“雙碳”目標(biāo)背景下中國(guó)海洋氫能開發(fā)的法律問題研究

摘要：在全球氣候變暖的背景下，各國(guó)政府積極探索新能源，以實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。中國(guó)于2020年作出實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的承諾，并積極加入探索新能源行列。海洋氫能是清潔能源的重要領(lǐng)域和未來潛力所在，更是未來國(guó)家能源體系的重要組成部分。但就海洋氫能開發(fā)而言，氫能單行立法缺位使得氫能開發(fā)立法規(guī)制不足。此外，與海洋氫能開發(fā)相適用的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度以及公眾參與等配套法律制度不完善，難以協(xié)調(diào)海洋氫能開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。立足中國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀及國(guó)外實(shí)踐，對(duì)海洋氫能開發(fā)的法律問題研究，首先應(yīng)從中國(guó)能源立法入手，推動(dòng)《能源法》實(shí)施并著手推進(jìn)氫能單行立法的研究；其次，完善涉海工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，運(yùn)用法律制度平衡能源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系；最后，創(chuàng)新政府政策扶持措施 ，并積極參與國(guó)際合作等，探索出與中國(guó)海洋氫能開發(fā)相契合的綠色發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：“雙碳”目標(biāo) ；海洋氫能;法律制度

中圖分類號(hào)： D922.67；D993.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-5595（2024）06-0037-09

一、問題的提出

為了應(yīng)對(duì)全球氣候變暖、極端天氣事件頻發(fā)，截至2024年5月，全球已有151個(gè)國(guó)家提出碳中和目標(biāo)。^［1］2020年，中國(guó)向世界作出“二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”^［2］的承諾，旨在應(yīng)對(duì)全球氣候變化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。隨著全球環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，人類對(duì)于替代傳統(tǒng)能源的新能源需求越來越迫切。^［3］提高能源效率、推廣清潔能源、加強(qiáng)環(huán)保治理也成為應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的重要抓手。

氫能作為一種二次能源，具有清潔、低碳、可再生等優(yōu)勢(shì)條件，被稱為21世紀(jì)最具發(fā)展?jié)摿Φ那鍧嵞茉础?019年，世界能源理事會(huì)發(fā)布的《氫能全球憲章》對(duì)21世紀(jì)氫能開發(fā)作出規(guī)劃與評(píng)估，指出氫能在維護(hù)能源安全以及應(yīng)對(duì)氣候變化等方面可發(fā)揮積極作用。^［4］氫能的開發(fā)與利用技術(shù)已經(jīng)成為新一輪世界能源技術(shù)變革的重要方向，多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家率先發(fā)展氫能并將其納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，出臺(tái)相關(guān)政策與戰(zhàn)略規(guī)劃。發(fā)展氫能對(duì)于中國(guó)實(shí)施能源安全戰(zhàn)略與推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型具有深遠(yuǎn)意義。2019年中國(guó)首次將氫能寫入《政府工作報(bào)告》，并先后出臺(tái)《新時(shí)代的中國(guó)能源發(fā)展》白皮書、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》《氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃（2021—2035 年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），強(qiáng)調(diào)發(fā)展氫能的戰(zhàn)略重要性。

當(dāng)前氫氣的制取技術(shù)仍以化石能源制氫為主，以煤炭、石油和天然氣等化石燃料為原料制取的氫氣占比約為96%，雖然這種技術(shù)路線成熟且經(jīng)濟(jì)，適合大規(guī)模生產(chǎn)，但從環(huán)保和持久性角度來看，并非最佳選擇^［5］，而綠色、低碳、低成本的電解水制氫技術(shù)必然是制氫行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)^［6］。因此，為實(shí)現(xiàn)降碳減排目標(biāo)，未來需要大力發(fā)展利用可再生能源制氫。海洋擁有豐富的水源與海上風(fēng)能、太陽(yáng)能、波浪能等可再生能源，可以為發(fā)展海洋氫能提供良好的條件。近年來，為搶占能源轉(zhuǎn)型先發(fā)優(yōu)勢(shì)，部分國(guó)家開始制定海洋氫能的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。利用廣闊的海洋開發(fā)氫能是中國(guó)能源轉(zhuǎn)型的重要發(fā)展方向，中國(guó)也在加快對(duì)海洋氫能的開發(fā)與建設(shè)，不斷探索海洋氫能的應(yīng)用場(chǎng)景。中國(guó)在氫能技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、政策支持等方面取得了顯著進(jìn)展，但是，中國(guó)海洋氫能開發(fā)仍存在諸多問題。首先，缺乏專門單行法予以法律規(guī)制；其次，相關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度無法有效適用于海洋氫能開發(fā)活動(dòng)；再次，國(guó)家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃與統(tǒng)一的財(cái)政資金支持標(biāo)準(zhǔn)缺失；最后，協(xié)調(diào)海洋氫能開發(fā)與保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境也是亟待解決的問題。中國(guó)應(yīng)從立法、政策和國(guó)際合作等方面入手，推動(dòng)《能源法》相關(guān)條款有效實(shí)施，修訂相關(guān)的能源單行立法以完善法律體系；出臺(tái)相關(guān)政策確立氫能戰(zhàn)略地位并給予大力支持以促進(jìn)氫能開發(fā)；積極參與國(guó)際氫能開發(fā)與技術(shù)合作，以突破核心技術(shù)并保障能源安全。

二、中國(guó)海洋氫能開發(fā)的法律基礎(chǔ)

海洋氫能開發(fā)需考量多重因素，而平衡這些因素需在完善的法律依據(jù)下進(jìn)行。在近海海域海洋氫能項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前，要在遵守海洋環(huán)境相關(guān)立法基礎(chǔ)上進(jìn)行選址評(píng)估，以避免與船舶通航航道、海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)等特殊區(qū)域重合；在遠(yuǎn)海海域海洋氫能項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前，要在遵守《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》 （以下簡(jiǎn)稱《公約》）以及海域劃界的國(guó)內(nèi)立法下，協(xié)調(diào)好與其他國(guó)家之間存在的海域劃界爭(zhēng)端問題。在開發(fā)過程中，還需要考慮到相關(guān)能源立法對(duì)開發(fā)海洋氫能的具體要求，如運(yùn)輸、儲(chǔ)存等因素。

（一） 與海洋氫能項(xiàng)目開發(fā)選址相關(guān)的法律依據(jù)

