲得60美分至3美元不等的稅收抵免（取決于清潔氫的等級），且清潔氫生產(chǎn)可享有長達10年稅收抵免優(yōu)惠。該條款反映了美國政府積極振興清潔氫以確保在氫能產(chǎn)業(yè)搶占先機的決心。^［26］雖然韓國《氫法》第25條第（2）款也明確了產(chǎn)業(yè)通商資源部部長可以向清潔氫生產(chǎn)商提供財政支持，但具體激勵措施尚未出臺。鑒于美國制度的良好效果，韓國正在探討引入美國清潔氫生產(chǎn)稅收抵免措施的可能，以應對其清潔氫生產(chǎn)中的制取成本高、財政激勵不足的困難。

第二是氫能汽車購買激勵。《美國法典》第26卷第30D條款規(guī)定了為包括氫能汽車在內(nèi)的清潔汽車購買者提供每輛最高7 500美元的聯(lián)邦稅收抵免待遇。而韓國不僅根據(jù)《〈環(huán)保車輛開發(fā)與流通促進法〉施行令》第18條規(guī)定，為氫能汽車購買者提供每輛約1.6萬美元的補貼，而且還相應減免氫能汽車購買者的個人消費稅、教育稅和購置稅。相較而言，韓國法律制度使氫能汽車更具競爭力、更實惠，也更受歡迎。^［27］

第三是加氫站建設激勵。加氫設施建設對于氫能汽車發(fā)展至關重要。^［28］根據(jù)《美國法典》第26卷第30C條款規(guī)定，每座加氫站30%的安裝成本可享受聯(lián)邦稅收抵免待遇，且最高可達10萬美元。而韓國則明確為每座加氫站70%的安裝成本提供政府補貼，且一般超過150萬美元。因此，韓國加氫站的財政激勵力度強于美國。

第四是其他氫能專業(yè)企業(yè)激勵。不同于美國，韓國還為其他氫能專業(yè)企業(yè)提供財政激勵。根據(jù)《氫法》第三章規(guī)定，從事氫能相關業(yè)務的企業(yè)可以向產(chǎn)業(yè)通商資源部申請確認為氫能專業(yè)企業(yè)，而國家和地方政府將為氫能專業(yè)企業(yè)提供補貼、貸款和稅收減免等財政激勵。

總體看，美國在制氫領域的財政激勵力度較大，而韓國則在氫能汽車、加氫站等方面的財政激勵比較突出。

（四）氫能安全監(jiān)管制度

無安全則無氫能產(chǎn)業(yè)，安全是氫能法律制度的價值起點。安全價值并非是要徹底去除爆炸等風險隱患，但能否形成一個社會可接受、經(jīng)濟上可行的氫能安全監(jiān)管制度卻很關鍵。^［29］成熟安全監(jiān)管制度的構建將助推氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并增進人們對氫能應用的接受程度，而美、韓兩國在氫能安全監(jiān)管主體制度和氫能安全監(jiān)管模式方面皆有可借鑒之處。

1.氫能安全監(jiān)管主體制度

氫能安全監(jiān)管主體制度可分為分散式和集中式兩類。分散式氫能安全監(jiān)管主體制度是指由不同機構對氫的生產(chǎn)、儲存、運輸、利用等環(huán)節(jié)的安全進行監(jiān)督管理的方式；集中式氫能安全監(jiān)管主體制度則是指由一個機構統(tǒng)一負責氫的生產(chǎn)、儲存、運輸、利用等環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管。美、韓兩國采用了不同類型的氫能安全監(jiān)管主體制度。

美國采用分散式的氫能安全監(jiān)管主體制度，由多個聯(lián)邦政府機構分別承擔氫安全監(jiān)管責任，且有關氫氣的安全法律也主要分散于各聯(lián)邦機構的規(guī)章制度中。^［30］其中，美國職業(yè)安全和健康管理局根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)》第29卷第1910部分的規(guī)定，對氫氣生產(chǎn)和儲存進行安全監(jiān)管；美國管道和危險材料安全管理局根據(jù)《聯(lián)邦法規(guī)》第49卷第192部分和第195部分的規(guī)定，對氫氣管道運輸進行安全監(jiān)管；而氫氣的公路運輸安全監(jiān)管則同時涉及美國管道和危險材料安全管理局、聯(lián)邦汽車運輸安全管理局和聯(lián)邦公路局等。^［31］

