網(wǎng)格管理視域下地方財政審計協(xié)同機制的路徑研究

[摘要]審計是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，新時代背景下，優(yōu)化審計組織方式，切實提高審計監(jiān)督服務質(zhì)效，有效推動審計工作高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)審計全覆蓋，是審計工作當務之急。本文從地方財政審計工作實際出發(fā)，將協(xié)同理論和網(wǎng)格化管理引入地方財政審計項目的審計組織方式中來，通過查擺地方財政審計工作中存在的問題，深入分析問題產(chǎn)生的原因，探索性提出構(gòu)建地方財政審計協(xié)同機制的路徑，旨在推動地方財政審計工作高質(zhì)量發(fā)展方面起到參考和借鑒作用。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)格化管理 " 地方財政審計 " 協(xié)同機制

一、引言

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。圍繞這一任務，黨中央提出科教興國、人才強國、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展等一系列需要長期堅持的國家重大戰(zhàn)略。作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，審計是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，要以有力且有效的審計監(jiān)督服務保障黨和國家工作大局，推進新時代審計工作高質(zhì)量發(fā)展。2021年6月，中央審計委員會辦公室、審計署印發(fā)了《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，明確提出要著力構(gòu)建全面覆蓋的審計工作格局。統(tǒng)籌各級審計力量，拓展審計監(jiān)督的廣度和深度，消除監(jiān)督盲區(qū)，形成多層次、全方位的審計監(jiān)督體系，確保黨中央重大政策措施部署到哪里、國家利益延伸到哪里、公共資金運用到哪里、公權(quán)力行使到哪里，審計監(jiān)督就跟進到哪里?；谛聲r代審計全覆蓋的要求，地方財政審計應當更加注重提高審計政治站位，創(chuàng)新優(yōu)化審計組織方式，整合多方審計力量，在全面強化資金保障、促進財政提質(zhì)增效、防范化解重大風險等方面發(fā)揮凸顯作用。

受某些制約因素影響，部分地區(qū)地方財政審計的現(xiàn)狀與當前黨中央對審計全覆蓋要求之間仍存在一定差距，審計質(zhì)量、層次和水平仍需提升，審計工作任務重與審計力量不足的矛盾仍較為突出，審計人員職業(yè)能力尚未完全適應審計事業(yè)發(fā)展新需要，因此建立地方財政審計協(xié)同機制十分必要且意義重大。本文試圖通過查擺A省財政審計工作存在的問題，在深入分析其原因的基礎上，提出優(yōu)化地方財政審計組織方式，探索構(gòu)建省本級財政管理、部門預算執(zhí)行、市級財政收支“三位一體”審計大格局，為推動地方財政審計工作高質(zhì)量發(fā)展起到參考與借鑒作用。

二、地方財政審計現(xiàn)狀分析——以A省為例

（一）A省財政審計概況

A省審計廳是省政府的組成部門，對省本級預算執(zhí)行情況、決算草案以及其他財政收支情況進行審計監(jiān)督是其工作職責之一。A省審計廳下設16個內(nèi)設部門、18個派出審計機構(gòu)以及1個省級審計服務中心。目前，A省財政審計對象可以劃分為三個層級：以省發(fā)展改革委和省財政廳為主體的省本級預算執(zhí)行和決算草案編制情況、以省本級部門預算單位為主體的部門預算執(zhí)行情況、以市級財政單位為主體的市級財政收支情況，即“1+N+N”的審計對象組織架構(gòu)。依據(jù)新修訂的審計法以及政府信息公開條例等相關(guān)法律法規(guī)的要求，每年第三季度初，A省審計廳代表省政府向本級人民代表大會常務委員會報告上一年度省本級預算執(zhí)行和其他財政收支審計工作情況，并于每年第四季度末，向本級人民代表大會常務委員會報告上一年度省本級預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況。

（二）A省財政審計取得的成績

地方財政審計作為監(jiān)督省本級財政管理、省本級部門預算執(zhí)行、重大項目和重點資金、重點民生資金、國有資產(chǎn)資源等方面的重要方式，不僅揭露一系列違法違規(guī)問題，促進依法依規(guī)管理行政，而且建立健全審計查出問題整改長效機制，提出切實可行的審計建議，在更高層次上發(fā)揮審計獨特的監(jiān)督保障作用。從2020年度、2021年度、2022年度A省省本級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告及查出問題整改情況的報告中可以看出，A省審計廳不斷加大審計監(jiān)督力度，切實提高審計監(jiān)督質(zhì)效，為更好地服務保障全省振興發(fā)展大局作出了獨特貢獻。具體表現(xiàn)如下。