海洋氫能開發(fā)涉及工程選址問題。目前，中國(guó)涉海工程的相關(guān)立法包括《海域使用管理法》《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等國(guó)內(nèi)法。同時(shí)，作為《公約》的締約國(guó)，中國(guó)在其約束下開展海洋氫能聯(lián)合開發(fā)活動(dòng)也是履行相關(guān)國(guó)際法義務(wù)的重要體現(xiàn)。根據(jù)《海域使用管理法》第2條規(guī)定“本法所稱海域是指中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土”，即在上述規(guī)定范圍內(nèi)中國(guó)享有主權(quán)。此外，根據(jù)《海域使用管理法》第18條、第19條相關(guān)規(guī)定，國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目需要經(jīng)過國(guó)務(wù)院審批并在海洋行政主管部門登記后，才能取得海域使用權(quán)以進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。根據(jù)《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》的相關(guān)條款規(guī)定，在中國(guó)管轄范圍內(nèi)的海域依次可劃分為領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。領(lǐng)海與內(nèi)水的法律地位相同，除受《公約》第17條“所有國(guó)家船舶均享有無害通過一國(guó)領(lǐng)海權(quán)利”的約束外，中國(guó)對(duì)領(lǐng)海享有主權(quán)。根據(jù)《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》第3條規(guī)定“中華人民共和國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)為勘查、開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域、海床及其底土的自然資源，以及進(jìn)行其他經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘查，如利用海水、海流和風(fēng)力生產(chǎn)能等活動(dòng)，行使主權(quán)權(quán)利。”《公約》第56條第2款規(guī)定，沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)行使相關(guān)權(quán)利義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)顧及其他國(guó)家的權(quán)利義務(wù)。因此，相較于領(lǐng)海主權(quán)范圍，中國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域進(jìn)行海洋氫能開發(fā)受到多種限制，在行使《公約》賦予的經(jīng)濟(jì)性海洋權(quán)益時(shí)，需要兼顧相鄰國(guó)家及其他國(guó)家的主權(quán)權(quán)利。

（二）與海洋環(huán)境、海洋生物保護(hù)相關(guān)的法律依據(jù)

《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)海洋氫能開發(fā)等涉海工程項(xiàng)目可能造成的污染等問題加以規(guī)定。根據(jù)該法第5章的相關(guān)規(guī)定，海洋工程建設(shè)項(xiàng)目單位在正式開發(fā)建設(shè)前，須作好全面的科學(xué)調(diào)查與評(píng)估，編制環(huán)境影響報(bào)告書等前置程序，經(jīng)海洋行政主管部門審批登記后，主體建設(shè)工程須與環(huán)保工程同時(shí)施工，同時(shí)投入使用。^［7］在國(guó)際實(shí)踐中，海上制取氫能的運(yùn)輸方式主要通過海底管道運(yùn)輸和特種船舶運(yùn)輸，因船舶運(yùn)輸造成海洋環(huán)境污染的法律責(zé)任適用《海洋環(huán)境保護(hù)法》第8章的內(nèi)容，但適用范圍主要是法律規(guī)定的一般性標(biāo)準(zhǔn)，如船舶需配備相應(yīng)設(shè)施、器材，持有相關(guān)證書與文書等規(guī)定；因氫能具有易燃易爆的特性，若在海上發(fā)生爆炸造成環(huán)境影響的，可以參照適用該法第82條“船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度”。

涉海工程除了對(duì)海洋環(huán)境影響較大以外，對(duì)海洋生物也存有一定負(fù)面影響。國(guó)內(nèi)學(xué)者就涉海工程對(duì)海洋生物的影響開展了諸多研究。以海上風(fēng)電廠建設(shè)工程為例，為了探查風(fēng)電廠工程是否會(huì)對(duì)附近海域海洋生物產(chǎn)生影響，有關(guān)研究選取了12種常見海洋生物，得出風(fēng)電磁場(chǎng)短期內(nèi)會(huì)對(duì)海洋生物的存活與行為有一定影響的結(jié)論。^［8］有的研究指出，海上風(fēng)電工程存有些許負(fù)面影響，比如噪音會(huì)對(duì)海洋生物的集群行為、捕食行為與求偶行為等產(chǎn)生影響；海上風(fēng)電廠在建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期，產(chǎn)生的沖擊式水下打樁噪聲會(huì)影響海洋哺乳動(dòng)物行為，阻礙其獲取聲學(xué)信號(hào)甚至造成聽覺損傷。^［9］目前相關(guān)研究?jī)H局限于短期影響，對(duì)海洋長(zhǎng)期生態(tài)影響的研究較少。雖然因海洋的復(fù)雜性與技術(shù)障礙缺少充分的證據(jù)證明海上工程對(duì)海洋生物的具體危害，但通過現(xiàn)有研究表明，海洋氫能開發(fā)作業(yè)位于海上，項(xiàng)目的建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期一定會(huì)給海洋生物造成影響。例如，在工程建設(shè)中產(chǎn)生的水下打樁聲、海上風(fēng)電制氫的風(fēng)機(jī)聲、海底鋪設(shè)電纜和管道等，會(huì)對(duì)魚類方向辨別、海洋哺乳動(dòng)物生長(zhǎng)發(fā)育與繁殖交配等行為產(chǎn)生不利影響。^［10］因此，海上作業(yè)應(yīng)當(dāng)在海洋生物保護(hù)的前提下進(jìn)行?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第34條規(guī)定“國(guó)務(wù)院和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門根據(jù)保護(hù)海洋的需要，依法將重要的海洋生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危海洋生物的天然集中分布區(qū)、海洋自然遺跡和自然景觀集中分布區(qū)等區(qū)域納入國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)或者自然公園等自然保護(hù)地”。原國(guó)家海洋局出臺(tái)了《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》，其中第13條規(guī)定“海洋自然保護(hù)區(qū)可根據(jù)自然環(huán)境、自然資源狀況和保護(hù)需要?jiǎng)潪楹诵膮^(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)，或者根據(jù)不同保護(hù)對(duì)象規(guī)定絕對(duì)保護(hù)期和相對(duì)保護(hù)期”?！稘O業(yè)法》第29條規(guī)定“建立水產(chǎn)種質(zhì)自然保護(hù)區(qū)”。上述條款均體現(xiàn)了保護(hù)海洋生物的重要性，要求項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)當(dāng)盡可能地避讓國(guó)家和各地方劃定的自然保護(hù)區(qū)域，但若出于經(jīng)濟(jì)價(jià)值的考量須在特殊區(qū)域開發(fā)的，則應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序征得海洋行政主管部門、漁業(yè)部門批準(zhǔn)后，對(duì)項(xiàng)目作好充分環(huán)境影響評(píng)估的前提下進(jìn)行，以協(xié)調(diào)生物保護(hù)和資源開發(fā)的利益。

