淺議檔案應急管理預案建設的主要問題、原則及舉措

摘 要：檔案應急管理預案建設是一項系統(tǒng)工程，是一項基礎性、根本性與全局性的工作，對檔案管理至關重要。文章在全面梳理檔案應急管理預案建設中存在問題的基礎上，有針對性地提出了檔案應急管理預案建設的原則與主要舉措。

關鍵詞：檔案；應急管理；預案建設

中圖分類號：G271 文獻標識碼：A

檔案應急管理預案是針對可能的突發(fā)事件，為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動，確保檔案安全，減少檔案系統(tǒng)損失而預先制訂的有關計劃或方案，對檔案應急管理的機構職責、人員、技術、裝備、設施、物資、救援行動及其指揮、協(xié)調等方面預先做出的具體安排。建立檔案應急管理預案是確保檔案安全的根本保證，能夠最大可能地保證檔案安全，提高檔案工作水平，從而最大限度地保護國家財富、社會記憶的完整與安全。

一、突發(fā)事件檔案應急管理預案建設存在的主要問題

隨著《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》以及《檔案工作突發(fā)事件應急處置管理辦法》等文件的印發(fā)，各級檔案管理機構以此為契機，加快檔案應急管理預案建設工作，在檔案應急管理預案的編制、演練和執(zhí)行等方面取得了重要成績，為科學應對突發(fā)事件、保障檔案安全、降低檔案損失、維護檔案工作的良好秩序和檔案事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展做出了重要貢獻。但是，在突發(fā)事件檔案應急管理預案建設方面還存在不足之處。

1.檔案應急管理預案的質量不高

隨著中國的發(fā)展和現(xiàn)代化建設進程的推進，各級檔案管理機構紛紛按照國家檔案局的要求，遵照《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》《檔案工作突發(fā)事件應急處置管理辦法》等，結合單位的具體要求，制定了大量的檔案應急管理預案。從數量上，檔案應急管理預案數量巨大，涉及各個領域、行業(yè)和地區(qū)，讓人眼花繚亂，應接不暇。但存在的一些問題不容忽視，一是這些預案良莠不齊，有的預案寫得不清不楚，只是一味照抄照搬國家層面的應急預案，沒有充分結合本單位實際情況撰寫，沒有體現(xiàn)在本單位如何落實、如何落地生根、如何操作更科學與合理上，可操作性不強，實用性較差；二是這些預案同質性嚴重，雷同現(xiàn)象較突出，多是原則性的檔案應急管理預案，包含多是面上的原則、內容和要求，這些預案尚不能滿足本單位個性化、時代化的需求，不能有效解決突發(fā)事件發(fā)生后檔案的應急管理。

2.檔案應急管理預案內容體系不完備

由于檔案應急管理工作還處在剛開始階段，許多檔案管理機構為了完成任務，在沒有充分了解檔案應急管理預案、沒有充分掌握檔案應急管理建立的目的、原則、內容、執(zhí)行和保障等情況下，往往參照一些檔案管理機構或兄弟單位的檔案應急管理預案，制定并完成自己單位的檔案應急管理預案，導致這些檔案應急管理預案先天就存在不足，先天的不足往往容易導致后天發(fā)展不好。因此，造成一些檔案管理機構為完成檔案應急管理預案而完成，應急管理預案往往缺乏必要的風險評估、可挽救性評估、可恢復性評估以及應急能力評估等重要的基礎性工作，對曾經發(fā)生過的各種重要信息的收集、分析工作不夠深入，以致許多檔案應急管理預案未能從最壞的情況出發(fā)，制定最科學的方案，突發(fā)事件的突發(fā)性、嚴重性考慮不足，突發(fā)事件災情危害考慮不全面，一些預案甚至核心要素不全，如缺乏事前、事中、事后的考慮，缺乏基本的物資準備等。

3.檔案應急管理預案缺乏足夠的演練

檔案應急管理預案能不能發(fā)揮作用、能發(fā)揮多大的作用必須在實踐中檢驗，實踐是檢驗真理的唯一標準。而模擬演練是模擬突發(fā)事件發(fā)生情況下可能出現(xiàn)的各種情況，演練必須接近或等同于實際情況。因此，演練必須考慮全面，考慮到各個環(huán)節(jié)與因素，演練也必須真實。但是，一些模擬演練要求針對性不強，結合實際不充分，考慮問題不全面，演練的嚴肅性不強，隨意性較大，且組織人員和參與人員的態(tài)度不端正，演練制度的長期化、制度化也未形成，從而使檔案應急管理演練流于形式。

