我國數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理現(xiàn)實困境及紓解路徑研究

關(guān)鍵詞： 數(shù)據(jù)跨境流動； 協(xié)同治理； ＳＦＩＣ 修正模型； 紓解路徑

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２４．０９．０１２

〔中圖分類號〕Ｇ２５１.２； Ｄ６３ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１ （２０２４） ０９－０１４２－１２

在數(shù)字化、全球化疊加發(fā)展背景下， 大規(guī)模、高頻率、多樣化的數(shù)據(jù)跨境流動在推進國際經(jīng)貿(mào)往來、文化交流、科技合作等方面的作用日益凸顯。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（簡稱ＯＥＣＤ）測算， 數(shù)據(jù)流動對各行業(yè)利潤增長的平均促進率在１０％左右，而對數(shù)字平臺、金融業(yè)等數(shù)據(jù)高依賴性行業(yè)的促進率可達３２％［１］ 。然而， 數(shù)據(jù)跨境流動在促進全球交流與合作的同時， 也引發(fā)了國家安全、隱私保護、數(shù)據(jù)霸權(quán)等風(fēng)險， 激發(fā)各國（地區(qū)）積極嘗試運用法律、協(xié)商、談判等手段進行治理。我國作為全球數(shù)據(jù)量最大的國家， 高度重視數(shù)據(jù)跨境流動治理，先后出臺了《中華人民共和國個人信息保護法》《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》《個人信息出境標準合同辦法》等多項法律條例。為了進一步加強對數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)督和管理， 國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室于２０２３年９ 月２８ 日起草了《規(guī)范和促進數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定（征求意見稿）》， 對數(shù)據(jù)跨境申報評估、保護認證、指導(dǎo)監(jiān)管等做了更加詳盡的規(guī)范。

由于數(shù)據(jù)跨境流動具有跨國界和跨領(lǐng)域等復(fù)雜屬性， 單一主體難以對其進行有效治理。而伴隨著數(shù)據(jù)跨境流動門檻的不斷降低， 除政府部門外， 以跨境企業(yè)、跨境數(shù)據(jù)平臺為代表的民間機構(gòu)、私營部門以及公民亦開始參與到數(shù)據(jù)跨境流動發(fā)展進程中， 并逐漸成為數(shù)據(jù)跨境流動治理體系中難以忽視的力量［２］ 。我國在積極參與全球治理體系改革和建設(shè)的同時， 一直秉承共商共建共享的全球治理觀，主張通過多方協(xié)同合作來解決發(fā)展中的復(fù)雜問題［３］ 。２０２０ 年， 我國發(fā)起了《全球數(shù)據(jù)安全倡議》， 呼吁政府、國際組織、信息技術(shù)企業(yè)等多方攜手共建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體， 為全球數(shù)據(jù)跨境流動治理貢獻中國智慧。協(xié)同治理作為協(xié)同理論與治理理論的交叉耦合理論， 可以充分調(diào)動數(shù)據(jù)跨境流動中各利益相關(guān)主體的治理積極性， 對提升治理效果具有突出意義［４］ 。因此， 在系統(tǒng)剖析我國數(shù)據(jù)跨境流動多元協(xié)同治理深層次本質(zhì)與現(xiàn)存困境的基礎(chǔ)上， 探討有針對性的協(xié)同治理路徑， 不僅順應(yīng)數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理的發(fā)展態(tài)勢， 符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化數(shù)字強國的重大發(fā)展戰(zhàn)略， 還有助于在數(shù)據(jù)跨境流動治理“陣營化” 與“政治化” 背景下提升我國話語權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

１國內(nèi)外相關(guān)研究

數(shù)據(jù)跨境流動最早在１９８０ 年由ＯＥＣＤ 提出，主要指個人數(shù)據(jù)的國際自由流動［５］ ， 其后隨著數(shù)據(jù)跨境適用范圍的不斷擴展， 數(shù)據(jù)跨境流動的概念不斷延伸。盡管現(xiàn)階段數(shù)據(jù)跨境流動的概念尚未統(tǒng)一， 但數(shù)據(jù)跨境流動作為一種資源自由流動形式，對其進行行之有效的治理已成為廣泛共識。已有研究成果主要涉及以下３ 個方向：１ １ 數(shù)據(jù)跨境流動治理法律規(guī)則研究法律規(guī)則是數(shù)據(jù)跨境流動治理的前提和基礎(chǔ)，可為治理實踐提供依據(jù)原則。現(xiàn)階段研究主要聚焦國家法律法案［６］ 、區(qū)域機制條例［７］ 、雙邊及多邊數(shù)據(jù)流動協(xié)定［８］ 等方面。其中， Ｓｕｌｌｉｖａｎ Ｃ［９］ 從概念基礎(chǔ)、目標以及要求等方面對兩大數(shù)據(jù)跨境流動保護規(guī)則條例進行了比較探討。為了適應(yīng)國際法制的發(fā)展趨勢， 我國也立足實踐通過制定法律和加入?yún)f(xié)定積極探索數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)則建設(shè)， 何波［１０］ 通過分析國際法律規(guī)則的緣起發(fā)展和我國《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》的現(xiàn)狀困境， 積極探索我國跨境數(shù)據(jù)流動法律規(guī)制的優(yōu)化路徑； 馬光等［１１］以我國加入《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（簡稱ＤＥ?ＰＡ）為背景， 討論我國應(yīng)對國際數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則差異的解釋空間與發(fā)展策略。

