我國巨災保險制度的實踐困境與優(yōu)化路徑

摘要：全球氣候變化使自然災害發(fā)生的頻率和強度明顯提升，巨災保險可以通過發(fā)揮其損失補償、風險管理與社會治理功能，降低經濟社會系統(tǒng)的氣候脆弱性。然而，我國巨災保險制度發(fā)展仍處于初級階段，政府財政支持型的巨災風險應對模式運行乏力，加之我國巨災保險市場培育不成熟，制約了巨災保險功能的發(fā)揮。究其原因是現(xiàn)有不健全的法律規(guī)范體系無法為巨災保險市場的規(guī)范運行提供制度基礎；同時，巨災保險與大數(shù)法則間的矛盾，市場中逆向選擇與道德風險問題突出，以及市場有效需求與基礎設施的不足等，共同制約了巨災保險市場的發(fā)展。因應之策在于，建立健全法律規(guī)范體系，推進巨災保險立法，明確運行模式、投保方式與風險分散機制，對巨災風險的跨時空分散以及信息不對稱問題進行改善，有效提升巨災保險市場需求，同時推進基礎設施建設，以實現(xiàn)巨災保險市場的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：氣候變化；巨災保險；風險分散；大數(shù)法則；道德風險

中圖分類號：F832" " " " 文獻標識碼：A" " " " 文章編號：1007-0753（2024）08-0089-12

世界氣象組織在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會開幕當天發(fā)布暫定版《2023全球氣候狀況報告》，并宣布2023年是有記錄以來人類歷史上最熱的一年（WMO，2023）。氣候變化所致的氣溫升高與降水改變對自然災害發(fā)生的條件產生顯著影響，致使干旱、洪水、臺風、暴雨、熱浪、火災與泥石流等災害發(fā)生的頻率與強度提升，災害風險急劇增加（王巖等，2024）。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，2023年我國各類自然災害共造成9 544.4萬人次不同程度受災，緊急轉移安置334.4萬人次，倒塌房屋20.9萬間，造成直接經濟損失3 454.5億元；與近5年均值數(shù)據相比，倒塌房屋數(shù)量與直接經濟損失分別上升96.9%與12.6%（國家防災減災救災委員會辦公室和應急管理部，2024）。作為風險治理與資源配置的重要工具，保險尤其是巨災保險在氣候變化背景下發(fā)揮的“保護傘”作用愈發(fā)突出。目前，巨災保險已是國際上一種有效分散巨災損失的市場機制，保險補償占巨災損失的全球平均比例已達40%，而在我國卻不到10%（郭曉潔和劉姝，2023），我國在運用保險機制化解與分散巨災風險方面的能力存在明顯不足。因此，本文通過分析我國巨災保險發(fā)展過程中存在的問題及產生原因，尋求我國巨災保險制度的優(yōu)化路徑，以期充分發(fā)揮巨災保險在應對氣候變化進程中的重要功能，使其成為我國應對氣候風險的有力工具。

一、巨災保險應對氣候變化的機理闡釋

隨著全球氣候變暖，各類氣候災害的突發(fā)性、復雜性日益突出，加之其在不同系統(tǒng)間的相互傳遞與影響，觸發(fā)并放大了巨災風險。巨災保險通過其市場機制，能夠有效補償巨災損失，分散和管理巨災風險，實現(xiàn)風險的社會治理，促進人類經濟社會系統(tǒng)對氣候變化的“適應”。

（一）巨災保險的概念與運行模式

目前，關于巨災的定義，各國政府、國際組織及學界并沒有達成統(tǒng)一的認知。例如，聯(lián)合國將巨災定義為“引起嚴重的社會功能失調，在大范圍內造成人類、物質和環(huán)境損害，超出了一國自然資源所能承受的能力的災害”（王和，2013）。本文參考相關文獻，將巨災定義為因突發(fā)且無法避免的自然或人為因素造成區(qū)域或國家經濟社會重大損失或人員嚴重傷亡的災害事件。與此對應，巨災保險則作為一種風險管理手段，以保險的形式分散和轉移上述災害性事件對經濟社會與人員生命財產安全所產生的風險。巨災保險機制通過管理與分散巨災風險以增強個人、家庭、企業(yè)和金融機構等主體的抗風險能力。保險公司將投保人所繳納的保費聚集在資金池中，當巨災發(fā)生后，將保費的一部分用于賠償遭受損失的被保險人（張寧，2019）。從全球來看，巨災保險通常有三類運作模式：

第一類為政府主導型運作模式，即由政府籌集資金并設立機構進行管理的模式，主要代表為美國的巨災保險。如美國強制要求房屋所有人投保洪水保險，并對高洪水風險區(qū)域給予保費補貼，由政府承擔最終賠付責任。政府主導型模式雖然能夠解決市場中保險公司賠付能力不足的問題，大范圍強制推行巨災保險，使保險經費得到高效利用，但是給政府財政帶來了較大壓力，同時會使民眾過分依賴政府，忽視利用商業(yè)保險這一途徑管理巨災風險。第二類為商業(yè)化運作模式，以英國洪水保險為代表。此種模式能夠充分發(fā)揮資本市場分散和管理風險方面的作用，但是因巨災保險的特殊性，完全市場化可能會產生拒絕承保、覆蓋面窄、投保費用高等問題。第三類為政府與市場相結合的模式，以日本和新西蘭的地震保險為代表。此種模式主要由保險公司對巨災保險進行商業(yè)化運作與專業(yè)化管理，政府則主要提供資金和政策支持，共同提高社會整體的災害應對能力。這種模式有利于培育巨災保險市場，促進巨災保險業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