（三）海洋氫能開發(fā)的《能源法》依據(jù)

《能源法》對(duì)完善中國(guó)能源立法體系具有重要意義，從基本法層面實(shí)現(xiàn)了對(duì)能源領(lǐng)域開發(fā)利用的全面規(guī)范。該法于2024年11月8日由十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過，自2025年1月1日起施行?！赌茉捶ā返?條規(guī)定“本法所稱能源，是指直接或者通過加工、轉(zhuǎn)換而取得有用能的各種資源，包括煤炭、石油、天然氣、核能、水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽芤约半娏?、熱力、氫能等”，通過從法律上明確規(guī)定了氫能的法律地位，將氫能正式納入中國(guó)能源結(jié)構(gòu)體系，并在附則中將氫能界定為“氫作為能量載體進(jìn)行化學(xué)反應(yīng)釋放出的能源”，而海洋氫能屬于氫能中的具體類別，該法對(duì)中國(guó)規(guī)制海洋氫能開發(fā)活動(dòng)具有重要的法律意義?！赌茉捶ā返?7條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和支持能源資源勘探開發(fā)、化石能源清潔高效利用、可再生能源開發(fā)利用、核能安全利用、氫能開發(fā)利用以及儲(chǔ)能、節(jié)約能源等領(lǐng)域基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性和前沿性重大技術(shù)、裝備及相關(guān)新材料的研究、開發(fā)、示范、推廣應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展”。當(dāng)前中國(guó)海上風(fēng)電穩(wěn)步發(fā)展，通過海上風(fēng)電與氫能耦合有2條技術(shù)路線，即海水淡化分解制氫和咸水直接制氫 ^［11］，下一步可依據(jù)第57條規(guī)定將開發(fā)海洋氫能與海上風(fēng)電結(jié)合，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)海洋資源的綜合開發(fā)能力，推動(dòng)海洋氫能規(guī)?；_發(fā)，但該條款的原則性較強(qiáng)，具體操作層面仍有待通過實(shí)踐解決以提高該條款的可適用性。

（四）與海洋氫能開采、運(yùn)輸、存儲(chǔ)相關(guān)的法律依據(jù)

海洋氫能在功能上屬于清潔能源，但在性質(zhì)上仍屬于中國(guó)安全管理行業(yè)中所管控的危險(xiǎn)化學(xué)品，氫氣因其易燃易爆的特性以及對(duì)材料的氫脆腐蝕性，被列入《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄（2015版）》中，與原油、汽油、天然氣等能源一同被視為危險(xiǎn)化學(xué)品進(jìn)行管理。氫能在開采、運(yùn)輸、存儲(chǔ)以及使用過程中，都需要采取有效的安全措施來確保安全風(fēng)險(xiǎn)的可控性。因此，海洋氫能亦受到《安全生產(chǎn)法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等法律規(guī)制?！栋踩a(chǎn)法》為海洋氫能在開采階段保駕護(hù)航，明確規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)保障、從業(yè)人員的安全生產(chǎn)權(quán)利義務(wù)、安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理、生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急救援與調(diào)查處理以及法律責(zé)任等內(nèi)容，較為全面地規(guī)定了各個(gè)開發(fā)單位在開采過程中須承擔(dān)的義務(wù)?！段ｋU(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》從生產(chǎn)、存儲(chǔ)、運(yùn)輸?shù)确矫孀鞒鲆?guī)制，并規(guī)定交通運(yùn)輸部、應(yīng)急管理部、公安部、生態(tài)環(huán)境部以及工業(yè)和信息化部等部門聯(lián)合執(zhí)法，共同保障危險(xiǎn)化學(xué)品管理。然而，因海洋氫能自身的特性，上述規(guī)范在部分層面未明確作出說明，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，《安全生產(chǎn)法》適用范圍、輻射范圍較廣，但在具體論述部分將規(guī)范對(duì)象主要集中在陸地的安全生產(chǎn)，對(duì)海洋領(lǐng)域的安全生產(chǎn)僅作出籠統(tǒng)規(guī)定；第二，《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》中關(guān)于運(yùn)輸?shù)谋硎鰞H限于陸地運(yùn)輸車與特種船舶運(yùn)輸，而忽視了海底管道對(duì)于海洋氫能運(yùn)輸?shù)膯栴}。上述問題有待后續(xù)立法加以具體明確。

三、中國(guó)海洋氫能開發(fā)的現(xiàn)存法律挑戰(zhàn)

（一） 缺乏專門單行立法進(jìn)行有效規(guī)制

目前中國(guó)有專門針對(duì)煤炭開采、電力開發(fā)利用的《煤炭法》《電力法》等單行法，有效規(guī)制了國(guó)內(nèi)能源開發(fā)活動(dòng)，但對(duì)于新興的氫能缺少一部專門的法律予以規(guī)制，海洋氫能開發(fā)更是無專門法可依。第一，海上氫能開發(fā)主要涉及制氫平臺(tái)選址、船舶與管道運(yùn)輸，每個(gè)開發(fā)環(huán)節(jié)都有其內(nèi)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，尤其是如何平衡工程建設(shè)與海洋生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，其他部門法的規(guī)定僅起到宏觀調(diào)控的作用，雖然《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律依據(jù)要求避開海洋保護(hù)區(qū)等區(qū)域選址，但因海洋的整體性與流動(dòng)性，加之自然災(zāi)害等不可控因素，仍有造成嚴(yán)重海洋污染問題的可能性，因此每個(gè)步驟都應(yīng)當(dāng)具備具體的法律規(guī)范。第二，缺少上位法依據(jù)難以形成統(tǒng)一開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。自2022年國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《規(guī)劃》后，全國(guó)各級(jí)地方政府陸續(xù)出臺(tái)氫能發(fā)展規(guī)劃。以舟山市政府推行的《關(guān)于加快培育舟山市氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》為例，雖然該意見包括指導(dǎo)原則、發(fā)展目標(biāo)、保障措施以及宣傳引導(dǎo)等內(nèi)容并作了詳細(xì)部署，但沒有關(guān)于氫能如何開發(fā)等具體事項(xiàng)的規(guī)定。各地方的經(jīng)濟(jì)、人才與開發(fā)技術(shù)能力差距懸殊，長(zhǎng)久下去勢(shì)必會(huì)影響中國(guó)氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進(jìn)程。第三，《能源法》對(duì)氫能發(fā)展的指導(dǎo)多為框架性準(zhǔn)則。《能源法》的出臺(tái)雖然將氫能明確納入中國(guó)能源體系當(dāng)中，賦予其明確的法律地位，但在第33條中僅以“積極有序推進(jìn)氫能開發(fā)利用”的表述呈現(xiàn)，與石油、天然氣以及核能等傳統(tǒng)能源的具體規(guī)定相差甚遠(yuǎn)。如何積極有序地推進(jìn)氫能開發(fā)利用，仍是中國(guó)需要在實(shí)踐中不斷探索的領(lǐng)域。