韓國則采用了集中式的氫能安全監(jiān)管主體制度，主要由產(chǎn)業(yè)通商資源部統(tǒng)一負責全國的氫能安全監(jiān)管。無論是規(guī)范高壓氫氣（加氫站使用的氫氣等）監(jiān)管的《高壓氫氣安全管理法》，還是規(guī)范低壓氫氣（燃料電池使用的氫氣等）監(jiān)管的《氫法》，都明確了產(chǎn)業(yè)通商資源部的氫安全監(jiān)管職能，這奠定了韓國氫產(chǎn)業(yè)鏈安全監(jiān)管體系的基礎。^［32］

比較而言，美、韓兩國的氫能安全監(jiān)管主體制度各具優(yōu)劣。美國的分散式監(jiān)管主體制度有利于發(fā)揮各類監(jiān)管機構的技術等專業(yè)優(yōu)勢，但卻極易產(chǎn)生各自為政、協(xié)調(diào)成本高的弊端。韓國的集中式監(jiān)管主體制度可以避免分散式監(jiān)管導致的機構協(xié)同難的問題，監(jiān)管效率比較高，但也會因缺少機構間的制約而產(chǎn)生“監(jiān)管懈怠”。

2.氫能安全監(jiān)管模式

氫能安全監(jiān)管模式可分為傳統(tǒng)式和沙盒式兩類。傳統(tǒng)式監(jiān)管是指，氫能安全監(jiān)管機構按照事先制定的氫系統(tǒng)運行標準或要求實施監(jiān)管，違反者將受到監(jiān)管機構處罰。沙盒式監(jiān)管則是指，有條件地豁免或不適用現(xiàn)有監(jiān)管標準或要求，以便為新產(chǎn)品和新服務提供市場測試或驗證機會，并可根據(jù)實踐適時調(diào)整已有監(jiān)管規(guī)則。^［33］美、韓兩國建立了不同的氫能安全監(jiān)管模式。

美國采用了傳統(tǒng)式氫能安全監(jiān)管模式，為氫氣系統(tǒng)運行制定了明確的標準和要求。例如，《聯(lián)邦法規(guī)》第29卷第1910部分明確了氣態(tài)氫系統(tǒng)和液態(tài)氫系統(tǒng)運行應具備的安全標準和要求，而職業(yè)安全與健康管理局則據(jù)此對氫氣的生產(chǎn)和儲存進行安全監(jiān)管。在傳統(tǒng)式氫能安全監(jiān)管模式下，監(jiān)管依據(jù)比較清晰，監(jiān)管程序比較規(guī)范，容易實現(xiàn)安全目標；該模式的不足之處在于，不能充分適應新出現(xiàn)的氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展新情況，容易導致安全與效率的沖突。

韓國則嘗試采用沙盒式氫能安全監(jiān)管模式，為符合條件的氫能應用暫停或豁免適用現(xiàn)有法律規(guī)定，相關措施主要包括先許可后監(jiān)管、設立監(jiān)管沙盒改革委員會、產(chǎn)業(yè)案例示范、監(jiān)管機構快速確認、頒布臨時許可證、法律制定和修改、指定特別監(jiān)管區(qū)七大內(nèi)容。^［34］比較典型的例子是，運用沙盒式氫能安全監(jiān)管模式，產(chǎn)業(yè)通商資源部突破了對加氫站建設的法律限制，推動了城市地區(qū)的加氫站建設。第一，產(chǎn)業(yè)通商資源部改變不得在城市地區(qū)建設加氫站的法律規(guī)定，使加氫站能夠在半住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)和自然環(huán)境保護區(qū)內(nèi)根據(jù)地方政府條例進行建設，并根據(jù)實踐修訂《〈國土規(guī)劃法〉施行令》予以確認。^［35］第二，通過安裝防護屏障及其他安全裝置，產(chǎn)業(yè)通商資源部改變了加氫站需要與房屋等周邊設施保持固定距離（12-32m）的原有安全標準，并通過修訂《〈高壓氣體安全管理法〉施行細則》予以確認。^［36］