（二）巨災保險應對氣候變化的路徑與功能

1.巨災保險應對氣候變化的基本路徑

減緩與適應是應對氣候變化的兩條基本路徑。減緩路徑側重于減少碳排放與增加碳匯，提升對溫室氣體的捕捉與封存能力，是一種以減排為特征的“自上而下”的決策；適應路徑側重于通過調整經濟、社會和生態(tài)系統(tǒng)以降低氣候變化帶來的影響，提高系統(tǒng)的韌性和恢復力，是一種以防御為特征的“自下而上”的決策（楊東峰等，2018）。由于氣候系統(tǒng)本身具有慣性，即便采取最激進的溫室氣體減排措施，也很難在短期內減少氣候變化對各系統(tǒng)造成的損害，因此，與減緩路徑相比，適應路徑被視為應對氣候巨災風險、降低氣候巨災負面影響的可行之策。

巨災保險在適應氣候變化中的關鍵作用在于降低人類經濟社會系統(tǒng)應對氣候變化的脆弱性，具體包括敏感性、暴露度與適應能力三個重要指標。首先，巨災保險通過提供完善的風險轉移機制與金融保障服務，降低系統(tǒng)對氣候變化因素的敏感程度，幫助其更好地應對氣候巨災風險。其次，巨災保險通過精準量化與評估風險，提升個人、企業(yè)與社會對自身風險敞口的認識程度，督促其采取有效的減災與風險分散措施，降低系統(tǒng)暴露度，提升對巨災的承受能力。最后，巨災保險通過市場機制，可創(chuàng)新巨災風險的社會化治理方式，實現(xiàn)巨災應對措施的多樣化，為社會提供更加靈活與高適應性的應對方案，有效增強人類經濟社會系統(tǒng)應對氣候變化的彈性，提升整體適應能力。

2.巨災保險功能助力適應氣候變化

（1）損失補償功能：降低經濟社會系統(tǒng)敏感性。巨災保險最直接的作用，是對災后經濟損失進行補償，通過發(fā)揮損失補償功能，有效降低經濟社會系統(tǒng)的敏感性，減少氣候變化帶來的風險與損失。首先，巨災保險能夠在災后快速進行損失勘察與理賠，第一時間向受災地區(qū)提供補償資金，幫助災區(qū)盡快恢復生活和生產秩序。同時能夠及時阻斷次生災害，加快災后恢復重建進程，提升經濟社會系統(tǒng)的抗災韌性以及巨災適應能力。其次，巨災保險能夠為受災群眾提供基本經濟保障。氣候巨災可能會對災區(qū)群眾的生活造成嚴重影響，巨災保險能夠為受災群眾提供及時的經濟支持，保障其基本生活，減輕受災群眾面臨的經濟壓力。尤其是易受氣候變化影響的經濟欠發(fā)達地區(qū)，適應氣候變化以及應對巨災風險的能力較弱，巨災保險能夠為這些地區(qū)的人民群眾提供經濟上的保障，平緩巨災沖擊造成的影響，同時能夠作為金融扶貧的一項重要措施提升金融的普惠性。最后，巨災保險可以減輕政府災后救助的財政負擔。在氣候巨災頻發(fā)以及社會經濟高速發(fā)展的當下，以財政撥款與行政指導方式開展災后救助工作，不僅給政府財政帶來了較大壓力，使政府財政面臨收支失衡，也難以充分滿足社會對災后救助的需求。巨災保險作為一種市場化的手段，能夠有效彌補財政救助的缺口，維持政府財政預算的相對穩(wěn)定（陳秉正等，2019）。

（2）風險管理功能：降低經濟社會系統(tǒng)暴露度。隨著對巨災風險認識的不斷深化和社會對風險管理需求的增加，巨災保險的功能逐漸由傳統(tǒng)的損失補償向風險管理方面拓展（陽光資產管理公司課題組和邱曉華，2023）。巨災保險通過發(fā)揮其風險管理職能，能夠有效降低經濟社會系統(tǒng)的暴露度，減少因氣候變化帶來的風險。首先，在風險的識別與評估方面，巨災保險公司根據災害的特性，借助大數(shù)據、人工智能、巨災模型等技術，對潛在的災害風險進行科學、全面的評估，幫助被保險人準確識別自身存在的風險敞口，實現(xiàn)防災減損。同時，對風險的精準評估有助于保險公司對巨災保險產品進行準確定價。其次，在風險的控制方面，巨災保險公司能夠對投保標的提出規(guī)避風險的建議，如修建減災工程、對建筑物進行防災改造等。同時能夠利用經濟手段，如免責條款和風險保費等措施，形成激勵機制，鼓勵被保險人積極管理自身風險敞口（劉瑋和孫雙琳，2022）。此外，巨災保險公司也可以提供風險管理咨詢服務，為相關經濟主體給予專業(yè)化的風險應對建議。再次，在風險的分散方面，直接保險公司將承保的巨災風險轉移給再保險公司，或利用保險連接證券工具將風險分散至資本市場以分攤損失，減輕應急救助的資金壓力。最后，在風險的溝通方面，巨災保險公司作為專業(yè)化的市場經營主體，能夠憑借自身優(yōu)勢培養(yǎng)專業(yè)化的服務人員以及構建多形式的溝通平臺，降低客戶與保險公司間的溝通成本，實現(xiàn)巨災風險信息的順暢溝通。

