國有融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控探討

摘要：國有融資平臺作為地方政府推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要載體，近年來在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。然而，隨著融資規(guī)模的快速擴(kuò)張，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題也日益凸顯。部分平臺存在過度依賴政府信用、融資渠道單一、項(xiàng)目收益不佳、管理不規(guī)范等問題，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模龐大、償債壓力增大，進(jìn)而可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。國有融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)和社會各界共同努力，采取相應(yīng)措施保障國家財(cái)政安全、金融市場穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。因此，本文針對國有融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控等相關(guān)問題展開討論，并提出解決方案和對策，以供參考。

關(guān)鍵詞：國有融資平臺；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)管控

DOI：10.12433/zgkjtz.20242614

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速增長，國有融資平臺的數(shù)量及其承擔(dān)的債務(wù)規(guī)模均呈現(xiàn)出逐年攀升的趨勢。這些平臺在加速地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，極大地促進(jìn)了社會的繁榮與進(jìn)步。然而，在這一系列貢獻(xiàn)背后，也暗藏著不容忽視的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。如何科學(xué)、有效地加強(qiáng)國有融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，已成為一個(gè)亟需面對和解決的重大課題。這不僅關(guān)乎國家財(cái)政的安全與穩(wěn)定，也影響著金融市場的健康發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。因此，采取切實(shí)可行的措施，完善監(jiān)管機(jī)制，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力，成為會各界共同的期盼與努力方向。

一、國有融資平臺公司概念

所有地方國有融資平臺公司皆是由“投融資”“地方”和“平臺”三個(gè)關(guān)鍵詞組成的。基本可以確定，地方政府國有融資平臺公司即為與地方政府有著緊密聯(lián)系，從事投融資業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。國有融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立的，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。這些平臺公司通常用于籌集、使用和償還債務(wù)，以支持國家重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級、社會事業(yè)發(fā)展、民生改善等領(lǐng)域。國有融資平臺公司依托政府信用背書，具有較高的信用等級和融資能力。這種政府背景使得它們更容易獲得金融機(jī)構(gòu)和投資者的信任和支持[1]。

二、國有融資平臺債務(wù)管理的主要問題

（一）償債壓力大

近年來，隨著地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷投入，國有融資平臺的債務(wù)規(guī)模逐年擴(kuò)大。債務(wù)主要用于支持地方政府的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，如交通、水利、市政等基礎(chǔ)設(shè)施，以及教育、醫(yī)療等社會事業(yè)。然而，隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，融資平臺的償債壓力也隨之增加。

國有融資平臺在融資過程中，往往存在投融資期限錯(cuò)配的問題。由于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的回報(bào)周期長，而融資平臺為了籌集資金，通常需要短期借入負(fù)債。短債長投的模式導(dǎo)致融資平臺在債務(wù)到期時(shí)面臨巨大的償債壓力，增加了債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。

部分國有融資平臺由于自身經(jīng)營能力有限，盈利能力較弱，導(dǎo)致償債能力不足。平臺在償還債務(wù)時(shí)，往往依賴借新還舊的方式，即通過發(fā)行新的債券或貸款來償還到期的債務(wù)。然而，并不能從根本上解決償債能力不足的問題，反而可能使債務(wù)規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，增加償債壓力。

（二）債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理

國有融資平臺在融資過程中，往往過度依賴銀行貸款等間接融資方式，缺乏多元化的融資渠道。單一的融資渠道不僅增加了融資成本，還限制了融資平臺的融資能力，使其在面臨償債壓力時(shí)難以通過其他渠道籌集資金。

由于債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，部分國有融資平臺需要支付高昂的融資成本。特別是那些依賴非銀行金融機(jī)構(gòu)債務(wù)的平臺，其融資成本往往遠(yuǎn)高于銀行貸款。這不僅增加了平臺的運(yùn)營成本，還可能削弱其盈利能力[2]。

部分國有融資平臺在融資過程中存在違規(guī)操作，如通過虛假項(xiàng)目、夸大收益等方式騙取融資，或者通過支付高額中介費(fèi)、咨詢費(fèi)等方式進(jìn)行利益輸送。這些行為不僅損害了國家利益和公共利益，還破壞了金融市場的秩序和穩(wěn)定。

（三）盈利能力下降

國有融資平臺在債務(wù)管理方面面臨的一個(gè)核心問題是盈利能力下降，這直接威脅到其償債能力和長期發(fā)展。盈利能力下降主要源于主營業(yè)務(wù)集中在低收益、長周期的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目上，加之市場競爭加劇、成本上升、政策環(huán)境變化、內(nèi)部管理不善等多重因素的影響。各種因素共同作用，導(dǎo)致平臺的利潤空間被壓縮，難以支撐其龐大的債務(wù)負(fù)擔(dān)。盈利能力下降不僅增加了平臺的償債壓力，還使得其融資難度加大，融資成本上升，進(jìn)而阻礙了其可持續(xù)發(fā)展。

