河南省創(chuàng)新政策的結(jié)構(gòu)特征：主題、主體與網(wǎng)絡(luò)圖譜

摘 要：【目的】為持續(xù)推動(dòng)自主創(chuàng)新體系建設(shè)，河南省政府在“十三五”時(shí)期出臺了一系列促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的政策措施，對其進(jìn)行分析能夠明晰創(chuàng)新政策制定的現(xiàn)狀，為后續(xù)改進(jìn)提供參考?！痉椒ā窟\(yùn)用計(jì)量分析和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析軟件，對河南省“十三五”期間發(fā)布的437件創(chuàng)新政策文本進(jìn)行梳理，對政策的發(fā)文時(shí)間和數(shù)量、政策主題、發(fā)文主體等相關(guān)特征值進(jìn)行描述，并繪制創(chuàng)新政策關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)圖譜、發(fā)文主體的合作網(wǎng)絡(luò)圖譜?！窘Y(jié)果】河南省創(chuàng)新政策發(fā)文量與河南省創(chuàng)新發(fā)展需求基本協(xié)調(diào)，但存在發(fā)文主題廣泛、缺乏融會(huì)貫通、發(fā)文主體責(zé)任不明確及協(xié)同性有待增強(qiáng)等問題?！窘Y(jié)論】河南省須加強(qiáng)創(chuàng)新政策內(nèi)容整合、明確主體責(zé)任、加強(qiáng)發(fā)文主體合作，為持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展提供政策力量。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新政策；政策文本；政策主題；發(fā)文主體；網(wǎng)絡(luò)圖譜

中圖分類號：G644" " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " "文章編號：1003-5168（2024）09-0147-06

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2024.09.031

The Structural Characteristics of Innovation Policies in Henan

Province： Themes， Subjects， and Network Graphs

DING Yunxia

（Yellow River Conservancy Technical Institute， Kaifeng" 475004，China）

Abstract： [Purposes] In order to continuously promote the construction of the independent innovation system， the Henan Provincial Government has introduced a series of policy measures to promote innovative development during the 13th Five Year Plan period， and analyzing them can clarify the current situation of innovation policy formulation and provide reference for subsequent improvement. [Methods] Using econometric analysis and social network analysis software， this study sorted out 437 innovation policy texts released during the 13th Five Year Plan period in Henan Province， described the relevant characteristic values of policy publication time and quantity， policy themes， and publication subjects， and drew a network map of innovation policy keywords and cooperation networks of publication subjects. [Findings] Research has found that the volume of innovation policy publications is basically coordinated with the demand for innovation and development in Henan Province， but there are problems such as publication themes， lacking integration， unclear responsibilities of publication subjects， and the need to enhance collaboration. [Conclusions] To provide policy support for continuous promotion of innovative development， Henan Province needs to strengthen the integration of innovation policy content， clarify the main responsibilities， and enhance the cooperation among the issuing entities.

Keywords： innovation policy; policy text; policy theme; publication subject; network map

0 引言

我國自實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略以來，出臺了一系列宏觀層面的政策，為創(chuàng)新發(fā)展保駕護(hù)航。在“十三五”的開局之年，2016年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，強(qiáng)調(diào)必須依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)打造發(fā)展新引擎［1］。河南省在國家創(chuàng)新發(fā)展宏觀戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，結(jié)合實(shí)際出臺了《關(guān)于貫徹落實(shí)lt;國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要gt;的實(shí)施意見》及其他相關(guān)配套政策文件，對河南省實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。近年來，河南省創(chuàng)新能力顯著增強(qiáng)，在全國的排名持續(xù)上升。然而，面對東部沿海地區(qū)的創(chuàng)新優(yōu)勢，位于中部的河南省作為中原大省，壓力重重，任重道遠(yuǎn)。因此，對河南省創(chuàng)新政策進(jìn)行解讀和分析，以促進(jìn)河南省實(shí)現(xiàn)跨越式創(chuàng)新發(fā)展，就有了現(xiàn)實(shí)需求。

