新時代審計監(jiān)督與其他監(jiān)督協(xié)同配合規(guī)范權(quán)力運行研究

[摘要]作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，審計已成為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。本文探討了審計監(jiān)督與其他監(jiān)督協(xié)同規(guī)范權(quán)力運行的必要性和存在的主要問題，提出了審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、干部監(jiān)督、司法監(jiān)督和財會監(jiān)督協(xié)同配合規(guī)范權(quán)力運行的方法途徑，為進一步發(fā)揮審計在規(guī)范權(quán)力運行方面的獨特作用提供了思路。

[關鍵詞]審計監(jiān)督 " 其他監(jiān)督 " 協(xié)同 " 規(guī)范 " 權(quán)力運行

習近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次

會議上強調(diào)審計工作要“聚焦權(quán)力規(guī)范運行，充分發(fā)揮審計在反腐治亂方面的重要作用”。黨的二十大報告提出要健全黨統(tǒng)一領導、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導，促進各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運行。黨的二十屆中央紀委二次全會也提出要發(fā)揮審計在反腐治亂方面的重要作用，加強與審計機關協(xié)調(diào)配合，用好審計監(jiān)督成果。因此，做好審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、干部監(jiān)督、司法監(jiān)督和財會監(jiān)督的協(xié)同配合，進一步發(fā)揮審計在規(guī)范權(quán)力運行方面的獨特作用，是新時代審計工作的一項重要任務。

一、審計監(jiān)督與其他監(jiān)督協(xié)同配合規(guī)范權(quán)力運行的必要性

審計在規(guī)范權(quán)力運行方面發(fā)揮其獨特作用，是新時代賦予審計工作的一項重要使命。要完成這一使命，必須加強與紀檢監(jiān)察、巡視巡察、司法以及財政等部門的協(xié)作配合，構(gòu)建以審計監(jiān)督為起點，以案件查辦為切入點，以部門主體責任落實為落腳點的貫通協(xié)同工作機制，共同在規(guī)范權(quán)力運行方面發(fā)揮作用。一方面，根據(jù)相關法律法規(guī)，審計發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，屬于審計職權(quán)范圍內(nèi)的，可以由審計機關依法依規(guī)進行處理；不屬于審計職權(quán)范圍內(nèi)的，需要根據(jù)問題的性質(zhì)移交相關部門進一步處理，或?qū)栴}線索按規(guī)定程序移交給紀檢監(jiān)察機關或司法機關進一步查處。審計發(fā)現(xiàn)的問題線索，有時受制于審計的手段，無法進一步查實，也需要提請紀檢監(jiān)察或司法機關協(xié)助進一步查實。這些規(guī)定要求，決定了審計要想在規(guī)范權(quán)力運行方面發(fā)揮更大作用，必須與其他部門協(xié)作配合。另一方面，紀檢監(jiān)察、巡視巡察、干部監(jiān)督管理過程中發(fā)現(xiàn)的需要審計機關協(xié)助查實的線索，也需要邀請審計人員協(xié)助查處，或?qū)栴}線索轉(zhuǎn)交給審計機關代為查實。各監(jiān)督部門間的相互協(xié)作配合，不僅可以提高審計的地位與權(quán)威性，而且可以在規(guī)范權(quán)力運行中發(fā)揮出“1+1gt;2”的監(jiān)督合力。

二、審計監(jiān)督與其他監(jiān)督協(xié)同配合規(guī)范權(quán)力運行存在的主要問題

目前，在黨的集中統(tǒng)一領導下，審計與紀檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事等監(jiān)督貫通協(xié)同不斷持續(xù)深化，但距離黨中央的要求還存在著差距。

一是與其他監(jiān)督的貫通協(xié)同機制尚不健全，實踐操作還比較困難。各級黨委審計委員會的作用還沒有充分發(fā)揮，各類監(jiān)督貫通協(xié)同統(tǒng)一運行機制尚不健全，協(xié)調(diào)配合制度及具體實施辦法還不完善。目前，審計監(jiān)督與其他監(jiān)督的溝通協(xié)調(diào)，更多的是依托審計項目來進行，渠道比較單一，缺乏其他有效的溝通交流渠道。如受制于保密紀律要求等因素，審計人員得到紀檢監(jiān)察等部門的工作支持有限，雙方的業(yè)務信息交流共享受阻；受案件敏感程度影響，審計機關移送問題線索后，獲取辦案結(jié)果反饋比較困難等。