綜上所述，雖然中國(guó)在能源開發(fā)領(lǐng)域出臺(tái)了多部法律，但這些法律均集中解決某一具體領(lǐng)域的能源活動(dòng)，尚不能完全適用于整個(gè)能源體系的開發(fā)與利用，也無法調(diào)和各類能源之間的關(guān)系。因此，除完善相關(guān)法律外，中國(guó)應(yīng)在推動(dòng)《能源法》實(shí)施的基礎(chǔ)上，加快探索氫能領(lǐng)域的立法研究與實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，兼顧陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)發(fā)展陸上氫能與海上氫能開發(fā)，以此構(gòu)建起中國(guó)完備的能源法律體系。

（二）爭(zhēng)議海域開發(fā)海洋氫能的管轄權(quán)競(jìng)合問題

海洋治理是指在全球范圍內(nèi)對(duì)海洋及其資源進(jìn)行規(guī)劃、管理和保護(hù)。有效的海洋治理指對(duì)所管轄范圍內(nèi)的海洋及其資源進(jìn)行有效整合，對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行充分保護(hù)以及合法管理的過程。中國(guó)海洋氫能的開發(fā)須協(xié)調(diào)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系以及解決好管轄權(quán)問題。在中國(guó)管轄海域范圍內(nèi)，海洋氫能的開發(fā)所需要具備的程序手續(xù)（包括申請(qǐng)海域使用權(quán)、處理與其他海域使用權(quán)的關(guān)系），均可將《海域管理使用法》作為法律依據(jù)。在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的背景下，基于近海與深海資源利用的潛在矛盾，中國(guó)未來幾年向?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)等深遠(yuǎn)海開發(fā)海洋氫能的趨勢(shì)明顯，而這會(huì)產(chǎn)生與相鄰國(guó)家之間的海域管轄權(quán)競(jìng)合的問題。^［12］中國(guó)與相鄰國(guó)家在海域管轄權(quán)上存在爭(zhēng)端，尤其是中國(guó)與韓國(guó)、日本在黃海及東海海域存在海域劃界沖突，這有可能成為未來中國(guó)向深遠(yuǎn)海開發(fā)海洋氫能的最大阻礙。因此，如何在有爭(zhēng)議的海域順利開發(fā)能源并協(xié)調(diào)好相鄰國(guó)家間的劃界糾紛是值得關(guān)注的問題。

（三）現(xiàn)行環(huán)評(píng)制度缺少具體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

近年來，中國(guó)海洋利用程度不斷加深，海洋開發(fā)水平不斷提高，《海洋環(huán)境保護(hù)法》的立法宗旨、“人海和諧”和海洋可持續(xù)發(fā)展的理念，對(duì)中國(guó)開發(fā)利用海洋提出了越來越高的要求，在開展海洋活動(dòng)前實(shí)施充分的海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，是有效維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境以及開展海洋開發(fā)活動(dòng)的重要支點(diǎn)。中國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第3條規(guī)定“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域內(nèi)建設(shè)對(duì)環(huán)境有影響的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依照本法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。然而，針對(duì)海洋能源開發(fā)項(xiàng)目，目前仍缺乏一套有效的具體操作辦法。首先，海上制氫項(xiàng)目的建設(shè)涉及多個(gè)部門，如能源局、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、交通運(yùn)輸部以及漁政主管部門等，各部門在執(zhí)法過程中職權(quán)交叉，應(yīng)該由哪個(gè)部門進(jìn)行最后階段的行政審批缺乏明確規(guī)定。其次，環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化。交通運(yùn)輸部頒布的《水上水下作業(yè)和活動(dòng)通航安全管理規(guī)定》第24條規(guī)定，建設(shè)單位、主辦單位或者施工單位在水上水下作業(yè)或者活動(dòng)過程中應(yīng)“及時(shí)向海事管理機(jī)構(gòu)通報(bào)作業(yè)或者活動(dòng)進(jìn)度及計(jì)劃，并保持作業(yè)或者活動(dòng)水域良好的通航環(huán)境”“使船舶、海上設(shè)施或者內(nèi)河浮動(dòng)設(shè)施保持在適于安全航行、停泊或者從事有關(guān)作業(yè)或者活動(dòng)的狀態(tài)”。由此可以看出，海上工程評(píng)估事項(xiàng)中應(yīng)當(dāng)包含海上船舶航行以保證良好的通航環(huán)境等，但在實(shí)踐中，項(xiàng)目建設(shè)單位出于經(jīng)濟(jì)成本考慮或其他原因，往往會(huì)降低國(guó)家制定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)甚至忽視評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。例如，2013年原環(huán)境保護(hù)部在全國(guó)范圍內(nèi)抽查了191家甲級(jí)機(jī)構(gòu)和310家重點(diǎn)乙級(jí)機(jī)構(gòu)，并隨機(jī)抽取省、市、縣三級(jí)環(huán)保部門審批通過的1 000余份環(huán)評(píng)文件，從中發(fā)現(xiàn)質(zhì)量管理體系仍不健全、部分機(jī)構(gòu)未建立兩級(jí)以上質(zhì)量審核機(jī)制或質(zhì)量審核流于形式、部分機(jī)構(gòu)對(duì)合作項(xiàng)目管理不嚴(yán)格、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)報(bào)告缺失等情況^［13］；生態(tài)環(huán)境部在《公開通報(bào)2020年第一季度環(huán)評(píng)文件常態(tài)化復(fù)核工作發(fā)現(xiàn)的問題及處理意見》中指出，涉及24個(gè)省（區(qū)、市）各級(jí)審批部門審批的101份建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表），經(jīng)復(fù)核發(fā)現(xiàn)，8份建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）存在遺漏評(píng)價(jià)因子、降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等級(jí)、縮小環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍等問題^［14］。