本文以“十三五”時(shí)期河南省支持創(chuàng)新發(fā)展的政策文件群為研究對象，揭示河南省創(chuàng)新政策的重點(diǎn)走向，分析創(chuàng)新政策體系的政策主題、發(fā)文主體等在協(xié)同性方面可能存在的問題，對相關(guān)政策體系的優(yōu)化與組合提出針對性政策建議，為河南省持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展提供決策參考。

1 樣本選擇與篩選

1.1 樣本來源與選擇

本研究主要通過河南省人民政府、河南省科技廳、河南省財(cái)政廳、河南省工信廳等河南省省級政府機(jī)構(gòu)網(wǎng)站，以“科技”“創(chuàng)新”“政策”作為關(guān)鍵詞，進(jìn)行政策文件檢索。

根據(jù)相關(guān)報(bào)告顯示，在“十三五”末，河南省科技創(chuàng)新綜合指標(biāo)在全國的排名達(dá)到歷史最高位次。綜合科技創(chuàng)新水平指數(shù)排名上升至第17位；創(chuàng)新能力綜合效用值由持續(xù)多年的第15位上升至第13位［2］。“十三五”期間已成為河南省創(chuàng)新發(fā)展氛圍最濃、速度最快、成效最大的五年。本研究是為今后一段時(shí)期河南省政府支持創(chuàng)新發(fā)展的政策體系構(gòu)建提供政策建議和參考，因此，將文件檢索的時(shí)間跨度設(shè)定為2016—2020年。

1.2 樣本篩選

通過檢索得到的政策文件有570件之多，對所有文件進(jìn)行整理、篩選和甄別，主要選取法律法規(guī)、規(guī)劃、意見、辦法、通知、公告等。領(lǐng)導(dǎo)人講話、信函和批示，各種工作總結(jié)、形勢分析報(bào)告和年度工作任務(wù)等不計(jì)入范圍［3］。最終得到437件適合本研究的政策文件，具體如表1所示。

2 河南省創(chuàng)新政策文獻(xiàn)計(jì)量分析

2.1 政策文本數(shù)量分析

河南省高度重視創(chuàng)新政策對科技進(jìn)步與創(chuàng)新發(fā)展的巨大推動(dòng)作用，一系列政策性文件的頒布，為“十三五”期間河南省創(chuàng)新發(fā)展提供了有力的制度保障，指導(dǎo)和推動(dòng)了河南省創(chuàng)新工作不斷深入發(fā)展。通過梳理河南省“十三五”期間的創(chuàng)新政策文件，可以清晰地看出政策文件的數(shù)量分布情況（如表2所示）。

2016年是“十三五”規(guī)劃的開局年份，也是制定“十三五”規(guī)劃的關(guān)鍵時(shí)期。因此，這一時(shí)期的政策文件頒布數(shù)量較多。如《關(guān)于貫徹落實(shí)lt;國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要gt;的實(shí)施意見》等重量級政策的出臺，極大地推動(dòng)了河南省創(chuàng)新活動(dòng)的開展。另外，2016年開始正式啟動(dòng)鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)，河南省委、省政府發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案的通知》等文件，也使得相關(guān)文件數(shù)量激增。

2.2 政策主題詞分析

通過關(guān)鍵詞提取，從437件創(chuàng)新政策文獻(xiàn)標(biāo)題中累計(jì)提取關(guān)鍵詞54個(gè)，其中具備一定代表意義的前20個(gè)關(guān)鍵詞依次為“發(fā)展”“創(chuàng)新”“科技”“管理”“企業(yè)”“產(chǎn)業(yè)”“技術(shù)”“建設(shè)”“計(jì)劃”“專項(xiàng)”“示范”“經(jīng)濟(jì)”“資金”“服務(wù)”“項(xiàng)目”“創(chuàng)業(yè)”“教育”“改革”“重大”“制造”。這些關(guān)鍵詞圍繞創(chuàng)新發(fā)展的核心內(nèi)容，為創(chuàng)新發(fā)展提供持續(xù)性的政策支持。