１.２數(shù)據(jù)跨境流動治理模式框架研究

目前數(shù)據(jù)跨境流動國際治理格局仍處于發(fā)展和嬗變之中， 數(shù)據(jù)主權(quán)［１２］ 、數(shù)據(jù)本地化［１３］ 、數(shù)據(jù)合規(guī)［１４］ 等問題成為學(xué)界關(guān)注的焦點?，F(xiàn)階段國內(nèi)外學(xué)者著眼于以模式為基礎(chǔ)來研究數(shù)據(jù)跨境流動治理問題。其中， Ｅｉｌｅｅｎ Ｄ［１５］ 將數(shù)據(jù)跨境流動置于全球數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)之中， 并提出包含跨境運營、廣泛數(shù)字化、治理私有化的跨境治理新模式； 冉從敬等［１６］從數(shù)據(jù)主權(quán)出發(fā)剖析歐盟、美國、俄羅斯的數(shù)據(jù)跨境流動治理實踐， 并由此總結(jié)分析出不同治理模式下核心要點與適用范圍等多維度差異； 李海英等［３］總結(jié)了我國現(xiàn)階段以公權(quán)主導(dǎo)的多層規(guī)范為基石、多方磋商的協(xié)調(diào)規(guī)約為脈絡(luò)、特區(qū)試點的沙盒規(guī)制為補充的治理框架， 并概括出由國家網(wǎng)信部門主導(dǎo)、行業(yè)組織、企業(yè)、個人等多元主體共同參與的治理實踐。

１.３數(shù)據(jù)跨境流動治理風(fēng)險困境研究

數(shù)據(jù)跨境流動治理在維護數(shù)據(jù)安全、促進社會發(fā)展等方面具有突出價值， 然而由于數(shù)據(jù)跨境流動涉及法律、安全、數(shù)據(jù)主權(quán)等復(fù)雜問題， 所以在數(shù)據(jù)跨境流動治理中也不可避免地存在理念差異［２］ 、管轄沖突［１７］ 、監(jiān)管離散［１８］ 等風(fēng)險和困境。故學(xué)界從不同視角對數(shù)據(jù)跨境流動治理中的困境、風(fēng)險及對策展開剖析。其中， Ｖａｒｄａｎｙａｎ Ｌ 等［１９］ 從數(shù)據(jù)生命周期與數(shù)據(jù)跨境流動過程出發(fā)， 深入探討全球數(shù)據(jù)治理中的風(fēng)險與挑戰(zhàn)， 并在此基礎(chǔ)上提出合作、協(xié)調(diào)、溝通的治理舉措； 陳兵等［２０］ 引入系統(tǒng)觀念，從立法、監(jiān)管、國內(nèi)外治理銜接的角度分析數(shù)據(jù)跨境流動治理的現(xiàn)實困境， 并由此提出通過強化行業(yè)、部門、區(qū)域間聯(lián)動來建立數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同共治機制； 鄧崧等［２１］ 融合ＰＩＳＥＬ 博弈模型與利益相關(guān)者模型對中美數(shù)據(jù)跨境流動風(fēng)險治理進行分析， 得出多方協(xié)同合作的最優(yōu)治理策略。

綜上所述， 學(xué)術(shù)界從不同角度出發(fā)對數(shù)據(jù)跨境流動治理現(xiàn)狀與內(nèi)在邏輯進行了深刻剖析， 并對其中所蘊含的風(fēng)險與困境有了更為明確的認識。與此同時， 不難發(fā)現(xiàn)越來越多的研究開始關(guān)注協(xié)同治理的突出意義， 但鮮有從協(xié)同視角出發(fā)深入探討數(shù)據(jù)跨境流動治理問題， 且缺乏對協(xié)同治理具體要素進行分析。而數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理復(fù)雜煩瑣， 需進行系統(tǒng)化布局思考。故本文引入ＳＦＩＣ 協(xié)同治理模型， 結(jié)合研究背景對其進行適用性修正， 并深入探究數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理進程中的困境與挑戰(zhàn)， 最終提出建設(shè)性的紓解路徑， 以期為我國數(shù)據(jù)跨境流動治理提供指導(dǎo)。

２ＳＦＩＣ模型與我國數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理

２.１ ＳＦＩＣ 模型概述

ＳＦＩＣ模型是一種較為經(jīng)典的協(xié)同治理模型，最早是由美國學(xué)者Ａｎｓｅｌｌ Ｃ等［２２］ 對全球１３７ 個協(xié)同治理案例進行“連續(xù)近似分析” 所構(gòu)建起的普適模型， 該模型以協(xié)同過程（Ｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅ Ｐｒｏｃｅｓｓ）為核心， 起始條件（Ｓｔａｒｔｉｎｇ Ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ）、催化領(lǐng)導(dǎo)（Ｆａｃｉｌｉｔａｔｉｖｅ Ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ）、制度設(shè)計（Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌ Ｄｅ?ｓｉｇｎ）３ 個部分共同影響和塑造著協(xié)同過程， 而協(xié)同過程的進程也反映了三者的發(fā)展情況， 最終作用于協(xié)同治理結(jié)果（Ｏｕｔｃｏｍｅｓ）［２３］ ， 故該模型充分體現(xiàn)了協(xié)同治理的復(fù)雜性和系統(tǒng)性， 其作用關(guān)系及內(nèi)部互動過程如圖１ 所示。

２.２數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理的ＳＦＩＣ 應(yīng)用邏輯

相較于Ｂｒｙｓｏｎ 模型［２４］ 、Ｅｍｅｒｓｏｎ 模型［２５］ 、六維協(xié)同模型［２６］ 等諸多協(xié)同治理模型， ＳＦＩＣ 模型圍繞協(xié)同過程開展模型建構(gòu)， 每部分涵蓋了諸多影響變量， 并通過環(huán)形結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)協(xié)同過程中各階段相互影響的機理， 最大程度上反映協(xié)同治理的權(quán)變機制，更符合協(xié)同過程的運行機制。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化下， 協(xié)同治理成為復(fù)雜問題研究與實踐的必然趨勢， ＳＦＩＣ 模型受到廣泛關(guān)注， 并已被應(yīng)用到社會公共事務(wù)［２７］ 、機構(gòu)科研誠信［２８］ 、檔案數(shù)據(jù)保存［２９］ 等不同領(lǐng)域的協(xié)同治理問題研究中， 證明ＳＦＩＣ 模型在多領(lǐng)域協(xié)同治理研究中具有較強的適用性。

