我國(guó)弱勢(shì)群體就業(yè)援助問(wèn)題的政策研究

吳水葉

摘要：就業(yè)弱勢(shì)群體作為特殊人群，在市場(chǎng)就業(yè)中處于弱勢(shì)地位。當(dāng)前在我國(guó)正處于建設(shè)小康社會(huì)關(guān)鍵時(shí)期，制定并完善有助于弱勢(shì)群體的就業(yè)政策具有十分重要的意義。文章以2006～2017年弱勢(shì)群體就業(yè)援助政策為分析對(duì)象，采用Nvivo11軟件對(duì)文本的內(nèi)容和政策話語(yǔ)進(jìn)行分析，明晰我國(guó)政府對(duì)弱勢(shì)群體就業(yè)援助工作的關(guān)注主要體現(xiàn)在扶持對(duì)象、扶持方式和扶持質(zhì)量三個(gè)方面，發(fā)現(xiàn)就業(yè)援助政策還需在扶持方式和質(zhì)量方面進(jìn)行完善，并對(duì)此提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：弱勢(shì)群體；就業(yè)援助；政策文本

2002年，在第九屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，朱镕基總理在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)：“要對(duì)弱勢(shì)群體給予特殊的就業(yè)援助”，并明確提出“弱勢(shì)群體”這一概念。隨后，關(guān)于弱勢(shì)群體就業(yè)援助的政策也相繼出臺(tái)。那么，我國(guó)針對(duì)弱勢(shì)群體就業(yè)援助政策主要關(guān)注哪些方面？就業(yè)援助政策發(fā)展趨勢(shì)如何？還需在哪些方面改進(jìn)？為了更好地把握就業(yè)援助政策對(duì)弱勢(shì)群體所起到的重要作用，本文以我國(guó)在2006～2017年出臺(tái)的弱勢(shì)群體就業(yè)援助政策作為分析樣本，運(yùn)用Nvivo11分析軟件，從政策文本的頒布時(shí)間、根據(jù)政策文本內(nèi)容中的主題詞和政策話語(yǔ)三個(gè)方面進(jìn)行分析，把握政策的本質(zhì)和存在的不足，并提出相應(yīng)的政策建議，以此為弱勢(shì)群體就業(yè)援助政策的完善提供參考。

一、概念界定

（一）弱勢(shì)群體

不同的學(xué)科對(duì)弱勢(shì)群體概念的界定各不相同。從社會(huì)學(xué)的角度，弱勢(shì)群體指的是經(jīng)常處于弱勢(shì)地位的群體。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，則將弱勢(shì)群體延伸為一個(gè)與貧困直接相關(guān)的概念，指的是：“由于自身受到主客觀條件限制，在生活的物質(zhì)條件方面不如其他的人群，造成生活絕對(duì)和相對(duì)貧困的人群。

就業(yè)弱勢(shì)群體作為弱勢(shì)群體的一種。2007年出臺(tái)的《就業(yè)促進(jìn)法》對(duì)就業(yè)弱勢(shì)群體作了概念界定：由于自身的健康狀況、技能水平等原因的限制而難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)，以及在一定時(shí)間內(nèi)找不到工作的人員均可視為就業(yè)弱勢(shì)群體。侯志陽(yáng)認(rèn)為就業(yè)弱勢(shì)群體是指：“在求職和就業(yè)過(guò)程中，容易或已經(jīng)遭遇挫折和困難的人群。這些人群主要包括失業(yè)人員、農(nóng)民工和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力等?！睖ü獾热苏J(rèn)為：“就業(yè)弱勢(shì)群體是指在就業(yè)市場(chǎng)上，那些具有就業(yè)愿望、但難以通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的處于弱勢(shì)地位的就業(yè)困難群體。”本文采用湯建光等人的觀點(diǎn)，并將農(nóng)民工、就業(yè)困難高校畢業(yè)生、殘疾人、失業(yè)人員、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力等弱勢(shì)群體作為研究的對(duì)象。