值得一提的是，巨災保險風險管理職能的發(fā)揮使得巨災保險本身成為增信工具，給被保險人提供幫助。以減災項目的推進為例：一方面，巨災保險能夠為減災項目提供融資保障。減災項目往往涉及一些大型基礎設施建設，具有實施周期長、成本高、收益具有外部性等特點，融資難度較大，而巨災保險所具有的風險轉移功能，可以將一部分風險轉移給保險公司，從而降低項目面臨的財務壓力，推進項目實施。另一方面，減災項目管理者通過購買巨災保險，能夠有效降低未來的不確定性，提高項目的融資信用等級，暢通融資渠道，推動減災項目平穩(wěn)落地。

（3）社會治理功能：提高經濟社會系統(tǒng)適應能力。損失補償與風險管理是巨災保險的基本職能，隨著社會形勢的變化，巨災保險的功能進一步演化，派生出社會治理等更具綜合性與社會性的職能。巨災保險的社會治理功能，可以幫助經濟社會系統(tǒng)建立更為有效的風險抵御機制，提高系統(tǒng)對氣候變化的適應能力。首先，以巨災保險公司為主的相關機構已逐漸成為我國巨災風險應對的重要主體。保險公司向被保險人提供風險評估、防災減損、經濟補償與災后恢復等一系列服務，積極參與巨災風險的防范與應對工作，在履行自身義務與職責的同時，給社會帶來了顯著的積極效應。同時，保險機構與政府等主體共同構成了巨災風險多元應對體系，分擔了社會責任，有效緩解了政府的應急管理與救助壓力，體現(xiàn)出明顯的社會性（李林等，2023）。其次，巨災保險作為一種金融治理工具，相比于政府部門的制度化治理工具，具有較強的靈活性與高效率的特點。保險機構能夠根據巨災保險的市場需求以及氣候巨災風險場景的改變，靈活設計與推出保險產品，及時有效地應對突發(fā)巨災風險。再次，巨災保險能夠利用其市場機制有效解決傳統(tǒng)巨災風險治理中激勵機制欠缺問題。保險公司通常會對被保險人保險期間的行為進行監(jiān)督，若因被保險人疏于風險防范，使自身暴露于風險敞口，保險公司可根據保險合同約定對該事件不予賠付或少賠付。通過此種反饋機制，保險公司可督促被保險人提升風險預防能力，降低風險事件發(fā)生概率，進而提升被保險人的風險管理能力（藍虹等，2022）。最后，巨災保險能夠在不斷發(fā)展與完善中擴展可保邊界，提升保險產品的可及性與可負擔性，保障人民群眾生存和發(fā)展的基本權利。

二、我國巨災保險制度的運行現(xiàn)狀

巨災風險應對能力的提高需要構建完善的巨災保險制度與高效的巨災保險運行機制，然而當前我國巨災保險的發(fā)展仍處于初級階段，遠不能滿足經濟社會系統(tǒng)適應氣候變化的需要。

（一）我國巨災保險制度的運行概述

2006年《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中提出“完善多層次的農業(yè)巨災風險轉移分擔機制，探索建立中央、地方財政支持的農業(yè)再保險體系”與“建立國家財政支持的巨災風險保險體系”，自此我國巨災保險的發(fā)展逐漸步入制度化、規(guī)范化的道路。之后，發(fā)展巨災保險也多次被寫入我國五年規(guī)劃綱要。

在相關政策的支持與引導下，我國各地區(qū)陸續(xù)開展了多種形式的巨災保險試點。2014年深圳成為國內首個巨災保險試點。在試點過程中，深圳市政府通過撥付巨額財政資金購買巨災保險與建立巨災保險基金，在巨災保險制度的構建中發(fā)揮著強有力的主導作用。在保障體系方面，深圳市建立起了包括巨災救助保險、巨災基金與商業(yè)性個人巨災保險在內的巨災保險制度框架。其中，巨災救助保險主要由政府出資，巨災基金由政府撥付資金發(fā)起，而商業(yè)性個人巨災保險由市民自主購買。在保障范圍上，以自然風險為主，包括洪水、暴雨、泥石流、滑坡和地震等15類自然災害。在保險賠付額度方面，人身傷亡救助每人每次災害最高額度為10萬元，每次災害總限額為20億元，2022年則分別提升至35萬元與23.5億元。在保險責任方面，主要以人身風險為主（何小偉和湯靚虹，2018）。

與深圳不同，上海試點則采取了“政府引導、市場運作、風險共擔”的模式，將一定比例的資金投入災害的風險預警和防御能力建設，實現(xiàn)由風險理賠向風險防控的延伸。云南和廣東等省份實施巨災指數(shù)保險制度，即將氣候指數(shù)作為致災因子，再設定相應的指數(shù)等級作為理賠閾值。2023年，廣東省巨災保險向在臺風和強降雨過程中受災標的賠款超13億元，為災后重建提供了支撐（張艷，2024）。浙江省在溫州、臺州等地開展巨災保險試點工作，制定了《巨災保險服務防災減災救災工作方案》《巨災保險賠償資金使用辦法》等配套文件，按照“突出重點、保障民生、政府引導、市場運作”的原則，明確巨災保險的保障內容、賠付流程，提升巨災保險運行的規(guī)范化水平。河南省在鄭州、安陽等市開展試點工作，巨災保險由商業(yè)保險機構組成的共保體承擔，保費由市、縣兩級財政負擔，省級財政按30%的比例予以補貼，保障對象包括行政區(qū)域內的人員與居民住房及其室內附屬設施，保障范圍則主要為暴雨、洪澇及其引起的滑坡、泥石流等次生災害。