（四）涉海工程環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度有待進(jìn)一步完善

涉海工程開發(fā)建設(shè)難度大，面臨各種不確定因素，企業(yè)可能難以承擔(dān)事故發(fā)生后的巨額賠償，許多企業(yè)都對(duì)此望而卻步。例如，2011年，中國(guó)“渤海灣漏油事件”造成約5 500平方千米的海洋污染，開發(fā)方康菲公司共累計(jì)賠償高達(dá)17億元人民幣用于海洋生態(tài)修復(fù)與漁民損害賠償?shù)取?sup>［15］此外，自《中華人民共和國(guó)民法典》出臺(tái)后，對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任作出了明細(xì)化規(guī)定。在該法第七編侵權(quán)責(zé)任設(shè)專章規(guī)定了“環(huán)境污染與生態(tài)破壞責(zé)任”，環(huán)境侵權(quán)的歸責(zé)原則適用嚴(yán)格責(zé)任原則，且同時(shí)規(guī)定公權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)代表國(guó)家向侵權(quán)人提起公益訴訟，這意味著侵權(quán)人承擔(dān)損害賠償?shù)目赡苄栽龃蟆?sup>［16］然而，中國(guó)目前的海上工程環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度尚處于試點(diǎn)階段，適用范圍也局限在船舶油污損害領(lǐng)域，主要體現(xiàn)在《海洋環(huán)境保護(hù)法》第82條與《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》之中，但也僅作出原則性規(guī)定。在具體實(shí)踐中，環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)責(zé)任范圍較為狹隘。例如，中國(guó)人保所設(shè)立的《石油勘探開發(fā)保險(xiǎn)單》，其保險(xiǎn)范圍僅涵蓋“海上財(cái)產(chǎn)”與“第三方責(zé)任”以及部分的清污費(fèi)用，對(duì)于漸進(jìn)性污染、海洋生態(tài)損害均排除在外。^［17］

（五）其他配套制度缺乏可操作性

關(guān)于規(guī)范海上氫能開發(fā)的制度，除了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度外，在公眾參與制度、政策鼓勵(lì)方面都有待進(jìn)一步細(xì)化與完善。首先，公眾參與制度需要作出具體安排。中國(guó)在《環(huán)境保護(hù)法》中首次確立了公眾參與制度，強(qiáng)調(diào)了公眾在保護(hù)環(huán)境中的作用。海上氫能開發(fā)是跨越海洋環(huán)境保護(hù)與能源開發(fā)的綜合性活動(dòng)，在《海洋環(huán)境保護(hù)法》第4條與《可再生能源法》第9條中僅簡(jiǎn)要提及“公眾”，而對(duì)于公眾在如何參與以及享有何種權(quán)利義務(wù)等方面并未作出具體安排。其次，中國(guó)對(duì)海上氫能開發(fā)項(xiàng)目扶持力度小且形式單一?！犊稍偕茉捶ā返?5條、第26條規(guī)定，對(duì)列入“可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄”的6類88項(xiàng)指定項(xiàng)目可予以優(yōu)惠貸款、稅收優(yōu)惠等條件支持，但該目錄未包含“氫能項(xiàng)目”，至于海上氫能開發(fā)是否符合該目錄要求也須作出明確規(guī)定。在各地方規(guī)范性文件與工作文件中涉及氫能財(cái)政補(bǔ)助的多為氫能終端產(chǎn)業(yè)鏈，而對(duì)于氫能開發(fā)、基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)等資金支持幾乎沒有，這也是制約中國(guó)海上氫能發(fā)展的重要因素。

四、完善中國(guó)海洋氫能開發(fā)法律制度的策略與建議

（一）推進(jìn)氫能單行法的立法進(jìn)程

《能源法》作為中國(guó)能源領(lǐng)域的基本法，其立法取向僅能起到宏觀調(diào)控與原則性規(guī)制的作用，只有為中國(guó)氫能出臺(tái)一部“量身定做”的法律才能切合發(fā)展實(shí)際。為專門能源立法，中國(guó)早已有立法先例，例如《煤炭法》《電力法》《石油、天然氣管道保護(hù)法》等，可借鑒這些立法經(jīng)驗(yàn)，圍繞氫能開發(fā)與利用進(jìn)行單獨(dú)立法，具體包括如下內(nèi)容：（1） 規(guī)定制氫基礎(chǔ)設(shè)施選址標(biāo)準(zhǔn)與選址規(guī)劃，保障氫能源“制、儲(chǔ)、運(yùn)”安全進(jìn)行；（2） 明確建設(shè)單位的法律權(quán)利與義務(wù)、申報(bào)項(xiàng)目應(yīng)具備的資格條件及申報(bào)流程；（3） 明確開發(fā)建設(shè)單位與市場(chǎng)、社會(huì)公眾、政府之間的聯(lián)系，以保證中國(guó)氫能開發(fā)活動(dòng)的合法化、商業(yè)化、規(guī)?；\(yùn)行；（4） 制定氫能產(chǎn)業(yè)（包括陸上制氫與海上制氫）標(biāo)準(zhǔn)化體系，建立產(chǎn)品檢驗(yàn)檢測(cè)與認(rèn)證體系，鼓勵(lì)氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展；（5） 明確氫能開發(fā)的檢查監(jiān)督主體與職責(zé)；（6） 明確監(jiān)管部門與建設(shè)單位法律責(zé)任，責(zé)任承擔(dān)應(yīng)與民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任相銜接；（7） 規(guī)定國(guó)際合作與技術(shù)研發(fā)等事項(xiàng)。最后，可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外多變的能源形勢(shì)，制定中國(guó)海洋氫能發(fā)展的能源戰(zhàn)略，以強(qiáng)制性法律為主，以靈活性政策為輔，為中國(guó)能源戰(zhàn)略實(shí)施提供強(qiáng)有力保障。

