我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐進展調(diào)查與展望

關(guān)鍵詞： 公共數(shù)據(jù)； 授權(quán)運營； 數(shù)據(jù)要素； 數(shù)字轉(zhuǎn)型

ＤＯＩ：１０．３９６９ ／ ｊ．ｉｓｓｎ．１００８－０８２１．２０２４．０９．０１０

〔中圖分類號〕Ｇ２０３ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１ （２０２４） ０９－０１１９－１２

數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置被視作我國創(chuàng)新性的數(shù)字轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略舉措， 正驅(qū)動我國各領(lǐng)域面向多元場景開發(fā)挖掘數(shù)據(jù)資源。其中， 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營從國家戰(zhàn)略至各地規(guī)范， 逐步被明確為探索性的實踐， 以推進公共數(shù)據(jù)開放利用與數(shù)據(jù)要素市場化開發(fā)流通的路徑探索。國家層面， 從“數(shù)據(jù)二十條”到“數(shù)據(jù)要素Ｘ” 的戰(zhàn)略規(guī)劃， 均將公共數(shù)據(jù)授權(quán)定位為關(guān)鍵行動。地方層面， 浙江、廣東、北京、上海、成都等地在其數(shù)據(jù)政策法規(guī)（如數(shù)據(jù)條例）中提及公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營， 已發(fā)布或正制定專門的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營辦法， 部分地方設(shè)立數(shù)據(jù)集團等運營單位探索相關(guān)實踐， 更有地方已實現(xiàn)依托公共數(shù)據(jù)運營的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務開發(fā)與應用而獲得實質(zhì)成效。由實踐來看， 各地的基本認知、行動模式、具體進程、實質(zhì)成效不一， 且由各地的實踐反饋與學界理論分析來看， 尚需加強實踐調(diào)查與理論構(gòu)建， 以系統(tǒng)識別實踐問題、經(jīng)驗與優(yōu)化方向。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的相關(guān)研究也以深化認識與優(yōu)化實踐為目標持續(xù)推進中， 成果體現(xiàn)為： ①公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的基本界定。數(shù)據(jù)對象層面， 主要就公共數(shù)據(jù)、政府數(shù)據(jù)、政務數(shù)據(jù)的辨析明確公共數(shù)據(jù)的范疇。授權(quán)運營層面， 主要就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營并非由數(shù)據(jù)持有方直接開放而引入中介方為基點予以闡釋， 從行政許可、行政協(xié)議等分析授權(quán)運營的法理內(nèi)涵與性質(zhì)［１－３］ 。②公共數(shù)據(jù)運營得以提出且持續(xù)深入的原因分析， 公共數(shù)據(jù)開放與開發(fā)利用已有效果、開放利用面臨的風險、開放到利用缺乏系統(tǒng)流程構(gòu)建等得到說明［４－５］ 。③公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營與公共數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)要素化、數(shù)據(jù)交易等相關(guān)實踐的關(guān)系， 以此進一步定位和構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的內(nèi)涵。例如， 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營與公共數(shù)據(jù)開放是并列或包含的關(guān)系各有觀點， 但一致的認識都是二者均是為了數(shù)據(jù)得到更好利用［６－８］ 。④對部分實踐予以梳理分析， 總結(jié)已有內(nèi)容、模式、經(jīng)驗與問題， 廣東、成都、海南等地多有提及與解析，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的基本內(nèi)涵與實踐內(nèi)容進一步得到討論， 相應有了更全面的構(gòu)想。由此， 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營涉及的利益相關(guān)者權(quán)責界定、組織架構(gòu)、立法支持、制度支撐、監(jiān)督機制、平臺建設(shè)、實踐模式與策略等逐步擴充出具體內(nèi)容?？偟膩碚f， 現(xiàn)有研究更多體現(xiàn)為對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是什么進行探討， 但對這一實踐性議題該如何做， 欠缺更豐富的實踐分析與討論［９－１４］ 。

因而， 面向今年日益豐富與產(chǎn)出成效的各地實踐， 本文將以現(xiàn)實情況為重點， 對各地公開的政策與具體實踐戰(zhàn)略展開調(diào)查， 明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在地方層面的探索進展與具體表現(xiàn)。由此， 進一步結(jié)合公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的行動要素， 明晰已有的實踐內(nèi)容， 探討可優(yōu)化的方向。

１數(shù)據(jù)收集和分析方案

１.１數(shù)據(jù)收集說明

關(guān)于數(shù)據(jù)收集： 首先， 為了相對全面且有代表性地了解和掌握我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐進展，將收集范圍確定為我國副省級以上地區(qū)。經(jīng)過預調(diào)查， 初步了解各省市開展了哪些實踐， 包括政府發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)政策法規(guī)、試點方案以及推動建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施平臺等。然后， 展開調(diào)查： ①在各省市級政府門戶網(wǎng)站、公共數(shù)據(jù)開發(fā)網(wǎng)站、公共數(shù)據(jù)開放平臺以及公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺收集其公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐內(nèi)涵， 包括利益相關(guān)者、政策支持、平臺建設(shè)等； ②在“開放數(shù)據(jù)中國” 等微信公眾號內(nèi)選取相關(guān)主題研究， 結(jié)合政府官方發(fā)布內(nèi)容進行收集； ③在百度、谷歌等搜索引擎以各省市級名稱與“政務數(shù)據(jù)運營”“公共數(shù)據(jù)運營”“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營” 等關(guān)鍵詞進行組合檢索， 進一步擴充收集實踐現(xiàn)狀。

收集時間截至２０２３年１１月１９日， 篩選條件如下： ①實踐應有公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營相關(guān)政策文件支持； ②為充分代表我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐現(xiàn)狀， 選取的各省市政府應有授權(quán)主體、基礎(chǔ)設(shè)施平臺或數(shù)據(jù)產(chǎn)出等相關(guān)內(nèi)容落地， 即至少大致完成了實踐流程?；谝陨蠘藴?， 同時盡量擴大數(shù)據(jù)收集范圍以提升所收集數(shù)據(jù)的全面性與代表性。