對上述高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行數(shù)據(jù)處理生成共現(xiàn)矩陣，將矩陣文件導(dǎo)入U(xiǎn)CINET軟件，用其中的NetDraw軟件繪制得到河南省創(chuàng)新政策的關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)圖譜，如圖1所示。從圖1中可以看出，處于網(wǎng)絡(luò)圖譜中心位置的關(guān)鍵詞有“發(fā)展”“創(chuàng)新”“科技”“管理”“技術(shù)”等，表明這些關(guān)鍵詞是河南省創(chuàng)新政策的核心內(nèi)容。也有一些零散的關(guān)鍵詞，如“教育”“經(jīng)濟(jì)”“制造”等處于網(wǎng)絡(luò)圖譜的邊緣位置。有些主題詞雖然沒有出現(xiàn)在前20位，卻是新興的關(guān)鍵詞，如“自主創(chuàng)新示范區(qū)”“大數(shù)據(jù)”和“智能制造”等，代表未來創(chuàng)新發(fā)展的政策方向。

通過關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)圖譜及政策文本的標(biāo)題可以看出，河南省創(chuàng)新政策所涉及的內(nèi)容主題廣泛，主要分為自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育發(fā)展與人力資源培養(yǎng)、專項(xiàng)資金、高質(zhì)量發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級與供給側(cè)改革。

3 河南省創(chuàng)新政策發(fā)文主體分析

3.1 河南省創(chuàng)新政策主體構(gòu)成

從437項(xiàng)創(chuàng)新政策的發(fā)文主體來看，河南省在2016—2020年“十三五”時(shí)期參與創(chuàng)新政策制定的主體有51個(gè)。河南省支持創(chuàng)新發(fā)展的政策文件由多個(gè)分屬不同級別的部門發(fā)布，且存在多部門聯(lián)合發(fā)布的情況，其制定和頒布機(jī)構(gòu)明顯呈現(xiàn)“重點(diǎn)集中、機(jī)構(gòu)多樣”的發(fā)文主體特點(diǎn)。在437件政策文本中，由單一機(jī)構(gòu)發(fā)文的多達(dá)328件，由兩個(gè)及以上機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文的有109件。單獨(dú)發(fā)文的部門以河南省人民政府、河南省人民政府辦公廳為主，聯(lián)合發(fā)文的部門則以河南省財(cái)政廳和河南省科技廳為主。這一數(shù)據(jù)表明，河南省創(chuàng)新發(fā)展政策的制定和頒布主體既涉及廣泛、機(jī)構(gòu)龐雜，又明顯相對集中、層次分明。

3.2 河南省創(chuàng)新政策發(fā)文主體的描述性分析

3.2.1 單獨(dú)發(fā)文的政策主體分析。從表3可以看出，河南省創(chuàng)新政策的發(fā)文單位中單獨(dú)發(fā)文的主體多達(dá)11個(gè)，單獨(dú)發(fā)文328件，占政策總數(shù)的約75.06%。由河南省人民政府單獨(dú)頒布的政策有71件，約占總數(shù)的16.25%。河南省政府辦公廳、省政府組成部門（如省發(fā)改委、省科技廳、省財(cái)政廳、省教育廳、省工信廳、省人社廳等）獨(dú)自發(fā)文221件，占比約為50.57%。其中河南省人民政府辦公廳單獨(dú)發(fā)文114件，占比最高，約為26.09%。河南省教育廳、河南省科技廳、河南省發(fā)改委等也是主要的發(fā)文主體，其中，河南省教育廳單獨(dú)發(fā)文26件，占比為5.95%。河南省政府組成部門下屬辦公室及其他政策主體單獨(dú)發(fā)文33件，約占總數(shù)的7.55%。其中，河南省工信廳辦公室單獨(dú)發(fā)文26件，約占總數(shù)的5.95%。