數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理本身是一個多元協(xié)同的動態(tài)過程， 如圖２ 所示。其中， 協(xié)同治理主體涉及國家政府、國際組織、社會公眾等差異化主體。治理客體包括： 數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)儲存等數(shù)據(jù)跨境流動過程涉及的各種類型數(shù)據(jù)， 如個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、科研數(shù)據(jù)等。同時兩者統(tǒng)一于維護國家安全利益、促進數(shù)據(jù)自由流動、確保數(shù)據(jù)安全合規(guī)等協(xié)同治理目標之下， 且協(xié)同治理主體通過制度協(xié)同、組織協(xié)同、技術(shù)協(xié)同、文化協(xié)同等多維度方式對協(xié)同治理客體進行治理， 以解決協(xié)同治理所存在的數(shù)據(jù)隱私泄露、數(shù)據(jù)安全風(fēng)險、市場監(jiān)管漏洞等挑戰(zhàn)。這不僅體現(xiàn)了數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理機制的綜合性和復(fù)雜性， 也與ＳＦＩＣ 模型中研究協(xié)同治理問題的范式相似。因此， 本研究通過ＳＦＩＣ 模型對數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理進行分析與紓解路徑探索， 具有較強的應(yīng)用邏輯。

２.３數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理ＳＦＩＣ模型修正

ＳＦＩＣ 模型以協(xié)同過程作為動態(tài)閉環(huán)治理的核心， 強調(diào)模型中各部分作用關(guān)系， 但將ＳＦＩＣ 模型應(yīng)用于我國數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理也存在一定局限性： 第一， ＳＦＩＣ 模型主要是以歐美國家（地區(qū)）國情和文化為背景進行建構(gòu)， 且歐美國家（地區(qū)）的治理理念、治理制度體系以及政治和經(jīng)濟環(huán)境與我國存在一定差異［３０］ ， 例如： 美國政策制定中重點突出了數(shù)據(jù)“單向” 流動， 具有排他性特點， 這不符合我國共商共建共享的全球治理觀。第二， ＳＦＩＣ模型是基于公共衛(wèi)生、教育、社會福利、國際關(guān)系等一系列全球治理案例的總結(jié)描述所構(gòu)成的協(xié)同治理一般模型， 缺少對數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理情境的進一步思考。第三， ＳＦＩＣ 模型以治理結(jié)果為模型建構(gòu)的終點， 未考慮協(xié)同治理后果的評估與反饋，沒有形成“條件—過程—結(jié)果” 的邏輯閉環(huán)。第四， ＳＦＩＣ 模型在原有呈現(xiàn)上與數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理實際情況有一定出入， 例如： ＳＦＩＣ 模型只強調(diào)了協(xié)同過程與其他各因素間的單向影響關(guān)系， 而未能客觀反映各要素間的相互關(guān)系， 并且協(xié)同過程中僅對流程環(huán)節(jié)進行了呈現(xiàn)， 忽略了協(xié)同治理目標對于驅(qū)動多元主體推進協(xié)同治理過程的重要性。

因此， 本文在充分考慮我國法律政策、制度基礎(chǔ)以及社會文化等方面的基礎(chǔ)上， 結(jié)合數(shù)據(jù)跨境流動的基本特征與發(fā)展態(tài)勢對原模型進行修正。同時，為了提高修正模型的理論性與邏輯性， 本文還重點參考了系統(tǒng)理論、利益相關(guān)方理論以及新制度主義理論對原ＳＦＩＣ 模型進行優(yōu)化調(diào)整。最終構(gòu)建了“初始條件—制度設(shè)計—催化領(lǐng)導(dǎo)—協(xié)同過程—評估反饋” 五維一體的模型框架， 如圖３ 所示， 以期更好地還原數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理實踐， 為數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理研究提供理論研究框架， 具體模型調(diào)整包括以下４個方面。

其一， 明確初始條件變量并體現(xiàn)其對制度設(shè)計與催化領(lǐng)導(dǎo)的影響。初始條件指數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理主體在協(xié)同治理前所面臨的情況， 也代表了協(xié)同治理發(fā)展的原始稟賦。本文結(jié)合數(shù)據(jù)跨境流動的現(xiàn)實情況， 將初始條件凝練為以下３ 個變量： 數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理各主體權(quán)力—資源—信息的不對稱、數(shù)據(jù)跨境流動治理各主體合作與沖突史、數(shù)據(jù)跨境流動治理各主體協(xié)同動機。此外， 原模型只表現(xiàn)了初始條件對協(xié)同過程的影響， 而系統(tǒng)理論認為，系統(tǒng)內(nèi)部各種要素間存在相互影響、相互作用的關(guān)系［３１］ 。從數(shù)據(jù)跨境治理的現(xiàn)實情況來看， 制度框架的塑造與催化領(lǐng)導(dǎo)的實施均受到初始條件的制約，并且都可以從評估中得到反饋。故本模型參考系統(tǒng)理論中整體性、動態(tài)性的方法論原則， 增加了初始條件、評估反饋對制度設(shè)計與催化領(lǐng)導(dǎo)的影響路徑，更全面、合理地還原協(xié)同治理模型各要素間的作用關(guān)系。