１.２分析方案

１） 為清晰提煉實踐內(nèi)容以明確我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐現(xiàn)狀， 所收集信息的分析依據(jù)為由文獻解析得出的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營要點解析， 如表１所示。

２） 對照上述得出的分析框架， 將所收集的信息對照分析框架進行提煉與整合， 由此從各個方面歸納出總體的實踐進展。

３） 分析實踐進展， 發(fā)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營現(xiàn)有實踐各方面的特點與有待完善之處， 進一步展望未來的實踐優(yōu)化方向。

２ 我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐進展

依據(jù)所收集數(shù)據(jù)， 梳理相關(guān)省市的實踐現(xiàn)狀，對照上述所得的分析框架， 將我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐進展從授權(quán)運營定位、授權(quán)運營行動要素、授權(quán)運營保障予以呈現(xiàn)。

２.１授權(quán)運營定位

１） 目的依據(jù)。通過對各地公開的政策內(nèi)容進行整合分析， 可發(fā)現(xiàn)其主要是三大目的， 以引導各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐發(fā)展： 一是推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展， 各地力求通過將數(shù)據(jù)納入產(chǎn)業(yè)數(shù)字化戰(zhàn)略，以提升產(chǎn)業(yè)數(shù)字化水平， 培育數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群， 構(gòu)建更具競爭力的國際數(shù)字經(jīng)濟體系。這一目的意味著不僅要實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級， 還要推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新升級， 為數(shù)字經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。二是提高社會治理能力， 通過充分利用各領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)， 為決策者提供更精準、實時的信息支持，從而優(yōu)化資源配置和政策制定。這促使治理更科學、高效， 推動社會發(fā)展。三是提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。各地致力于促進數(shù)據(jù)依法有序流通和應用， 以數(shù)字技術(shù)為支撐來提升數(shù)字政府服務和管理能力， 努力實現(xiàn)更高效、便捷、智能的公共服務， 以滿足社會各領(lǐng)域的需求。這一目標突顯了政府在數(shù)字時代的使命， 即利用數(shù)據(jù)推動社會的全面升級， 為人民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。

２） 原則要求。通過解析各地公開政策內(nèi)的授權(quán)運營原則， 可明確各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐的具體要求。北京、成都、青島等大多數(shù)地區(qū)均明確了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營應遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、公平公正、安全可控和需求導向的共同原則要求： 一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則， 即以政府部門為主導， 實現(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作的強統(tǒng)籌， 加強落實各部門職能分工與協(xié)調(diào)機制。二是公平公正原則， 該原則側(cè)重于授權(quán)運營流程中對各行動主體和數(shù)據(jù)對象的授權(quán)必須保證公平性和透明性。三是安全可控原則，指嚴格落實國家法律法規(guī)相關(guān)要求， 夯實公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營過程中的安全管控， 確保數(shù)據(jù)依法合規(guī)使用， 不得危害國家安全、公共利益， 不得損害個人、組織的合法權(quán)益。四是需求導向原則， 即以各地方社會發(fā)展需求為導向， 通過了解市場實際問題， 滿足不同行業(yè)和領(lǐng)域的數(shù)據(jù)需求， 實現(xiàn)數(shù)據(jù)的針對性開發(fā)、應用和創(chuàng)新， 確保公共數(shù)據(jù)的價值最大化。其中， 個別地區(qū)則根據(jù)地域特色規(guī)定了符合自身發(fā)展的原則要求， 例如， 北京市注重場景驅(qū)動， 即聚焦本市重大領(lǐng)域應用場景， 以深化和拓展各應用場景為發(fā)展方向打造數(shù)據(jù)專區(qū)運營機制， 要求加大力度推動數(shù)據(jù)融合應用場景和專區(qū)運營機制創(chuàng)新； 海南市則特別強調(diào)社會參與， 即鼓勵社會各界積極參與到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營中， 形成多元治理格局。

２.２授權(quán)運營行動要素

圍繞完整具體的實踐流程， 解構(gòu)各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的行動要素， 具體包括行動主體、數(shù)據(jù)對象、運營方式和運營成果。

２.２.１行動主體

根據(jù)具體實踐內(nèi)容， 從其在整個授權(quán)運營流程中的不同職能和角色出發(fā)， 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的行動主體主要包括供應主體、授權(quán)主體、運營主體、利用主體和監(jiān)管主體。這些行動主體在整個數(shù)據(jù)授權(quán)運營流程中發(fā)揮著各自獨特的作用， 共同確保數(shù)據(jù)的安全、合法、高效地流通和應用。

一是供應主體， 主要是指在履行公共職能或提供公共服務過程中產(chǎn)生相應公共數(shù)據(jù)， 并將其提供給授權(quán)主體的數(shù)據(jù)來源單位， 包括省、市及下屬政府部門、社會組織以及其他相關(guān)企業(yè)。在所調(diào)研省市中， 所有調(diào)研省市的數(shù)據(jù)供應主體都包括在履行公共職能的過程中形成公共數(shù)據(jù)的政府部門， 其中廣西、成都、北京等５ 個省市的供應主體涵蓋提供公共服務的企業(yè)如電網(wǎng)公司等， 而僅有廣東省的供應主體包含社會組織， 包括３ 個公共服務機構(gòu)共５類公共數(shù)據(jù)。

二是授權(quán)主體， 主要負責各應用場景和不同地域內(nèi)向運營主體進行數(shù)據(jù)授權(quán)的數(shù)據(jù)主管部門。調(diào)查發(fā)現(xiàn)， 在已完成較為完整的授權(quán)運營流程的省市中， 授權(quán)主體較為多樣。從主體性質(zhì)上來看， 所調(diào)研省／ 市級行政區(qū)的授權(quán)主體屬于黨政系統(tǒng)， 涉及政府工作部門、政府直屬機構(gòu)和部門管理機構(gòu)， 如成都市、青島市、貴州省等均由政府及其相關(guān)下屬部門直接授權(quán)公共數(shù)據(jù)， 福建省等地區(qū)則建立了大數(shù)據(jù)局或大數(shù)據(jù)管理中心來承擔數(shù)據(jù)統(tǒng)管職責代替政府授權(quán)公共數(shù)據(jù)； 而僅有廣西由于數(shù)據(jù)需求的多樣性要求提供外部數(shù)據(jù)， 涉及社會服務支持系統(tǒng)，即各公共企事業(yè)單位， 如廣西將廣西電力公司作為授權(quán)主體之一， 突顯了其對外部數(shù)據(jù)的需求和整合。這種做法不僅拓寬了數(shù)據(jù)來源， 同時更好地滿足了多方面的數(shù)據(jù)需求。值得注意的是， 部分地區(qū)如廣西和海南，其授權(quán)主體并非單一系統(tǒng)。相反，根據(jù)公共數(shù)據(jù)的需求， 對授權(quán)主體的數(shù)量進行了相應調(diào)整，并結(jié)合不同場景進行試點， 以推動公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作。這種靈活的調(diào)整和試點策略為更好地滿足不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)需求提供了實際可行的解決方案。