一是主動服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局成果顯著。3個年度報告顯示，A省財政審計在重大項目和重點資金審計方面，涵蓋了生態(tài)環(huán)境保護、鄉(xiāng)村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果、科技創(chuàng)新、網(wǎng)絡安全和信息化建設等方面內(nèi)容，緊扣黨和國家中心工作，積極發(fā)揮監(jiān)督保障作用，為更好地服務地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

二是對部門權(quán)力運行監(jiān)督制約的質(zhì)效明顯提高。在2022年度省本級部門預算執(zhí)行審計中，不僅評價了預算管理和財務管理等方面的規(guī)范性，而且評價了“三重一大”決策程序及政府采購政策落實等方面的科學性，從微觀和宏觀兩個層面進行評價，大大提高了A省省本級部門預算執(zhí)行審計的監(jiān)督制約質(zhì)效。

三是標本兼治提升審計發(fā)現(xiàn)問題整改實效。2022年上半年，A省省委審計委員會印發(fā)了《A省審計整改專項督查工作辦法》，進一步規(guī)范了全省審計整改專項督查工作。從3個年度省本級預算和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告中看，分解細化審計查出問題數(shù)量、審計查出問題涉及金額、已完成整改問題數(shù)量以及制定完善制度辦法的數(shù)量均呈逐年上升態(tài)勢?？梢钥闯?，A省財政審計整改敢于動真碰硬，構(gòu)建了依法審計、督促整改、追責問責的小閉環(huán)管理和揭示問題、規(guī)范管理、促進改革的大閉環(huán)機制，從而實現(xiàn)了高質(zhì)量整改實效。

（三）A省財政審計面臨的挑戰(zhàn)

近些年，結(jié)合地方財政審計實際，A省審計廳一直在探索構(gòu)建省本級財政管理、部門預算執(zhí)行、市級財政收支“三位一體”審計大格局上下功夫，把堅持審計工作全省一盤棋作為重要抓手，強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導，加大統(tǒng)籌整合力度，推動構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系。盡管如此，A省審計廳在推進省本級預算執(zhí)行和其他財政收支審計工作中仍然存在制約因素及深層次問題。

1.省本級財政審計壓力大。

A省審計廳在開展省本級財政審計時，一方面時間緊、任務重，審計對象日趨多元化、復雜化，另一方面受人力、技術(shù)、信息等因素影響，審計工作查深查實的困難加大。有時因?qū)徲嬋藛T對審計對象業(yè)務環(huán)境等信息不了解，短時間內(nèi)無法深入查找問題，前期花費時間較多，影響后續(xù)審計工作開展。對比A省2020年度、2021年度、2022年度省本級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告中數(shù)據(jù)，2022年省本級財政管理審計資金總額大幅上升，已由5521.40億元上升至9144.92億元（詳見表1），審計壓力不斷攀升。優(yōu)化現(xiàn)行審計組織方式以適應新形勢發(fā)展需要，是解決這一問題的首要突破口。

2.省本級部門預算監(jiān)督存在盲區(qū)。

省本級部門預算執(zhí)行審計主要是對本級人民政府各部門（包括直屬單位）財政預算資金執(zhí)行的真實性、合法性和效益性開展的審計監(jiān)督，一方面關(guān)注在財政預算資金編制、實施以及分配等過程中可能存在的重大問題，另一方面關(guān)注重點領(lǐng)域、重大決策等方面的規(guī)范化程度。通過審計，不僅可以嚴格規(guī)范省本級部門預算執(zhí)行工作，而且可以促進部門更好地發(fā)揮職能作用服務經(jīng)濟發(fā)展。通過梳理政府政務公開數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，A省省本級部門預算單位數(shù)由2020年的284個上升至2022年的303個，但3個年度A省審計廳重點審計的省本級部門預算單位數(shù)卻由2020年的66個下降至2022年的52個，每年重點審計的省本級部門預算單位數(shù)約占比由23%下降至17%（詳見表2）。從對省本級部門預算單位審計的覆蓋率不足30%的比例中可見，應審未審的領(lǐng)域仍然較多，比如對于一些資金量不大的省本級部門預算單位，由于沒有足夠的審計人力、物力、財力支持，只能選擇暫時擱置，形成監(jiān)督的“盲區(qū)”。