其二， 優(yōu)化了協(xié)同過程內(nèi)部結(jié)構(gòu)并嵌入了協(xié)同治理目標。協(xié)同過程作為ＳＦＩＣ模型的核心部分，對協(xié)同治理結(jié)果起決定性作用。故本模型在繼承原有ＳＦＩＣ 模型環(huán)形結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上， 根據(jù)數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理現(xiàn)實情況， 構(gòu)建了“問題識別→協(xié)同治理主體篩選→對話協(xié)商→建立信任→達成共識→任務(wù)分工與行動協(xié)調(diào)→階段性成效” 的環(huán)形協(xié)同過程模型， 旨在最大程度上還原協(xié)同過程。而利益相關(guān)方理論強調(diào)了在決策實施過程中平衡各方利益的重要性［３２］ ， 這意味著在協(xié)同過程中應(yīng)該充分考慮政府、企業(yè)、個人等利益相關(guān)方的目標關(guān)切， 以制定合理可行的協(xié)同目標來驅(qū)動協(xié)同過程的推進，進而實現(xiàn)各利益相關(guān)方的共贏發(fā)展。故在協(xié)調(diào)過程中， 引入數(shù)據(jù)主權(quán)、自由流動、安全保護等作為協(xié)同治理目標， 來完善協(xié)同過程部分。本模型基于三者相互依存、相互制約的關(guān)系， 通過平衡與協(xié)調(diào)來促進三元目標間的相互貫通， 共同構(gòu)成協(xié)同過程的驅(qū)動內(nèi)核。

其三， 還原協(xié)同過程與制度設(shè)計的雙向影響關(guān)系。制度設(shè)計原指為了達到特定目標或解決特定問題而進行的一系列規(guī)則、流程以及機制的創(chuàng)造。相較于協(xié)同共識的柔性引導(dǎo)， 制度設(shè)計更加強調(diào)對行為的規(guī)范與約束。新制度主義理論認為， 制度設(shè)計代表了制度化價值的確定， 而制度的變化來源于“價值的沖突”［３３］ ， 在實踐中當已有制度所反映的價值與社會發(fā)展產(chǎn)生問題、挑戰(zhàn)或沖突時， 可能會促使現(xiàn)有制度進行修正和調(diào)整， 從而更好地適應(yīng)實踐要求。然而原模型重點呈現(xiàn)了制度設(shè)計對協(xié)同過程的影響， 忽視了協(xié)同過程對制度設(shè)計的反饋與規(guī)范。故在數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理背景下， 參考新制度主義理論對制度與實踐的雙向論述， 在制度設(shè)計單向影響協(xié)同過程的基礎(chǔ)上， 增加協(xié)同過程對制度設(shè)計的影響路徑， 旨在還原制度設(shè)計與協(xié)同過程的雙向關(guān)系。

其四， 增加了對協(xié)同結(jié)果的評估反饋。評估反饋包括對治理結(jié)果的評估與評估結(jié)果的反饋兩部分。其中， 對治理結(jié)果的評估涵蓋協(xié)同治理成效、協(xié)同目標的對比、協(xié)同治理模式的可持續(xù)性等多重維度，結(jié)合以上評估結(jié)果可對制度設(shè)計、催化領(lǐng)導(dǎo)以及協(xié)同過程３ 個部分進行反饋并提供改進方向。這些反饋既可以幫助協(xié)同治理主體了解治理實際效果， 又可以促進協(xié)同過程適時調(diào)整， 最終提高協(xié)同治理整體的質(zhì)量與效率。評估反饋作為銜接協(xié)同結(jié)果與模型中其他部分的重要環(huán)節(jié)， 有利于各環(huán)節(jié)間的協(xié)同整合， 突出了數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理模型的自主協(xié)調(diào)性、聯(lián)合動態(tài)性、流程規(guī)范性。因此， 增加評估反饋能夠有效滿足數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理可持續(xù)發(fā)展的研究需求。

３基于ＳＦＩＣ修正模型的我國數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理現(xiàn)實困境

隨著協(xié)同治理理念成為解決復(fù)雜社會問題的重要手段， 為提高數(shù)據(jù)跨境流動治理效果， 越來越多的國家（地區(qū)）與國際組織開始通過政策制定、機構(gòu)調(diào)整等舉措響應(yīng)協(xié)同治理， 但仍然受到地域價值觀差異、區(qū)域合作碎片化、原有體制機制阻礙等諸多問題掣肘。而ＳＦＩＣ 修正模型作為系統(tǒng)性理論框架， 具有較強的實踐操作性， 能夠涵蓋初始條件、制度設(shè)計、協(xié)同過程、評估反饋等多個維度， 從而有助于研究者形成一套完整的邏輯體系以全面剖析復(fù)雜問題。故此， 本文以數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理ＳＦＩＣ 修正模型為研究框架， 綜合文獻研究及網(wǎng)絡(luò)案例調(diào)查等研究方法， 深入剖析我國數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理的現(xiàn)實困境。

３.１初始條件： 資源協(xié)同配置不均衡， 治理主體缺乏協(xié)同慣性

隨著數(shù)據(jù)跨境流動的快速發(fā)展及數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理的持續(xù)推進， 我國數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理在初始條件中存在一些發(fā)展問題嚴重影響了協(xié)同動機。主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是資源協(xié)同配置不均衡。由于數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理是一個多方參與、復(fù)雜開放的全球化動態(tài)系統(tǒng)， 其發(fā)展受到政治、經(jīng)濟、文化等多重因素的影響， 且宏觀層面尚未形成透明公開的資源配置體系， 一定程度上制約了資源協(xié)同配置的均衡發(fā)展。我國雖然擁有龐大的數(shù)據(jù)、人才、技術(shù)、設(shè)備等資源， 但存在區(qū)域性和行業(yè)性差異［３３］ ， 極大地制約了我國面向全球的協(xié)同治理制度框架設(shè)計與協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)能力的實施。