三是運營主體， 主要負責公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，形成相應的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務， 以及公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營， 包括數(shù)據(jù)的全面管理、日常運行維護以及安全保障等多方面工作。從主體性質(zhì)而言，８個省市的公共數(shù)據(jù)運營主體主要為國資企業(yè)， 包括國有全資和國有獨資； 目前僅有海南省采用“政府＋市場” 進行授權(quán)運營， 通過引進其他社會資本，包括央企占股或其他行業(yè)私營企業(yè)， 對公共數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用。

圍繞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐調(diào)查， 可發(fā)現(xiàn)目前各省市的運營主體的職責內(nèi)容主要包括４ 個方面：一是負責建設(shè)與運營公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施， 致力于確保數(shù)據(jù)采集、存儲、共享、傳輸網(wǎng)絡(luò)和安全等方面的順暢運行。如成都數(shù)據(jù)集團構(gòu)筑城市級多元算力服務底座， 形成超算、智算、云計算、邊緣計算一體的城市泛在算力基礎(chǔ)設(shè)施體系。二是負責數(shù)字資產(chǎn)供給及產(chǎn)品交易服務， 包括提供合規(guī)、安全的數(shù)據(jù)產(chǎn)品、設(shè)置標準化的數(shù)據(jù)格式和交易協(xié)議， 以及建立數(shù)據(jù)評估和定價機制。如上海數(shù)據(jù)集團有限公司的職責包括基于授權(quán)的數(shù)據(jù)供給， 針對市場需求，向數(shù)據(jù)需求方提供合規(guī)、安全的數(shù)據(jù)產(chǎn)品以及數(shù)據(jù)標準化、評估定價、支付結(jié)算等交易服務。三是負責提供公共數(shù)據(jù)增值服務， 包括提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)咨詢、解決方案、平臺開發(fā)和數(shù)據(jù)信任與安全服務等以提高公共數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的信任度， 如成都數(shù)據(jù)集團的職責包括重點建設(shè)運營成都市公共數(shù)據(jù)運營服務平臺這一數(shù)字產(chǎn)業(yè)服務平臺； 青島市華通集團及所屬華通智研院以公共數(shù)據(jù)運營平臺建設(shè)為主線之一， 重點推進“公共數(shù)據(jù)運營一個平臺” 建設(shè)。四是負責數(shù)據(jù)安全與生態(tài)圈構(gòu)建， 即構(gòu)建全面的數(shù)據(jù)安全治理體系保障數(shù)據(jù)的安全性并且強調(diào)數(shù)據(jù)生態(tài)體系的構(gòu)建， 包括投資功能、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。例如， 北京市金融控股集團有限公司將重點職責定位為統(tǒng)籌強化技術(shù)保障與制度建設(shè)健全公共數(shù)據(jù)安全治理體系， 以及穩(wěn)步構(gòu)建具有專區(qū)特色的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。

四是利用主體， 主要負責提出數(shù)據(jù)需求申請，通過流通交易獲得數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務， 主要包括企業(yè)、社會組織以及社會公眾等。在當前公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐工作中， 數(shù)據(jù)利用主體中以企業(yè)占主體地位，但數(shù)據(jù)利用主體身份不受限制， 在征得相關(guān)主體部門審查和同意后， 均可獲得相對應的數(shù)據(jù)交易服務。

五是監(jiān)管主體， 主要負責對公共數(shù)據(jù)運營的全流程做好監(jiān)督管理工作， 依據(jù)性質(zhì)主要包括以下３類： 一是政府和行業(yè)各部門。例如《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運營管理辦法（試行）》中明確強調(diào)，相關(guān)行業(yè)主管部門和相關(guān)區(qū)政府應作為公共數(shù)據(jù)專區(qū)監(jiān)管部門， 負責監(jiān)督公共數(shù)據(jù)專區(qū)的建設(shè)和運營，同時實踐中是由市經(jīng)濟信息化部門及市場監(jiān)管等有關(guān)部門負責監(jiān)管工作。二是各大數(shù)據(jù)主管部門， 如廣西以自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展局為主要監(jiān)管主體， 對目前省內(nèi)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營場景試點工作進行指導和監(jiān)督。三是負責網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全的網(wǎng)信部門， 如《青島市公共數(shù)據(jù)運營試點管理暫行辦法》中， 要求網(wǎng)信、網(wǎng)安、公安、保密等負責數(shù)據(jù)安全的相關(guān)部門要在職責范圍內(nèi)做好公共數(shù)據(jù)安全監(jiān)督管理工作，實踐中， 成都市網(wǎng)絡(luò)理政辦、海南省網(wǎng)信辦分別負責自身公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營監(jiān)管工作。

