寧夏農(nóng)村“廁所革命”政策文本研究

摘" 要：為把握寧夏近年來農(nóng)村“廁所革命”政策的整體情況，該文對2018—2022年間自治區(qū)級政府及職能機構(gòu)發(fā)布的相關(guān)政策文件進行梳理匯總，并從政策文本形式、政策文本內(nèi)容、政策工具運用3個方面進行分析。研究發(fā)現(xiàn)，政策文本形式呈現(xiàn)發(fā)布主體高度集中，多部門協(xié)同能力不足，法律效力較弱;政策文本內(nèi)容仍有較大改進空間，可執(zhí)行度表現(xiàn)較弱及政策工具運用不夠均衡科學等問題。在此基礎(chǔ)上，對如何完善寧夏農(nóng)村“廁所革命”政策提出3點政策策略建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村“廁所革命”;政策文本;政策分析;政策優(yōu)化;寧夏回族自治區(qū)

中圖分類號：R127" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）15-0051-05

Abstract： In order to grasp the overall situation of the policy of \"toilet revolution\" in rural areas of Ningxia in recent years， this paper combs and summarizes the relevant policy documents issued by autonomous regional governments and functional institutions from 2018 to 2022. From three aspects of analysis of the policy text form， policy text content， and the use of policy tools， it is found that in the form of policy text， the main body is highly concentrated， multi-sector coordination capacity is insufficient， and the legal effect is weak; and that there is still much room for improvement in the content of the policy text， the weak performance of enforceability and the unbalanced and scientific use of policy tools. Therefore， this paper puts forward three strategic suggestions on how to improve the policy of \"toilet revolution\" in rural areas of Ningxia.

Keywords： rural \"toilet revolution\"; policy text; policy analysis; policy optimization; Ningxia Hui Autonomous region

農(nóng)村“廁所革命”是讓億萬農(nóng)民群眾用上干凈、衛(wèi)生、便捷的廁所的一項民生工程，更是推動我國綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手。近年來，無論是國家還是地方都出臺了與之相關(guān)的政策文件，用以指導工作推進，我國農(nóng)村“廁所革命”取得了一定的成效，但也存在著改廁質(zhì)量不過關(guān)、運維不到位、農(nóng)民不愿用等問題，本文通過對2018—2022年間寧夏回族自治區(qū)（以下簡稱“寧夏”）“廁所革命”政策文本進行分析，找出問題癥結(jié)，以期為之后政策的制定、完善提供導向性意見建議。

1" 寧夏農(nóng)村“廁所革命”政策現(xiàn)狀

1.1" 寧夏農(nóng)村“廁所革命”政策文本制定背景

寧夏回族自治區(qū)轄5個地級市，轄9個市轄區(qū)、2個縣級市、11個縣。根據(jù)各縣區(qū)經(jīng)濟水平、基礎(chǔ)設(shè)施條件、地理地勢差異，寧夏將22個縣（市、區(qū)）分成了一類縣2個（興慶區(qū)、金鳳區(qū)），二類縣9個（西夏區(qū)、永寧縣、賀蘭縣等），三類縣11個（紅寺堡區(qū)、鹽池縣、同心縣等）。農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動（2018—2020年）結(jié)束時，要求一類縣基本完成（90%以上）農(nóng)村戶用廁所無害化改造，二類縣普及率達到85%左右，三類縣普及率逐步提高①。農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動（2021—2025年）目標是全區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達到85%以上，廁所糞污基本得到有效處理②。

自2018年開展工作以來，寧夏堅持把農(nóng)村“廁所革命”作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容來抓，連續(xù)多年將農(nóng)村改廁列入自治區(qū)民生實事督辦推進，始終把保障和改善民生作為各項工作的出發(fā)點和落腳點，2018—2023年自治區(qū)本級財政（不含各地級市、縣級財政）共投入超7.7億元，大力推進農(nóng)村“廁所革命”這項民生實事，解決群眾“急難愁盼”問題。根據(jù)寧夏統(tǒng)計部門數(shù)據(jù)，截至2022年底寧夏農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達到62.2%，其中10個一、二類縣地區(qū)農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率均達到85%以上。

1.2" 寧夏農(nóng)村“廁所革命”政策文本現(xiàn)狀

本文梳理了2018—2022年寧夏在實施和推進農(nóng)村“廁所革命”工作中發(fā)布的重要政策文件，為突出地方政府行政思維和特點，表1未收錄依照國家發(fā)布的文件制定的相關(guān)政策，僅摘選了寧夏推進農(nóng)村“廁所革命”的創(chuàng)新舉措。