4.檔案應急管理預案的編制工作不夠規(guī)范

眾所周知，檔案應急管理預案的編制工作是一項系統(tǒng)工程，是涉及面廣、細致程度高、專業(yè)性強的工作，要經歷一個較復雜、多環(huán)節(jié)、多步驟的工作過程，才能較好地完成檔案應急管理預案編制工作。否則，將無法體現(xiàn)檔案應急管理預案的規(guī)范性、科學性、嚴肅性。檔案應急管理預案編制工作不規(guī)范主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是檔案應急管理預案編制流程不完善，有些工作環(huán)節(jié)考慮不清楚、著力少。就總體而言，在檔案應急管理預案編制的策劃階段，對于所屬區(qū)域有關地質、水文、地理等相關信息的收集以及突發(fā)事件危險的分析不夠全面，對突發(fā)事件風險的危害程度、研判分析不足，也沒有建立專家參與機制。二是預案評審流于形式。一些檔案應急管理預案為編制而編制，沒有辦法使用，缺乏可操作性。三是應急預案動態(tài)調整機制尚未形成。有的檔案應急管理預案一旦制訂，便一成不變，未能根據實際變化而動態(tài)調整和優(yōu)化，造成檔案應急管理預案與實際情況脫節(jié)較嚴重。

二、檔案應急管理預案建設的主要原則

檔案應急管理預案是為了降低突發(fā)事件對檔案的危害而預先制訂的檔案應急搶險方案，是突發(fā)情況下檔案應急救援活動的行動指南。制定檔案應急管理預案的目的在于某種事物或事件真的發(fā)生后能夠快速、有效地調動各方力量，利用各種有利條件，減少檔案的損失。因此，應急預案建設應該遵循以下原則：

1.科學性原則

要在全面調查研究的基礎上，以科學的態(tài)度合理設定檔案應急處置的目標，為實現(xiàn)既定目標而對所涉及的工作展開周密的安排，對所有的工作制定科學、嚴密、高效的處置預案，使預案建立在科學分析、科學論證的基礎上，對突發(fā)事件能夠做到從容應對。檔案應急管理不可能預見突發(fā)事件的具體時間、地點、規(guī)模以及傷亡的具體人數等。但是，為有利于增加組織處理的科學性并有利于高效處理，檔案應急管理預案應該充分考慮到本地區(qū)可能出現(xiàn)的各種類型的突發(fā)事件、突發(fā)事件的性質和原因、危害程度以及應對突發(fā)事件可能動用的人力、物力、財力和應急處理的環(huán)節(jié)、具體舉措、負責人等，體現(xiàn)其科學性。

2.安全優(yōu)先原則

安全優(yōu)先指的是在發(fā)生突發(fā)事件時，本著安全第一的原則，優(yōu)先轉移各類檔案，將安全放在檔案應急管理的第一位。曾經，一些檔案管理機構發(fā)生火災，由于工作人員未有檔案安全優(yōu)先意識，未能將檔案安全放在第一位，沒有首先轉移檔案，而是優(yōu)先轉移其他物質資產，從而造成大量檔案的損害。所以，要堅持安全優(yōu)先原則，時時刻刻以檔案安全為重，在突發(fā)事件發(fā)生時第一時間轉移檔案。

3.應急聯(lián)動原則

檔案應急管理工作是一項復雜的系統(tǒng)工作，工作強度大、難度高。檔案應急管理工作涉及多個部門，在突發(fā)事件發(fā)生時需要多個部門通力合作、共同保障檔案安全。應急聯(lián)動是在檔案應急預案制定工作中必須嚴格遵循的原則，應急聯(lián)動的意義在于各方面的力量得以統(tǒng)一調動，各部門協(xié)調聯(lián)動起來保障檔案的安全，降低檔案的損失。事實表明，檔案應急管理預案制定并實施后，檔案的損失得到降低，安全性得到增強。同時，各部門發(fā)揮主觀能動性，積極參與到檔案的保護中來，聚焦一個目標，共同發(fā)力，形成保護合力，增強了檔案應急管理的力量。

三、檔案應急管理預案建設的主要舉措

面對一次又一次的突發(fā)事件，面對一次又一次的損失，不能總是以沒有想到、太突然了等來自我釋懷或自我減壓。只有建立統(tǒng)一協(xié)調、高效運轉、多方聯(lián)動的檔案應急管理預案體系，才能有效減少檔案損失，確保檔案安全，推動檔案事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.高度重視檔案應急管理預案建設工作

檔案應急管理預案建設是檔案應急管理工作中尤為重要的一環(huán)，是一項基礎性、根本性、全局性的工作。應急管理預案既是應急管理體制機制多年來實踐工作不斷進步的結果，也是應急管理體制機制改革、創(chuàng)新的必然選擇，更是檔案應急管理工作能否取得成效的重要工具。因此，必須高度重視檔案應急管理預案的建設工作。檔案應急管理預案建設工作不僅僅是單純的編制一份檔案應急管理預案，還是一項復雜的系統(tǒng)工程。要讓檔案應急管理預案建設工作成為新時期完善應急管理體系，提高檔案工作治理能力的重要抓手，真正發(fā)揮檔案應急管理體系各要素的作用。