相較于美國的傳統(tǒng)式監(jiān)管，韓國的沙盒式監(jiān)管具有顯著優(yōu)勢，沙盒式監(jiān)管有助于氫能安全監(jiān)管規(guī)則的合理演進與氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展不合理制約因素的消除，有利于氫經(jīng)濟發(fā)展和氫安全保障的有機統(tǒng)一。

五、美、韓兩國氫能法律制度的啟示

制度通過建立人們互動的穩(wěn)定結構減少不確定性，且正式制度不僅能夠補充和強化非正式制度的有效性，還可更有效地降低信息、監(jiān)督及實施的成本。^{［9］7，64}如果說，作為正式制度的能源法可以有力地重塑能源產(chǎn)業(yè)^［37］，那么作為能源法組成部分的氫能法，將有助于直接奠定氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好基礎?！安还軆蓚€國家的背景和傳統(tǒng)如何相似，將一種法律制度從一個國家原封不動地轉(zhuǎn)移到另外一個國家的做法是不可取的?！?sup>［38］因此，盡管美、韓兩國的立法理念及氫能法制定背景皆有其特殊性，只要我們本著“拿來主義”原則，總能從美、韓兩國氫能法中找到可借鑒之處。

（一）中國應選擇適當?shù)臍淠芰⒎Ｊ?/p>

無論是文化傳統(tǒng)，還是實證主義上的氫能法形式，韓國皆比美國更貼近中國，因此中國可以借鑒韓國氫能立法模式，將包含氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進規(guī)范與氫能市場秩序維持規(guī)范的所有氫能基本法律規(guī)范集中于一部氫能專法之中。中國的氫能專法可先采用位階較低的行政法規(guī)形式，即由國務院制定《氫能條例》；由于氫能對于能源清潔轉(zhuǎn)型及環(huán)境保護、“雙碳”目標實現(xiàn)極為重要，具有發(fā)展的急迫性，因而也可如“可再生能源”一樣，由全國人大常委會直接制定“氫能法”?？傊?，中國的氫能專法應涵蓋氫能管理體制、規(guī)劃、發(fā)展激勵、安全監(jiān)管等方面的規(guī)范，綜合政策型立法和管理型立法，為中國氫經(jīng)濟發(fā)展和氫安全保障奠定制度基礎。^［39］

（二）中國應依法完善氫能管理體制

因成本劣勢而尚不能自發(fā)形成規(guī)模化市場，因而，氫能產(chǎn)業(yè)不僅需要通常意義上的政府調(diào)控和監(jiān)管，更需要特別的政府激勵?；诖?，如何構筑氫能管理體制將決定而非一般地影響中國氫能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式和進程。建議依托《能源法》，適時制定“氫能法”或“氫能條例”，進一步改善中國的氫能管理體制。

1.橫向氫能管理體制

從形式上看，國家能源局與國家發(fā)展改革委的關系類似于美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會與美國能源部的關系，因此中國實行的更像是準政監(jiān)合一型氫能管理體制，即國家發(fā)展改革委（含國家發(fā)展改革委管理的國家能源局）承擔氫能的宏觀調(diào)控與微觀監(jiān)管職責。然而，國家能源局的新能源和可再生能源司、市場監(jiān)管司在新能源（包括氫能，以下同）項目審批等方面的權限較弱；在宏觀調(diào)控方面，新能源和可再生能源司擁有的只是“擬定”新能源發(fā)展規(guī)劃、計劃和政策并組織實施的權力，并不擁有新能源發(fā)展規(guī)劃、計劃和政策的決定權。也就是，國家發(fā)展改革委在新能源的宏觀調(diào)控及微觀監(jiān)管領域擁有較多的決定權。因而，中國實行的是類似于韓國的政監(jiān)合一型氫能管理體制。不過，這種職能配置既可能因國家發(fā)展改革委職能的綜合性而弱化對氫能等各類能源的管理，也不利于發(fā)揮國家能源局的專業(yè)優(yōu)勢，因此應考慮提升國家能源局的能源管理職能，將包括新能源在內(nèi)的能源宏觀調(diào)控及微觀監(jiān)管職能更多地調(diào)整到國家能源局。

