從管理到治理：完善內(nèi)部治理模式保障高校辦出特色和水平

摘 要：當(dāng)前，我國公辦高校內(nèi)部治理主要延續(xù)著科層制的組織結(jié)構(gòu)形式。在分類發(fā)展的時(shí)代背景下，自上而下的管理模式已經(jīng)不再適合高校辦出特色和水平的發(fā)展要求。基于北京工商大學(xué)的實(shí)踐探索，針對推動(dòng)高校分類發(fā)展存在的問題，從體制機(jī)制層面打破傳統(tǒng)管理模式的束縛，結(jié)合治理的概念，探索并構(gòu)建“明晰治理目標(biāo)—確立治理主體—統(tǒng)籌治理資源”的工作模式，通過細(xì)化規(guī)劃方案、分層分類管理、調(diào)整組織機(jī)構(gòu)等舉措護(hù)航學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高校；分類發(fā)展；治理；內(nèi)部治理模式

2020年10月，教育部印發(fā)《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》，從國家層面明確提出“推進(jìn)高校分類評價(jià)，引導(dǎo)不同類型高校科學(xué)定位，辦出特色和水平”[1]的發(fā)展目標(biāo)。北京工商大學(xué)作為北京市重點(diǎn)建設(shè)的多科性大學(xué)，嚴(yán)格落實(shí)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)北京高等教育改革發(fā)展的若干意見》《北京市屬公辦本科高校分類發(fā)展方案》等文件精神，按照“有效發(fā)揮資源配置和政策激勵(lì)的導(dǎo)向作用，在分類管理、分類指導(dǎo)、分類支持、分類評價(jià)的基礎(chǔ)上，逐一研究并明確市屬高校辦學(xué)定位，推動(dòng)其在不同層次、不同學(xué)科和不同領(lǐng)域辦出特色，爭創(chuàng)一流”[2]的總體要求，結(jié)合辦學(xué)實(shí)際，明確了高水平研究型大學(xué)的辦學(xué)定位。在高校分類發(fā)展的時(shí)代背景下，學(xué)校以“辦出特色和水平”為根本目標(biāo)，對如何通過內(nèi)部治理模式建設(shè)保障學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行了有益探索。

當(dāng)前，我國公辦高校內(nèi)部治理主要延續(xù)著科層制的組織結(jié)構(gòu)形式。科層制由德國社會學(xué)家、歷史學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家馬克斯·韋伯所提出，其特征主要包括統(tǒng)一性、權(quán)威性、服從性、非人格化等，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)縱向分層、橫向分工、專業(yè)分工明確，運(yùn)行以責(zé)任制為基礎(chǔ)、以權(quán)力為核心，強(qiáng)調(diào)遵守紀(jì)律和服從，遵循專業(yè)化、理性化和效率原則[3]。在高校分類發(fā)展的視域下，自上而下的科層制管理模式顯然無法滿足高校高質(zhì)量發(fā)展的要求。

推動(dòng)高校分類發(fā)展存在的問題及原因分析

高校分類發(fā)展就是以遵從共性規(guī)律為基礎(chǔ)把特色做鮮亮，同時(shí)要著力創(chuàng)新發(fā)展支撐強(qiáng)國建設(shè)。因此，“辦出特色、創(chuàng)新發(fā)展”是推動(dòng)高校高質(zhì)量發(fā)展的行動(dòng)點(diǎn)，更是推進(jìn)學(xué)校分類發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)。北京工商大學(xué)明確高水平研究型大學(xué)的發(fā)展定位后，多次一線調(diào)研、科學(xué)論證后提出了“商科做強(qiáng)、工科做精、工商融合、雙輪驅(qū)動(dòng)”的辦學(xué)思路，進(jìn)一步明晰了商科、輕工和食品為主的辦學(xué)特色。辦出特色需要理念為先、思路為要，創(chuàng)新發(fā)展需要制度支持、資源保障，學(xué)校深入落實(shí)市屬高校分類發(fā)展要求過程中首當(dāng)其沖面臨著內(nèi)部管理體制帶來的難題，主要表現(xiàn)如下：