在編制檔案應急管理預案之前，要以檔案應急管理預案的編制為契機，根據我國有關突發(fā)事件應對的法律法規(guī)，結合各檔案部門自身實際，針對復雜的不同情景與客體，具體分析突發(fā)事件的性質、特點以及可能造成的檔案危害，并基于國家檔案應急準備指導，明確檔案應急準備工作的目標與內容，建立高效的突發(fā)事件檔案應急管理工作組織指揮體系，優(yōu)化檔案應急管理機制，完善檔案應急管理評估體系，梳理檔案應急管理所需的力量、技術，細化檔案應急管理的措施與環(huán)節(jié)，為提高檔案管理機構應急管理能力提供有力的保障。

在編制檔案應急管理預案的過程中，要以應急預案編制原則為指導，嚴格執(zhí)行應急預案的編制流程，從檔案管理機構面臨的復雜情況與現(xiàn)實出發(fā)，構建完備的檔案應急管理預案體系，并針對不同的情景與客體，對檔案應急管理所需的人員、技術、裝備、設備設施、物資、救援行動及其指揮、協(xié)調等做出明確的規(guī)定，確保其具有較強的操作性。

2.完善檔案應急管理預案體系

每個檔案管理機構所在的實際情況不一樣，所面臨的環(huán)境不同，面臨的客體也不一樣。因此，各級各類檔案管理機構制定的檔案應急管理預案也應具體問題具體分析，所制定的預案也應該是各不相同。檔案管理機構應立足于我國相關法律法規(guī)，在國家檔案行政管理部門統(tǒng)一的應急預案框架下，根據自身的實際情況，構建應對不同突發(fā)事件的檔案應急管理預案體系。此外，以應急預案編制原則為指導，加強各級各類檔案應急管理預案之間的聯(lián)動與協(xié)調。一方面，在已經制定的各單位應急預案之間、各專項預案之間、部門應急預案和專項預案之間加強聯(lián)動，特別是要加強主管部門與下級部門之間的聯(lián)動性和協(xié)同性。另一方面，保持與上級、同級機構應急預案的緊密銜接，保持與相鄰行政區(qū)域或單位相關應急預案的銜接，從而建立覆蓋各地區(qū)、各行業(yè)、各單位的檔案應急管理預案體系。

3.完善檔案應急管理預案的結構及其內容

應以《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》《檔案工作突發(fā)事件應急處置管理辦法》等法律法規(guī)為基礎，結合各類檔案應急管理預案工作實踐取得的成功經驗，梳理、完善檔案應急管理預案框架結構及其內容。檔案應急管理預案框架結構及其內容主要包括啟動應急預案的條件、檔案應急管理工作的目標與要求、檔案應急管理工作應遵循的原則、檔案應急管理指揮機構與人員的組成及其職責以及各級檔案應急管理力量的權限與內部任務分工、相關部門的配合與協(xié)調指揮、檔案應急管理隊伍及其裝備、檔案應急管理工作流程與處置措施、檔案應急管理的保障條件、應急通信保障及相關單位聯(lián)系方式等。不同層面的檔案應急管理預案，盡管框架結構相類似，但重點應該有所區(qū)別。對于范圍廣的檔案應急管理預案而言，應著重明確組織領導、任務分工、預警級別、響應程序、工作保障等內容，解決應急處理的合法性問題，用于彌補法規(guī)規(guī)定的不足。對于基層檔案管理部門的檔案應急管理預案而言，應著重明確突發(fā)事件應對的責任體系、現(xiàn)場指揮體系、工作流程和處置措施、資源調配等操作性內容，立足于實戰(zhàn)應用。

4.動態(tài)優(yōu)化檔案應急管理預案

事物是不斷發(fā)展變化的，檔案應急管理面對的情況也處在不斷發(fā)展變化之中。為提升檔案應急管理預案的科學性和實效性，各級各類檔案應急管理預案編制應根據國家相關法律法規(guī)，充分考慮各單位面臨的問題、隱患的特點，建立相應的組織領導機構，明確組織指揮程序，規(guī)范檔案人員在災害處理中的職責和行為。定期組織檔案管理風險評估，并結合檔案應急管理預案的撰寫發(fā)布、模擬演練、人員培訓、物資儲備以及應急管理理論的創(chuàng)新與發(fā)展等，實現(xiàn)檔案應急管理預案的動態(tài)優(yōu)化，確保其實用性。同時，還要加強檔案應急管理模擬演練，模擬演練的目的在于幫助檔案人員熟練掌握、運用救災技術以及設備設施，第一時間采取正確的行動消除已出現(xiàn)的危險或可能產生的重大隱患。此外，還應堅持應急管理演練的常態(tài)化，通過演練檢驗預案的有效性，對預案中存在的問題及時總結并完善預案。

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作者單位：石河子大學第一附屬醫(yī)院