2.氫能管理協(xié)調(diào)機制

依照國家《氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃（2021—2035年）》，中國設置了國家發(fā)展改革委高技術司牽頭的、13個部門或單位的司局級領導組成的氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展部際協(xié)調(diào)機制工作會議。如前所述，美、韓兩國分別設置了副部長、總理作為最高負責人的氫能管理協(xié)調(diào)機構，且都內(nèi)設了多個承擔決策執(zhí)行職能的部門。相對而言，中國的氫能管理協(xié)調(diào)機構不但層級較低，而且缺少強有力的內(nèi)設部門，影響協(xié)調(diào)效果。鑒于此，為提高氫能協(xié)調(diào)效率，中國可參考韓國做法，設立一個由主管能源工作副總理領導、由相關部門部級領導組成的國家氫能委員會，并以定期或不定期召開會議的方式協(xié)調(diào)解決氫能管理中的重大問題。

（三）中國應制定氫能規(guī)劃法律規(guī)則

雖然《氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃（2021—2035年）》作為氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綱領性文件，展示了中國未來15年的氫能發(fā)展藍圖及國家氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雄心壯志，但其只具有事實上的指導作用而不具有法律約束力，不利于相關內(nèi)容的實施。鑒于此，可借鑒美、韓兩國經(jīng)驗，根據(jù)《能源法》規(guī)劃制度，通過制定“氫能法”或“氫能條例”，明確中國氫能規(guī)劃的基本法律規(guī)則。中國氫能規(guī)劃法律規(guī)則應涵蓋氫能規(guī)劃的主體、內(nèi)容、程序、實施監(jiān)督等規(guī)則。氫能規(guī)劃主體宜界定為各級能源管理機構；氫能規(guī)劃的內(nèi)容可區(qū)分為規(guī)劃目標、規(guī)劃領域、實施路徑等；氫能規(guī)劃的實施監(jiān)督則包括監(jiān)督措施、監(jiān)督程序等。通過氫能規(guī)劃法律規(guī)則，氫能領域的關鍵技術及設備創(chuàng)新、基礎設施投資與運營、氫能產(chǎn)業(yè)應用試點、國家標準體系建設等的推進將獲得系統(tǒng)、穩(wěn)定、有力的制度保障。

（四）中國應構建氫能發(fā)展激勵法律制度

生產(chǎn)、運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的高成本意味著中國氫能開發(fā)利用需要大量的政府支持^［40］，以便借助清潔氫生產(chǎn)稅收抵免、氫能汽車購買補貼、加氫站建設補貼和氫能企業(yè)財政支持等激勵措施，推動創(chuàng)建一個運作良好且充滿競爭力的氫能市場 ^［41］。不過，目前中國更需要構筑有效的市場激勵型氫能發(fā)展機制，特別是可再生能源制氫市場化機制。韓國的全額收購制度的核心是政府補貼，而中國目前普遍實施的也是類似的政府補貼型氫能激勵制度，只是兩國的運作模式有差異。雖然這種模式下的市場作用空間比較小，且政府財政負擔重，但能大大減少投資者的市場壓力，有助于快速培育市場。不過，由于現(xiàn)行以補貼為基礎的氫能激勵機制幾乎皆為政策性制度，穩(wěn)定性弱，不利于強化投資者預期，應適時提升其法治化水平。一旦氫能總體成本大幅降低并接近于傳統(tǒng)能源及可再生能源，中國可適時把現(xiàn)行氫能發(fā)電領域的補貼主導性制度轉(zhuǎn)型為配額制，以充分發(fā)揮市場在氫能發(fā)展中的激勵作用。