（四）非標(biāo)違約事件不斷，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大

近年來，國有融資平臺非標(biāo)融資違約事件頻繁發(fā)生，給市場帶來了較大的不確定性。非標(biāo)融資通常具有流程簡單、放款快、條件低等優(yōu)勢，但同時(shí)也伴隨著較高的風(fēng)險(xiǎn)。部分融資平臺為了維持資金鏈的運(yùn)轉(zhuǎn)，過度依賴非標(biāo)融資，導(dǎo)致債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，違約風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。一旦資金鏈斷裂，就會出現(xiàn)違約事件，進(jìn)而影響平臺的信譽(yù)和償債能力。

國有融資平臺的債務(wù)規(guī)模通常較為龐大，且債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣。除了傳統(tǒng)的銀行貸款和債券融資，還涉及非標(biāo)融資、信托融資、融資租賃等多種融資渠道。這些融資渠道相互交織，使得債務(wù)管理難度加大。同時(shí)，部分平臺的債務(wù)期限錯(cuò)配嚴(yán)重，短期債務(wù)占比較高，而長期投資項(xiàng)目回報(bào)周期長，導(dǎo)致償債壓力巨大。

國有融資平臺的主營業(yè)務(wù)往往集中在低收益、長周期的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目上，這些項(xiàng)目的盈利能力相對較弱。隨著市場競爭加劇、成本上升以及政策環(huán)境的變化，平臺公司的利潤空間被進(jìn)一步壓縮。盈利能力不足使得平臺難以通過自身經(jīng)營來償還債務(wù)，只能依靠外部融資維持資金鏈的運(yùn)轉(zhuǎn)，從而加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[3]。

三、國有融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控對策

（一）有序推進(jìn)轉(zhuǎn)型

國有融資平臺應(yīng)積極響應(yīng)國家政策導(dǎo)向，明確向市場化、實(shí)體化、專業(yè)化方向轉(zhuǎn)型。這意味著，平臺需要逐步剝離政府融資功能，轉(zhuǎn)向自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合地方發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)布局，明確自身的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，如轉(zhuǎn)型為城市綜合服務(wù)商、產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合運(yùn)營商、特定行業(yè)領(lǐng)域投資運(yùn)營商等。

為了降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國有融資平臺需要優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，通過發(fā)行地方政府債券置換高成本債務(wù)，降低利息負(fù)擔(dān)。同時(shí)，應(yīng)建立健全債務(wù)管理制度，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測、預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)。此外，平臺還應(yīng)注重提升信用評級，通過優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、提高盈利能力等方式增強(qiáng)信用實(shí)力，為市場化轉(zhuǎn)型打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

國有融資平臺應(yīng)積極引入社會資本，通過混合所有制改革等方式吸引專業(yè)投資機(jī)構(gòu)和社會資本進(jìn)入平臺領(lǐng)域，增強(qiáng)平臺的市場化運(yùn)作能力。同時(shí)，平臺應(yīng)不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，拓展新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和收入來源，如開展產(chǎn)業(yè)投資、城市更新、生態(tài)環(huán)保等項(xiàng)目，提高市場競爭力。在業(yè)務(wù)創(chuàng)新過程中，平臺應(yīng)注重風(fēng)險(xiǎn)防控，確保新業(yè)務(wù)與自身實(shí)力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力相匹配[4]。

（二）拓展多元化經(jīng)營

通過采取債務(wù)重組、債務(wù)置換等方式，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低融資成本，延長債務(wù)期限，從而減輕短期償債壓力。同時(shí)，利用市場化手段，如發(fā)行企業(yè)債券、引入戰(zhàn)略投資者等，增加長期資金來源，提升平臺的償債能力。

此外，應(yīng)建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，定期對平臺債務(wù)情況進(jìn)行評估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)并采取措施予以化解。通過引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，提高預(yù)警機(jī)制的準(zhǔn)確性和有效性。

監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)對平臺的監(jiān)管力度，加強(qiáng)對平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測和評估工作，防止違法違規(guī)舉債和擔(dān)保行為的發(fā)生。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對平臺業(yè)務(wù)模式的指導(dǎo)和規(guī)范，引導(dǎo)平臺向市場化、實(shí)體化、專業(yè)化方向轉(zhuǎn)型。此外，國有融資平臺在債務(wù)管理和拓展多元化經(jīng)營方面需要采取一系列措施來增強(qiáng)自身的償債能力和盈利能力，通過優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、拓展多元化經(jīng)營、加強(qiáng)內(nèi)部管理、強(qiáng)化政策支持和監(jiān)管引導(dǎo)等措施的實(shí)施，推動(dòng)平臺實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。

（三）降低非標(biāo)融資占比

降低國有融資平臺（如城投企業(yè)、地方政府國資平臺公司等）的債務(wù)管理非標(biāo)融資占比是一個(gè)復(fù)雜且多維度的過程，涉及內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制、融資渠道優(yōu)化、監(jiān)管政策適應(yīng)等多個(gè)方面。