1.3" 寧夏農(nóng)村“廁所革命”政策文本內(nèi)涵

1.3.1" 技術(shù)選型政策

寧夏位于干旱少雨的黃土高原與內(nèi)蒙古高原的過渡地帶，年均降水量200 mm左右，且緯度較高，冬冷夏熱，年溫差大，冬季最低氣溫能達到零下20 ℃左右，故而如何解決廁所的節(jié)水、防凍、耐用問題成為了關(guān)鍵。分類指導模式選型，根據(jù)村莊不同區(qū)域位置、大小、集中程度，分類建設(shè)管網(wǎng)式廁所、小集中式廁所、三格式化糞池式廁所。根據(jù)西北干旱和寒冷極端天氣，寧夏探索應(yīng)用鋼筋混凝土三格化糞池、微水防凍等改廁技術(shù)，有效破解了水沖式農(nóng)村衛(wèi)生戶廁耐寒、越冬等技術(shù)難題[1]。

1.3.2" 質(zhì)量管控政策

從2018年至今，寧夏在推進農(nóng)村廁所革命中做了大量的有效工作，從市場準入到驗收構(gòu)建質(zhì)量管控鏈條。一是加強質(zhì)量把控，實行產(chǎn)品備案制和“黑名單制”，將市場主要流通及縣區(qū)意向采用的三格式化糞池產(chǎn)品送至第三方檢驗檢測機構(gòu)，進行質(zhì)量、參數(shù)、安全等測試，不定期發(fā)布“合格產(chǎn)品名錄”。將質(zhì)量檢驗不合格、施工質(zhì)量不達標的企業(yè)納入“黑名單”，禁止其產(chǎn)品進入寧夏市場。二是實行包片負責制，按照“一處（室）兩站（所）”的組織架構(gòu)，安排11名處級干部每人包片負責2個縣區(qū)，緊跟監(jiān)督項目推進和工作任務(wù)要求，做實日常監(jiān)督和技術(shù)指導。三是分級標準化驗收，按照《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)村廁所改造項目考核驗收辦法》實行“鄉(xiāng)、縣、市、區(qū)”四級驗收，內(nèi)業(yè)檢查實施方案、招標文件、戶廁登記冊、驗收記錄和培訓會議記錄等，外業(yè)檢查戶廁設(shè)備完整度、水電線路、化糞池使用狀態(tài)和后續(xù)運維等，現(xiàn)場詢問農(nóng)戶是否滿意及意見建議。

1.3.3" 財政支持政策

每年年底自治區(qū)根據(jù)各縣區(qū)上報的下一年度計劃實施任務(wù)數(shù)，按照2 000元/戶的補助標準，將資金提前撥付下達，并要求市縣根據(jù)各級財力情況進行配套，寧夏農(nóng)村衛(wèi)生戶廁建造的平均成本達到了4 000元/戶左右。

2" 寧夏農(nóng)村“廁所革命”政策文本分析

2.1" 政策文本形式分析

從發(fā)文主體看，主要為自治區(qū)改善農(nóng)村人居環(huán)境工作領(lǐng)導小組辦公室和農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，前者是制定農(nóng)村“廁所革命”指導性政策的部門，后者是具體實施農(nóng)村“廁所革命”的部門。但實際是“一套人馬、兩個牌子”，二者大部分的領(lǐng)導、業(yè)務(wù)骨干、技術(shù)人員均一致。農(nóng)村“廁所革命”涉及到村莊規(guī)劃、農(nóng)房改造、污水處理等多個方面，需要協(xié)調(diào)多個部門統(tǒng)籌治理，共同推進，僅由一個部門無法達到最優(yōu)解。

從發(fā)文形式看，主要集中為“意見”“通知”“方案”，缺少“法律”“條例”形式的政策文本，由此可見其法律效力較弱，地方政府在處理事務(wù)時多依賴于不具備明確法律效力的指導性政策，陷入運動式治理困境。運動式治理是指運用政治權(quán)力和執(zhí)法職能，自上而下進行政治動員與資源調(diào)配，通過簡化行政流程，提高跨部門協(xié)作效率，以達到迅速解決社會重大危機或矛盾目的的一種專項治理活動[2]。與之相反，常規(guī)式治理是指通過制定規(guī)則來推進政策事務(wù)的經(jīng)?；?、規(guī)范化執(zhí)行。兩者可以在一定條件下互相結(jié)合或者轉(zhuǎn)化。本文認為，目前寧夏農(nóng)村“廁所革命”工作仍處在“運動式治理”階段，雖然短期內(nèi)成效明顯，但是這種治理方式只能是一種權(quán)宜之計或者飲鴆止渴，存在著諸多弊端。第一，容易造成基層“運動式應(yīng)對”，即疲于應(yīng)付上級任務(wù)，從而懈怠常態(tài)式治理，也隱藏著走向形式主義的風險[3]。第二，治標不治本，往往“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，缺乏系統(tǒng)性、整體性思維，難以形成長效治理格局。第三，治理成本高，跨多個部門集合大量的人力、物力、財力去攻堅農(nóng)村“廁所革命”這一特定社會問題，容易破壞正常事物發(fā)展規(guī)律，以及造成政府的越權(quán)管理[4]，具體到改廁工作上就是政府大包大攬，農(nóng)民參與度不高。