（二）以區(qū)域性共同合作開發(fā)彌合海域管轄權(quán)競(jìng)合分歧

在全球共同應(yīng)對(duì)氣候變化的背景下，中國(guó)應(yīng)積極擴(kuò)大與國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)、國(guó)際能源組織以及周邊國(guó)家的合作，開展氫能外交，這不僅體現(xiàn)了中國(guó)在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)方面的努力，也為中國(guó)參與制定清潔能源開發(fā)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、爭(zhēng)取全球氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展話語(yǔ)權(quán)提供了機(jī)會(huì)。首先，對(duì)于中國(guó)與日本、韓國(guó)等鄰國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)存在的爭(zhēng)議，應(yīng)遵循國(guó)際法和平解決爭(zhēng)端原則的精神，遵守《公約》第74條第3款“有關(guān)各國(guó)應(yīng)基于諒解合作精神，盡一切努力作出實(shí)際性臨時(shí)安排”的規(guī)定，通過建立區(qū)域性多邊協(xié)定來構(gòu)建海洋氫能聯(lián)合開發(fā)機(jī)制，或引入“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”的原則，與日本、韓國(guó)等鄰國(guó)合作開發(fā)海上氫能項(xiàng)目，用低敏感度的資源合作暫時(shí)替代海洋劃界分歧，以區(qū)域性低碳合作模式共同推進(jìn)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的進(jìn)程。^［18］其次，深入推進(jìn)與鄰國(guó)在氫能技術(shù)研發(fā)和人才交流方面的合作。通過各國(guó)政府、科研機(jī)構(gòu)和高校、企業(yè)之間的合作，開展海上制氫技術(shù)的交流，并聯(lián)合培養(yǎng)技術(shù)人才，助推中國(guó)在氫能領(lǐng)域突破技術(shù)難關(guān)，助力中國(guó)氫能產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。^［19］

（三）設(shè)立專門的海上項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

由于環(huán)境損害具有不可逆性，在堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下完善中國(guó)海上工程項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。一套系統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度應(yīng)當(dāng)包括前期調(diào)查與分析、中期審查與監(jiān)督以及后期治理與預(yù)防對(duì)策。在整個(gè)過程中，除了建設(shè)單位自行開展調(diào)查活動(dòng)外，相關(guān)部門也應(yīng)發(fā)揮作用。

1.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度內(nèi)容應(yīng)當(dāng)綜合全面

中國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)建設(shè)項(xiàng)目概況、周圍環(huán)境狀況等7項(xiàng)內(nèi)容作出籠統(tǒng)規(guī)定，且不包括海上工程影響的事項(xiàng)。因此，可借鑒中國(guó)《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋管理?xiàng)l例》與《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）的相關(guān)規(guī)定，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》所規(guī)定的7項(xiàng)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對(duì)海洋生態(tài)保護(hù)事項(xiàng)作出細(xì)化規(guī)定。在項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃上要符合中國(guó)《海域使用管理法》與海洋主體功能區(qū)劃等標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)劃項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)范圍。例如，《辦法》第7條規(guī)定，海上風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)要“統(tǒng)籌考慮開發(fā)強(qiáng)度和資源環(huán)境承載能力，原則上應(yīng)在離岸距離不少于10公里、灘涂寬度超過10公里時(shí)海域水深不得少于10米的海域布局”，此規(guī)定可適用于海上制氫站設(shè)施的建設(shè)。當(dāng)下中國(guó)海上氫能開發(fā)活動(dòng)大都位于中國(guó)領(lǐng)海內(nèi)，暫未涉及與他國(guó)有爭(zhēng)議的海域。在海洋生態(tài)保護(hù)評(píng)估對(duì)象上應(yīng)擴(kuò)大評(píng)估范圍，結(jié)合《海洋環(huán)境保護(hù)法》《漁業(yè)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《水下文物保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象要包括海洋自然保護(hù)區(qū)、水下文化遺產(chǎn)保護(hù)、重要優(yōu)質(zhì)魚種水域、海底生物棲息地與聚集地等敏感生態(tài)區(qū)域。評(píng)估事項(xiàng)還應(yīng)考慮到建設(shè)項(xiàng)目對(duì)近海漁民正常生活、領(lǐng)海內(nèi)通航安全的影響。對(duì)此，可借鑒美國(guó)的多方參與機(jī)制，重視部門間的協(xié)調(diào)配合，美國(guó)在氫能開發(fā)中注重部門間的協(xié)調(diào)與利益平衡，能源部發(fā)揮關(guān)鍵作用，其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)如國(guó)防部、商業(yè)部和交通部等也積極參與決策，確保開發(fā)計(jì)劃的合理性和透明性；同時(shí)，美國(guó)通過建立技術(shù)咨詢體系，強(qiáng)調(diào)專家（包括技術(shù)專家、軟科學(xué)專家等各類專家）在決策過程中的核心地位，并匯集了來自工業(yè)界、學(xué)術(shù)界、金融界、環(huán)境組織等領(lǐng)域的專家，定期研討并提供建議以支持氫能開發(fā)。^［20］中國(guó)可選擇性地予以借鑒以協(xié)調(diào)各攸關(guān)方利益，確保決策的民主性、科學(xué)性與合理性。此外，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中應(yīng)制定可替代性方案和避免發(fā)生海洋事故的預(yù)防對(duì)策 ^［21］，體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的價(jià)值。

2.明確相關(guān)部門的審批職責(zé)與權(quán)限

涉海能源開發(fā)工程主要關(guān)系到能源主管部門和海洋行政主管部門，國(guó)家能源局作為中國(guó)能源開發(fā)主管部門，負(fù)有全國(guó)范圍內(nèi)能源開發(fā)與利用的監(jiān)督與管理職責(zé)，而海洋行政主管部門負(fù)責(zé)海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，二者在海洋氫能開發(fā)問題上存在一定程度上的職責(zé)沖突，這也涉及如何平衡好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的問題。中國(guó)工程項(xiàng)目建設(shè)主要流程為“項(xiàng)目用地選址—項(xiàng)目立項(xiàng)—項(xiàng)目專項(xiàng)評(píng)估（包括地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、節(jié)能評(píng)估、水土保持評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等）及專項(xiàng)設(shè)計(jì)審查”^［22］。涉海能源項(xiàng)目開發(fā)不同于普通陸地項(xiàng)目，為保護(hù)海洋生態(tài)，應(yīng)打破常規(guī)“建設(shè)單位先選址、主管部門后審批”的流程，先由海洋行政主管部門根據(jù)海洋主體功能區(qū)劃、海島保護(hù)規(guī)劃與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等要求編制海洋工程開發(fā)規(guī)劃，選定合理海域劃定開發(fā)范圍，其后可由建設(shè)單位在規(guī)劃范圍內(nèi)進(jìn)行選址開發(fā)。針對(duì)海洋氫能項(xiàng)目的開發(fā)，可根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目用海面積范圍、對(duì)海洋環(huán)境的初步影響評(píng)估結(jié)論，在審查環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件與審批階段設(shè)置兩組審核機(jī)制：一是雙部門審批制，由能源局與海洋行政主管部門組成；二是多部門聯(lián)席會(huì)議制，以能源局、海洋行政主管部門為主要參與部門，交通部門、漁業(yè)部門共同參與審查過程并提出意見，從而提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的科學(xué)性與合法性。