２.２.２數(shù)據(jù)對象

調(diào)查發(fā)現(xiàn)， 在已完成授權(quán)運營全流程的省市中，授權(quán)運營的公共數(shù)據(jù)對象主要差異在于數(shù)據(jù)來源機構(gòu)及其應用領(lǐng)域。一方面， 從來源機構(gòu)上看， 主要分為３ 類： 一是各地方政府部門包括各委辦廳局及其下屬部門在履行政府職能過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)。例如， 海南省授權(quán)運營的數(shù)據(jù)對象主要包括海南省工業(yè)和信息化廳、海南省交通運輸廳、海南省教育廳和海南省科學技術(shù)廳等政府部門產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)。二是國家設(shè)置的帶有公益性質(zhì)的企事業(yè)單位在提供公共服務過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)， 主要包括氣象局、公辦醫(yī)院、公辦教育院校等事業(yè)單位和電網(wǎng)公司、燃氣公司、地鐵公司等提供公共服務的國有企業(yè)。例如， 廣西壯族自治區(qū)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點單位之一為廣西電網(wǎng)公司， 依托電力數(shù)據(jù)形成電力數(shù)據(jù)信托服務產(chǎn)品， 提升商業(yè)銀行的風險管控能力， 輔助進行貸款決策。三是社會組織， 包括民辦的醫(yī)院、教育機構(gòu)、科研機構(gòu)、基金會等提供非營利性社會公共服務的團體產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)， 如廣東省的數(shù)源單位內(nèi)包括廣州市教育基金會， 提供相應捐贈名單等公共數(shù)據(jù)以促進公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務的開發(fā)與利用。

另一方面， 從應用領(lǐng)域來看， 目前所調(diào)研省市中公開的數(shù)據(jù)對象主要包括財政金融、信用服務、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、資源環(huán)境、企業(yè)管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、教育科技、商貿(mào)營銷， 其中各省市均重點關(guān)注了財政金融、信用服務領(lǐng)域， 醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸和資源環(huán)境領(lǐng)域也多有涉及。其中數(shù)據(jù)對象的應用領(lǐng)域， 一是多以金融領(lǐng)域為試點先行， 積極探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展， 如北京市率先提出建立“金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)”， 匯集公積金、稅務、社保等金融公共數(shù)據(jù)， 力求實現(xiàn)金融公共數(shù)據(jù)在不同場景中的應用。二是多以醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)進行運營實踐， 如山東省授權(quán)北方健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)科技有限公司運營山東全省健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)，推動全省健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)整合匯聚、開放共享和創(chuàng)新應用， 帶動健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展。三是交通運輸領(lǐng)域， 貴州省基于國有的全國高速路網(wǎng)交通大數(shù)據(jù)， 與車輛、運政、ＥＴＣ 等其他多維國有大數(shù)據(jù)資源進行融合碰撞， 讓國有交通大數(shù)據(jù)在安全合規(guī)的前提下流通應用， 創(chuàng)造出持續(xù)的社會和經(jīng)濟價值。四是資源環(huán)境領(lǐng)域， 青島市華通集團已在其市級公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺打造醫(yī)療業(yè)務專區(qū)， 從產(chǎn)融專區(qū)拓展至醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域， 實現(xiàn)更大領(lǐng)域范圍內(nèi)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作。此外， 貴州、海南等個別地區(qū)進一步創(chuàng)新探索其他領(lǐng)域， 包括時空數(shù)據(jù)、跨境體育等。例如貴州省打造時空數(shù)據(jù)專區(qū)，將區(qū)域經(jīng)濟、人口、消費能力、交通狀況等多種領(lǐng)域數(shù)據(jù)進行時空化處理， 綜合形成時空數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務以應用于存在多方面挑戰(zhàn)的業(yè)務工作。

２.２.３運營方式

調(diào)研發(fā)現(xiàn)， 各省市在探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐設(shè)計上各有特色， 從運營主體的性質(zhì)出發(fā)， 可將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營方式歸納為兩大類： 一是國有資本運營公司方式， 它是指將公共數(shù)據(jù)全權(quán)授予國有資本運營公司， 通過其全資持股或參股項目公司的方式統(tǒng)一實施對被授權(quán)數(shù)據(jù)的增值性開發(fā)利用。這種方式在確保公共數(shù)據(jù)安全、統(tǒng)一推進運行方面具有優(yōu)勢。二是特許經(jīng)營方式， 主要是指與運營主體通過協(xié)議約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資運營被授權(quán)的公共數(shù)據(jù)， 由其獲得收益并提供公共產(chǎn)品或者服務。換言之， 它是將公共數(shù)據(jù)作為一種特許資源， 其運營主體不局限于國資企業(yè)， 而是與企業(yè)、社會組織法定機構(gòu)、公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位等社會資本進行合作。其中具有代表性的為海南省大數(shù)據(jù)管理局， 其打造了“海南省產(chǎn)品超市”， 將公共數(shù)據(jù)作為特許資源， 積極引進社會企業(yè)參與開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品， 并將交易環(huán)節(jié)融入其中開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作， 其中中國電信股份有限公司就中標獲得了海南省數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市６ 年的獨家運營權(quán)。

在上述兩種公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營方式中， 大多數(shù)省市選擇了國有資本運營公司方式， 但在具體實踐中仍體現(xiàn)了自身不同的地域特色： ①成都、上海、青島、貴州以集中統(tǒng)一授權(quán)方式展開實踐， 成都市政府將全市公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一授權(quán)成都市數(shù)據(jù)集團股份有限公司這一國有全資公司， 負責建設(shè)政府數(shù)據(jù)運營服務平臺， 實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源與市場方使用需求的有效對接； 上海市政府集中授權(quán)國有控股公司上海數(shù)據(jù)集團有限公司， 承擔本市公共數(shù)據(jù)、國企數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)及其他社會數(shù)據(jù)的授權(quán)運營工作； 青島市授權(quán)國資背景的華通集團開展本市全部公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作， 負責數(shù)據(jù)安全合規(guī)供給和提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務； 貴州統(tǒng)一授權(quán)云上貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司開展省內(nèi)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營工作。②北京市則以專區(qū)授權(quán)為特色開展授權(quán)運營， 即北京市經(jīng)信局率先以金融領(lǐng)域為專區(qū)試行， 授權(quán)北京金融控股集團有限公司建立“金融公共數(shù)據(jù)專區(qū)”， 承接公共數(shù)據(jù)托管和創(chuàng)新應用任務。③山東省探索性地提出了“大數(shù)據(jù)主管部門綜合授權(quán)、數(shù)據(jù)提供單位分領(lǐng)域授權(quán)” 的授權(quán)方式， 省政府與聯(lián)仁健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)科技股份有限公司簽署共建協(xié)議， 以醫(yī)療數(shù)據(jù)應用場景為創(chuàng)新授權(quán)， 正式授權(quán)北方健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)科技有限公司運營山東全省健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)。④廣西壯族自治區(qū)依托“智桂通” 運營平臺和相應的數(shù)據(jù)交易平臺， 在電力、自然資源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等６ 個重點領(lǐng)域進行試點， 統(tǒng)一開展運營方入圍、合規(guī)性審核、憑證生成、數(shù)據(jù)產(chǎn)品發(fā)布、合同備案等授權(quán)運營全流程管理活動。⑤廣東省按照“省市共建、廣佛協(xié)同” 的數(shù)據(jù)驅(qū)動總體思路， 頒發(fā)了全省首批《公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記證書》， 開展公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)， 同時創(chuàng)新提出由首席數(shù)據(jù)官統(tǒng)籌加強本級政府或本部門公共數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的供需對接及融合應用， 建立本市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制。⑥福建省在統(tǒng)一授權(quán)基礎(chǔ)上實行二級開發(fā)機制， 即授權(quán)省國資大數(shù)據(jù)集團作為一級開發(fā)主體處理原始數(shù)據(jù)， 解決技術(shù)支持和市場化運作問題， 隨后二級開發(fā)主體（數(shù)據(jù)利用主體）開展數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務的利用與流通。