二是治理主體缺乏協(xié)同慣性， 表現(xiàn)在數(shù)據(jù)跨境流動治理中各治理主體協(xié)同經(jīng)驗不足、缺乏協(xié)同信任， 故難以形成較為穩(wěn)固的協(xié)同趨勢［３４］ 。我國數(shù)據(jù)跨境流動主體依賴“政府主導(dǎo)” 的傳統(tǒng)管制理念與治理模式， 各主體內(nèi)部的協(xié)同治理潛能未能得以充分挖掘。同時， 不同區(qū)域行業(yè)間發(fā)展不平衡也導(dǎo)致數(shù)據(jù)跨境流動發(fā)展、協(xié)同創(chuàng)新文化、社會資本引入與流出均存在明顯差異， 進而影響治理主體的協(xié)同治理能力、精力以及自主權(quán)。因此， 較大的自然稟賦、資源吸附與利用能力差距既不利于治理主體自身的發(fā)展， 也限制了我國與其他治理主體間的協(xié)同發(fā)展。

３.２制度設(shè)計： 各方治理觀念不同， 制度協(xié)同聯(lián)動存在困難

數(shù)字經(jīng)濟時代， 數(shù)據(jù)已成為國際競爭的重要因素， 激發(fā)各國家（地區(qū)）與國際組織基于自身治理觀念進行制度設(shè)計。本文通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查與文獻調(diào)研等方法， 對中美歐日等國家（地區(qū)）或組織在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域治理觀念、制度內(nèi)容以及代表性立法等方面進行整理， 如表１ 所示?？芍獢?shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理制度設(shè)計反映了各國（地區(qū)）的利益訴求，并逐漸向多樣化、碎片化方向發(fā)展。然而， 多樣化的制度設(shè)計客觀上會加大我國制度與別國（地區(qū)）制度的協(xié)同聯(lián)動難度， 也為協(xié)同治理帶來了沖突與隱患。同時， 數(shù)據(jù)跨境流動發(fā)展速度遠超法律制度的更新速度， 也為我國制度設(shè)計提出了更大的挑戰(zhàn)。在多國治理理念與制度內(nèi)容中可以發(fā)現(xiàn)， 國家安全、個人隱私和經(jīng)濟發(fā)展均被確定為數(shù)據(jù)跨境治理的目標。因此， 在制度設(shè)計上協(xié)調(diào)好以上目標也成為影響制度高效協(xié)同聯(lián)動、提高制度域外適應(yīng)性的關(guān)鍵。

３.３催化領(lǐng)導(dǎo)： 對市場引領(lǐng)作用認識不足， 難以及時進行變革調(diào)整

協(xié)同治理的長效發(fā)展依靠具有領(lǐng)導(dǎo)作用的協(xié)同治理主體采用特定的領(lǐng)導(dǎo)方式來推進。在數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理中， 通常以政府部門為主的官方機構(gòu)作為領(lǐng)導(dǎo)主體協(xié)調(diào)各治理主體間關(guān)系并對系統(tǒng)整體進行規(guī)劃。然而， 因為政府部門天然的管理地位及政策制定的絕對話語權(quán)， 易忽視市場在數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理中促進效率創(chuàng)新、規(guī)范協(xié)同發(fā)展、提高市場信任度等積極作用。同時， 因為數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理主體也會作為市場主體廣泛地參與到數(shù)據(jù)跨境流動之中， 在催化領(lǐng)導(dǎo)層面缺乏對市場引領(lǐng)作用的認識， 也難以激發(fā)多元主體的協(xié)同治理與變革創(chuàng)新意識， 從而容易使得協(xié)同治理流于表面， 難以發(fā)揮其最大效能。就我國而言， 根據(jù)《中國城市數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展評估報告（２０２３ 年）》［３７］ 指出， 東北和西北地區(qū)數(shù)據(jù)要素市場化配置整體基礎(chǔ)薄弱， 反映了各地方數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展不均衡， 這加劇了地方政府間對數(shù)據(jù)市場化的認識差異， 致使跨境數(shù)據(jù)流動治理過程中出現(xiàn)資源支持不到位、關(guān)系調(diào)節(jié)不及時及政策調(diào)整滯后等問題， 從而制約數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理縱深發(fā)展變革。從全球視角來看， 更大的發(fā)展差距也會加劇認識鴻溝， 這為我國與其他國家（地區(qū)）達成一致的市場化共識帶來了極大挑戰(zhàn)。

３.４協(xié)同過程： 協(xié)同治理主體日益復(fù)雜， 缺乏統(tǒng)一的協(xié)同治理平臺

協(xié)同治理主體貫穿協(xié)同過程的全生命周期， 對協(xié)同治理過程中的各個環(huán)節(jié)起到主導(dǎo)作用?，F(xiàn)階段，我國數(shù)據(jù)跨境流動范圍日益擴大， 協(xié)同治理主體也呈現(xiàn)出復(fù)雜化特點， 具體包括以下兩個方面： 其一，協(xié)同治理主體成員復(fù)雜化， 在“一帶一路” 等對外開放戰(zhàn)略影響下， 我國數(shù)據(jù)跨境流動范圍不斷擴大， 需來自不同地域、不同屬性的主體共同參與到協(xié)同治理之中。其二， 協(xié)同治理主體在數(shù)據(jù)跨境流動中所扮演的角色復(fù)雜化， 由于數(shù)據(jù)跨境流動場景與類型不斷豐富， 同一主體在數(shù)據(jù)跨境流動中的不同階段可能承擔不同任務(wù)。在這一背景下， 隨著協(xié)同治理過程的逐步推進， 主體間信任薄弱、治理分工混亂、治理與需求脫節(jié)以及治理效率低下等情況逐漸顯現(xiàn)［３８］ 。由此可見， 協(xié)同治理過程中需要建立穩(wěn)定高效的平臺來明晰主體特點、整合各方資源、破除協(xié)同治理中存在的溝通壁壘。然而， 當下數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理平臺建設(shè)遠滯后于協(xié)同治理發(fā)展的現(xiàn)實需求與技術(shù)賦能的發(fā)展趨勢， 在及時交流討論、追蹤任務(wù)進度、提供安全支持等方面仍有較大發(fā)展空間。