在全國層面，2016年原保監(jiān)會、財政部等聯(lián)合印發(fā)了《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度實施方案》。隨后，推出了第一款全國性巨災保險產品——住宅地震巨災保險，并在多個省份落地。近年極端氣候事件頻發(fā)，國家愈發(fā)重視巨災保險制度建設，全國巨災保險制度也得到了更新完善。具體體現(xiàn)在：保險責任由之前的地震擴展到包括洪水、暴雨等一攬子災害，同時適用的地區(qū)范圍也更廣闊；基本保額翻倍，投保人被保障的力度更大；商業(yè)險作為補充能夠滿足更加多樣化、多元化的保險需求。

（二）我國巨災保險制度面臨的問題

1. 政府財政支持型巨災風險應對模式乏力

長期以來，我國采取以國家財政支持為基礎的巨災風險應對模式。政府財政支持型巨災風險應對模式側重于對財政資金和政府資源的投入與調配，當發(fā)生巨災損失時，往往依靠中央與地方各級財政撥款與組織社會層面捐助以補償災區(qū)損失。根據財政部的統(tǒng)計數(shù)據，1998—2017年我國財政救助資金僅占災害經濟損失的2%—7%，在2021年河南特大暴雨中，保險賠付占經濟損失的比例也僅為10%左右，災民自擔比例超過80%（魏鋼，2022）。相形之下，部分發(fā)達國家發(fā)生巨災后的保險賠付比例為60%—70%?！芭e國體制”能夠在短時間內調配全國資源用于災后救助，政府的無償救助也體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，展現(xiàn)了我國政府負責任的正面形象，但過分依賴政府財政的巨災救助體系存在諸多問題：

首先，從應對巨災的資金需求本身來看，政府財政救助存在有限性與不確定性（池晶，2010）。一方面，我國政府財政收入總量不夠大，特別是在經濟增長趨緩、土地財政收入逐漸退出、結構性減稅降費等因素的疊加下，政府財政收入及能夠分配至巨災救助方面的資金可能面臨不斷趨緊的態(tài)勢。在支出上，政府財政需保證的剛性支出項目多，巨災救助僅是其中的一項，預算和資金儲備十分有限。從實踐上看，相對于巨災造成的損失，政府財政救助缺口巨大，可謂杯水車薪。另一方面，政府救助作為一種非契約性的救助措施，在發(fā)生巨災損失后是否補償、何時補償、如何分配補償、補償至何種程度都存在著較大的不確定性。

其次，從應對巨災資金的來源來看，政府巨災救助的公平性存疑。巨災救助資金來源于政府財政，而政府財政的本質為全體納稅人的稅金。巨災雖然波及范圍廣，受災群眾多，但是并非所有納稅人都是受災群眾或是潛在受災群眾，如果巨災救助義務完全由政府承擔，那么實質上就是將巨災風險分散給了公眾，對于沒有受災的群眾或是沒有受災可能性的群眾而言，這部分強加的責任可能是不公平的。同時，政府財政的巨災救助屬于社會再分配范疇，社會再分配應更加重視公平屬性，政府完全意義上的主導使得風險由全社會承擔，其公平性存疑（王和，2020）。

最后，從應對巨災的成本來看，政府巨災救助存在較高的社會成本與機會成本。一方面，以政府為主導的救災工作需要有效的監(jiān)督機制，否則會降低救助工作的效率，同時極易出現(xiàn)諸如物資分配不合理、截留救災款項、腐敗與尋租等問題，造成較高的社會成本。另一方面，發(fā)生巨災而緊急動用政府財政進行救助，會使政府調整預算安排、削減部門支出以緩解財政壓力，進而使得政府提供的其他公共服務受損，如教育、醫(yī)療、社會保障等領域的投入減少，財政資源難以得到有效配置，最終影響社會福利水平，造成較高的機會成本。值得注意的是，在氣候變化背景下隨著巨災發(fā)生的頻率與強度的提高，政府財政支持型巨災風險應對模式的弊端也被放大。

2.保險公司運行能力低下

適應氣候變化、化解與分散巨災風險不能僅靠政府，也要充分發(fā)揮企業(yè)這一市場主體的積極性與主動性。商業(yè)保險公司作為巨災保險的供給主體，在推進我國巨災保險發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。然而，我國巨災保險仍處于發(fā)展的初級階段，保險公司巨災保險的供給能力嚴重不足，難以滿足社會日益增長的保險需求。