1.領(lǐng)導(dǎo)層面引導(dǎo)不力，推進(jìn)學(xué)校分類發(fā)展呈現(xiàn)松散狀態(tài)。推進(jìn)分類發(fā)展是高校在較長時(shí)期內(nèi)帶有全局性和方向性的奮斗目標(biāo)，是全體師生的精神依托，是學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)，需要全校上下凝聚共識、齊心合力推進(jìn)落實(shí)；但是，在推進(jìn)高水平研究型大學(xué)建設(shè)過程中，校內(nèi)明顯存在“上熱、中溫、下冷”的傾向。學(xué)校層面圍繞分類發(fā)展的指標(biāo)體系制定出臺了一系列規(guī)劃；但二級學(xué)院依然“我行我素”、習(xí)慣于立足本學(xué)院、本學(xué)科的角度思考問題、推進(jìn)工作，甚至不認(rèn)同、不理解學(xué)校提出的“商科、輕工和食品為主”的辦學(xué)特色。部分教職工表現(xiàn)出“事不關(guān)己”的態(tài)度，未能將個(gè)體發(fā)展與學(xué)校發(fā)展、學(xué)院發(fā)展有機(jī)結(jié)合。“學(xué)?！墝W(xué)院—教職工”三級主體之間呈現(xiàn)松散運(yùn)行關(guān)系，學(xué)校分類辦學(xué)政策的“指揮棒”作用無法得到有效發(fā)揮。

2.落實(shí)層面各自為政，資源投入與產(chǎn)出呈低效率狀態(tài)。建設(shè)高水平研究型大學(xué)“必定有一個(gè)明確的而且是生機(jī)勃勃的辦學(xué)目標(biāo)”，但這個(gè)目標(biāo)“不可能是滿足所有人所有要求” [4]。學(xué)校需要在眾多的要求下做出選擇并確定哪些應(yīng)優(yōu)先考慮。根據(jù)分類發(fā)展指標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)層面有的放矢進(jìn)行資源分配，研究制定并推進(jìn)實(shí)施相應(yīng)政策，從而實(shí)現(xiàn)合理利用有限的資源、降低學(xué)校的發(fā)展成本。學(xué)校堅(jiān)持“非均衡發(fā)展”策略，在人、財(cái)、物等資源的投入上向商科、輕工和食品學(xué)科及其所屬學(xué)院傾斜，重點(diǎn)在于鼓勵(lì)學(xué)校優(yōu)勢學(xué)科發(fā)揮集聚作用，進(jìn)而培育并推進(jìn)交叉學(xué)科建設(shè)；但是，二級學(xué)院的管理相對獨(dú)立，各學(xué)院之間缺乏協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各學(xué)科之間壁壘難以打破，教學(xué)科研資源無法真正實(shí)現(xiàn)共用共享，在一定程度上造成了資源的閑置與浪費(fèi)，使得資源的投入與產(chǎn)出呈現(xiàn)出低效率狀態(tài)。

3.執(zhí)行層面保持觀望，校級政策呈“虎頭蛇尾”狀態(tài)。推進(jìn)高校分類發(fā)展，教職工是當(dāng)之無愧的骨干力量，也是最直接的參與者、執(zhí)行者。學(xué)校立足辦學(xué)類型及定位，從宏觀層面制定了學(xué)校分類改革發(fā)展規(guī)劃，但是政策導(dǎo)向性、操作性仍不夠清晰。各職能部門、各學(xué)院的職責(zé)邊界存在“灰色地帶”，職責(zé)分工未能落實(shí)到個(gè)體層面?，F(xiàn)行的政策缺乏相應(yīng)的績效考核、激勵(lì)等配套制度保障，未能有效打通“制定—執(zhí)行—考核”的閉環(huán)管理機(jī)制。職責(zé)分工不清晰、政策保障不到位，容易導(dǎo)致教職工只是把建設(shè)高水平研究型大學(xué)視作宣傳口號，未能從“主人翁”的角度去思考自身在學(xué)校分類發(fā)展全過程中處于什么角色、能發(fā)揮什么作用，缺乏創(chuàng)新發(fā)展的主動(dòng)性和積極性。

