在黨的二十屆三中全會精神指引下努力開創(chuàng)內(nèi)部審計法治化建設(shè)新局面

編者按：1994年8月31日，第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過《中華人民共和國審計法》，至今，新中國審計法已走過30年。在新中國審計法制不斷發(fā)展的這30年歷程中，作為我國審計法規(guī)制度體系的重要組成部分，內(nèi)部審計法制也逐步建立發(fā)展起來。值此新中國審計法頒布30周年之際，本刊推出特別策劃，邀請中國審計學(xué)會會長孫寶厚、河南省審計廳廳長趙喜林、南京審計大學(xué)教授劉旺洪撰文，從不同角度勾勒出審計法制發(fā)展30年之剪影，并對未來審計法治化建設(shè)提出了各自建議。同時，協(xié)會也對內(nèi)部審計法制建設(shè)的歷史沿革進行了梳理，并就如何在黨的二十屆三中全會精神指引下，深入推進內(nèi)部審計工作法治化建設(shè)進行了展望。

的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以

下簡稱《決定》），在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上矗立起新的里程碑?！稕Q定》強調(diào)，法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障，并對完善中國特色社會主義法治體系、推進社會主義法治國家建設(shè)作出了改革部署、明確了目標(biāo)任務(wù)。審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著為進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化保駕護航的重要使命。堅持依法審計是審計工作的本質(zhì)要求，審計法治是中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，加強審計法治化建設(shè)將為推動新時代審計工作高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)，提供有力保障。

建立完備的審計法規(guī)制度體系是審計工作法治化建設(shè)的首要任務(wù)。今年正值新中國審計法頒布30周年，在新中國審計法制的發(fā)展歷程中，內(nèi)部審計法制建設(shè)得到了同步發(fā)展?；仡檭?nèi)部審計法制發(fā)展歷程、總結(jié)取得的成績和經(jīng)驗，將有助于我們以史為鑒、開創(chuàng)未來，在黨的二十屆三中全會精神指引下，不斷深化內(nèi)部審計法制建設(shè)，努力開創(chuàng)新時代內(nèi)部審計法治化工作新局面。

一、內(nèi)部審計法制建設(shè)的歷史沿革

1982年憲法確定建立國家審計制度，1983年成立審計署，逐步形成了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)、審計法及其實施條例為核心、其他審計相關(guān)法規(guī)規(guī)章及審計準(zhǔn)則等規(guī)范性文件為補充的審計法規(guī)制度體系，在全面推進依法審計，充分履行審計監(jiān)督職責(zé)，促進審計工作高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。新中國的內(nèi)部審計法規(guī)制度作為我國審計法規(guī)制度體系的重要組成部分，也是在此期間逐步建立發(fā)展起來的。

1985年8月，國務(wù)院發(fā)布了第一個有關(guān)審計工作的綜合性規(guī)范性文件——《國務(wù)院關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》，共17條，其中第10條對建立內(nèi)部審計監(jiān)督制度、設(shè)立審計機構(gòu)或?qū)徲嬋藛T，內(nèi)部審計的領(lǐng)導(dǎo)體制和主要職責(zé)，內(nèi)部審計與審計機關(guān)和上級主管部門的業(yè)務(wù)關(guān)系和工作報告關(guān)系等作出了原則性規(guī)定。暫行規(guī)定的頒布實施為內(nèi)部審計機構(gòu)的建立提供了重要依據(jù)，標(biāo)志著內(nèi)部審計制度在我國正式確立。

1988年11月，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國審計條例》，其中專門設(shè)有“內(nèi)部審計”一章，對內(nèi)部審計機構(gòu)的設(shè)置、職能、任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系等作了比暫行規(guī)定更加明確具體的規(guī)定。

1994年8月，第八屆全國人大第九次常委會審議通過《中華人民共和國審計法》，新中國第一部審計法誕生了。審計法第29條規(guī)定，“國務(wù)院各部門和地方人民政府各部門、國有的金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度。各部門、國有金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的內(nèi)部審計，應(yīng)當(dāng)接受審計機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督”，這是在國家的法律中第一次確立了內(nèi)部審計制度，使內(nèi)部審計制度有了較高的法律地位。同時將原審計條例要求審計機關(guān)對內(nèi)部審計進行“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，調(diào)整為“進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督”，增加了審計機關(guān)的相關(guān)責(zé)任。

2006年2月，第十屆全國人大常委會第二十次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國審計法〉的決定》，對審計法進行第一次修正。修正后的審計法第29條規(guī)定，“依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度；其內(nèi)部審計工作應(yīng)當(dāng)接受審計機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督”，該條規(guī)定重申了國家法律對建立內(nèi)部審計制度的強制性要求以及審計機關(guān)與內(nèi)部審計機構(gòu)之間的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系。