（五）中國應完善氫能安全監(jiān)管制度

中國主要依照《危險化學品管理條例》對氫能進行安全管理，初步形成了制度體系。就氫能安全監(jiān)管主體制度而言，應急管理部門承擔綜合管理責任，公安、環(huán)境、交通、市場等部門則分別在其職責范圍內(nèi)承擔安全監(jiān)管責任，因此，它不是典型的分散式或集中式氫能安全監(jiān)管主體制度，而是兼有二者的特征。相對美國而言，韓國的集中式監(jiān)管主體制度效率更高，因此，盡管氫能因涉及生產(chǎn)、運輸、儲存、加注、使用等多個環(huán)節(jié)而難以由單一機構承擔安全監(jiān)管責任，仍然應當堅持必要集中原則。其中，公安部門擁有的劇毒化學品購買許可證核發(fā)及衛(wèi)生部門擁有的危險化學品毒性鑒定職能，甚至市場監(jiān)管部門擁有的危險化學品及其包裝物、容器生產(chǎn)企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證核發(fā)等職能，都可集中于應急管理部門，以改變目前過于分散的氫能安全監(jiān)管機制，提升安全監(jiān)管效率，減少監(jiān)管失靈。就氫能安全監(jiān)管模式而言，中國采用的是傳統(tǒng)式氫能安全監(jiān)管。《危險化學品管理條例》對氫氣的生產(chǎn)、儲存、運輸、利用等規(guī)定了嚴格的管制措施。其中比較受關注的規(guī)則是，制氫站和加氫站等均須位于化工園區(qū)內(nèi)，且須取得危險化學品安全許可等。為了推動氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一些地方正在探索適當放寬氫能產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管要求。其中，廣東、山東等地允許在非化工園區(qū)內(nèi)制氫和開展制氫加氫一體站建設，河北還提出綠氫生產(chǎn)不需獲得危險化學品安全生產(chǎn)許可等。^［42］整體而言，中國氫能安全監(jiān)管仍較為嚴格，因此可以借鑒韓國，建立沙盒式監(jiān)管規(guī)則，以破除中國氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙，使中國形成一個規(guī)模不斷擴大并從創(chuàng)新中獲益的可持續(xù)發(fā)展的氫能產(chǎn)業(yè)市場。^［43］

六、結論

雖然如今正處于氫能革命的風口浪尖^［44］，但氫能產(chǎn)業(yè)初期發(fā)展是否順利對氫能革命至關重要^［45］。氫能革命必須匹配相應的法律革命，即實現(xiàn)氫能革命的制度化和規(guī)范化。借鑒美、韓兩國經(jīng)驗，從立法模式、管理體制、規(guī)劃、發(fā)展激勵和安全監(jiān)管等方面構筑中國氫能法律制度，有助于推動中國氫能產(chǎn)業(yè)規(guī)?；瑥亩允袌鐾苿蛹夹g創(chuàng)新，使氫能產(chǎn)業(yè)形成燎原之勢。

注釋：

①正如伯納德·施瓦茨《美國法律史》（王軍等譯，法律出版社2007年版）一書所述，美國在繼承普通法傳統(tǒng)的同時也在不斷創(chuàng)造適應國情的法律樣式。其實，兼具普通法系和大陸法系法特征的“美國法系”已經(jīng)形成；美國2005年《能源政策法》內(nèi)容豐富而龐雜的特點表明，美國成文法不如大陸法系成文法那樣嚴整，仍保留了普通法的痕跡。

② 參見韓國《政府組織法》，2024年第20289號法，第38條。

③ 參見《美國法典》第42卷，第7112條。

④ 參見《美國法典》第42卷，第7171條。

⑤ 參見美國能源部網(wǎng)站發(fā)布的清潔氫工作組簡介，網(wǎng)址：https：//www.hydrogen.energy.gov/interagency。

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責任編輯：代海燕、康雷閃

A Comparative Study of the Legal Systems of Hydrogen Energy

in the United States and Republic of Korea

DONG Suzhan， "JING Tianyi

（Law school， East China University Of Science And Technology，

Shanghai 200237， China）

Abstract： The clean transformation of China

Is energy structure calls for a hydrogen energy revolution， which needs to be guaranteed by a legal revolution. Although ChinaIs hydrogen energy industry has shown a trend of rapid development， the lack of a legal system will become an important hindering factor. The United States and Republic of Korea have established legal systems that reflect their national conditions to regulate the development of the hydrogen energy industry， and there are many lessons to be learned from the concepts and institutional arrangements of the hydrogen energy laws of the two countries. Based on the analysis and comparison of the hydrogen energy legal systems of the United States and Republic of Korea， learning from the experience of the two countries is helpful for China to choose an appropriate legislative model and construct hydrogen energy rules covering management system， planning， development incentives and safety supervision， and then provide institutional guarantee for the development of ChinaIs hydrogen energy.

Key words： United States; Republic of Korea; hydrogen energy; legal system; comparison

英文編校：楊"欣