針對分類發(fā)展過程中的現(xiàn)實(shí)問題，學(xué)校多次召開領(lǐng)導(dǎo)班子務(wù)虛會、專家論證會專題研究，重點(diǎn)從體制機(jī)制層面深挖原因。雖然高校運(yùn)行模式是集“科層組織”與“專業(yè)組織”特征于一身，不可否認(rèn)在實(shí)際工作中，往往是行政領(lǐng)域的“科層組織”更具有權(quán)威性和主導(dǎo)性。在高等教育追求數(shù)量化、大眾化發(fā)展的時(shí)期，“科層制”管理模式無疑是比較高效的管理策略。目前，我國高等教育已經(jīng)處于追求質(zhì)量、特色和水平的高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)的“科層制”管理模式顯然已經(jīng)不適應(yīng)高校內(nèi)部管理需求。一方面，高校內(nèi)部作為一個(gè)小型社會，各二級學(xué)院、各學(xué)科之間需要分層、分類、分階段發(fā)展，單向的“科層制”管理模式使得領(lǐng)導(dǎo)層面習(xí)慣于用同一種思路來管理，從而忽略了各個(gè)層次、各個(gè)類型二級學(xué)院的特殊性。另一方面，“科層制”管理模式屬于集權(quán)式管理，辦學(xué)治校的權(quán)力主要集中在學(xué)校層面，二級學(xué)院缺乏辦學(xué)自主權(quán)，便無法有效發(fā)揮其內(nèi)驅(qū)力。同時(shí)，由于長期習(xí)慣按部就班地遵循學(xué)校指令辦事，導(dǎo)致二級學(xué)院普遍缺乏改革活力、主動(dòng)適應(yīng)性差。

從管理到治理：完善內(nèi)部治理模式推進(jìn)高水平研究型大學(xué)建設(shè)

新公共治理是對興起于20世紀(jì)70年代末的新公共管理理論的發(fā)展，是應(yīng)對日益復(fù)雜、多元的社會發(fā)展特征的時(shí)代產(chǎn)物。1995年，由眾多學(xué)者專家組成的全球治理委員會發(fā)表題為《我們的全球伙伴關(guān)系》研究報(bào)告中，對“治理”做出如下界定：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程”[5]。綜上所述，可以簡要概括出“治理”的兩大特征：一是多主體，“治理”不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散；二是多維度，“治理”是互動(dòng)的過程，主要通過合作、協(xié)商等關(guān)系，確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施管理。北京工商大學(xué)打破了傳統(tǒng)管理模式的束縛，充分發(fā)揮“治理”的特點(diǎn)與優(yōu)勢，分步驟完善內(nèi)部治理模式，構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)共同推動(dòng)學(xué)校分類改革發(fā)展。

一是確立辦學(xué)定位，明晰治理目標(biāo)。確立共同的目標(biāo)是完善學(xué)校內(nèi)部治理模式的前提和基礎(chǔ)，這個(gè)目標(biāo)需要學(xué)校一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所體認(rèn)，認(rèn)同的人數(shù)越多，治理的程度便越高。二是下放辦學(xué)權(quán)力，確立治理主體。治理的關(guān)鍵在于多個(gè)主體之間積極而有成效的合作，學(xué)院必須具有足夠的辦學(xué)權(quán)力參與學(xué)校決策、管理和監(jiān)督，才能保證內(nèi)部治理的有效推進(jìn)。三是調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌治理資源。為求達(dá)到有效治理的目標(biāo)，各個(gè)主體之間必須交換資源，而交換的結(jié)果不僅取決于各個(gè)主體的資源，而且也取決于進(jìn)行交換資源的平臺和環(huán)境，學(xué)校通過調(diào)整組織機(jī)構(gòu)，積極為資源交換提供環(huán)境。

以內(nèi)部治理模式護(hù)航學(xué)校分類發(fā)展的有益實(shí)踐——以北京工商大學(xué)為例

2023年7月，北京工商大學(xué)被正式確定為高水平研究型大學(xué)，學(xué)校始終采取“明晰治理目標(biāo)—確立治理主體—統(tǒng)籌治理資源”的工作方式，逐步建立起權(quán)責(zé)明晰、強(qiáng)化協(xié)同、優(yōu)質(zhì)高效的內(nèi)部治理模式護(hù)航學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展。

1.細(xì)化規(guī)劃方案，為每個(gè)治理主體確定發(fā)展目標(biāo)。學(xué)校嚴(yán)格按照分類發(fā)展要求，制定《北京工商大學(xué)分類發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》及組織機(jī)構(gòu)、人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、科研管理、人事制度、管理體制6個(gè)專項(xiàng)子規(guī)劃，以“1+6”規(guī)劃布局貫通學(xué)校分類改革發(fā)展全過程，實(shí)現(xiàn)全校上下全覆蓋，為各職能部門、各二級學(xué)院規(guī)劃分類發(fā)展路徑、為教職工指明發(fā)展方向。建立學(xué)校分類發(fā)展推進(jìn)實(shí)施工作臺賬，縱向夯實(shí)以“1個(gè)總規(guī)劃”帶動(dòng)“6個(gè)子規(guī)劃”的發(fā)展模式，橫向構(gòu)建“6個(gè)子規(guī)劃”協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，引導(dǎo)校內(nèi)各單位以規(guī)劃為綱領(lǐng)，合力構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)的工作格局。打破傳統(tǒng)的觀念需要學(xué)校層面給予正確的引導(dǎo)，學(xué)校通過新聞宣傳、一線座談等多種途徑加大宣傳解讀力度，最大限度凝聚發(fā)展共識，增強(qiáng)全校師生員工和社會各界支持學(xué)校分類發(fā)展的共識和合力，為推進(jìn)高水平研究型大學(xué)建設(shè)創(chuàng)造良好的環(huán)境和輿論氛圍。