３.５評估反饋： 評估反饋體系不健全， 難以真實反映客觀情況

在數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理中， 對治理成果進行評估反饋已成為廣泛共識。目前許多國家（地區(qū)）與國際機構(gòu)紛紛組織定期成效評估與報告反饋， 例如： 歐洲數(shù)據(jù)保護委員會（ＥＤＰＢ）可以對歐盟成員國的數(shù)據(jù)跨境流動治理情況進行評估與檢查， 并提供具體建議， 且受制于評估反饋體系不健全及評估存在較強主觀性等問題， 所以難以根據(jù)評估內(nèi)容提供有效反饋。主要原因在于： 其一， 我國尚未形成相對一致的細則化評估標準， 評估指標和方法的差異性致使評估結(jié)果不同， 難以有效地發(fā)現(xiàn)治理中存在的問題。其二， 我國評估反饋機制有待完善， 當前數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理評估反饋階段缺乏一套行之有效的機制體系， 不利于增強評估反饋環(huán)節(jié)的透明性與穩(wěn)定性。其三， 我國缺乏對評估反饋問題的深入分析， 當前評估反饋重在發(fā)現(xiàn)問題， 較少針對特定問題提出相應(yīng)的應(yīng)對措施， 難以對數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理成果做出問題導(dǎo)向的回溯與檢驗。

４基于ＳＦＩＣ修正模型的我國數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理紓解路徑

結(jié)合我國數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理的發(fā)展情況及現(xiàn)實困境， 本文對照數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理ＳＦＩＣ修正模型， 從初始條件、制度設(shè)計、催化領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同過程、評估反饋５ 個基本維度出發(fā)提出具體紓解路徑， 為我國數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理提供借鑒參考， 具體路徑框架如圖４ 所示。

４.１以初始條件為先導(dǎo)， 夯實協(xié)同治理基礎(chǔ)

４.１.１樹立資源共享意識

對于政府部門等資源優(yōu)勢方， 要利用教育宣傳、政策引導(dǎo)、技術(shù)支持等形式讓各利益相關(guān)方認識到資源流動共享的價值與重要性， 使其摒棄“資源隔離” 意識， 主動進行資源共享， 從而破除資源配置中的“馬太效應(yīng)”。例如， 優(yōu)化稅收政策， 給予資源共享企業(yè)一定的優(yōu)惠稅收優(yōu)待； 機構(gòu)牽頭建立資源共享交易平臺， 發(fā)揮其信息、數(shù)據(jù)、技術(shù)等資源富集優(yōu)勢； 加強知識產(chǎn)權(quán)保護與侵權(quán)懲戒力度， 以降低各方在資源共享過程中的擔憂， 從而進一步促進資源流動共享的主動性和積極性。

４.１.２培育協(xié)同治理文化

拓展協(xié)同范圍可以促進各方更廣泛地參與協(xié)同，從而形成一種積極參與協(xié)同的組織文化。例如： 在國內(nèi)層面， 可以持續(xù)深化京津冀、長三角、粵港澳等區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式， 通過加強區(qū)域內(nèi)經(jīng)貿(mào)、教育、政策的互聯(lián)互通與交流合作， 帶動區(qū)域間數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理文化的形成。在國際層面， 我國也要主動參與并推動全球治理， 通過金磚國家峰會、Ｇ２０ 峰會以及達沃斯論壇等多邊對話平臺， 傳遞我國治理理念并與相關(guān)國家（地區(qū)）一道落實協(xié)同治理共識， 同時也要借助“一帶一路” 建設(shè)， 推動與沿線各國（地區(qū)）的協(xié)同治理合作， 建立更加廣泛的協(xié)同治理基礎(chǔ)， 從而為數(shù)據(jù)跨境流動建立起積極參與的協(xié)同治理文化基礎(chǔ)。

４.１.３提高資源利用能力

資源利用能力是影響資源均衡配置的重要因素。結(jié)合我國數(shù)據(jù)跨境流動發(fā)展的實際情況， 可以采取以下措施： 各地方政府可以結(jié)合發(fā)展需求給予創(chuàng)新型企業(yè)和科技企業(yè)更多的政策支持和優(yōu)惠措施， 鼓勵高新企業(yè)發(fā)揮技術(shù)創(chuàng)新作用； 鼓勵行業(yè)協(xié)會和專業(yè)組織開展交流會議、研討會等活動， 促進主體間的相互學(xué)習(xí)和經(jīng)驗分享； 積極引進國外的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗， 通過引進來促進本土與國際接軌， 從而提高跨境數(shù)據(jù)流動協(xié)同治理效率。