從發(fā)文數(shù)量看，2019年是爆發(fā)式增長，隨后逐步走向平穩(wěn)下降趨勢。2019年機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門全體黨員干部迎來由“農(nóng)業(yè)建設(shè)”轉(zhuǎn)向“工程建設(shè)”的巨大考驗，寧夏以中央《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》為藍本，重點圍繞農(nóng)村“廁所革命”工作，對戶廁底數(shù)、技術(shù)選型、往年經(jīng)驗教訓等各方面進行總結(jié)、修正、完善，這一階段農(nóng)村“廁所革命”工作政策體系雛形基本建成。在2020年后，農(nóng)村“廁所革命”工作已步入正軌，這一階段政策發(fā)文量恢復正常且趨于平穩(wěn)。

2.2" 政策文本內(nèi)容分析

政策文本內(nèi)容是影響政策執(zhí)行程度的基礎(chǔ)，反之政策能否被有效執(zhí)行也是衡量政策文本科學性的關(guān)鍵性指標。本文借鑒復旦大學經(jīng)濟學李志青教授的觀點[5]，將寧夏農(nóng)村“廁所革命”政策文本內(nèi)容根據(jù)“易理解性、獎懲機制、時間安排、執(zhí)行措施”4部分進行綜合分析。

第一，在易理解性方面，存在政策模糊不清的問題，比如“常住農(nóng)戶”的界定標準，一年內(nèi)僅過年期間返家居住是否符合？比如“一戶一廁或一宅一廁”如何落實？農(nóng)村往往是父子、祖孫三代甚至是多代都居住在一起，按一宅一廁顯然無法滿足，按一戶一廁就需要將戶口本分戶。再比如自發(fā)移民、吊裝移民及農(nóng)場地區(qū)的行政權(quán)、事權(quán)歸屬等問題。

第二，在獎懲機制方面，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績（黨委農(nóng)辦牽頭）、健康寧夏行動（衛(wèi)生健康部門牽頭）、婦女兒童發(fā)展規(guī)劃實施（婦聯(lián)牽頭）等考核中雖然將農(nóng)村“廁所革命”納入其中，但無專門針對改廁工作質(zhì)效的獨立獎懲措施、標準，獎懲力度稍有不足。另一方面，財政獎補政策原則是“以獎代補、先建后補”，但實際上縣區(qū)財政困難無法做到大范圍的“先建后補”，多數(shù)都為“先補后建”，若驗收不合格，政府則變?yōu)楸粍右环?，甚至還需額外拿出資金再進行整改。

第三，在時間安排方面，農(nóng)村“廁所革命”總體目標明確，但工作安排較為隨意，缺少具體的工作任務(wù)或階段目標，比如有的縣區(qū)改廁項目招投標工作在年中結(jié)束，下半年如期推進施工，但有些工作遲滯的縣區(qū)上半年結(jié)束了都還沒有形成一套實施方案，到臨近冬季了，才加班加點地趕進度。

第四，在執(zhí)行措施方面，一是不同主體之間未形成有效的協(xié)同機制，雖然設(shè)置了農(nóng)村人居環(huán)境工作領(lǐng)導小組及辦公室，但是屬于階段性的議事機構(gòu)，只能通過協(xié)調(diào)溝通推進工作，對其他部門的制約力不強，如要求其他部門新建農(nóng)村住房時必須同步設(shè)計衛(wèi)生戶廁，如農(nóng)村改廁和污水管網(wǎng)建設(shè)項目匹配度等。二是執(zhí)行方式僵化，農(nóng)村“廁所革命”并非只是或只能新建戶廁，鄉(xiāng)村公共廁所也應(yīng)屬其中，但寧夏僅在2019年新建了一批農(nóng)村公廁，從2020—2023年均未再實施農(nóng)村公廁建設(shè)項目。另外，自治區(qū)財政并無改廁的后續(xù)運維、問題戶廁整改相關(guān)項目資金立項，全部按照“屬地管理”原則依靠縣區(qū)財政，因地方財力不足而造成執(zhí)行困難。