（二）就業(yè)援助

就業(yè)援助指的是以政府為主導(dǎo)的，為了促進(jìn)弱勢(shì)群體就業(yè)，通過(guò)就業(yè)援助使得很多原本不能或者很難通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的人實(shí)現(xiàn)就業(yè)。就業(yè)援助的途徑主要是以采取稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等對(duì)就業(yè)困難人員實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助，以此保障其勞動(dòng)權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，保障社會(huì)公平，維持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、研究設(shè)計(jì)與文本選擇

（一）研究設(shè)計(jì)

在本文的研究過(guò)程中，采用Nvivo11軟件對(duì)所收集的35份政策文本進(jìn)行分析，同時(shí)，采用定量與定性分析、內(nèi)容分析和話語(yǔ)分析相結(jié)合的方法對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行分析。

首先，選出符合研究的政策文本。途徑：通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、人力資源與社會(huì)保障部收集和篩選。其次，通過(guò)閱讀篩選出高頻詞匯并進(jìn)行自由編碼，以此創(chuàng)建自由節(jié)點(diǎn)和進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)。最后，形成樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)。通過(guò)已創(chuàng)建的自由節(jié)點(diǎn)，分別進(jìn)行主軸編碼以及選擇編碼，并通過(guò)分類的方式將其組合形成最終樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)。本文通過(guò)形成的最終樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)，可得出我國(guó)2006～2017年以來(lái)就業(yè)援助政策三個(gè)重點(diǎn)關(guān)注方面：分別是扶持對(duì)象、扶持方式和扶持質(zhì)量，并通過(guò)采用政策話語(yǔ)的方法來(lái)分析扶持對(duì)象、扶持方式和扶持質(zhì)量這三個(gè)重點(diǎn)關(guān)注的方面，以期找出就業(yè)援助政策中存在的不足。

（二）政策文本選擇

政策文本是政策制定者價(jià)值取向表達(dá)，事實(shí)問(wèn)題陳述，解決問(wèn)題的措施等政策要素的物理載體。政策文本包括不同時(shí)期辦法、意見(jiàn)、條例等。本文通過(guò)我國(guó)的人力資源和社會(huì)保障部官網(wǎng)以及互聯(lián)網(wǎng)收集政策文本，選取我國(guó)2006～2017年35份就業(yè)援助政策作為主要分析對(duì)象。由于篇幅有限，本文僅顯示部分政策文本。如表1所示。

三、研究結(jié)果與分析

（一）研究結(jié)果

1. 文件發(fā)布時(shí)間

在收集的35份政策文本中，有關(guān)農(nóng)民工的就業(yè)援助政策有6篇，主要在2014年之后；關(guān)于殘疾人就業(yè)援助的文本有7篇，主要在2007年之后；有關(guān)就業(yè)困難畢業(yè)生的就業(yè)援助政策文本有7篇，自2010年之后基本上每年都有這類群體的就業(yè)援助政策出臺(tái)；關(guān)于失業(yè)人員就業(yè)援助政策9篇，在2009年之后且國(guó)家每年都會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的政策；有關(guān)失地農(nóng)民的援助政策2篇，零就業(yè)人員2篇。關(guān)于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的政策2篇。

由上可知，我國(guó)人力資源與社會(huì)保障部仍然會(huì)持續(xù)關(guān)注失業(yè)人員、就業(yè)困難高校畢業(yè)生。就業(yè)困難畢業(yè)生指的是來(lái)自于城鎮(zhèn)低保家庭、低保邊緣戶家庭、農(nóng)村貧困家庭和殘疾人家庭的高校畢業(yè)生。因此，國(guó)家給予了高度重視，在政策中對(duì)困難高校畢業(yè)生加大了就業(yè)援助的力度。例如，對(duì)高校畢業(yè)生提供優(yōu)先參加培訓(xùn)見(jiàn)習(xí)、給予畢業(yè)生“一對(duì)”一的指導(dǎo)和求職創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼，目的是為了幫助畢業(yè)生在盡可能短的時(shí)間內(nèi)解決就業(yè)問(wèn)題。