２.２.４ 運營成果

運營成果是體現(xiàn)各地采用不同模式進行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐成效的重要要素， 也是檢驗各地授權(quán)運營實踐是否成功促進數(shù)據(jù)依法有序流通和應用并進一步推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的重要依據(jù)。這里的運營成果不單純指代運營主體通過對所授權(quán)的公共數(shù)據(jù)進行加工處理后開發(fā)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務， 而是公共數(shù)據(jù)使用方成功與運營主體交易并且已成功應用到業(yè)務場景中的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務。根據(jù)對已公開信息的調(diào)研發(fā)現(xiàn)， 成都、北京作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營先行先試地區(qū)， 其目前可查詢到的公開運營成果數(shù)量為９類。其次， 上海、貴州、福建、海南緊隨其后， 運營成果數(shù)量達到６～８類， 此外青島、廣東、廣西也在積極探索公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務的流通與應用。

目前通過對各省市運營成果應用場景的整合，可以看出我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營側(cè)重金融、醫(yī)療、交通和社會民生領(lǐng)域。其中， 一是金融領(lǐng)域尤其突出， 例如， 北京金融大數(shù)據(jù)公司與銀行等金融機構(gòu)聯(lián)合研發(fā)“信易貸” 產(chǎn)品， 目前已有多款產(chǎn)品落地使用， 累計支撐貸款發(fā)放超過２００億元， 有效推動了全市普惠金融的“量增、價降、面擴”； 再如廣西開發(fā)“生豬大數(shù)據(jù)信貸” 產(chǎn)品， 商業(yè)銀行作為數(shù)據(jù)需求方， 獲取了可信可追溯的生豬全過程大數(shù)據(jù)，并依托動態(tài)生豬大數(shù)據(jù)開展風險管控， 提升了商業(yè)銀行的風險管控能力。二是醫(yī)療領(lǐng)域在不斷探索，如海南省數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市開發(fā)了“海南健康易通” 產(chǎn)品， 該產(chǎn)品以疫情防控的實際場景化需求為背景，利用政務數(shù)據(jù)， 特別是與防疫相關(guān)的核酸檢測數(shù)據(jù)、醫(yī)療接種數(shù)據(jù)、行程碼數(shù)據(jù)等， 在防疫領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了新的突破。三是涉及交通領(lǐng)域的運營成果趨于豐富，如成都市向成都深駕科技有限公司提供駕駛證信息、交通違法信息等數(shù)據(jù)資源， 輔助其在汽車租賃企業(yè)中更好地識別和判斷業(yè)務主體風險， 提升了汽車租賃業(yè)務線上化和數(shù)字化程度。四是在社會民生服務，包括就業(yè)保障、農(nóng)村勞工、社保等方面， 運營成果數(shù)量占比較大， 云上貴州建設(shè)運營貴州省勞動用工大數(shù)據(jù)綜合服務平臺， 實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿、服務有溫度”， 切實解決了省人社廳的燃眉之急， 做到了民有所需， “數(shù)” 有所為。同時， 由于各地的政策要求、發(fā)展需求和實踐能力略有差異，各地在對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)品、服務以及應用場景上會受其影響呈現(xiàn)不同效果。

２.３授權(quán)運營保障

２.３.１政策保障

開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐工作需要相關(guān)政策文件的有效指導和支撐保障。調(diào)研發(fā)現(xiàn)， 據(jù)不完全統(tǒng)計， 目前２１ 個省市出臺了涉及公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的政策法規(guī)， 包括廣東、海南、四川、貴州、江西、新疆、廣西、北京、上海、重慶、長春、杭州、廣州、青島、廈門、深圳等地， 其中遼寧、湖北、四川、江西、新疆、重慶、廈門、深圳各地區(qū)僅在本地區(qū)大數(shù)據(jù)條例或公共數(shù)據(jù)管理辦法中提及“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營” “公共數(shù)據(jù)運營” “政務數(shù)據(jù)運營”， 具體涵蓋僅提出建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營機制、基本解釋公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營內(nèi)涵； 山東、廣東、福建、貴州、廣州、廣西、上海、海南等地盡管未頒布具體運營管理辦法， 但已在本地區(qū)數(shù)據(jù)條例、公共數(shù)據(jù)開放辦法、公共數(shù)據(jù)管理辦法中詳細指出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的主體職能分工或運營流程， 為本地區(qū)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐工作提供政策支撐和法規(guī)保障。

