從審計(jì)視角探索高校預(yù)算管理內(nèi)部控制

何明霞+鄭婷婷+楊紫鈺

摘要：文章從審計(jì)的角度探討如何完善高校預(yù)算管理內(nèi)部控制建設(shè)，在比較內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和內(nèi)部控制審計(jì)區(qū)別的基礎(chǔ)上，對(duì)高校在開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算管理方面存在的常見內(nèi)部控制缺陷進(jìn)行分析，將缺陷分類轉(zhuǎn)化為實(shí)際需要解決的問題，最后提出完善預(yù)算管理內(nèi)部控制的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；預(yù)算管理

一、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀

高校內(nèi)部控制是指學(xué)校為實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。高校內(nèi)部控制建設(shè)要緊緊圍繞學(xué)校發(fā)展目標(biāo)，通過規(guī)范管理、有效控制、追責(zé)問效、防范風(fēng)險(xiǎn)，支持學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。

2012年財(cái)政部出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，內(nèi)部控制建設(shè)工作取得初步成效；2015年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步促進(jìn)高校內(nèi)部控制的建立和實(shí)施；2016年教育部出臺(tái)《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》等系列文件，開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告的編報(bào)工作。目前，我國高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作還有待改進(jìn)，普遍存在著制度不健全、執(zhí)行不到位、監(jiān)管力度不夠等問題，在系統(tǒng)性、全面性、嚴(yán)謹(jǐn)性上有待進(jìn)一步完善，不能合理有效防范與管控風(fēng)險(xiǎn)。因此，進(jìn)一步建立和完善一套科學(xué)的、有效的內(nèi)部控制體系，既是保證高校財(cái)產(chǎn)安全、提高教育資金使用效益的必然要求，也是高校改革與發(fā)展的內(nèi)在需要。

二、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與內(nèi)部審計(jì)的區(qū)別

《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南——內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指南》第二條將內(nèi)部控制評(píng)價(jià)定義為：“高校自行對(duì)自身內(nèi)部控制建立和執(zhí)行的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)、形成評(píng)價(jià)結(jié)論，并出具評(píng)價(jià)報(bào)告的過程?！薄兜?201號(hào)內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——內(nèi)部控制審計(jì)》第二條將內(nèi)部控制審計(jì)定義為：“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)組織內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性進(jìn)行的審查和評(píng)價(jià)活動(dòng)?！睆亩x來看，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和內(nèi)部控制審計(jì)的內(nèi)容基本相近，但在實(shí)際操作中兩者存在一些區(qū)別。

（一）實(shí)施主體不同

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的定義未明確其具體實(shí)施部門，只是強(qiáng)調(diào)其是高校自行開展的全面評(píng)價(jià)，說明內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是一項(xiàng)整改層面的活動(dòng)，在實(shí)務(wù)操作中一般由學(xué)校財(cái)務(wù)處、校長辦公室等核心管理部門牽頭實(shí)施。內(nèi)部控制審計(jì)作為一項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，則明確由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)施。故兩者的實(shí)施主體存在區(qū)別。

（二）實(shí)施內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)不同

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和內(nèi)部控制審計(jì)都是對(duì)內(nèi)部控制的有效性發(fā)表意見，但兩者的側(cè)重點(diǎn)不同。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)側(cè)重的是一項(xiàng)評(píng)價(jià)活動(dòng)，實(shí)務(wù)操作中強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)部控制建立和執(zhí)行情況進(jìn)行梳理；而內(nèi)部控制審計(jì)更側(cè)重于審查，實(shí)務(wù)操作中強(qiáng)調(diào)以問題為導(dǎo)向，審查內(nèi)部控制方面存在的設(shè)計(jì)和運(yùn)行缺陷。

（三）實(shí)施結(jié)果的反映形式不同

內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的結(jié)果主要以內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告的形式反映，評(píng)價(jià)結(jié)果一般會(huì)以打分的形式反映；內(nèi)部控制審計(jì)的結(jié)果主要以審計(jì)報(bào)告的形式反映，明確內(nèi)部控制在設(shè)計(jì)和運(yùn)行方面存在的問題，并提出改進(jìn)建議。

三、從審計(jì)視角解析高校常見預(yù)算管理內(nèi)部控制缺陷

2016年各高校按照教育部要求全面開展了內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，主要以對(duì)照《教育部內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)分方案》對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)分的形式進(jìn)行；針對(duì)高?？赡艽嬖诘膯栴}，筆者在預(yù)算管理方面探討了常見的18條缺陷，其中設(shè)計(jì)缺陷12條，執(zhí)行缺陷6條。為促進(jìn)高校預(yù)算管理內(nèi)部控制存在的實(shí)質(zhì)性問題，現(xiàn)結(jié)合COSO的內(nèi)部控制5要素理論和《第2201號(hào)內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——內(nèi)部控制審計(jì)》對(duì)從內(nèi)部控制5要素進(jìn)行對(duì)應(yīng)審計(jì)判斷的精神，將18條預(yù)算管理內(nèi)部控制缺陷進(jìn)行解析，轉(zhuǎn)化為與內(nèi)部控制5要素對(duì)應(yīng)的實(shí)質(zhì)性問題，并從審計(jì)視角提煉出問題要點(diǎn)。具體解析結(jié)果見表1。

四、完善高校預(yù)算管理內(nèi)部控制的建議

高校在預(yù)算管理方面存在的內(nèi)部控制缺陷主要集中在控制環(huán)境和控制活動(dòng)方面；但風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部監(jiān)督以及信息與溝通是促進(jìn)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的重要輔助措施。故課題在研究完善預(yù)算管理內(nèi)部控制的建議主要分為三個(gè)層次，如圖1所示。

第一，從整體層面完善預(yù)算管理的控制機(jī)制，形成清晰的預(yù)算管理職能框架，細(xì)化管理職責(zé)，明確預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)決算等主要控制活動(dòng)的具體管理要求。

第二，從具體業(yè)務(wù)層面，完善預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)決算等具體業(yè)務(wù)操作業(yè)務(wù)流程，結(jié)合存在的問題要點(diǎn)和可能存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，制定針對(duì)性的內(nèi)部控制措施。

第三，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部監(jiān)督和信息與溝通三項(xiàng)輔助措施貫穿于預(yù)算管理內(nèi)部控制的整體和具體活動(dòng)層面，提出具體的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督措施，形成信息溝通和反饋的有效平臺(tái)，進(jìn)一步筑牢內(nèi)部控制防線。

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（作者單位：四川大學(xué)）endprint