2010年2月，國務(wù)院根據(jù)2006年第一次修正的審計法，發(fā)布了修訂后的審計法實施條例。條例第26條規(guī)定，“依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的單位的內(nèi)部審計工作，應(yīng)當(dāng)接受審計機關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的單位，可以根據(jù)內(nèi)部審計工作的需要，參加依法成立的內(nèi)部審計自律組織。審計機關(guān)可以通過內(nèi)部審計自律組織，加強對內(nèi)部審計工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督”，該條規(guī)定明確了內(nèi)部審計自律組織的法律地位，對于審計機關(guān)有效履行對內(nèi)部審計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)具有積極意義。

2021年10月，第十三屆全國人大常務(wù)會第三十一次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國審計法〉的決定》，對審計法進行了第二次修正。此次修正后的審計法第32條規(guī)定，“被審計單位應(yīng)當(dāng)加強對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度。審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)對被審計單位的內(nèi)部審計工作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督”，該條規(guī)定明確了被審計單位對內(nèi)部審計工作加強領(lǐng)導(dǎo)的義務(wù)，同時將審計機關(guān)與內(nèi)部審計機構(gòu)的關(guān)系從內(nèi)部審計機構(gòu)的義務(wù)性規(guī)定，調(diào)整為審計機關(guān)的義務(wù)性規(guī)定，強化了審計機關(guān)對內(nèi)部審計工作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督的責(zé)任，更加凸顯了政府對內(nèi)部審計工作的重視，提升了內(nèi)部審計在國家的審計監(jiān)督體系中的地位作用。

除上述法律、行政法規(guī)和國務(wù)院文件中有關(guān)內(nèi)部審計的規(guī)定之外，審計署有關(guān)內(nèi)部審計的規(guī)章和規(guī)范性文件也對內(nèi)部審計有明確的規(guī)定。如，1985年12月審計署制定了《關(guān)于內(nèi)部審計工作的若干規(guī)定》；1989年12月發(fā)布了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》；審計法頒布實施后，1995年7月發(fā)布了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》；1996年12月發(fā)布了《審計機關(guān)指導(dǎo)監(jiān)督內(nèi)部審計業(yè)務(wù)的規(guī)定》；2003年3月，修訂發(fā)布了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》；2018年1月，再次修訂發(fā)布了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》（2018年審計署令第11號），同時發(fā)布了《審計署關(guān)于加強內(nèi)部審計工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的意見》（審法發(fā)〔2018〕2號）。審計署發(fā)布的上述部門規(guī)章、規(guī)范性文件，依據(jù)審計法律法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定，對內(nèi)部審計領(lǐng)導(dǎo)體制和管理模式、內(nèi)部審計機構(gòu)和人員、審計職責(zé)權(quán)限和程序、審計結(jié)果運用、內(nèi)部審計與國家審計的關(guān)系、審計機關(guān)對內(nèi)部審計業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限等，作出了具體規(guī)定，并與時俱進，不斷充實完善。

二、按照改革要求深入推進內(nèi)部審計工作法治化建設(shè)

黨的二十屆三中全會將中國特色社會主義法治體系更加完善，社會主義法治國家建設(shè)達到更高水平作為進一步全面深化改革的目標(biāo)之一，《決定》明確提出要堅持全面依法治國的原則，在法治軌道上深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時把改革成果上升為法律制度。明確要求全面推進國家各方面工作法治化。

新時代新征程上，內(nèi)部審計法治體系同樣需要進一步完善，內(nèi)部審計法治化水平同樣需要進一步提升，我們要深入貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，推動內(nèi)部審計法治化建設(shè)與中國特色社會主義法治體系更加緊密銜接，與社會主義法治國家建設(shè)更加深度融合。