同時， 北京、成都、青島、長春、浙江、杭州地區(qū)發(fā)布了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的具體管理辦法， 針對區(qū)域內(nèi)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營具體內(nèi)容作了要求與規(guī)定， 一是明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐的目的原則，從頂層設(shè)計和規(guī)范建設(shè)的角度對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐在整個數(shù)字要素化市場中的位置進行定位和引導， 包括公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點的背景、內(nèi)涵、目的、原則、方向等。如北京市、成都市、青島市均在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營相關(guān)政策文件中提出了其應該遵循的原則， 并普遍認同公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營應當遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、需求導向、創(chuàng)新引領(lǐng)、政府引導、市場運作、安全可控的原則。二是確定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐的主要行動內(nèi)容， 涵蓋了所授權(quán)的數(shù)據(jù)范圍、各主體的職責分工、運營過程中的各環(huán)節(jié)要求、承載數(shù)據(jù)及其產(chǎn)出的平臺建設(shè)等內(nèi)容。其中， 主體職責分工在所調(diào)研省市中均有提及， 成都市于２０２０年印發(fā)的《成都市公共數(shù)據(jù)運營服務管理辦法》中充分考慮了上述公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐的行動內(nèi)容， 對主體職責、平臺建設(shè)、運營流程等內(nèi)容進行了尤為詳細的規(guī)定和要求， 為其試點實踐奠定了政策基礎(chǔ)。三是針對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營流程中數(shù)據(jù)安全問題提出的安全管理要求， 即對授權(quán)主體、運營主體、監(jiān)管主體等各行動主體從制度建設(shè)、技術(shù)保障、人員管理等各個方面落實相關(guān)安全職責規(guī)范，包括強化各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)安全責任制度、健全風險評估等安全機制、實施數(shù)據(jù)安全技術(shù)防護、加強各環(huán)節(jié)相關(guān)人員安全監(jiān)管等內(nèi)容， 以解決公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐下的數(shù)據(jù)安全隱患。四是聚焦公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐的后端工作， 即收益分配問題。由于目前我國公共數(shù)據(jù)的公益性和開放性要求， 多數(shù)地區(qū)難以對后續(xù)收益進行合理判斷和規(guī)范管理， 導致當前很難討論和規(guī)定公共數(shù)據(jù)運營產(chǎn)品或服務在流通、交易和應用完成后的成本和收益比例。盡管北京、成都、青島已發(fā)布公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營具體管理辦法，但仍難以為收益分配進行具體詳細的規(guī)定。而廣西則在２０２３ 年發(fā)布的《廣西數(shù)據(jù)要素市場化發(fā)展管理暫行辦法》中針對數(shù)據(jù)要素收益分配進行了相關(guān)規(guī)定， 以保護各授權(quán)運營主體的合法權(quán)益。

２.３.２平臺支持

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺建設(shè)是落地數(shù)據(jù)要素流通和應用的重要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。調(diào)研發(fā)現(xiàn)， 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營平臺大致可分為三大類： 一是以流通運營為核心的公共數(shù)據(jù)運營服務平臺。目前， 僅有成都、青島和廣西建立了統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)運營服務平臺， 探索公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務的應用與流通。其中，廣西創(chuàng)新平臺形式， 探索“智桂通” 公共數(shù)據(jù)運營平臺以移動端形式， 作為數(shù)據(jù)資源樞紐， 依托全區(qū)多級互聯(lián)的公共數(shù)據(jù)資源平臺， 成為規(guī)范、有序、安全、開放的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營載體。二是未開發(fā)運營平臺的地區(qū)結(jié)合本地區(qū)公共數(shù)據(jù)開放平臺和區(qū)域內(nèi)大數(shù)據(jù)交易所平臺共同維持公共數(shù)據(jù)運營成果的成功產(chǎn)出和流轉(zhuǎn)， 包括北京、貴州、上海、廣東等地， 如北京市在本市數(shù)據(jù)交易所內(nèi)專門設(shè)置公共數(shù)據(jù)運營專區(qū)以支持授權(quán)運營產(chǎn)出的交易與應用； 再如貴州省在云上貴州平臺上匯集、存儲公共數(shù)據(jù)， 并結(jié)合貴陽大數(shù)據(jù)交易所打造更加精細化的公共數(shù)據(jù)專區(qū)產(chǎn)品和服務。三是涵蓋公共數(shù)據(jù)資源加工、管理、流通、交易等全流程服務的一體化公共數(shù)據(jù)綜合服務平臺。例如， 海南省的“數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”， 集數(shù)據(jù)歸集、管理、加工、交易為一體， 將各類型參與主體納入平臺， 并將運營主體加工處理后的數(shù)據(jù)產(chǎn)品開放給市場進行流通交易， 其操作滿足公共數(shù)據(jù)整個授權(quán)運營流程。

圍繞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實際情況， 目前授權(quán)運營平臺的相關(guān)職能設(shè)計主要包括４ 類： 一是以公共數(shù)據(jù)資源為中心實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的安全保障， 包括公共數(shù)據(jù)資源接入、數(shù)據(jù)資源目錄管理、數(shù)據(jù)評估等功能， 打造安全的公共數(shù)據(jù)運營環(huán)境， 進一步解決平臺運營的數(shù)據(jù)安全問題。如海南省數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市著重強調(diào)了平臺的數(shù)據(jù)安全保障服務， 從體系建設(shè)確保數(shù)據(jù)有效監(jiān)管， 從技術(shù)建模實現(xiàn)數(shù)據(jù)留痕可溯， 落實敏感數(shù)據(jù)的脫敏接入難題， 全面加持數(shù)據(jù)全生命周期安全過程。二是以授權(quán)運營各主體對象為重點， 保證公共數(shù)據(jù)的合規(guī)授權(quán)管理與開發(fā)應用，包括授權(quán)主體的授權(quán)過程、運營主體的加工利用、監(jiān)管主體的協(xié)同等。三是圍繞數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務的全流程進行管理以確保公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營產(chǎn)出的可信可用以及供需的有效對接， 包括數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務的開發(fā)、審查和交付等環(huán)節(jié)。如福建省公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)服務平臺重點以向數(shù)據(jù)需求方提供數(shù)據(jù)加工服務為主， 依托平臺技術(shù)能力幫助數(shù)據(jù)需求方降低開發(fā)門檻， 實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品的順利開發(fā)應用。四是圍繞授權(quán)運營全流程提供合規(guī)安全支撐的多種措施，包括制定安全策略、應用安全技術(shù)、設(shè)定監(jiān)管機制、組建治理團隊等。如青島市明確了公共數(shù)據(jù)運營平臺采用數(shù)據(jù)沙箱、隱私計算、身份認證等技術(shù)， 保證可信授權(quán)認證和數(shù)據(jù)安全流通， 實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)運營全過程的可記錄、可審計、可追溯。