二是與其他監(jiān)督協(xié)同配合的方式方法還不夠靈活全面。審計監(jiān)督與其他監(jiān)督協(xié)同配合，需要充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成監(jiān)督合力。但在實際工作中，由于對雙方協(xié)同配合的方式方法探索不夠，缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌謀劃，各方仍習慣按照自己熟悉的方式方法開展工作，與對方的協(xié)同配合考慮不夠，各類監(jiān)督的優(yōu)勢互補效果不佳，沒有發(fā)揮出監(jiān)督的疊加效應。

三是成果共享機制還需進一步完善。審計監(jiān)督與其他監(jiān)督協(xié)同配合，需要充分利用對方的監(jiān)督成果。但在實際工作中，各類監(jiān)督大都處于單打獨斗狀態(tài)，相互之間的成果共享機制還不健全。受移送程序、移送渠道和對問題線索的定性標準等條件的制約，審計結(jié)果移送機制還需進一步完善等。

四是審計人員政治能力還有待進一步提高。政治能力包括在工作中把握方向、把握大勢、把握全局的能力，以及辨別政治是非、保持政治定力、駕馭政治局面、防范政治風險的能力。與其他監(jiān)督協(xié)同配合，對審計人員的政治能力提出了更高的要求，要求審計人員要把黨中央的意圖和部署把握準、領會透、落實好。目前部分審計人員在政治能力建設上還存在著一定的差距，在完整、準確、及時理解和落實黨中央的部署要求上還需要進一步提高，從政治高度和大局角度揭示問題、提出建議、預警風險、促進改革，推動領導干部履職盡責的能力還需要進一步加強等。

三、審計監(jiān)督與其他監(jiān)督在規(guī)范權(quán)力運行方面的協(xié)同配合

（一）審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督的聯(lián)動協(xié)同

推動審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督的貫通協(xié)作、有效銜接，不僅能夠大力提升黨和國家在規(guī)范權(quán)力運行、防腐治亂方面的力度和效果，而且有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一方面，通過強化雙方在事前會商、問題發(fā)現(xiàn)、結(jié)果運用等方面的協(xié)作，構(gòu)建雙向協(xié)作、合力規(guī)范權(quán)力運行的長效運行機制，充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，提升監(jiān)督合力。另一方面，審計人員發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀問題需要按規(guī)定程序移送給紀檢監(jiān)察機關處理，紀檢監(jiān)察機關在辦理大案要案時也需要借用審計的專業(yè)力量，利用好審計監(jiān)督結(jié)果。在制訂經(jīng)濟責任審計計劃時，審計機關也應事先征求紀檢監(jiān)察機關的意見，將紀檢監(jiān)察機關關注的重點對象和重點問題統(tǒng)籌列入審計內(nèi)容，將紀檢監(jiān)察機關提供的問題線索作為審計重點（詳見圖1）。

加強審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督的聯(lián)動協(xié)同，應當把握好以下三方面的問題。

1.準確把握審計監(jiān)督的政治屬性和政治功能。

紀檢監(jiān)察屬于政治監(jiān)督，而審計監(jiān)督同樣具有極強的政治屬性。二十屆中央審計委員會第一次會議強調(diào)要增強審計的政治屬性和政治功能。審計機關要做好與紀檢監(jiān)察的協(xié)作配合，一方面，要求審計人員準確把握其政治屬性和政治功能，切實提高政治能力，要與紀檢監(jiān)察機關在政治方向上高度保持一致，把黨中央的決策部署和方針政策把握準、領會透、落實好。另一方面，要善于從政治高度和大局角度揭示問題、提出建議、預警風險，推動領導干部履職盡責，做到既“查病”，又“治病”和“防病”。