3.績效審計深度廣度不足。

基于3個報告，2020年度的報告中僅提到省本級財政預算績效評價的基礎工作仍需加強；2021年度的報告開始拓展到績效評價制度執(zhí)行方面內(nèi)容；2022年度的報告關(guān)注到了省本級部門財政預算資金績效目標設置的科學性、績效目標完成的效果性以及具體項目建設的績效結(jié)果等內(nèi)容。盡管對績效類問題的關(guān)注逐年深入，但績效審計的深度廣度仍然不足，尚未建立績效審計規(guī)范體系，績效審計中的審計目標、審計內(nèi)容、審計方法及評價標準仍在探索之中，加上摻雜了審計人員的主觀判斷，勢必會影響績效審計效果。

三、構(gòu)建地方財政審計協(xié)同機制的路徑分析

基于協(xié)同理論和網(wǎng)格化管理理念，本文結(jié)合A省審計廳推進省本級預算執(zhí)行和其他財政收支審計工作實際，通過優(yōu)化審計組織方式和整合審計資源，構(gòu)建地方財政審計協(xié)同機制路徑，為提升A省省本級預算執(zhí)行和其他財政收支審計工作提供參考。

（一）構(gòu)建協(xié)同機制的理論基礎

1.協(xié)同理論。

協(xié)同理論（Synergetics）也稱協(xié)同學或協(xié)和學，是20世紀70年代以來在多學個科研究基礎上逐漸形成和發(fā)展起來的一門新興學科，德國物理學家赫爾曼·哈肯是最早研究協(xié)同理論的學者。協(xié)同理論認為：由許多不同的子系統(tǒng)組成的系統(tǒng)，如果各子系統(tǒng)之間能夠密切溝通交流、協(xié)調(diào)配合、共同協(xié)作，就會形成一個有效的集體效應，即跨越式、整體性放大效應。這個系統(tǒng)通過子系統(tǒng)之間的相互作用就會實現(xiàn)“1+1gt;2”或“整體大于部分和”的效果，從而實現(xiàn)整個系統(tǒng)增值目的。也就是說，有效的協(xié)同會使系統(tǒng)在量和質(zhì)的方面全面提升，創(chuàng)造或賦予各子系統(tǒng)彼此不具備的新功能。基于這一理論，協(xié)同是現(xiàn)代管理發(fā)展的必然要求。

2. 網(wǎng)格理論。

網(wǎng)格（Grid）理論興起于20世紀90年代中期的計算機科學領(lǐng)域，是利用互聯(lián)網(wǎng)把地理位置上分布廣泛的各種資源（包括計算資源、存儲資源、帶寬資源、軟件資源、數(shù)據(jù)資源、信息資源、知識資源等）連成一個邏輯整體，為用戶提供一體化信息和應用服務（計算、存儲、訪問等），通過虛擬組織在虛擬環(huán)境下進行資源整合與協(xié)同工作，消除資源“孤島”，提升信息共享效率。2004年，網(wǎng)格化管理模式率先在北京市東城區(qū)實施后，迅速被廣泛應用到全國城市管理領(lǐng)域中，同時引起政府部門和學術(shù)界的廣泛關(guān)注。城市社區(qū)網(wǎng)格化管理是指在保持街道和社區(qū)原有的管理體制基本不變的基礎上，將社區(qū)劃分為若干個網(wǎng)格單元，用信息技術(shù)將人、事、資源、組織等各種信息要素納入網(wǎng)格單元形成多維信息體系進行管理，通過共享、整合、優(yōu)化政府各層級和各部門的資源，實現(xiàn)區(qū)域之間互聯(lián)互動和資源之間共用共享，最終形成新的工作機制，達到發(fā)現(xiàn)問題更精準、解決問題更有效的社區(qū)治理目標。網(wǎng)格化管理通過重點監(jiān)測動態(tài)人員信息、實時監(jiān)控重點區(qū)域或設施，及時化解隱患矛盾，有效提高防控管理水平和預警應急能力，使社區(qū)管理觸角延伸到社會最末端?；谶@一理論，網(wǎng)格化管理能夠使管理實現(xiàn)整合優(yōu)化的目標與效果。

（二）構(gòu)建協(xié)同機制的實現(xiàn)路徑

基于以上分析，面對人少、事多、情況復雜等特點，本文將緊扣“政治—政策—項目—資金”主線，從頂層設計、決策部署、資源整合、體系架構(gòu)等四個維度出發(fā)，將協(xié)同理論和網(wǎng)格化管理思想引入到地方財政審計項目的審計組織方式中，積極探索構(gòu)建地方財政審計協(xié)同機制的實現(xiàn)路徑（詳見圖1）。