3.2.2 聯(lián)合發(fā)文的政策主體。由表4、表5可以發(fā)現(xiàn)，河南省省級層面由2個(gè)及2個(gè)以上部門聯(lián)合發(fā)布的創(chuàng)新政策文件數(shù)共有109件，占政策總數(shù)的24.94%。在聯(lián)合發(fā)文的主體中，參與發(fā)文次數(shù)最多的是河南省財(cái)政廳（79次），

所占比例為18.08%。說明財(cái)政廳在創(chuàng)新政策的制定中與其他部門的合作最為緊密，為各部門創(chuàng)新政策的執(zhí)行提供了強(qiáng)有力的財(cái)政支持。其次是河南省科技廳（74次），所占比例為16.93%。另外，河南省工信廳（25次）、河南省發(fā)改委（24次）、河南省教育廳（17次）、河南省人社廳（12次）等部門與其他部門也有較多的合作，所占比例分別為5.72%、5.49%、3.89%和2.75%。其中，河南省財(cái)政廳與河南省科技廳、河南省工信廳共同參與制定的政策分別為31件和7件，說明上述3個(gè)部門在聯(lián)合發(fā)文主體中的合作關(guān)系最為緊密。另外，河南省財(cái)政廳和河南省科技廳無論是在單獨(dú)制定創(chuàng)新政策還是聯(lián)合參與方面，都是主要的政策制定部門，有著高頻、平穩(wěn)的政策數(shù)量輸出。

在51個(gè)發(fā)文機(jī)構(gòu)中，參與聯(lián)合發(fā)文的機(jī)構(gòu)有48個(gè)，只有12個(gè)機(jī)構(gòu)（占比23.53%）作為牽頭部門發(fā)文。由此可以看出，雖然河南省創(chuàng)新發(fā)展政策制定涉及的機(jī)構(gòu)數(shù)目眾多，但在創(chuàng)新發(fā)展政策文件制定過程中，實(shí)質(zhì)性、持續(xù)性參與的核心發(fā)文機(jī)構(gòu)并不多。

3.3 河南省創(chuàng)新政策發(fā)文主體協(xié)同性分析

根據(jù)聯(lián)合發(fā)文的情況對發(fā)文主體之間的協(xié)同關(guān)系進(jìn)行分析，建立發(fā)文主體關(guān)聯(lián)矩陣。將矩陣文件導(dǎo)入U(xiǎn)CINET軟件，用其中的NetDraw軟件進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析，繪制出河南省創(chuàng)新政策發(fā)文主體合作網(wǎng)絡(luò)圖譜（如圖2所示）?？梢钥闯?，發(fā)文主體間的整體聯(lián)系不夠緊密，絕大部分主體間的聯(lián)系呈現(xiàn)疏松狀態(tài)。

從圖2可以看出，處于政策網(wǎng)絡(luò)核心位置的部門有河南省財(cái)政廳、河南省科技廳、河南省發(fā)改委、河南省工信廳等，與其他部門有很多連接關(guān)系，是其他政策主體交流與聯(lián)系的重要紐帶和橋梁。另外，還有兩個(gè)獨(dú)立的線段和兩個(gè)獨(dú)立的節(jié)點(diǎn)處于圖中的邊緣位置，這些機(jī)構(gòu)或部門與其他部門間缺乏聯(lián)系。

4 研究結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

河南省“十三五”期間，創(chuàng)新政策發(fā)文量共437件，年平均發(fā)文量為87項(xiàng)。從政策數(shù)量看， 2016年和2017年發(fā)文數(shù)量較多，特別是2017年數(shù)量激增明顯；2019年和2020年數(shù)量相對較少。這一發(fā)展特征與“十三五”的時(shí)間節(jié)點(diǎn)有很大關(guān)系，2016—2017年是“十三五”時(shí)期各項(xiàng)政策制定和出臺的重要年份，較多“十三五”規(guī)劃都是在這兩年制定的，如《關(guān)于印發(fā)河南省“十三五”信息化發(fā)展規(guī)劃的通知》等。2018年和2019年相對比較平穩(wěn)。2020年是“十三五”的收官之年，各項(xiàng)政策措施的出臺也相對密集。但受新冠疫情的影響，很多政策是針對如何有效應(yīng)對疫情和幫助企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的，創(chuàng)新政策相對較少。綜上可以看出，創(chuàng)新政策發(fā)文量與河南省創(chuàng)新發(fā)展需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本協(xié)調(diào)。