一方面，我國巨災保險公司供給能力差。首先，保險公司提供的巨災保險產品價格偏高。保險定價通常要考慮預定發(fā)生率、預定費用率與預定利率三個關鍵要素。針對預定發(fā)生率，由于巨災的發(fā)生具有不確定性，再加上缺乏充足的數(shù)據支撐，難以準確計算發(fā)生率，定價的不確定性與風險增加。為應對將來可能承擔的巨額賠付責任，保險公司會采取更加審慎的定價策略，通過提高保費以補償風險。同時極端氣候與災害發(fā)生頻率的提高，也會提升保險公司所預定的巨災發(fā)生率。預定費用率方面，巨災保險涉及復雜的風險評估、高昂的再保險費用以及規(guī)模龐大的理賠處理等環(huán)節(jié)，管理成本相對較高，助推了巨災產品價格的上漲。其次，保險公司巨災保險產品開發(fā)深度有限，難以滿足差異化的市場需求。我國地域遼闊，地區(qū)之間自然地理條件與經濟社會條件差異極大，不同地區(qū)遭受巨災的頻率、種類與危害程度大相徑庭，這為保險公司設計出能夠大范圍適用的巨災保險產品帶來了難度。再次，保險公司開發(fā)巨災保險產品對其本身的可持續(xù)經營可能產生不利影響。巨災保險產品作為一種準公共物品，具有一定的溢出效應。當前氣候變化已深刻影響自然災害的發(fā)生頻率與集中度，致使相關保險賠付大幅增加。保險公司以盈利為最終目標，而其針對巨災保險的投入、研發(fā)、運營并不能為保險公司帶來足夠收益，甚至會因潛在的大額賠付而降低其經營穩(wěn)定性。在這種情況下，保險公司開發(fā)與運營巨災保險產品的積極性不高，通常采取停?；蛳薇５却胧┮?guī)避經營風險（彭勇，2012）。最后，保險公司開發(fā)巨災保險產品存在技術障礙。因巨災相關統(tǒng)計數(shù)據數(shù)量與質量的限制，加之巨災本身的特殊性和復雜性，傳統(tǒng)精算方法難以預測未來的巨災損失。此外，我國保險業(yè)在對巨災的風險評估、損失測度等方面的技術儲備仍然薄弱，保險精算人才缺乏，難以對巨災風險進行科學有效的評估（杜越等，2023）。

另一方面，我國巨災保險公司的風險再分散機制欠缺。巨災風險的再分散主要包括再保險與風險證券化兩種方式。再保險作為“保險之上的保險”，是巨災保險人將自己承保的一部分風險轉移給其他保險人的一種市場行為。通過再保險機制，保險人將巨災風險進行更大規(guī)模的分散（何志揚和龐亞威，2015）。然而目前我國再保險公司數(shù)量少、規(guī)模小、業(yè)務能力相對有限，加之我國再保險市場尚未充分培育起來，難以通過再保險機制進一步分散巨災風險。同時，在美元加息造成投資者減少對再保險市場投入的背景下，全球因自然災害引起的損失持續(xù)維持在高位，再保險人利潤遭受侵蝕，一些公司完全或大面積退出巨災再保險業(yè)務，國際巨災承保能力整體收縮。即便試圖通過國際市場開展巨災再保險業(yè)務，可能也會面臨再保險價格過高的情形。巨災風險的證券化則是將巨災風險引入資本市場，開發(fā)巨災債券、巨災期權等保險連接證券，通過資本市場龐大的體量分散巨災風險。從風險管理角度看，巨災風險的證券化本質上是通過資本市場的融資以實現(xiàn)巨災風險的轉移、對沖與損失控制的活動（任自力，2015）。目前，我國資本市場的發(fā)展仍未達到巨災風險證券化的要求，巨災風險證券化尚處于試點與探索階段，風險證券化與其他風險衍生工具在我國的運用存在制約（凌超凡，2019）。

三、我國巨災保險制度運行困境的歸因分析

制約我國巨災保險發(fā)展的原因可歸結于三方面：第一是政府并未提供健全的市場規(guī)則以規(guī)范巨災保險市場，第二是市場主體提供巨災保險產品的積極性較弱，第三是巨災保險市場的培育不完備。

（一）規(guī)范缺失：現(xiàn)有法律空白亟待填補

適應氣候變化是一項長期且復雜的系統(tǒng)過程。巨災保險作為一個風險大、賠付高、收益低、組織難、對象散的現(xiàn)代險種，其運行需要穩(wěn)定且完善的規(guī)范的引導，而健全的法律法規(guī)是巨災保險組織運行的核心基礎（張慶淑，2017）。我國法律規(guī)范體系中有關巨災保險的內容基本空白，急需填補。我國巨災保險立法存在以下問題：

第一，巨災保險基本法律缺位。一方面，我國目前還沒有主要用于調整巨災保險法律關系的基本法律，有關巨災保險的規(guī)定多見于政策性文件或原銀保監(jiān)會發(fā)布的部門規(guī)章，無法滿足對規(guī)范性、普遍性與穩(wěn)定性等方面的要求，致使我國巨災保險涉及的利益關系長期難以得到法律的規(guī)范與調整。另一方面，巨災保險相比于傳統(tǒng)保險具有一定的特殊性。傳統(tǒng)保險合同通常具有私人性和商業(yè)性，國家僅在市場準入與退出、市場秩序等方面進行監(jiān)督管理，具有較高的自主性；而巨災保險具有一定的公共物品屬性，其本身帶有強烈的公共利益色彩，具有公共性特征（方印等，2013）。巨災保險在組織形式、投保方式等方面均與傳統(tǒng)保險不同，簡單套用保險法來規(guī)范巨災保險法律關系是不合理的。因巨災保險法律的缺位，在實踐中保險公司業(yè)務行為體現(xiàn)出極強的隨意性與盲目性（曾文革和張琳，2009）。

第二，現(xiàn)有規(guī)范立法層級低，難以推進巨災保險制度穩(wěn)定發(fā)展。從現(xiàn)有規(guī)范立法層級看，保險法作為我國保險領域的基本法，其條文并未涉及巨災保險，使得巨災保險的性質、投保范圍與方式、費率標準等至今缺乏法律規(guī)制。現(xiàn)有關于巨災保險的規(guī)定，多見于財政部、原銀保監(jiān)會發(fā)布的部門規(guī)章與保險行業(yè)協(xié)會發(fā)布的行業(yè)規(guī)定，效力層級低，極易產生政出多頭、爭權推諉等現(xiàn)象，缺乏法律應有的嚴肅性與穩(wěn)定性。同時，在實踐中因較低的規(guī)范層級也容易出現(xiàn)決策、溝通、執(zhí)行等方面的障礙，造成較高的運行成本。