1.提高站位，優(yōu)化頂層設計。

首先，在新時代背景下地方財政審計要實現(xiàn)審計全覆蓋的目標要求，建立地方財政審計協(xié)同機制，必然要進一步加強黨對審計工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導。2018年3月，中央審計委員會組建，同年，A省正式組建了省委審計委員會，作為省委議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其辦公室設在A省審計廳。省委審計委員會組建以來，A省通過優(yōu)化審計監(jiān)督職責，將省發(fā)改委重大項目的稽查職責、省財政廳的省級預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查職責等劃入省審計廳。

其次，在省委審計委員會的監(jiān)督指導下，需進一步完善協(xié)同制度或協(xié)同監(jiān)督管理辦法，推動地方財政審計各方力量形成銜接順暢、保障有力、協(xié)同高效的工作格局，提高協(xié)同監(jiān)督的嚴肅性和有效性，加強協(xié)同監(jiān)督的組織保障。

最后，建立健全協(xié)同監(jiān)督的基本準則，包括明確審計機關(guān)內(nèi)部、審計機關(guān)與其他監(jiān)督主體之間的協(xié)同監(jiān)督目標和責任劃分，建立審計協(xié)同風險或沖突處理機制等方面內(nèi)容。

2.錨定方位，統(tǒng)一決策部署。

首先，在省委審計委員會的直接領(lǐng)導下，A省審計廳負責組織研究財政審計工作規(guī)劃，提出年度財政審計項目計劃。在編制地方財政審計項目計劃之前，應充分論證計劃實施的可行性，充分考慮年度審計項目計劃和中長期審計項目計劃安排，并有針對性地將重要部門和非重要部門、重大項目和非重大項目、重點資金和非重點資金統(tǒng)籌合理安排，從而實現(xiàn)各類審計項目均有對應的責任主體、各個責任主體均有負責的審計項目，盡量避免審計項目交叉、重復進行。

其次，成立省審計廳、省發(fā)改委和省財政廳協(xié)同工作領(lǐng)導小組，省審計廳與省發(fā)改委協(xié)同推進重大項目審計任務、與省財政廳協(xié)同推進重點資金審計任務，從政策源頭入手，由單兵作戰(zhàn)向兵團式協(xié)同聯(lián)動轉(zhuǎn)變，由揭示“點”的問題向揭示“面”的問題轉(zhuǎn)變，既可以反映某一部門、某一項目、某筆資金的問題，還可以上下貫通，挖掘問題根源及其可能存在的體制、制度和機制層面的原因，從而精準施策，深化審計整改實效，提高審計成果運用。

最后，在財政審計項目實施過程中，還可以融合“1+N”的審計組織方式，即財政審計+經(jīng)濟責任審計、政策跟蹤審計等模式，探索財政審計與其他類型審計相互融合，力爭實現(xiàn)一審多果、一果多用，真正打造大審計格局的工作機制，提升審計監(jiān)督整體效能，從而實現(xiàn)審計全覆蓋。

3.高標定位，整合項目資源。

首先，要摸清地方財政審計項目底數(shù)。以省本級財政管理部門、省本級部門預算單位、市級財政部門為網(wǎng)格橫線形成三級責任主體，以政策、項目、資金等為網(wǎng)格縱線貫通若干監(jiān)督渠道，搭建橫向與縱向的對應關(guān)系，明晰權(quán)利與責任劃分界限，構(gòu)建地方財政審計項目網(wǎng)格管理數(shù)據(jù)信息庫，并結(jié)合實際進行動態(tài)調(diào)整。在此基礎上，梳理出各相關(guān)部門的財政審計項目清單，為高效制訂地方財政審計計劃奠定基礎。地方財政審計項目網(wǎng)格化管理可以有效解決因?qū)徲嬳椖恐貜驮斐蓪徲嬘媱澋牟恍蕟栴}，力求對同一類型項目、同一被審計單位一次性下達審計通知書，被審計單位接受一次審計，如此不僅可以提高審計工作效率，而且在很大程度上減輕被審計單位負擔。