2.分層分類管理，為每個(gè)治理主體提供權(quán)力保障。根據(jù)《北京工商大學(xué)分類發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》，制定并試行《北京工商大學(xué)學(xué)院（部）分類管理實(shí)施方案》，將學(xué)院（部）分成研究型、教學(xué)研究型和教學(xué)型三類進(jìn)行分類管理、建設(shè)和評價(jià)，引導(dǎo)學(xué)院緊密圍繞學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)和工作重點(diǎn)加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，探索特色、差異化發(fā)展新路徑，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，有序推進(jìn)校院兩級管理體制改革，由各學(xué)院依據(jù)自身的基礎(chǔ)、優(yōu)勢，結(jié)合學(xué)校整體的發(fā)展定位，針對首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，確定自身在學(xué)校高水平研究型大學(xué)建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)充當(dāng)什么角色、承擔(dān)哪些任務(wù)等，穩(wěn)妥推進(jìn)管理重心下移，逐步下放人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理權(quán)限。根據(jù)“分類管理、多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬、總量控制、兩級管理”原則，推行績效工資改革，由二級單位自主制定發(fā)放辦法并實(shí)施，充分調(diào)動(dòng)二級學(xué)院（部）辦學(xué)活力。

3.調(diào)整組織機(jī)構(gòu)，為每個(gè)治理主體搭建資源平臺。為更好地幫助二級學(xué)院整合學(xué)術(shù)資源、釋放學(xué)術(shù)創(chuàng)新活力，學(xué)校穩(wěn)步推進(jìn)以學(xué)科群為基礎(chǔ)的“學(xué)部+學(xué)院”的教學(xué)單位組織模式，力爭打破學(xué)科壁壘，促進(jìn)學(xué)科交叉，實(shí)現(xiàn)共享協(xié)同。2023年，學(xué)校成立經(jīng)管學(xué)部、輕工與食品學(xué)部、數(shù)據(jù)科學(xué)與人工智能學(xué)部、人文社科學(xué)部四個(gè)學(xué)部，以學(xué)部制改革統(tǒng)籌推進(jìn)人、財(cái)、物等資源共建共享。通過整合管理機(jī)構(gòu)職能，激發(fā)管理創(chuàng)新活力，穩(wěn)步推進(jìn)以“大部+處室”的職能組織模式，逐步構(gòu)建起適應(yīng)高水平研究型大學(xué)的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)，優(yōu)化財(cái)務(wù)支出、實(shí)現(xiàn)精細(xì)化成本控制，不斷提升資源配置水平，通過科學(xué)調(diào)整組織結(jié)構(gòu)探索實(shí)施以任務(wù)需求和建設(shè)效益為導(dǎo)向的資源配置和動(dòng)態(tài)優(yōu)化機(jī)制，為更好地整合治理資源提供重要保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央 國務(wù)院印發(fā)《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》[EB/OL].（2020-10-13）[2024-03-30].https：//www.gov.cn/zhengce/2020-10/13/content_5551032.htm.

[2]中共北京市委 北京市人民政府印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)北京高等教育改革發(fā)展的若干意見》[EB/OL]. （2018-06-08）[2024-06-04].https：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201905/t20190522_61267.html.

[3]陳建威.我國高校內(nèi)部治理中的科層制及其超越[J].行政科學(xué)論壇，2021，8（3）：46-51.

[4]黃友泉，謝美華.我國高校辦學(xué)定位問題的思考——基于比較優(yōu)勢理論的視角[J].中國電力教育，2011（32）：3-4.

[5]俞可平主編. 治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：4.

（作者單位：北京工商大學(xué)黨委宣傳部）

[責(zé)任編輯：于 洋]