３討論： 基于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐解析的展望

從我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營實踐進展的調(diào)查結(jié)果來看，公共數(shù)據(jù)運營已由各地的政策導向轉(zhuǎn)化為多元的探索性實踐， 呈現(xiàn)出多樣的形態(tài)與成果。同時，調(diào)查結(jié)果顯示， 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營從整體實踐到各要素的特點與有待深思優(yōu)化的要點值得更充分的研究。

３.１實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營多維構(gòu)建與精準定位的平衡

就其定位來說， 各地對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的服務導向與原則設(shè)定體現(xiàn)在３ 個方面的特質(zhì)： 一是從公共屬性出發(fā)， 強調(diào)公益視角對公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用， 即盈利性不是其基本定位， 首要的目標是對政府決策、社會治理、公共服務的支持， 體現(xiàn)效率思維。二是從運營角度一定程度凸顯經(jīng)濟視角， 作為數(shù)據(jù)要素化的示范性探索， 強調(diào)匹配成本投入并從經(jīng)濟產(chǎn)出的角度吸納多元主體開發(fā)利用， 顯示效益思維。三是從公共數(shù)據(jù)需要明確的范圍出發(fā)， 為制定此范圍需要有相應的公共數(shù)據(jù)分級分類方案， 或在政府數(shù)據(jù)分類分級方案中納入公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營這一維度， 來確保不同條件的公共數(shù)據(jù)可以進行不同程度、不同類型的授權(quán)運營。四是從數(shù)據(jù)對象角度體現(xiàn)數(shù)據(jù)全生命周期的優(yōu)質(zhì)生成、管理和流通應用， 因而尤其要求體系化的數(shù)據(jù)治理以滿足各項原則要求。同時， 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營未有體系化的政策闡釋與實踐標準化設(shè)定， 直接體現(xiàn)為和其他形式的數(shù)據(jù)開發(fā)利用邊界模糊， 對定位自身的實踐形態(tài)到數(shù)據(jù)開發(fā)利用的整體體系都存有可能的風險和不利影響。

因而， 在現(xiàn)有的多維定位下， 更要做好公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在數(shù)據(jù)開發(fā)利用體系中的精準定位。一方面， 從公益角度明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營同公共數(shù)據(jù)開放的協(xié)作機制。二者絕非相互取代的關(guān)系， 尤其要防范以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營消解開放的范疇， 要將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營導向不適合開放的那部分數(shù)據(jù)，更要將公共數(shù)據(jù)開放從方向、方法、已有實踐等作為基礎(chǔ)來優(yōu)化支撐公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營。另一方面，從數(shù)字經(jīng)濟視角做好公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營和數(shù)據(jù)交易所的有效聯(lián)動。數(shù)據(jù)對象上， 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營和數(shù)據(jù)交易所盡管有所重疊， 但前者只限定于公共數(shù)據(jù)， 后者則偏重社會數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)交易所也更強調(diào)效益產(chǎn)出， 因而二者的行動模式可相互參照， 但不可照搬。同時， 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的探索經(jīng)驗、問題、策略等， 也可幫助官方機構(gòu)理解數(shù)據(jù)要素化的重難點， 并轉(zhuǎn)化為政策行動用于推進社會數(shù)據(jù)的流通交易。

３.２擴展深化創(chuàng)新探索進程中的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營行動要素

總體來看， 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營已有一定的實踐設(shè)計和實質(zhì)性行動， 形成一定成效， 為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營作為數(shù)據(jù)要素化的示范性探索提供相對系統(tǒng)的實踐基礎(chǔ)， 在顯示其行動特質(zhì)的同時反映出有待優(yōu)化升級的空間。

由主體層來看： ①供應主體的多元性有所體現(xiàn)，直接呈現(xiàn)出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營數(shù)據(jù)源的職能、業(yè)務、場景以及數(shù)據(jù)對象自身的復雜性。對供應主體而言， 哪些供應主體更需要提供數(shù)據(jù)有待整體層面的識別、怎樣將數(shù)據(jù)授權(quán)運營納入其職責、怎樣讓供應主體更好地運營提供數(shù)據(jù)、如何讓供應主體有足夠的能力做好數(shù)據(jù)供應等是需要在實踐中有待進一步厘清的問題。②就授權(quán)主體而言， 如果是以數(shù)據(jù)管理機構(gòu)為主導， 那么數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職能定位、層級設(shè)定、與供應主體的權(quán)責關(guān)系是需要在組織架構(gòu)中更加明確， 對應的政策支持需要設(shè)定， 而數(shù)據(jù)管理機構(gòu)能夠從經(jīng)濟、技術(shù)、法律、管理等視角建構(gòu)自身的數(shù)據(jù)治理和管理能力也是能夠作為主導方的重要前提。③運營主體在當下的實踐中強調(diào)其“國有” 性質(zhì)和“企業(yè)” 特質(zhì)。一方面， 如何確保對非國有組織機構(gòu)的參與公平和數(shù)據(jù)利用的各方公平有待探討； 另一方面， 如何平衡好企業(yè)市場化導向下的效益追求和公共數(shù)據(jù)的公平、安全和倫理保障也是重要問題。④于利用主體而言， 當前以組織機構(gòu)為主， 尤其是企業(yè)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營如何吸納更多元、更多領(lǐng)域的組織機構(gòu)用戶以擴大規(guī)模需要考慮。同時， 組織機構(gòu)用戶之外的社會個人用戶是否也會是直接的利用主體也需要更多的考量與設(shè)計。⑤對監(jiān)管主體而言， 由于數(shù)據(jù)涉及所述業(yè)務領(lǐng)域、經(jīng)濟、法律、技術(shù)等各方面， 因而監(jiān)管主體多元。在這種情況下， 主導方的設(shè)定以及多元主體協(xié)同監(jiān)管機制的設(shè)計尤為重要， 由此規(guī)避政出多頭的亂象。