其次，要劃分地方財政審計項目等級。按照國家財政政策、中央轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模、省本級專項資金投入、地方債務及風險級別等要素，省財政廳應協(xié)同省審計廳完成對各類項目資金的等級劃分，即重點資金（一類）、一般資金（二類）、其他資金（三類）。按照國家和省級戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、工程項目建設類別、中央轉(zhuǎn)移支付專項項目、省投資專項項目等要素，省發(fā)改委應協(xié)同省審計廳完成對各類資金項目的等級劃分，即重點項目（一類）、一般項目（二類）、其他項目（三類）。在此基礎上，針對不同等級的審計項目明確審計周期，實行分類審計。比如，一類審計項目每年組織一次現(xiàn)場審計，二類審計項目五年組織一次現(xiàn)場審計，三類審計項目采用大數(shù)據(jù)跟蹤、抽查核實、專項調(diào)查等方式實施動態(tài)監(jiān)督。

最后，要明確地方財政審計項目管理歸屬。地方財政審計項目網(wǎng)格管理數(shù)據(jù)信息庫創(chuàng)建后，應由省審計廳牽頭，與省發(fā)改委、省財政廳等相關(guān)部門協(xié)同，并聯(lián)動市級審計部門，建立網(wǎng)格橫線與網(wǎng)格縱線一一對應關(guān)系。按照數(shù)據(jù)信息庫中的地方財政審計項目，編織成一張有“點”、有“面”、有“網(wǎng)格”的財政審計項目大網(wǎng)。網(wǎng)中的每一個網(wǎng)格橫向?qū)块T、縱向?qū)椖?，既可以是一個抓手，也可以是一個觸點，第一時間發(fā)現(xiàn)并搜集信息，既可以成為向上反映問題的通道，也可以成為向下傳遞信息的渠道，從而真正實現(xiàn)打通審計堵點的目標（詳見圖2）。

4. 蝶變進位，架構(gòu)信息體系。

首先，實現(xiàn)審計項目網(wǎng)格化管理。引入城市治理網(wǎng)格化管理模式，將審計項目劃分成若干網(wǎng)格，以數(shù)字化、信息化等手段將單位網(wǎng)格內(nèi)的審計項目、審計內(nèi)容、審計時間、審計方式、人力資源等要素形成多維的信息體系，在這個信息體系架構(gòu)下，進行信息的共享和對接，借助一定的反饋系統(tǒng)及時傳遞信息，將需要統(tǒng)籌的審計項目等信息要素及時傳達至相應的管理部門，實現(xiàn)各審計項目高效直達管理目標。

其次，優(yōu)化審計人力資源配置。打破各級審計機關(guān)以及審計機關(guān)各部門間的界限，如將下級審計機關(guān)人員編入上級審計機關(guān)成立的審計組中，通過審計項目提升人員素質(zhì)，以老帶新、以審代訓，培育能打硬仗的審計工作隊伍。在眾多審計對象和海量信息數(shù)據(jù)面前，人海戰(zhàn)術(shù)或傳統(tǒng)審計方式已無法滿足工作需要，樹立大數(shù)據(jù)審計意識、提升科技審計技能、推進信息技術(shù)審計手段等勢在必行。通過交叉成組方式或隨機抽調(diào)各地審計人員組成審計組，在一定程度上能擺脫地方政府的束縛與制約，有效強化審計獨立性。

最后，發(fā)揮牽頭處室核心穩(wěn)定作用。牽頭處室及其他承擔處室應在一定周期內(nèi)保持相對穩(wěn)定，盡可能在2—5年內(nèi)不改變其審計項目，這樣不僅可以加強對審計對象的持續(xù)性了解與關(guān)注，而且可以提高審計效率，實現(xiàn)審計精準性。一個周期結(jié)束后，適當調(diào)整牽頭處室及其他承擔處室的職責，以便激發(fā)從不同審計視角發(fā)現(xiàn)新問題的能力。

四、結(jié)束語

通過地方財政審計網(wǎng)格化管理，不僅可以建立篩選重點財政審計項目的良性態(tài)勢，避免普遍撒網(wǎng)的不效率問題；而且可以使財政審計部門的業(yè)務邊界橫向到邊，縱向到底，解決地方審計機關(guān)在進行財政審計時對同級部門業(yè)務和對下級部門業(yè)務不了解等問題，真正打通審計堵點，解決審計難點，掃清審計監(jiān)督盲區(qū)。積極探索構(gòu)建地方財政審計大格局，是推動省級審計工作高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，橫向協(xié)同、縱向聯(lián)動工作機制的建立，可以使地方財政審計在做好常態(tài)化經(jīng)濟體檢工作的基礎上，有效加大審計監(jiān)督力度，更好發(fā)揮審計職能和審計合力，從而服務地區(qū)振興發(fā)展大局。

（作者單位：沈陽師范大學審計處，郵政編碼：110034，電子郵箱：3007209@qq.com）

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