第三，現(xiàn)有條文過于原則化，可操作性弱。我國在防洪法、防震減災法等法律法規(guī)中均有提及推進巨災相關保險的發(fā)展，然而并無具體內容，多為原則性的規(guī)定。雖然多個部門法都提到了巨災保險相關制度，但沒有一部法律或法規(guī)作為收口，難以實現(xiàn)法律的自洽性（蔣佶良，2019）。例如我國防洪法（2016年修正）第四十七條第二款規(guī)定“國家鼓勵、扶持開展洪水保險”，此條主要作為政策性、宣導性的表述，缺乏具體指導，提升了實踐中實施與操作的難度。

（二）供給不足：大數(shù)法則矛盾與信息不對稱制約巨災保險業(yè)發(fā)展

一方面，巨災保險產品供給能力的不足與大數(shù)法則對保險業(yè)經營的要求密切相關。保險公司將大量分散的不確定性風險集中起來，轉化為確定性風險以分散損失，重點關注預期損失與實際損失間的概率偏差，而根據大數(shù)法則，隨著承保風險單位的增多，預期損失和實際損失間的概率偏差變?。ㄍ鯑|紅，2005）。只有當同質風險數(shù)量足夠多、保險標的出險概率趨向穩(wěn)定時，保險公司的可持續(xù)經營才能夠得到保證。由于巨災風險的特殊性，巨災保險運營通常難以滿足大數(shù)法則要求，這使得保險公司難以準確厘定費率，影響其穩(wěn)定經營與高質量且充足的產品供給。

具體表現(xiàn)為：首先，巨災事件發(fā)生的概率低，波及的范圍廣，在此情況下傳統(tǒng)大數(shù)法則所要求頻繁發(fā)生且規(guī)模較小的事件假設無法成立。其次，巨災事件具有復雜性與多樣性，受到人為、氣候、地質等多種因素的影響，使其難以被簡單歸納與建模，具有明顯的非線性特征，進而導致大數(shù)法則在應對巨災風險時可能無法提供準確的定價與賠付方案。再次，巨災事件的發(fā)生會使整個區(qū)域都遭受損失，風險單位之間呈現(xiàn)出明顯的正相關關系，不滿足大數(shù)法則對風險單位獨立性的要求（陳森和汪麗萍，2018）。最后，因巨災事件發(fā)生的規(guī)律性較弱，加之巨災數(shù)據庫建設不完善，大部分應用場景中難以依靠充足的歷史數(shù)據對巨災事件進行風險評估，無法滿足大數(shù)法則對充分獨立數(shù)據的要求。因此在實踐中，如果不對巨災保險產品進行一定的技術處理，購買統(tǒng)一保險產品的投保群體一旦遭受同質性的巨災風險損失，這一常見情形即會動搖大數(shù)法則應用的基礎，影響保險公司對巨災保險經營的積極性（潘紅艷，2020）。

另一方面，保險市場是典型的信息不對稱市場。保險人自身的經營能力、償付能力、風險控制情況等因素都可能影響被保險人的合法權益，當保險人出現(xiàn)重大風險致使償付能力嚴重不足時，會使處于信息弱勢地位的被保險人的利益受到損害。此外，被保險人可能會隱瞞對自身不利的信息，致使保險人風險評估與判斷失誤，導致保險人暴露于風險敞口之中（尹超，2023）。保險人與被保險人、直接保險公司與再保險公司之間的信息不對稱現(xiàn)象使得保險市場極易出現(xiàn)逆向選擇與道德風險問題。

巨災保險因其自身的特殊性，與其他保險市場相比存在的逆向選擇與道德風險問題更嚴重。逆向選擇問題主要體現(xiàn)在因地域風險差異而造成的逆向選擇。高巨災風險區(qū)域的經濟主體更傾向于購買巨災保險，而低巨災風險區(qū)域的經濟主體則傾向于不購買或者以相對較低的價格購買巨災保險，這使得巨災保險市場中的巨災風險呈不均衡分布狀態(tài)，導致保險公司承保的多為風險水平高于平均水平的客戶，擴大了其風險敞口。道德風險問題主要體現(xiàn)在兩方面：一是經濟主體因購買了巨災保險而減弱了其謹慎行事的動機。如經濟主體因購買巨災保險減少對抗災基礎設施等資源的投入，也更傾向于做出一些高風險的決策，從風險厭惡型轉變?yōu)轱L險中性或風險偏好型主體。二是可能會產生欺詐、不當索賠等現(xiàn)象。因巨災事件的突發(fā)性、規(guī)模性、復雜性，保險公司在巨災發(fā)生后通常需要付出高額的成本進行調查，礙于此，在實踐中保險人的賠付較為依賴被保險人的報告，由此增加了道德風險。此外，在保險人承保風險的再分散方面，道德風險問題更加突出。直接保險公司在損失發(fā)生時，能夠自主決定匯報給再保險公司的損失額度，但再保險公司因信息不對稱問題無法準確判斷損失是來自巨災這一外部因素還是直接保險公司不當經營等內在因素，致使再保險公司面臨著嚴重的道德風險問題，阻礙再保險產品的高質量供給（唐金成和王懿瑤，2020）。