結(jié)合上述4方面和具體實踐案例，寧夏農(nóng)村“廁所革命”政策文本內(nèi)容上存在概念不清、獎懲機制不明、時間安排不精準和執(zhí)行措施不到位等問題，仍有可提升空間。

2.3" 政策工具運用分析

本文借鑒羅斯威爾（Rothwell）和沃爾特·澤哥菲爾德（Walter Zegvelad）的政策工具分類，可將寧夏農(nóng)村“廁所革命”的政策工具分為供給型、需求型、環(huán)境型3類[6]。供給型政策工具是政府通過人力、物力、技術(shù)支持等直接作用于農(nóng)村“廁所革命”工作，驅(qū)動其快速發(fā)展;需求型政策工具是通過服務(wù)外包、激發(fā)市場潛能等拉動發(fā)展;環(huán)境型政策工具是通過金融服務(wù)、稅收優(yōu)惠、法律法規(guī)和管理措施等提供有利的政策環(huán)境，營造良好發(fā)展環(huán)境。通過梳理2018—2022年間寧夏在實施和推進農(nóng)村“廁所革命”工作中發(fā)布的重要政策文件，呈現(xiàn)出政策工具總體分布差異化明顯的特點，政策工具傾向于供給型政策工具，需求型、環(huán)境型政策工具使用較少。這表明寧夏區(qū)級政府更加青睞通過人力、資金等供給型政策工具來促進農(nóng)村“廁所革命”工作;環(huán)境型政策工具主要集中于管理措施這一方面，對法律法規(guī)、金融支持使用頻率不高，暫無稅收優(yōu)惠;需求型政策工具使用較少，相較于供給型和環(huán)境型政策工具的使用比例遠遠落后，說明需求型政策工具的作用還未引起政府的重視。綜合來看，這3類政策工具在使用過程中存在一定程度的工具失衡現(xiàn)象。

3" 寧夏農(nóng)村“廁所革命”政策優(yōu)化策略建議

3.1" 完善地方立法體制機制

運動式治理是政治、意志驅(qū)動的臨時性治理，而制度整合式治理是法律、制度驅(qū)動的常態(tài)化治理[7]。寧夏農(nóng)村“廁所革命”要想實現(xiàn)由運動式治理向制度整合式治理轉(zhuǎn)變，需盡快開展相關(guān)立法工作，提高政策等級，健全相關(guān)政策法規(guī)體系，從被動補救治理到主動源頭治理，進一步厘清各部門的權(quán)責，通過政府主動行使行政權(quán)來做好日常管理和事前防控，避免形成沉疴舊疾，爆發(fā)成為復雜問題，跳出“問題突顯—運動治理—取得實效—問題動態(tài)消除—停止治理—問題反彈—再次運動治理”的怪圈。一方面，通過完善制度與法律，整合部門執(zhí)行合力，用制度的力量，包括聯(lián)席會議制度、考核制度、監(jiān)督管理制度等，將相關(guān)部門的資源進行盤點和規(guī)劃，合理制定資源投入方案，在農(nóng)村“廁所革命”工作有需要時及時給予支持。另一方面，厘清基層權(quán)責界限，“巧婦難為無米之炊”職能部門不能只顧提要求、提目標、下任務(wù)，而不給政策、資金、項目，用“屬地責任”將事情推給基層，用督查、檢查、通報和約談“督促”基層硬著頭皮推進。在工作部署之前，應(yīng)由上級職能部門積極爭取相應(yīng)的資源，實現(xiàn)層級內(nèi)權(quán)、責、利相匹配，確保政策執(zhí)行不受阻。