（四）健全中國(guó)海上工程環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度

根據(jù)2017年最高人民法院公布的《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），如若造成海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害，建設(shè)單位將面臨多項(xiàng)生態(tài)賠償。

因此，在《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定下，健全中國(guó)海上工程環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，無疑是鼓勵(lì)海上氫能開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)的重要舉措。

1.完善規(guī)范性文件以擴(kuò)大保險(xiǎn)適用范圍

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第82條規(guī)定了“國(guó)家完善并實(shí)施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度”，可嘗試將該制度擴(kuò)大適用范圍，采用“國(guó)家為從事環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施海上環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”等類似表述作出修改，以此可囊括海上石油、天然氣以及海洋氫能等海上風(fēng)險(xiǎn)性高的能源開發(fā)活動(dòng)，從法律層面支持保險(xiǎn)公司推出保險(xiǎn)產(chǎn)品種類。至于該保險(xiǎn)性質(zhì)屬于強(qiáng)制險(xiǎn)還是任意險(xiǎn)可留待有關(guān)部門具體制定。此外，有關(guān)部門應(yīng)盡快通過《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)管理辦法（草案）》，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)細(xì)化責(zé)任范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，以規(guī)范商業(yè)性保險(xiǎn)條款內(nèi)容。

2.可設(shè)立政策性保險(xiǎn)公司

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)涉及海洋生態(tài)環(huán)境等公共利益的維護(hù)，行政機(jī)關(guān)作為維護(hù)公共利益的第一責(zé)任人，有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，而且涉及公共利益的事項(xiàng)完全由保險(xiǎn)市場(chǎng)調(diào)控難免會(huì)出現(xiàn)各種問題，如保險(xiǎn)公司因不敢承受巨大的賠償壓力而放棄或減少對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品的供給等。對(duì)此，可設(shè)立政策性保險(xiǎn)公司^［23］，由國(guó)家主管部門（如生態(tài)環(huán)境部）作為主要責(zé)任人，以每年財(cái)政專款方式為符合條件的海上建設(shè)項(xiàng)目投保。除此以外，生態(tài)環(huán)境部門可聯(lián)合國(guó)家金融部門給予投保企業(yè)信貸優(yōu)惠等支持。同時(shí)，政策性保險(xiǎn)的責(zé)任范圍，應(yīng)當(dāng)盡可能包括《規(guī)定》中對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?/p>

（五）明確海洋氫能開發(fā)配套法律制度規(guī)定

1.拓寬公眾參與渠道

開發(fā)海洋氫能對(duì)推進(jìn)中國(guó)能源結(jié)構(gòu)升級(jí)具有積極作用，但同時(shí)也存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，可能涉及公眾的合法利益。因此，建議完善公眾參與制度，讓公眾了解并參與決策。^［24］目前，中國(guó)的能源體系仍以煤炭、石油等傳統(tǒng)能源為主，囊括太陽(yáng)能、風(fēng)能、海洋能等的新能源體系尚未完全形成。海洋氫能作為二次能源，目前適用的范圍僅限于航天、交通以及軍事領(lǐng)域，尚未進(jìn)入大眾視野。然而，根據(jù)《規(guī)劃》，氫能是未來國(guó)家能源體系的重要組成部分。首先，國(guó)家能源局應(yīng)推廣海洋氫能的價(jià)值效能，積極引導(dǎo)海洋氫能進(jìn)入公眾視野。在美國(guó)，為了提高本國(guó)公民對(duì)氫能的了解，美國(guó)政府自2015年開始每年將10月8日定為“氫能與燃料電池日”，以提高公眾認(rèn)知。^［25］具體到中國(guó)的實(shí)踐中，可在每年“全國(guó)低碳日”（5月15日），倡導(dǎo)公眾主動(dòng)學(xué)習(xí)與認(rèn)識(shí)海洋氫能等新能源。其次，完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)與公眾參與制度銜接。中國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，其后在第21條中規(guī)定“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”?！斗乐魏Ｑ蠊こ探ㄔO(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第8條規(guī)定“國(guó)家實(shí)行海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”，第9條規(guī)定海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書應(yīng)當(dāng)包含“公眾參與情況”等內(nèi)容。泰國(guó)在《提高和保護(hù)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量法》中制定了公眾參與在內(nèi)的環(huán)境管理框架，并明確賦予公眾4項(xiàng)環(huán)境管理權(quán)，包括從政府當(dāng)局獲得有關(guān)保護(hù)環(huán)境質(zhì)量的信息源、在政府項(xiàng)目或活動(dòng)造成損害的情況下獲得賠償、與政府合作參與保護(hù)環(huán)境和自然資源、公共組織可注冊(cè)非政府組織與政府共同執(zhí)行環(huán)境管理任務(wù)的權(quán)利。^［26］中國(guó)可借鑒泰國(guó)的立法規(guī)定，在召開聽證會(huì)前應(yīng)充分保障公眾知情權(quán)，依照信息公開原則將海洋氫能開發(fā)環(huán)境影響報(bào)告書提前7日公告以便公眾知悉，涉及技術(shù)性內(nèi)容的應(yīng)主動(dòng)向公眾釋明有關(guān)健康和環(huán)境管理的信息；有關(guān)部門應(yīng)主動(dòng)邀請(qǐng)利益攸關(guān)方，比如近海居民、漁民等社會(huì)群體，使他們能夠表達(dá)對(duì)氫能建設(shè)項(xiàng)目的意見，將公眾意見納入環(huán)境影響報(bào)告書中，確保環(huán)境影響報(bào)告書的民主性與公平性。^［27］