2. 文件主題詞

（1）農(nóng)民工政策文件

農(nóng)民工是一種以非正規(guī)就業(yè)為特點(diǎn)的弱勢(shì)群體。對(duì)于這種類型的群體，主要采取的方式是開(kāi)展“職業(yè)技能培訓(xùn)”，政策文本中提到35次，旨在提高農(nóng)民工的素質(zhì)，轉(zhuǎn)移就業(yè)?！敖處煛鳖l數(shù)提到7次，說(shuō)明在開(kāi)展農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)時(shí)，需不斷加強(qiáng)職業(yè)教育教師隊(duì)伍建設(shè)來(lái)提高教育質(zhì)量。在政策文本中，對(duì)于保障農(nóng)民工的權(quán)益也有所提及，“權(quán)益”提到的頻次為14次，說(shuō)明國(guó)家為了避免勞動(dòng)保障權(quán)益受侵害的現(xiàn)象發(fā)生，正在為進(jìn)一步做好農(nóng)民工服務(wù)工作?！案母铩币辉~提及6次，說(shuō)明農(nóng)民工的就業(yè)援助體系還存在有待完善。endprint

（2）殘疾人群政策文件

國(guó)務(wù)院、人社部頒布的殘疾人就業(yè)援助政策文本，涉及到了就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)與指導(dǎo)、殘疾人失業(yè)登記等方面。文本分析發(fā)現(xiàn)“殘聯(lián)”提到的頻次是20次，“就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)” 的頻次是16次，“企業(yè)” 的頻次是13次，說(shuō)明弱勢(shì)群體的就業(yè)援助主體為殘聯(lián)、就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和企業(yè)。培訓(xùn)頻次達(dá)到20次，職業(yè)指導(dǎo)出現(xiàn)14次，說(shuō)明教育部對(duì)殘疾人就業(yè)援助職業(yè)方面給予了重視?！笆I(yè)登記”的頻數(shù)為12次，說(shuō)明殘疾人的就業(yè)援助體系方面管理較合理。但也提出了還需“完善殘疾人失業(yè)登記工作。”頻次達(dá)3次。

（3）就業(yè)困難高校畢業(yè)生政策文件

對(duì)于就業(yè)困難高校畢業(yè)生人群，國(guó)家所采取的援助方式對(duì)就業(yè)困難高校畢業(yè)生給予就業(yè)服務(wù)，頻次達(dá)65次，說(shuō)明我國(guó)對(duì)于畢業(yè)生的扶持方式為提供就業(yè)服務(wù)。從所研究的政策文本中確定的關(guān)鍵詞顯示，扶持方式是通過(guò)“個(gè)性化咨詢輔導(dǎo)”來(lái)實(shí)現(xiàn)困難畢業(yè)生的就業(yè)服務(wù)。除此之外，針對(duì)畢業(yè)生的就業(yè)援助方式還有補(bǔ)貼，如給予畢業(yè)生失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等補(bǔ)貼。

（4）失業(yè)人員政策文件

“就業(yè)服務(wù)”一詞出現(xiàn)36次，“政策”提及26次，“促進(jìn)就業(yè)”20次，說(shuō)明我國(guó)實(shí)施積極的就業(yè)政策，提供政策咨詢、開(kāi)展指導(dǎo)等服務(wù)，多渠道的擴(kuò)大就業(yè)?！皩ｍ?xiàng)資金”提及5次，說(shuō)明我國(guó)在財(cái)政預(yù)算中有安排就業(yè)專項(xiàng)資金用于促進(jìn)就業(yè)工作?！胺伞币辉~出現(xiàn)5次，說(shuō)明我國(guó)對(duì)于在安排就業(yè)困難人員，有嚴(yán)格的法律規(guī)定。

（二）政策話語(yǔ)分析

由綜上可知，本文通過(guò)Nvivo11軟件對(duì)就業(yè)援助政策文本進(jìn)行了自由編碼，并運(yùn)用Nvivo11軟件的查詢功能進(jìn)行了詞頻統(tǒng)計(jì)，獲悉了2006～2017年弱勢(shì)群體就業(yè)援助政策的大致走向。那么現(xiàn)在，本文繼續(xù)采用Nvivo11軟件對(duì)第一輪得出的自由編碼展開(kāi)第二輪編碼，即主軸編碼，形成的主軸編碼再展開(kāi)第三輪的選擇編碼，直到最終樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)。目的是形成的樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)以用于后面的政策話語(yǔ)分析。在本文中，最終的樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)有三個(gè)：扶持方式、扶持對(duì)象、扶持質(zhì)量。說(shuō)明這三個(gè)方面是我國(guó)對(duì)就業(yè)弱勢(shì)群體關(guān)注的重點(diǎn)。通過(guò)Nvivo11軟件編碼的結(jié)果見(jiàn)表2所示。