４.２以制度設(shè)計為依托， 強化協(xié)同治理聯(lián)動

４.２.１提高制度彈性

在制度設(shè)計時應(yīng)堅持創(chuàng)新方式與試點先行相結(jié)合， 通過區(qū)域探索性試點、開展主體間對話交流等方式保留足夠的制度彈性， 以便能夠根據(jù)制度落實情況適時進行制度的調(diào)整與優(yōu)化。例如： 我國可以利用國家數(shù)據(jù)局跨部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進的優(yōu)勢， 依托中國自由貿(mào)易區(qū)、國家綜改試驗區(qū)的規(guī)劃進行制度層面的協(xié)同治理創(chuàng)新實踐探索， 并且我國各級政府、相關(guān)行業(yè)組織、高?？蒲袡C構(gòu)也可以根據(jù)數(shù)據(jù)跨境流動的發(fā)展需求， 組織對話論壇、開展相關(guān)專題研究， 從而為制度的適時調(diào)整提供經(jīng)驗與理論支持。

４.２.２保障流程公開透明

確保制度設(shè)計流程公正透明主要包括制度設(shè)計全生命周期流程與制度設(shè)計相關(guān)信息的公正透明，以此來增進協(xié)同治理各方的理解， 并在互信基礎(chǔ)上，進一步開展有建設(shè)性的制度設(shè)計， 有助于逐步縮小治理觀念上的分歧并達成制度設(shè)計的“最大公約數(shù)”。保障流程公開透明既擴大了制度適用領(lǐng)域，又符合我國共商共建的發(fā)展理念。因此， 我國有必要在制度設(shè)計中針對不同領(lǐng)域召開專項聽證會、政策吹風(fēng)會、行業(yè)磋商會等來因地制宜提高制度設(shè)計的透明性。

４.２.３增強域外適應(yīng)力

國內(nèi)制度的域外適應(yīng)力是推動跨國合作交流與促進國內(nèi)改革發(fā)展的關(guān)鍵。然而， 增強國內(nèi)制度的域外適應(yīng)力需多方共同努力， 具體來說， 以國家數(shù)據(jù)局為代表的政府部門應(yīng)該加強對國際數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理發(fā)展的關(guān)注， 了解相關(guān)國際治理標準與協(xié)同治理原則， 例如： 信息安全管理體系（ＩＳＭＳ）、通用數(shù)據(jù)保護條例（ＧＤＰＲ）等； 建立健全制度設(shè)計機制與流程； 學(xué)術(shù)機構(gòu)應(yīng)該增加對數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理理論與實踐的研究， 并通過比較分析各國（地區(qū)）現(xiàn)行制度， 為我國制度的改進與發(fā)展提供科學(xué)支撐。

４.３以催化領(lǐng)導(dǎo)為抓手， 提升協(xié)同治理效能

４.３.１發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)主體優(yōu)勢

中央及各級地方政府作為催化領(lǐng)導(dǎo)的核心， 應(yīng)在充分認識到數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展的基礎(chǔ)上， 堅持有效市場與有為政府相結(jié)合， 切實推進“放管服”改革來構(gòu)建開放、合作和可持續(xù)的治理體系， 為數(shù)據(jù)跨境流動的協(xié)同治理提供發(fā)展動能。例如： 以剛性管理手段打擊協(xié)同治理中出現(xiàn)的投機及損害其他主體的行為， 在關(guān)乎國計民生的重要數(shù)據(jù)領(lǐng)域， 通過指令來強制相關(guān)主體參與到協(xié)同治理中； 以柔性管理手段夯實協(xié)同價值理念、鞏固協(xié)同共識、鼓勵構(gòu)建多元主體共建合作關(guān)系和協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。

４.３.２建立行業(yè)自律機制

不同領(lǐng)域主體可以圍繞數(shù)據(jù)跨境流動制定行業(yè)規(guī)范與標準， 以指導(dǎo)主體間的協(xié)同治理行為， 從而在一定程度上提高跨境數(shù)據(jù)治理水平與行業(yè)內(nèi)部自律管理。其中， 中央及各級地方政府作為協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)者的官方機構(gòu)， 應(yīng)出臺相應(yīng)的政策法規(guī)， 為行業(yè)自律發(fā)展提供指導(dǎo)性的文件與方針； 行業(yè)協(xié)會可以協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)各方的合作和交流， 并切實負責推進行業(yè)自律機制的建立和運行； 第三方機構(gòu)與媒體可以對行業(yè)內(nèi)參與數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理的主體進行監(jiān)督， 從而完善監(jiān)督問責機制， 強化行業(yè)內(nèi)部的自我約束。

４.３.３激發(fā)主體積極性

激發(fā)協(xié)同主體積極性離不開技術(shù)、資金、人才等要素的支持， 為此政府部門等領(lǐng)導(dǎo)主體可以通過宏觀調(diào)控、微觀規(guī)制給予積極參與協(xié)同治理的主體補貼獎勵， 并結(jié)合賦權(quán)模式逐步提升其他主體的協(xié)同話語權(quán)， 激發(fā)其協(xié)同積極性。例如： 科研機構(gòu)建立技術(shù)合作平臺， 為協(xié)同治理主體提供技術(shù)支持；國家設(shè)立專項基金支持數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理相關(guān)項目開展與研究； 政府部門積極開展調(diào)研和聽取各方意見， 提高其他協(xié)同治理主體的參與度和話語權(quán)，以賦權(quán)模式提高主體協(xié)同熱情。

４.４以協(xié)同過程為核心， 優(yōu)化協(xié)同治理流程

４.４.１明確一致性目標

協(xié)同治理目標凝聚了協(xié)同治理理念與共識， 各協(xié)同主體需深入剖析數(shù)據(jù)跨境流動治理發(fā)展情況，確保協(xié)同各方對協(xié)同治理目標達成一致的理解?，F(xiàn)階段， 數(shù)據(jù)跨境流動治理主要圍繞著“數(shù)據(jù)主權(quán)—自由流動—安全保護” 的目標開展治理過程， 我國應(yīng)該結(jié)合自身發(fā)展現(xiàn)狀， 堅持以數(shù)據(jù)主權(quán)為底線，強調(diào)國家對數(shù)據(jù)控制的主體地位， 在此基礎(chǔ)上爭取各方對協(xié)同治理目標的理解和支持， 從而有效地協(xié)調(diào)主體間的競合關(guān)系， 推動協(xié)同治理過程平穩(wěn)健康發(fā)展。