3.2" 科學均衡運用政策工具

政策工具是政府將政策目標轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝袆拥闹匾侄危谡吣繕伺c結(jié)果間發(fā)揮著橋梁的作用[8]。一是發(fā)揮環(huán)境型政策工具的運用效能，比如在稅收方面，對承包改廁項目的施工企業(yè)、后續(xù)運營維護的企業(yè)可減免部分或全免經(jīng)營稅費;在金融方面，依法合規(guī)使用政府債券，支持地方建設(shè)農(nóng)村廁所項目，若地方財政困難可以政府做擔保，向各地農(nóng)行申請政策性貸款;在法律法規(guī)方面，應(yīng)盡快形成《農(nóng)村改廁管理辦法》《農(nóng)村公廁建設(shè)和管理制度》等，明確地方管理職責，規(guī)范管理產(chǎn)品安全和質(zhì)量，嚴格檢查與驗收，實行糞污處理、設(shè)備維修農(nóng)民付費制;在管理措施方面，想方設(shè)法調(diào)動農(nóng)民群眾主體作用，組織農(nóng)民群眾對庭院環(huán)境、廁所衛(wèi)生互觀互檢互評，并給予獎品、現(xiàn)金等獎勵，對衛(wèi)生廁所普及率高的行政村收取較低的糞污清掏服務(wù)費，推動農(nóng)戶自發(fā)自覺地加入改廁工作。二是適度增加需求型政策工具的運用頻次，制定促進農(nóng)村改廁項目服務(wù)外包的若干意見，政府作為發(fā)標方擇優(yōu)選取承包者，并對服務(wù)內(nèi)容進行監(jiān)控和考核。同時，設(shè)立專項資金聯(lián)合高校和改廁企業(yè)研發(fā)新技術(shù)。

3.3" 優(yōu)化政策的針對性和實效性

政策執(zhí)行是公共政策實施過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，優(yōu)化政策的針對性和實效性，進一步提高政策執(zhí)行效率。一是提高政策的明晰性，就是必須要明確清晰表述政策的內(nèi)容，界定執(zhí)行過程中基層反映的模糊點，從上到下執(zhí)行一個標準、保持一個口徑，清晰是政策準確、高效執(zhí)行的前提，也是實現(xiàn)政策目標的基本保障。二是提高政策的靈活性，根據(jù)寧夏山區(qū)部分農(nóng)戶居住分散、居住條件較差的實際情況，建議可適當用農(nóng)村公廁替代部分農(nóng)村衛(wèi)生戶廁改造，比如以農(nóng)村公共廁所為圓心的輻射范圍內(nèi)（30～50 m），若農(nóng)戶沒有改廁意愿，書面簽訂“放棄戶廁改造”聲明后，不予改廁，但可納入已改農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率的計算范圍。另外，在改廁技術(shù)模式選擇方面，若因基礎(chǔ)條件受限，對無法新建、改造水沖式衛(wèi)生廁所的農(nóng)戶或不是常住農(nóng)戶，可借鑒國外適用性較廣的通風改良坑式旱廁[9]，其具有施工成本低、處理效果好、管護方便等特點。三是提高政策的協(xié)同性，一方面統(tǒng)籌考慮農(nóng)村、環(huán)保、城建等類型政策，形成政策合力，另一方面也要考慮到微觀層面的基層實踐，堅持問題導向、需求導向、目標導向，促進政策制定與政策執(zhí)行間的良性互動。四是提高政策的可延續(xù)性，中央農(nóng)村“廁所革命”整村推進財政獎補資金采取“先建后補、以獎代補”等方式，建議可按照廁所質(zhì)保5年要求，分5次獎補到戶，確保農(nóng)戶自發(fā)愛惜廁所，并逐步養(yǎng)成習慣。同時，改進宣傳方式，通過示范戶引領(lǐng)帶動、改廁“明白卡”進門入戶、改廁故事“大家講”活動等，提高政策宣傳效果。

4" 結(jié)束語

農(nóng)村“廁所革命”是農(nóng)民群眾奔向美好生活的具體表現(xiàn)，更是生態(tài)文明建設(shè)中的重要一環(huán)。本文以寧夏回族自治區(qū)為研究對象，從政策文本角度粗淺地分析了2018—2022年間“廁所革命”的歷史演進，提出了完善地方立法體制機制、科學均衡運用政策工具、優(yōu)化政策的針對性和實效性等3方面對策建議。但是，面對千差萬別的農(nóng)村地區(qū)，千家萬戶的農(nóng)民群眾，如何有效提高農(nóng)村“廁所革命”政策的可操作性，則需要未來在政策導向、農(nóng)民參與水平、市場化管理路徑和技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域更加深入的研究。

注釋：

① 摘自《寧夏農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動實施方案》。

② 摘自《寧夏農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動實施方案（2021—2025年）》。

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基金項目：寧夏農(nóng)村戶廁裝備改造提升關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)項目（無編號）

第一作者簡介：賀軍君（1993-），女，碩士，農(nóng)藝師。研究方向為農(nóng)業(yè)環(huán)保、農(nóng)村“廁所革命”。*通信作者院申鋒（1986-），男，博士，研究員。研究方向為鄉(xiāng)村環(huán)境治理。