2.準確把握協(xié)作的范圍與方式。

紀檢監(jiān)察的政治屬性和政治功能決定了它必須具有極強的政治性、紀律性、保密性。這就要求審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)作配合必須認真考慮雙方協(xié)作的范圍和方式。從雙方的協(xié)作范圍來看，審計的優(yōu)勢在于經(jīng)濟監(jiān)督，是經(jīng)濟監(jiān)督的“特種部隊”，具有發(fā)現(xiàn)問題的主動性、監(jiān)督覆蓋的廣泛性和審計隊伍的專業(yè)性等優(yōu)勢。因此，當涉及復雜經(jīng)濟問題，復雜經(jīng)營投資活動，“影子股東”“政商旋轉(zhuǎn)門”等新型和隱性腐敗的問題線索時，應優(yōu)先考慮借助審計力量。此外，對于與企業(yè)會計賬目密切相關的違規(guī)決策、違規(guī)投資、違規(guī)擔保等失職瀆職貪污等問題線索的查實，也應優(yōu)先考慮借助審計力量。而紀檢監(jiān)察監(jiān)督的優(yōu)勢在于剛性約束力、震懾力，以及監(jiān)督壓力的傳導上要遠遠強于審計監(jiān)督。在雙方的具體協(xié)作方式上，紀檢監(jiān)察機關可以采取調(diào)閱領導干部經(jīng)濟責任審計報告、邀請審計人員為紀檢監(jiān)察人員解讀審計報告、整改報告或提供審計工作底稿等方式拓展問題線索；對于確屬重大疑難的問題線索，也可以借調(diào)具有專業(yè)特長的審計人員階段性或全程參與案件辦理；對明顯涉及審計專業(yè)事項的，還可以提請審計機關適時介入。

3.準確把握雙方的優(yōu)勢特長，形成優(yōu)勢互補的協(xié)作模式。

紀檢監(jiān)察機關是黨風廉政建設和反腐敗斗爭的主力軍，查處問責是其主要職責。審計機關作為國家財產(chǎn)的“看門人”和經(jīng)濟安全的“守護者”，在經(jīng)濟領域防腐治亂、查處政治問題和經(jīng)濟問題交織、權(quán)力集中、資金密集、資源富集領域的腐敗等方面具有先天的優(yōu)勢，但對發(fā)現(xiàn)的問題缺乏剛性處理措施。審計機關可以為紀檢監(jiān)察機關辦案提供更加科學可靠的證據(jù)，紀檢監(jiān)察機關也可以為審計機關提供可靠的問題線索。發(fā)揮雙方的各自專長，在聯(lián)動工作中實現(xiàn)優(yōu)勢互補，將會取得“1+1gt;2”的監(jiān)督效果。一是建立健全協(xié)同監(jiān)督共商機制。制定出臺雙方貫通協(xié)同辦法和協(xié)作清單，明確雙方協(xié)作事項，對雙方協(xié)作的適用情形、運作方式、工作流程、結(jié)果運用、信息反饋、爭議解決、保密責任、文書檔案等要做出具體的規(guī)定，厘清雙方協(xié)同的邊界。二是增強雙方專長互補性。紀檢監(jiān)察是黨的專職監(jiān)察機關，在精通黨規(guī)黨紀、把握方針政策方面具有權(quán)威性和專業(yè)性；審計監(jiān)督的專長是經(jīng)濟監(jiān)督，在精通經(jīng)濟法規(guī)、行業(yè)規(guī)范，查驗賬目、分析數(shù)據(jù)等方面具有較高的專業(yè)特長。兩者協(xié)作配合、互通有無，形成監(jiān)督合力。三是增強雙方成果運用互補性。黨的二十屆中央紀委二次全會強調(diào)紀檢監(jiān)察要用好審計監(jiān)督成果。審計機關在進行領導干部經(jīng)濟責任審計時一般應先征求紀檢監(jiān)察機關的意見，了解與審計對象相關的舉報問題線索。紀檢監(jiān)察機關應將群眾舉報反映強烈、領導重點關注的監(jiān)督重點定期與審計機關溝通，將其列為審計重點。審計機關發(fā)現(xiàn)的涉及違法違紀問題線索，應按規(guī)定程序及時移交給紀檢監(jiān)察機關進一步核查處理，紀檢監(jiān)察機關應將案件辦理結(jié)果在不違背保密原則的前提下及時反饋給審計機關。兩者信息共享，互通有無，共同發(fā)力，共同促進權(quán)力規(guī)范運行。