４.４.２參與國際規(guī)則制定

國際規(guī)則可確保數(shù)據(jù)在全球范圍內(nèi)的安全和合規(guī)性， 是一個動態(tài)演進過程。我國作為數(shù)據(jù)跨境流動大國， 在尊重各國（地區(qū)）實際情況和數(shù)據(jù)跨境流動發(fā)展階段基礎(chǔ)上， 應(yīng)積極參與數(shù)據(jù)跨境流動的國際規(guī)則制定， 其中包括： 爭端解決機制、權(quán)責分配機制、跨境流動監(jiān)管機制。還應(yīng)該支持鼓勵引導(dǎo)我國相關(guān)企業(yè)、機構(gòu)等充分利用在數(shù)字經(jīng)濟和相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的影響力， 積極參與數(shù)據(jù)跨境流動相關(guān)標準的制定， 為推動數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理的發(fā)展貢獻中國力量。

４.４.３搭建協(xié)同治理平臺

由于數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理受到信息溝通障礙、技術(shù)環(huán)境變化、價值認知差異等多種因素的綜合作用， 在協(xié)同治理過程中可能會出現(xiàn)治理資源分散、溝通交流低效、治理能力參差不齊的問題， 進而影響協(xié)同治理的開展。我國可以充分利用區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術(shù)手段， 搭建一個集溝通交流、信息公開、決策支持等為一體的協(xié)同治理平臺， 有助于解決數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理過程中的復(fù)雜性問題， 更好地推動協(xié)同治理各方合作， 以促進協(xié)同治理目標的實現(xiàn)。

４.５以評估反饋為基石， 維護協(xié)同治理持續(xù)發(fā)展

４.５.１明確評估主體

評估主體是參與協(xié)同治理、貢獻參考意見、推動系統(tǒng)改進的重要力量。我國可以在明確以政府為主， 企業(yè)、研究機構(gòu)、公眾等作為評估反饋主體的傳統(tǒng)評估模式基礎(chǔ)上， 充分發(fā)揮高校、科研機構(gòu)的智庫作用， 打造多學(xué)科融合的評估平臺、培育專業(yè)的評估團隊， 并在此基礎(chǔ)上設(shè)立第三方數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理評估反饋機構(gòu)， 從而提供客觀、中立的評估結(jié)果與科學(xué)權(quán)威的反饋意見。

４.５.２健全評估標準

評估標準是制定評估目標與方案的重要參考依據(jù)。構(gòu)建一套科學(xué)合理、權(quán)威可靠、層次清晰的多維度指標體系， 并以此量化我國數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理真實情況， 不僅可以為后續(xù)問題反饋與過程修正提供支撐， 還為實現(xiàn)高效、安全、可持續(xù)的數(shù)據(jù)跨境流動提供保障。結(jié)合數(shù)據(jù)跨境流動的特征， 評估標準具體應(yīng)包括： 政策法規(guī)指標、數(shù)據(jù)安全指標、數(shù)據(jù)質(zhì)量指標、技術(shù)創(chuàng)新指標、國際合作指標、流動風(fēng)險指標等。

４.５.３完善反饋機制反饋機制

是指確立和規(guī)范反饋的流程， 旨在提高反饋的連續(xù)性與可操作性， 為數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理機構(gòu)和組織的優(yōu)化與改進提供有價值的參考意見。結(jié)合我國數(shù)據(jù)跨境流動的現(xiàn)有制度框架， 明確反饋機制應(yīng)該包括： 建立在線投訴、便民熱線等多種形式的反饋渠道； 在國家數(shù)據(jù)局下設(shè)立專門部門進行反饋的管理與分析， 便于對反饋進行監(jiān)督與后期改進； 完善反饋回應(yīng)流程， 及時對公眾和其他數(shù)據(jù)跨境利益相關(guān)方反饋的信息進行回應(yīng)， 讓反饋者及時獲悉所反饋信息的采納進度， 有利于激發(fā)主體反饋積極性。

５結(jié)語

在全球數(shù)據(jù)跨境流動日益增長的背景下， 傳統(tǒng)治理模型難以解決當前發(fā)展困境， 加之部分國家（地區(qū)）奉行單邊主義治理， 嚴重沖擊了數(shù)據(jù)跨境流動的健康穩(wěn)定發(fā)展， 以多元主體協(xié)同治理為結(jié)構(gòu)的治理模式為解決數(shù)據(jù)跨境流動問題提供了更多可能。同時， 協(xié)同治理作為一種相對較新的治理模式， 在資源配置、協(xié)同方式等方面仍存在諸多阻礙。故本文在修正ＳＦＩＣ模型的基礎(chǔ)上， 系統(tǒng)剖析我國數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理現(xiàn)實困境， 并提出相應(yīng)的紓解路徑， 為協(xié)同理念有效嵌入我國數(shù)據(jù)跨境流動治理提供了理論借鑒與結(jié)論參考。然而， 本文以數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理的理論推演為核心， 缺乏實證研究與探索， 后續(xù)可以綜合田野調(diào)查、案例分析、演化博弈等方法對數(shù)據(jù)跨境流動治理實踐與發(fā)展歷程進行接續(xù)研究。此外， 在人工智能蓬勃發(fā)展這一態(tài)勢下，如何將人工智能作為非典型性的主體參與到數(shù)據(jù)跨境流動協(xié)同治理也成為本文接續(xù)研究的重要方向。