2.創(chuàng)新政策扶持措施

截至2023年底，國(guó)家層面已發(fā)布?xì)淠軐ｍ?xiàng)政策3項(xiàng)，28個(gè)?。▍^(qū)、市）出臺(tái)省級(jí)氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃或指導(dǎo)意見等，各地方政府公開發(fā)布?xì)淠軐ｍ?xiàng)政策超400項(xiàng)，對(duì)項(xiàng)目投資、多元化應(yīng)用等進(jìn)行支持。^［28］然而政府文件中關(guān)于氫能的財(cái)政資金支持多集中在氫能產(chǎn)業(yè)終端應(yīng)用領(lǐng)域，如加氫站建設(shè)、交通領(lǐng)域商業(yè)應(yīng)用等。單一財(cái)政撥款方式難以有效維持中國(guó)長(zhǎng)期的海洋氫能開發(fā)活動(dòng)，而且中央政府缺少統(tǒng)一的政策扶持標(biāo)準(zhǔn)，各地方制定能源扶持政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，易造成中國(guó)各地區(qū)能源開發(fā)不平衡的局面，不利于中國(guó)現(xiàn)代能源體系構(gòu)建。因此，為推進(jìn)中國(guó)海洋氫能的開發(fā)，拓寬資金鏈來源是必要的。政府應(yīng)創(chuàng)新政策扶持措施，以加大對(duì)海洋氫能“制、儲(chǔ)、運(yùn)”關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持。以歐盟為例，歐盟將能源補(bǔ)貼分為直接財(cái)政扶持（專項(xiàng)資金撥款、優(yōu)惠貸款）、稅收支出（對(duì)特定能源免稅、減稅）、抑價(jià)商品和服務(wù)、服務(wù)價(jià)格支出（上網(wǎng)電價(jià)、溢價(jià)補(bǔ)貼等）。日本《綠色成長(zhǎng)戰(zhàn)略》中創(chuàng)設(shè)了“綠色創(chuàng)新基金項(xiàng)目”和創(chuàng)新稅收減免稅制，為相關(guān)機(jī)構(gòu)開發(fā)氫能提供低碳融資和技術(shù)研發(fā)融資，同時(shí)完善相關(guān)政策，吸引社會(huì)民間投資以拓寬氫能開發(fā)的資金來源。^［29］中國(guó)有關(guān)部門可參照歐盟及日本的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)“國(guó)家海洋氫能開發(fā)財(cái)政扶持辦法”，除了設(shè)置每年財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算以外，盡可能統(tǒng)一對(duì)氫能補(bǔ)貼與扶持的標(biāo)準(zhǔn)。此外，國(guó)家發(fā)展改革委應(yīng)更新《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》，將海洋氫能開發(fā)納入其中，以享受金融機(jī)構(gòu)提供的建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)惠貸款。鼓勵(lì)國(guó)家綠色發(fā)展基金、政府綠色產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等各類綠色基金加大對(duì)氫能重點(diǎn)領(lǐng)域的投資力度。^［30］一方面調(diào)動(dòng)中國(guó)能源市場(chǎng)積極性，另一方面擴(kuò)大項(xiàng)目的資金來源，為中國(guó)海洋氫能開發(fā)提供有力的資金保障。

五、結(jié)語(yǔ)

自《巴黎協(xié)定》簽署以來，中國(guó)為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)作出了許多努力?！半p碳”目標(biāo)的提出，體現(xiàn)了中國(guó)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的大國(guó)擔(dān)當(dāng)，體現(xiàn)了對(duì)多邊主義的堅(jiān)定支持和對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化作出的新努力和新貢獻(xiàn)。在未來的降碳減排實(shí)踐中，發(fā)展海洋氫能不僅能夠改善中國(guó)現(xiàn)有的能源結(jié)構(gòu)，保障中國(guó)能源安全，而且也是應(yīng)對(duì)氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的必然要求。針對(duì)現(xiàn)階段海洋氫能發(fā)展存在的問題，中國(guó)政府應(yīng)以實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、平衡能源開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)的關(guān)系為根本立足點(diǎn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外的有益做法與經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)能源戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)，注重長(zhǎng)期與短期目標(biāo)結(jié)合，制定海洋氫能戰(zhàn)略規(guī)劃。在具體操作上應(yīng)從立法和政策著手，積極推動(dòng)《能源法》落地實(shí)施和推進(jìn)氫能單行法立法研究，修改現(xiàn)有能源法律，以相關(guān)部門法為有益補(bǔ)充，完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度等。政府應(yīng)積極作為，創(chuàng)新政策扶持措施，為中國(guó)海洋氫能開發(fā)提供法治保障與政策支持，為中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變暖、構(gòu)建現(xiàn)代清潔能源體系、實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展提供戰(zhàn)略支撐。

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責(zé)任編輯：代海燕、李"猛

Research on Legal Issues of Marine Hydrogen Energy Development in China under the Background of \"Peak Carbon Emissions and Carbon Neutrality\"

ZHANG Yanqiang， GUO Jinhua

（Law School， Dalian Maritime University， Dalian 116026，Liaoning， China）

Abstract： Against the backdrop of global climate change， governments worldwide are actively exploring new energy sources to achieve emission reduction targets. In 2020， China made a commitment to achieve \"Peak Carbon Emissions and Carbon Neutrality\" goals and actively joined the pursuit of new energy sources. Marine hydrogen energy is a crucial area within clean energy， presenting significant future potential and set to become an integral part of national energy systems. However， in terms of marine hydrogen energy development， the lack of dedicated hydrogen energy legislation leads to regulatory insufficiencies. Additionally， supporting legal systems， such as environmental impact assessment regulations， environmental liability insurance， and public participation mechanisms， are underdeveloped， making it challenging to balance marine hydrogen energy development with marine environmental protection. Based on ChinaIs current development status and international practices， research on the legal issues surrounding marine hydrogen energy development should start with ChinaIs energy legislation， promot the implementation of an Energy Law， and and advance the study of specific hydrogen energy legislation; secondly， it should work on improving marine project environmental impact assessment systems and environmental liability insurance systems to balance energy development with environmental protection through legal frameworks; finally， government policy support measures should be innovated， and China should actively engage in international cooperation to explore a path of green development tailored to its marine hydrogen energy advancement.

Key words： \"Peak Carbon Emissions and Carbon Neutrality\" goal; marine hydrogen energy; legal system

英文編校：楊"欣