由數(shù)據(jù)對象層來看， 重點行業(yè)場景數(shù)據(jù)先行的趨勢明顯。其中， 醫(yī)療、金融等行業(yè)尤為突出。在數(shù)據(jù)要素Ｘ 的引領(lǐng)下， 數(shù)據(jù)對象的多元化將持續(xù)深入。一方面， 未來公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是否就是以行業(yè)為主要思路， 數(shù)據(jù)跨場景多元融合的特質(zhì)如何體現(xiàn)有待探索； 另一方面， 數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務為主要形式的情況下， 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營由誰為主導、如何構(gòu)建產(chǎn)品與服務、用戶需求如何挖掘等需要更加系統(tǒng)的模式。

由運營方式來看， 各地有一致之處的同時也顯示出較多差異。一方面， 在國家未有系統(tǒng)標準規(guī)范體系的情況下， 各地的試點探索要強調(diào)本地實際和動態(tài)的問題發(fā)現(xiàn)， 由此及時建立相對穩(wěn)定的實踐模式； 另一方面， 在全國一體化的導向下， 為了未來的互通， 現(xiàn)有實踐的相互參照需要各自自主和國家引導相結(jié)合。

從運營成果來看， 目前的場景化、試點化較為明顯。換言之， 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營盡管在不同領(lǐng)域已有成效， 但更多是“點狀”，其規(guī)模和影響力有待擴展。各地需立足于國家至地方來探索不同運營模式下如何進行運營成果的設(shè)計會更加科學、更加高效。同時， 現(xiàn)有成效的“經(jīng)濟” 程度有限， 受限于公共屬性、財政體系、收益分配機制等限制， 如何實現(xiàn)合規(guī)合法的、更顯著的市場化有待關(guān)注。

３.３強化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營保障要素配置

總體來看， 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的保障要素是制度先行， 平臺逐步跟進， 形成保障層的兩大抓手。

就制度來看， 從頂層戰(zhàn)略的部署到數(shù)據(jù)條例的關(guān)切， 又到專門辦法的細化， 再到部分標準規(guī)范的支撐， 制度體系的構(gòu)建思路較為明確。當前， 主要就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營如何做和如何實現(xiàn)的政策法規(guī)還有待形成體系化的內(nèi)容， 比如對應的確權(quán)、流通合規(guī)要求與相應手段、收益分配等， 需要形成更明確的依據(jù)。

就平臺而言， 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營目前的功能更接近于單向發(fā)布的“門戶”。換言之， 目前的平臺功能有待健全。其中， 如何從用戶的角度強化互動空間的建設(shè)尤為重要。具體來說， 平臺應當促進用戶理解公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營、吸納用戶參與公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營、將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的成果與經(jīng)驗展開社會化共享等目標導向應當充分確立， 用以指導平臺的優(yōu)化建設(shè)。

此外， 人才方面的保障也應得到更有針對性的“生產(chǎn)” 與投入。一方面， 從專業(yè)角度加強各方的數(shù)據(jù)要素相關(guān)能力的建構(gòu)， 要求專業(yè)人才的配置，并在各方設(shè)定數(shù)據(jù)相關(guān)部門或職務； 另一方面， 從社會數(shù)據(jù)素養(yǎng)培育的角度出發(fā)， 由數(shù)據(jù)管理主管部門聯(lián)動人才培養(yǎng)單位、信息機構(gòu)如圖書館等， 建構(gòu)數(shù)據(jù)社會化的素養(yǎng)培養(yǎng)體系。

３.４推進全國一體化協(xié)同體系的建設(shè)

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是我國在數(shù)據(jù)要素化背景下由官方機構(gòu)為主導設(shè)定的示范性行動， 具有重要的戰(zhàn)略意義， 在國家頂層導向下落于各地開展創(chuàng)新探索， 這是此前３ 個方面共同顯示出的優(yōu)化方向。因此， 一方面要尊重地方實際、主觀能動性和數(shù)據(jù)要素化潛力的多樣性， 強調(diào)地方因地制宜部署和優(yōu)化公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營； 另一方面， 國家整體框架及其體系的建構(gòu)依舊是關(guān)鍵目標， 即在中央與地方的協(xié)同框架下展開優(yōu)化探索， 連通各地的行動要素及其成果， 實現(xiàn)更高效率與更優(yōu)資源配置的行動集成。

一是國家層面應加強頂層設(shè)計與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)， 明確各地區(qū)優(yōu)勢與經(jīng)驗， 在保持地方特色的基礎(chǔ)上建立起我國各地共同推進公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的行動框架與規(guī)劃， 加強地區(qū)間的協(xié)同與互補。二是以中央政策為指引， 各地政府相協(xié)作， 以國家平臺為支撐，從數(shù)據(jù)對象到數(shù)據(jù)流程， 構(gòu)建起全國一體化的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的數(shù)據(jù)資源體系。三是加快構(gòu)建全國一體化的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營體系。尤其在當前行業(yè)先行的趨勢下， 打破地區(qū)邊界極為重要： 一方面，為各地連通數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)流程、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營流程、保障要素等提供標準化的框架； 另一方面， 也要為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營現(xiàn)有行動體系的地區(qū)聯(lián)動協(xié)同提供政策指導與資源及利益分配機制。

４結(jié)語

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營已成為我國推進數(shù)據(jù)要素化的主體內(nèi)容之一， 貫通國家戰(zhàn)略到地方創(chuàng)新實踐。本文通過調(diào)查， 對各地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐要素予以梳理， 明確現(xiàn)有進展， 并由此發(fā)現(xiàn)可從各實踐維度優(yōu)化的行動空間以及從國家整體出發(fā)的一體化策略。同時， 本文未來的研究還有待收集更多的實踐數(shù)據(jù)， 也可落于具體案例或是從成效等維度深入研究公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的各個方面， 探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的規(guī)律、發(fā)現(xiàn)其要點和對應注意事項，由此形成更具理論與實踐體系的研究成果。