近年來，隨著非標(biāo)監(jiān)管政策的持續(xù)收緊，國有融資平臺的非標(biāo)融資占比呈逐漸下降態(tài)勢。非標(biāo)融資包括信托、資金池、票據(jù)融資等，因其形式靈活但信息透明度低、監(jiān)管強(qiáng)度相對較弱，往往伴隨著較高的信用風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。因此，降低非標(biāo)融資占比成為國有融資平臺債務(wù)管理的重要目標(biāo)之一。通過建立健全風(fēng)險(xiǎn)評估體系和信用評級體系，對潛在借款方進(jìn)行嚴(yán)格篩選，確保借款人具備良好的還款能力和還款意愿，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范意識，可從根本上降低非標(biāo)融資的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）控制債務(wù)規(guī)模

國有融資平臺作為地方政府重要的融資工具，在推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也日益凸顯。為了有效控制債務(wù)規(guī)模，國有融資平臺需要從多方面入手，實(shí)施綜合性債務(wù)管理措施。

國有融資平臺應(yīng)制定明確的融資計(jì)劃和債務(wù)管理策略，確保融資活動(dòng)有序進(jìn)行。這包括合理確定融資規(guī)模、優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)、降低融資成本等。同時(shí)，平臺應(yīng)加強(qiáng)對地方政府融資需求的評估，避免過度融資和過度舉債，確保債務(wù)規(guī)模與自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力和償債能力相匹配[5]。

國有融資平臺應(yīng)強(qiáng)化負(fù)債管理，提升償債能力。這包括加強(qiáng)現(xiàn)金流管理，確保資金充足，可應(yīng)對到期債務(wù)；優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)營效率；拓展資金來源，減少對單一債權(quán)方的依賴；通過債務(wù)重組、資產(chǎn)證券化等方式降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

國有融資平臺還應(yīng)注重與政府部門的溝通協(xié)調(diào)，爭取政策的支持和指導(dǎo)。政府部門通過制定相關(guān)政策和措施，如提供財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等，幫助平臺降低融資成本，提高償債能力。同時(shí)，還可以加強(qiáng)對平臺的監(jiān)管和考核，確保平臺合規(guī)運(yùn)營并有效控制債務(wù)規(guī)模。企業(yè)在管理其存量債務(wù)規(guī)模時(shí)，應(yīng)全面審視并優(yōu)化融資、資金使用及償債三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，在融資管理方面，企業(yè)應(yīng)依據(jù)自身的實(shí)際情況，積極探索多元化的融資路徑，包括但不限于PPP合作模式、政府購買服務(wù)項(xiàng)目、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等。通過這些方式，企業(yè)不僅能拓寬資金來源渠道，還能有效降低融資成本，特別是通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，企業(yè)作為被投資方，利用公募基金或私募基金這類表外融資工具籌集資金，從而在保持財(cái)務(wù)靈活性的同時(shí)，減輕直接負(fù)債壓力。

在投資決策層面，國有融資平臺應(yīng)堅(jiān)持“規(guī)劃先行、穩(wěn)健實(shí)施”的原則。這意味著，在啟動(dòng)任何投資項(xiàng)目之前，平臺需對自身的資金流動(dòng)狀況進(jìn)行詳盡的規(guī)劃和預(yù)測。一旦發(fā)現(xiàn)未來可能存在資金缺口，應(yīng)主動(dòng)與政府部門溝通協(xié)調(diào)，通過協(xié)商調(diào)整合同條款，如縮短回款周期等措施，確保項(xiàng)目資金的有效周轉(zhuǎn)和及時(shí)回籠。在債務(wù)償還方面，國有融資平臺應(yīng)制定并執(zhí)行一套科學(xué)合理的中長期償債計(jì)劃。計(jì)劃應(yīng)優(yōu)先考慮償還那些對企業(yè)市場信譽(yù)影響較大的債務(wù)類型，如債券、中期票據(jù)（MTN）、非公開定向債務(wù)融資工具（PPN）等，以降低債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)企業(yè)的良好信用記錄。通過實(shí)施這一策略，國有融資平臺不僅能保障債權(quán)人的權(quán)益，還能為后續(xù)的融資活動(dòng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，促進(jìn)企業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

隨著金融市場的不斷發(fā)展和監(jiān)管政策的不斷完善，國有融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控將面臨更多挑戰(zhàn)和機(jī)遇。未來，國有融資平臺應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，推進(jìn)市場化改革；加強(qiáng)與其他金融機(jī)構(gòu)的合作與交流，共同應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)；積極借鑒和學(xué)習(xí)國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。國有融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，需要政府、融資平臺、投資者和社會各界共同努力，形成合力，通過綜合施策、多措并舉的方式，有效防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，為地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。未來，隨著政策環(huán)境的不斷優(yōu)化和市場機(jī)制的逐步完善，國有融資平臺將更加注重風(fēng)險(xiǎn)防控和可持續(xù)發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出更大貢獻(xiàn)。

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