（三）發(fā)展基礎薄弱：巨災保險市場培育不完備

我國巨災保險市場培育不完備主要體現(xiàn)在兩方面。一方面是我國民眾巨災保險投保意識欠缺，致使巨災保險市場有效需求不足，制約其長遠發(fā)展。首先，長期以來我國民眾應對風險主要依靠家庭和社會支持。家庭方面主要傾向于通過儲蓄積累財富以應對風險，同時傳統(tǒng)的價值觀強調家庭的重要性，家庭成員間可通過相互支持與照顧以應對不確定性風險；社會方面主要是政府財政支持型巨災風險應對模式擠壓了公眾對巨災保險的投保需求，具體表現(xiàn)為公眾在面對巨災風險時首先想到的是政府的幫助與支持，對政府的依賴心理較重，而政府也過多強調事后的財政支持與社會力量的無償救助，忽視了事前對民眾的風險教育（韓雪，2012）。其次，我國巨災保險市場發(fā)展起步較晚，保險知識的普及與教育較為欠缺，民眾對巨災保險的作用、功能和必要性等不夠了解，對巨災保險的認可度相對較低。此外，部分民眾對保險公司的誠信度與理賠能力存疑，極大降低了民眾的投保意愿。再次，由于風險教育的缺失，我國民眾對潛在風險的認知不足，特別是對巨災風險這類發(fā)生概率小、地域差異大的風險存在過度自信心理，忽略了風險可能造成的巨大損害。同時，保險產品除了能夠彌補損失、管理風險外，還具有理財功能。但是，一般來說，包括股票、基金與債券等在內的理財產品收益要高于保險產品，這降低了民眾對保險的需求。最后，由于我國巨災風險的分布存在明顯的地域差異，巨災保險產品設計較為單一、費用偏高，無法滿足多元化、多樣化的巨災保險需求，制約了我國巨災保險有效需求的增長。

另一方面，我國巨災保險市場培育的基礎設施不完善。首先，準確且充足的歷史數(shù)據是巨災保險產品設計的基礎。但是，我國在巨災數(shù)據的收集、整理與共享等方面的基礎設施建設滯后，極大影響了保險公司對巨災風險的評估與對巨災產品的設計與定價。其次，巨災保險產品的設計涉及復雜的精算與統(tǒng)計方法，對方法學與從業(yè)人員的要求較高，而我國目前并無統(tǒng)一的巨災風險度量方法與產品定價標準，也并未建立起巨災保險人才培養(yǎng)體系。最后，健全的法律規(guī)范體系與嚴格的監(jiān)管措施是保障巨災保險市場高質量發(fā)展的重要條件，但我國目前法律法規(guī)的缺失以及監(jiān)管措施的滯后提升了交易成本，阻礙了巨災保險市場的可持續(xù)發(fā)展。

四、氣候變化背景下我國巨災保險發(fā)展的路徑優(yōu)化

當前我國存在龐大的巨災保險需求，但巨災保險供給卻遠遠不足。因此，應從健全巨災保險法律規(guī)范體系、破除制約商業(yè)保險公司可持續(xù)經營的因素、促進巨災保險市場培育三方面著手，以更好地響應氣候變化帶來的挑戰(zhàn)，提高巨災保險的實用性與效能。

（一）以健全的法律規(guī)范體系重塑巨災保險市場

為避免“市場失靈”，政府應通過制定完善的規(guī)則來規(guī)范市場秩序，對巨災保險市場進行適度干預。法律規(guī)范作為一種能夠提供市場預期，具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、嚴肅性與約束力的規(guī)則，能夠為巨災保險市場的可持續(xù)發(fā)展提供強有力的支持。以法律手段重塑巨災保險市場應當注意以下幾點：

第一，推進巨災保險立法，為巨災保險發(fā)展奠定堅實的制度基礎。從短期來看，需加快專項立法，如推動專項法規(guī)的出臺；同時修訂保險法，增加巨災保險相關條款。我國國土面積大，巨災種類多，構建綜合立法雖然涵蓋范圍廣，能夠兼顧多種巨災的特點進行規(guī)制，但其立法難度高，在我國巨災保險市場發(fā)育還處于初步階段的情況下難以保證立法質量，短期內進行專項立法的可行性更高（任自力，2013）。從中期來看，需制定巨災保險基本法。巨災綜合立法能夠兼顧多種巨災的特點及承保與賠付要求，形成系統(tǒng)完整的法律框架。從長期來看，要完善配套法規(guī)，建立綜合性、多層次的法律規(guī)范體系，構筑我國巨災保險可持續(xù)發(fā)展的法律基石。此外，應加快制定和出臺應對氣候變化的相關法律，明確巨災保險在應對氣候變化中的重要作用，將保險機制作為推進“適應”與“減緩”兩大基本策略的重要工具。

第二，建立公私協(xié)作的經營模式，明確界定政府與市場在巨災保險發(fā)展中的角色，充分發(fā)揮政府主導性作用，市場則發(fā)揮其靈活性與專業(yè)性，高效運作巨災保險產品。巨災保險作為一種準公共物品，加之其本身所具備的特殊性，決定了市場難以提供充足且高質量的供給，因此需要政府適當介入。但政府若介入過多，又會給國家財政帶來沉重負擔，同時也易產生政府失靈問題。巨災保險究其本質是在商業(yè)行為下誕生的一種商品，特別是在氣候變化致使巨災頻發(fā)的背景下，應當充分發(fā)揮市場的力量，由市場決定其基本供需和資源配置；政府則主要擔負起“監(jiān)督者”和“超額損失分擔者”的角色，比如政府可以通過再保險方式分擔一部分巨災風險，也可以利用政府的信貸能力，通過發(fā)行巨災債券等手段在災后有效、迅速地籌集資金（何啟豪，2022）。