（二）審計監(jiān)督與巡視巡察監(jiān)督的聯(lián)動監(jiān)督

審計監(jiān)督主要是經(jīng)濟監(jiān)督，是“經(jīng)濟體檢”，而巡視巡察主要是政治監(jiān)督，是全面“政治體檢”，二者都是通過深入查找和推動解決問題，促進被審計單位或者被巡視巡察單位改進工作，提升其治理能力和治理水平，在推進黨的自我革命中發(fā)揮著重要作用。這就為雙方的協(xié)同配合提供了基礎和可行性。加強雙方的協(xié)同配合，既有利于發(fā)揮巡視巡察的“政治利劍”作用，又有利于發(fā)揮審計在經(jīng)濟監(jiān)督方面的專業(yè)優(yōu)勢。黨的十九大以來，在加強審計監(jiān)督與巡視巡察監(jiān)督的協(xié)作方面，黨和國家作出了具體的部署和要求。2018年，中央巡視辦與審計署聯(lián)合制定了《關于規(guī)范巡視和審計工作協(xié)調(diào)機制的意見》，為加強審計監(jiān)督和巡視巡察監(jiān)督的貫通融合提供了制度依據(jù)和業(yè)務指導。各省市也相繼出臺了相關制度，進一步促進了審計監(jiān)督與巡視巡察監(jiān)督的協(xié)作配合。加強審計與巡視巡察的聯(lián)動監(jiān)督，需要從四個方面發(fā)力。一是不斷完善審計監(jiān)督與巡視巡察監(jiān)督的貫通協(xié)同機制。通過中央和國家頂層設計，建立健全審計監(jiān)督與巡視巡察監(jiān)督聯(lián)席會議機制，明確雙方信息互通共享范圍，提高審計問題線索移送的及時性和精準性，不斷拓寬審計監(jiān)督與巡視巡察監(jiān)督協(xié)作渠道，最大限度發(fā)揮監(jiān)督疊加效應，為審計監(jiān)督與巡視巡察監(jiān)督聯(lián)動提供制度和機制保障。二是揚長避短，形成巡審優(yōu)勢互補。要緊緊把握巡視巡察的政治權(quán)威和審計的經(jīng)濟監(jiān)督優(yōu)勢，利用巡視巡察監(jiān)督與審計監(jiān)督的對象和內(nèi)容關聯(lián)度高、監(jiān)督方式和手段互補性強的特點，在具體工作中將二者有機結(jié)合起來，充分發(fā)揮巡視巡察的“政治利劍”和審計的經(jīng)濟監(jiān)督“特種部隊”作用，進一步提升監(jiān)督效果。在巡視組成員選擇上，可選拔政治能力強、業(yè)務素質(zhì)高的審計人員參加巡視巡察工作，及時發(fā)現(xiàn)一些隱蔽性強、深層次的經(jīng)濟問題線索，為巡視巡察提供強有力的專業(yè)支持；審計人員在審計過程中發(fā)現(xiàn)的涉及巡視巡察方面的問題線索，應及時移交給巡視巡察部門，作為巡視巡察的重點。三是把準方向、錨定重點，推動巡視巡察與審計同題共答。對巡視巡察過程中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟問題比較嚴重的部門，可推動審計對這些部門及時開展專項審計，做到有的放矢、以審助巡、以審促改。對問題比較嚴重的部門，上級部門也可以安排同步進行專項巡視巡察和專項審計活動。四是共同靶向發(fā)力，壓實整改責任，破解整改難題。對于被巡察單位的以往審計發(fā)現(xiàn)問題及其整改落實情況，巡視巡察部門應將其列為巡視巡察的重點，著重考察其整改效果。對整改不到位，特別是屢改屢犯、拒不整改的，應寫入巡視巡察報告，作為反饋意見的重要組成部分，督促審計整改措施及時落實到位。審計機關也應將巡視巡察發(fā)現(xiàn)問題的整改完成情況作為領導干部經(jīng)濟責任審計的一項重要內(nèi)容，推動巡視巡察發(fā)現(xiàn)問題及時得到整改落實（詳見圖2）。