一是加強審計立法，提升內(nèi)部審計制度化水平。《決定》強調(diào)要完善黨和國家監(jiān)督體系，深化基層監(jiān)督體制機制改革。這為我們建立健全內(nèi)部審計制度，推進內(nèi)部審計改革創(chuàng)新，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在黨和國家的審計監(jiān)督體系中的作用，提供了根本遵循，為我們加強內(nèi)部審計法制建設(shè)指明了方向。我們要深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十屆三中全會精神，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于審計工作的重要講話和重要指示批示精神，結(jié)合審計法的修訂和2018年審計署令第11號實施以來內(nèi)部審計理論和實踐發(fā)展，需要進一步加強內(nèi)部審計制度的頂層設(shè)計，提升內(nèi)部審計立法的層次和水平。具體包括4個方面：其一，需要將內(nèi)部審計專門法規(guī)從部門規(guī)章、地方政府規(guī)章上升到行政法規(guī)或以上立法層次，建議出臺內(nèi)部審計條例。其二，在內(nèi)部審計立法中進一步明確內(nèi)部審計在構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系中的職能定位，以強化內(nèi)部審計在服務(wù)和保障黨和國家工作大局中的作用；對設(shè)立獨立的內(nèi)部審計機構(gòu)和配備專職內(nèi)部審計人員作出更加明確具體的規(guī)定，以增強內(nèi)部審計的獨立性，充實內(nèi)部審計力量；補充完善內(nèi)部審計在運用高科技手段，推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面的職責(zé)、權(quán)限和程序要求。第三，對審計機關(guān)和其他有關(guān)政府部門、單位運用內(nèi)部審計結(jié)果，以及對建立全口徑的內(nèi)部審計情況統(tǒng)計調(diào)查制度作出更為明確具體的規(guī)定。最后，進一步明確內(nèi)部審計職業(yè)組織的法律地位，明確審計機關(guān)履行內(nèi)部審計職業(yè)組織的“行業(yè)管理部門”職責(zé)，以充分發(fā)揮內(nèi)部審計職業(yè)組織在協(xié)助審計機關(guān)履行內(nèi)部審計業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督職責(zé)中的作用。

在完善上述國家層面內(nèi)部審計法規(guī)的基礎(chǔ)上，還要構(gòu)建起包括內(nèi)部審計地方性法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，以及內(nèi)部審計準(zhǔn)則等職業(yè)規(guī)范在內(nèi)的內(nèi)部審計法規(guī)制度和規(guī)范體系。同時，還要推動各個組織建立起由內(nèi)部審計章程、審計管理制度和操作手冊等構(gòu)成的多層次的內(nèi)部審計制度規(guī)范體系，使內(nèi)部審計工作更加有法可依、有規(guī)可循。新形勢下，內(nèi)部審計立法要充分體現(xiàn)黨對內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分體現(xiàn)新時代新征程對內(nèi)部審計提出的新職責(zé)、新使命、新要求，充分體現(xiàn)內(nèi)部審計深化改革、轉(zhuǎn)型發(fā)展取得的成就。同時，要使內(nèi)部審計立法與國家整體的審計法規(guī)制度體系有機銜接，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

二是堅持依法審計，提升內(nèi)部審計監(jiān)督服務(wù)能力。要教育引導(dǎo)廣大內(nèi)部審計人員嚴(yán)格遵守內(nèi)部審計法律法規(guī)，自覺遵循內(nèi)部審計準(zhǔn)則規(guī)范，在審計工作中堅持以事實為根據(jù)、以法規(guī)為準(zhǔn)繩，作出獨立客觀的審計職業(yè)判斷，并敢于堅持原則，不屈從于外部壓力，不歪曲事實、不隱瞞審計發(fā)現(xiàn)的問題，不以權(quán)謀私，做到依法廉潔從審，充分發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督服務(wù)的職能作用。

三是提升法治素養(yǎng)，營造內(nèi)部審計法治化環(huán)境。要積極開展內(nèi)部審計普法宣傳，一方面要讓各級領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門單位、廣大員工、社會公眾都能了解并遵守審計法律法規(guī)，重視、支持、理解、配合內(nèi)部審計工作；另一方面要推動所在單位塑造遵規(guī)守紀(jì)、依法經(jīng)營、誠實守信的組織道德文化，提升組織合規(guī)管理水平，營造良好的審計法治環(huán)境。同時，要加強對內(nèi)部審計人員的法治教育，在法律知識、法治思維、守法意識、用法能力等方面提升內(nèi)部審計人員的法治素養(yǎng)。

中國內(nèi)部審計協(xié)會作為內(nèi)部審計職業(yè)自律組織，要在內(nèi)部審計法治化建設(shè)中充分發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用。要積極為內(nèi)部審計立法建言獻策，不斷完善內(nèi)部審計準(zhǔn)則規(guī)范體系；要積極倡導(dǎo)依法審計，推動內(nèi)部審計法治理論研究和實踐探索，不斷提升內(nèi)部審計質(zhì)效；要積極參與內(nèi)部審計法治宣傳，助力提升內(nèi)部審計人員法治素養(yǎng)，推動內(nèi)部審計法規(guī)制度規(guī)范的有效實施。

使命呼喚擔(dān)當(dāng)，擔(dān)當(dāng)成就未來。讓我們更加緊密地團結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，以黨的二十屆三中全會精神為指引，以紀(jì)念審計法頒布30周年為契機，努力推動內(nèi)部審計法治化建設(shè)取得新成效、開創(chuàng)新局面，為進一步全面深化改革，推進中國式現(xiàn)代化貢獻內(nèi)部審計的更大力量。