4.2 建議

4.2.1 創(chuàng)新政策內(nèi)容主題寬泛，需加強(qiáng)整合。通過主題詞和共詞分析發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策內(nèi)容涉及的主題廣泛。創(chuàng)新政策內(nèi)容關(guān)鍵詞主要分為8大類，分別為自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育發(fā)展與人力資源培養(yǎng)、專項(xiàng)資金、高質(zhì)量發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級與供給側(cè)改革。但這些創(chuàng)新政策內(nèi)容亟待整合和融會(huì)貫通，以提升創(chuàng)新政策的整體效率和質(zhì)量。否則會(huì)造成創(chuàng)新資源的損耗與浪費(fèi)，并在一定程度上抑制政策資源系統(tǒng)性和整體性功能的發(fā)揮。

4.2.2 創(chuàng)新政策發(fā)文主體廣泛，需明確主體責(zé)任。就河南省創(chuàng)新政策的整體發(fā)文主體來看，共涉及51個(gè)發(fā)文主體，數(shù)量較多，這就造成了河南省創(chuàng)新政策呈現(xiàn)出“政出多門”的現(xiàn)象，容易造成政策資源的耗損，以及政策主體責(zé)任不明確的情況。應(yīng)進(jìn)一步明確省科技廳、省教育廳、省人社廳、省工信廳作為創(chuàng)新發(fā)展活動(dòng)中最主要的執(zhí)行促進(jìn)機(jī)構(gòu)的核心主體地位。值得注意的是，新時(shí)期新模式下，創(chuàng)新活動(dòng)對信息技術(shù)的依賴增大，因此，工信廳在政策文件制定中的地位要逐步提升［4］。

4.2.3 創(chuàng)新政策發(fā)文主體聯(lián)系不緊密，需提高合作程度。河南省創(chuàng)新政策單獨(dú)發(fā)文占比較大，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量整體占比較小。其中，兩部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量較多，而多部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量較少。通過繪制發(fā)文主體網(wǎng)絡(luò)合作圖譜可以看出，發(fā)文主體間總體聯(lián)系不緊密，發(fā)文主體間的合作程度有待提高。因此，應(yīng)打破部門壁壘，加強(qiáng)主體部門間的溝通和聯(lián)系。增強(qiáng)科技、教育、工信等相關(guān)主體部門間的協(xié)同合作，以保證創(chuàng)新政策的科學(xué)性、有效性和協(xié)調(diào)性，避免政策資源的重疊和損耗，使得政策有效落實(shí)，從而最大限度地發(fā)揮創(chuàng)新政策資源的整體功效。

5 結(jié)語

未來，河南省將繼續(xù)推進(jìn)創(chuàng)新共同體和創(chuàng)新生態(tài)圈建設(shè)，組建創(chuàng)新聯(lián)合體，建構(gòu)協(xié)同創(chuàng)新耦合機(jī)制［5］；促進(jìn)高新技術(shù)、“卡脖子”技術(shù)發(fā)展；繼續(xù)推動(dòng)自主創(chuàng)新示范區(qū)、自貿(mào)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等的建設(shè)，加強(qiáng)示范引領(lǐng)和周邊輻射作用；加強(qiáng)數(shù)字化、智能化對創(chuàng)新發(fā)展和技術(shù)突破的賦能作用。為此，河南省今后一段時(shí)期，將繼續(xù)調(diào)整和優(yōu)化促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的政策，加強(qiáng)政策主體合作，為持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展提供政策力量。

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