首先，扶持對(duì)象。我國(guó)就業(yè)援助政策的扶持對(duì)象包括農(nóng)民工、殘疾人、高校畢業(yè)生、失業(yè)人員、就業(yè)困難人員、失地農(nóng)民。近年來(lái)，我國(guó)就業(yè)援助的扶持對(duì)象范圍在不斷擴(kuò)大和細(xì)化。2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》將工作重點(diǎn)做出了重要轉(zhuǎn)變，即將原先解決下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問(wèn)題，拓展到了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各類群體的就業(yè)工作。說(shuō)明國(guó)家擴(kuò)大了扶持對(duì)象范圍。2010年《關(guān)于加強(qiáng)就業(yè)援助工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：受就業(yè)援助的群體作為特殊的群體，要解決他們的就業(yè)問(wèn)題，必須在遵循精細(xì)化、長(zhǎng)效化的基礎(chǔ)之上，實(shí)施專業(yè)化和個(gè)性化的援助，讓他們這些特殊人群能夠得到具有針對(duì)性的幫助，以此實(shí)現(xiàn)更好的就業(yè)。這些說(shuō)明我國(guó)的就業(yè)援助政策更加精細(xì)化。

其次，扶持方式方面。扶持方式包括政策扶持和公共就業(yè)服務(wù)的提供。政策扶持包括對(duì)扶持對(duì)象職業(yè)介紹補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼等?！蛾P(guān)于加強(qiáng)就業(yè)援助工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：對(duì)受援的對(duì)象要積極組織并展開(kāi)職業(yè)培訓(xùn)，以及及時(shí)落實(shí)好職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼政策?！蛾P(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》指出：要運(yùn)用創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、小額擔(dān)保貸款和貼息等扶持政策，促進(jìn)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)。公共就業(yè)服務(wù)的提供范圍包括所有勞動(dòng)者。服務(wù)的內(nèi)容包括：職業(yè)信息發(fā)布、職業(yè)介紹等；對(duì)高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者等群體提供專門就業(yè)服務(wù)等?！蛾P(guān)于全面推進(jìn)零就業(yè)家庭就業(yè)援助工作的通知》對(duì)有勞動(dòng)能力和就業(yè)愿望的零就業(yè)家庭人員，提出應(yīng)組織他們進(jìn)行失業(yè)登記，提供就業(yè)服務(wù)?！蛾P(guān)于貫徹落實(shí)殘疾人就業(yè)條例的通知》指出：要為殘疾人提供崗位信息、職業(yè)指導(dǎo)等就業(yè)服務(wù)。

最后，扶持質(zhì)量方面。隨著弱勢(shì)群體的就業(yè)援助工作的推進(jìn)，政府開(kāi)始逐漸重視就業(yè)援助的扶持質(zhì)量問(wèn)題。《關(guān)于進(jìn)一步完善公共就業(yè)服務(wù)體系有關(guān)問(wèn)題的通知》指出：“通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，確實(shí)提高扶持質(zhì)量和效率，以保證就業(yè)服務(wù)的持續(xù)發(fā)展?！薄蛾P(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》為了進(jìn)一步做好為農(nóng)民工勞動(dòng)力職業(yè)教育，提出了：“加強(qiáng)職業(yè)教育教師隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)新辦學(xué)模式，提高教育質(zhì)量的要求。”《關(guān)于貫徹落實(shí)殘疾人就業(yè)條例的通知 》提出：“要對(duì)殘聯(lián)組織開(kāi)展的殘疾人職業(yè)技能競(jìng)賽給予指導(dǎo)與技術(shù)支持；建立健全殘疾人職業(yè)技能人才獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制?！庇删C上可知，我國(guó)對(duì)就業(yè)援助的扶持質(zhì)量給予了高度重視，并對(duì)就業(yè)扶持質(zhì)量的培訓(xùn)課程、教師和制度機(jī)制都提出了相關(guān)要求。