（三）審計監(jiān)督與干部監(jiān)督的貫通融合

審計監(jiān)督與干部監(jiān)督的貫通融合主要體現(xiàn)在經(jīng)濟責任審計方面。2019年7月，中辦、國辦印發(fā)的《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，要求把審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察、組織人事、巡視巡察等監(jiān)督貫通起來，形成監(jiān)督合力；要求將經(jīng)濟責任審計結(jié)果以及整改情況作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要參考；要求將審計結(jié)果以及整改情況納入所在單位領導班子黨風廉政建設責任制檢查考核的內(nèi)容，作為領導班子民主生活會以及領導班子成員述責述廉的重要內(nèi)容。這些規(guī)定，為審計監(jiān)督與干部監(jiān)督的貫通融合提供了制度依據(jù)。加強審計監(jiān)督與干部監(jiān)督貫通融合，需要從三個方面入手。一是要突出經(jīng)濟責任審計的政治屬性，充分發(fā)揮我國特有的經(jīng)濟責任審計制度優(yōu)勢，通過構(gòu)建銜接順暢、成果共享、協(xié)調(diào)高效、保障有力的協(xié)同共商機制，做到“審事”與“評人”相結(jié)合，從精準科學知事識人、改進干部教育培訓、優(yōu)化干部選拔任用、從嚴建設干部管理體系、創(chuàng)建正向干部激勵體系五個方面助力干部監(jiān)督管理。二是要以審計創(chuàng)新為引領，創(chuàng)新審計模式、優(yōu)化審計方法，深化雙方貫通融合的路徑方式，提升審計監(jiān)督質(zhì)效。通過構(gòu)建“審事”與“評人”相結(jié)合的審計立體監(jiān)督模式，客觀評價領導干部在樹立正確發(fā)展觀、政績觀、權(quán)力觀，履職盡責，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，以及知敬畏、守底線等方面的意識、能力、作風和作為，精準評價領導干部，為干部考核、任免、獎懲提供重要參考。三是要通過推動解決審用分離難題，著力推動經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用，為干部管理監(jiān)督提供有力支撐。審計機關要借助審計委員會和經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議平臺，建立健全與組織人事部門的溝通協(xié)調(diào)機制，聚力破除雙方信息交互壁壘，及時交換重大信息。特別是發(fā)現(xiàn)領導干部重大失職瀆職、重要違規(guī)違紀問題線索等，要第一時間與組織人事部門溝通會商。組織人事部門應綜合運用審計成果，注重從審計發(fā)現(xiàn)問題性質(zhì)和整改落實情況看領導干部政治表現(xiàn)和干事能力，將“經(jīng)濟責任審計結(jié)果及其整改情況作為考核、任免、獎懲被審計領導干部的重要參考”這一重要制度落實到位。對被認定為存在虛假整改、拖延或拒絕整改的，組織人事部門還應當按規(guī)定對相關責任人采取追責問責措施（詳見圖3）。

（四）審計監(jiān)督與司法監(jiān)督、財會監(jiān)督的協(xié)同配合

審計監(jiān)督除了與紀檢監(jiān)察、巡視巡察、干部監(jiān)督協(xié)作配合外，還應加強與司法監(jiān)督、財會監(jiān)督協(xié)同配合，共同促進權(quán)力規(guī)范運行。在與司法監(jiān)督的協(xié)同配合方面，通過構(gòu)建雙向協(xié)作運行機制，審計機關應將審計過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法犯罪的問題線索按規(guī)定程序及時移送給檢察機關進行處理，檢察機關應按規(guī)定程序及時向?qū)徲嫏C關反饋辦案結(jié)果。檢察機關在辦案過程中需要審計機關協(xié)助的，可依規(guī)定程序提請審計機關予以配合（詳見圖4）。在與財會監(jiān)督的協(xié)作配合方面，通過構(gòu)建雙向協(xié)作運行機制，審計機關可提請財政財務部門及時提供與審計相關的財政財務資料，并向其移交涉及財會方面的審計發(fā)現(xiàn)問題線索。財政財務部門應加強審計結(jié)果的利用，將其作為進一步規(guī)范財政財務管理的依據(jù)；審計發(fā)現(xiàn)問題需要財政財務部門進行處理的，財政財務部門應按規(guī)定及時進行處理等（詳見圖5）。

新時代賦予了審計新的使命，黨和國家關于防腐治亂的總體部署和審計管理體制改革的不斷深入，為審計監(jiān)督與其他監(jiān)督的協(xié)同配合提供了契機。切實加強審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、干部監(jiān)督、司法監(jiān)督、財會監(jiān)督等其他監(jiān)督的協(xié)同配合，不僅有利于形成監(jiān)督合力，充分發(fā)揮審計在規(guī)范權(quán)力運行、反腐治亂方面的重要作用，而且有利于更好地發(fā)揮審計在推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和推進黨的自我革命中的獨特作用。

（作者單位：遼寧大學，郵政編碼：110036，電子郵箱：736461373@qq.com）

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