四、結(jié)論與政策建議

本文通過(guò)運(yùn)用Nvivo11軟件分析可知，就業(yè)援助政策文本的詞頻統(tǒng)計(jì)、編碼結(jié)果體現(xiàn)了國(guó)家每年對(duì)弱勢(shì)群體的就業(yè)援助范圍以及就業(yè)援助更加精細(xì)化。

在農(nóng)民工和失業(yè)人員方面，建立完善各種職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼扶持政策，以及通過(guò)加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)的方式，提升就業(yè)的能力，以實(shí)現(xiàn)就業(yè)；在殘疾人方面，積極完善弱勢(shì)群體援助政策，提升教師的師資水平，幫助殘疾人更好地就業(yè)；畢業(yè)生方面，通過(guò)對(duì)就業(yè)困難畢業(yè)生的幫扶，為畢業(yè)生提供合適的崗位信息和指導(dǎo)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

與此同時(shí)，就業(yè)援助政策中也存在些許不足。首先，從Nvivo11軟件分析的政策文本中顯示，“改革”一詞提及頻次出現(xiàn)10次。說(shuō)明對(duì)救助弱勢(shì)群體發(fā)揮的作用較為有限，弱勢(shì)群體就業(yè)援助體系仍需加強(qiáng)完善。就業(yè)弱勢(shì)群體由于受到主客觀條件的限制導(dǎo)致自身在職業(yè)能力和素質(zhì)上呈現(xiàn)弱勢(shì)地位，因此，提高弱勢(shì)群體的能力則成為他們打開(kāi)就業(yè)之門的重要“鑰匙。例如，在今后針對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力可以采用“技能培訓(xùn)+創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)” ，通過(guò)搭建“技能培訓(xùn)+創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)”后續(xù)綜合就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶交流平臺(tái)，形成長(zhǎng)效機(jī)制確保技能培訓(xùn)后創(chuàng)業(yè)幫扶出實(shí)效。

其次，通過(guò)Nvivo11軟件編碼我們可以看出，我國(guó)就業(yè)援助政策的扶持方式體現(xiàn)在政策扶持和公共就業(yè)服務(wù)方面。而在就業(yè)服務(wù)方面更多提及的是職業(yè)介紹、咨詢等。對(duì)就業(yè)弱勢(shì)群體的人文關(guān)懷較少，雖然，《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》提出：“關(guān)心農(nóng)民工工作、生活和思想狀況；對(duì)有需要的農(nóng)民工開(kāi)展心理疏導(dǎo)等”，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。就業(yè)弱勢(shì)群體往往地位不高，因此會(huì)伴隨著自卑感、消極等情緒，并有可能受到就業(yè)歧視，因此，弱勢(shì)群體的就業(yè)援助不應(yīng)僅僅是為其提供公共服務(wù)和政策扶持，更應(yīng)加強(qiáng)與弱勢(shì)群體的溝通，從根源上消除其弱勢(shì)心理。

最后，我國(guó)對(duì)就業(yè)援助的質(zhì)量給予了關(guān)注，但是提升扶持就業(yè)質(zhì)量的體制機(jī)制還有待完善，除了對(duì)弱勢(shì)人群進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)、提升教師隊(duì)伍的素質(zhì)等服務(wù)外，還應(yīng)健全就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，創(chuàng)新就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)方式，加快建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+”公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)和管理全程信息化，打造線上線下一體的服務(wù)體系，提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)水平。除此之外，政府行政人員作為就業(yè)援助政策的執(zhí)行主體，為避免執(zhí)行偏差，應(yīng)以“援助到人、服務(wù)到人、政策到人”的基本工作要求，切實(shí)為就業(yè)困難人群“送政策、送崗位、送培訓(xùn)、送服務(wù)”，幫助其解決就業(yè)難的問(wèn)題。

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（作者單位：貴州大學(xué)公共管理學(xué)院）endprint