第三，建立自愿投保與強制投保相結合的投保方式。強制投保能夠擴大巨災保險的保費規(guī)模，提高保險公司的賠付能力，緩解政府的災后救助壓力，降低了個別經濟主體因災害而面臨的經濟風險，進而提升了社會整體的巨災風險承受能力。同時強制投保也在較大程度上避免逆向選擇等問題的發(fā)生，減少保險公司的損失。我國民眾的保險意識雖有所提高，但在中西部地區(qū)，尤其是農村地區(qū)，民眾對巨災風險的認識不到位，強制投保面臨的阻力較大。此外，我國巨災保險產品仍不夠成熟，巨災保險法律規(guī)范體系尚待構建完善，強制投?？赡艹霈F(xiàn)資源浪費與保障不足等問題。因此，應采取自愿與強制相結合的投保方式。強制投保模式覆蓋面大，因此只做出基礎性的賠償，而對于有多元化需求的群體，則可采取自愿方式以滿足其風險分散需求（蔣佶良，2019）。

第四，構建完善的巨災風險分散機制。我國巨災風險絕大多數(shù)聚集于直接保險公司和再保險公司，巨災風險分散體系不完善。應建立再保險公司、巨災保險共保體、巨災風險基金和政府等構成的多層次風險分散體系。在具體的風險分散工具運用上，應實現(xiàn)再保險、巨災風險基金承擔、巨災風險證券化、共保體分擔、政府財政支持等在內的多樣化運用，使巨災保險體系充分發(fā)揮分散風險的功能（李琛，2017）。

（二）以風險分配的優(yōu)化與信息不對稱的改善促進巨災保險業(yè)發(fā)展

一方面，應以風險轉移與分配優(yōu)化消解大數(shù)法則矛盾。從保險經濟學的角度來看，保險本質上是風險在相關個體間的分散與轉移，風險個體為風險厭惡者并追求個人期望效用的最大化；而保險人作為風險中性者，以零期望利潤經營保險業(yè)務，只要風險的轉移能夠提升雙方的效用，或者說實現(xiàn)風險分配上的帕累托改進，那么保險交易即可發(fā)生（任自力，2015）。保險經濟學為解決二者矛盾提供了新的視角，即巨災保險是否可保并非取決于其是否與傳統(tǒng)大數(shù)法則所要求的數(shù)理特性相匹配，而是主要取決于巨災風險的轉移機制與市場機制安排能否實現(xiàn)風險分配的優(yōu)化（張慶洪和葛良驥，2008）。因此，消解巨災保險與大數(shù)法則矛盾的路徑可以指向兩個維度。第一，實現(xiàn)巨災風險的跨空間分散。通過擴大巨災保險投保的地域范圍，降低風險單位遭受同質性風險的相關程度。巨災事件雖然波及范圍廣，但若實現(xiàn)更大地域范圍的風險共擔，則能夠有效減輕巨災事件致使某一區(qū)域所有投保人同時出險對保險公司造成的瞬時壓力，有效增強社會抵御巨災損失的能力。通過擴大險種的業(yè)務范圍，對相關巨災保險產品進行捆綁設計，避免因保險產品過分單一而使風險過度集中帶來集聚性風險（潘紅艷，2021）。如英國洪水保險就具有明顯的“捆綁性”特征，居民在購買住房時不能因當?shù)睾闉娘L險低而剔除洪災保險，從而在所有住宅投保人中將洪災風險進行有效分散。第二，實現(xiàn)巨災風險的跨時期分散。保險公司能夠對保險合同設置不同的期限以避免在短時間內承擔過多風險，也可以通過與再保險公司簽訂巨災保險產品的再保險合同，將部分風險轉移給再保險公司。此外，保險公司可以靈活運用巨災風險的證券化工具，如巨災債券、巨災期權、巨災期貨等，將風險分散給資本市場，實現(xiàn)巨災風險的跨期分散。

另一方面，巨災保險制度因逆向選擇與道德風險問題極大降低了其制度效能，對此有必要采取有力的措施改善信息不對稱問題，實現(xiàn)社會福利的最大化。一是要提升信息披露的全面性、充分性與可用性。上市保險公司應及時充分披露相關信息，非上市保險公司也可以通過企業(yè)社會責任報告等形式進行自愿性信息披露，展示公司的社會責任和運營績效，使投保人與其他市場主體對公司經營活動、財務狀況有清晰的了解，深化市場相關主體對保險人所面臨風險與其風險管理方式的認知（王向楠，2020）。二是要運用先進科學技術以降低信息不對稱帶來的道德風險。例如，借助大數(shù)據技術使保險人獲得充分的與承保風險相關的信息，最終實現(xiàn)對巨災保險產品的準確評估與定價，有效遏制投保欺詐等行為所產生的道德風險；利用區(qū)塊鏈技術建立去中心化的數(shù)據共享系統(tǒng)，提升保險數(shù)據的透明度和安全度，防止因泄露或故意篡改數(shù)據所產生的道德風險問題。三是要通過嚴格的監(jiān)管措施改善市場中的信息不對稱問題。監(jiān)管機構應提高巨災保險市場參與者的信息披露要求，明確市場參與者的權利與義務，建立完善的審計與監(jiān)督體系，及時發(fā)現(xiàn)并糾正市場中存在的道德風險與逆向選擇問題。

（三）以提升巨災保險需求與完善基礎設施建設促進市場培育

一方面，應通過多種途徑增強我國民眾對巨災保險的投保意識與購買意愿，有效提升巨災保險市場需求。首先，應大力開展巨災風險的教育和宣傳活動，提高居民對巨災風險的認識能力，通過宣講會、講座、小課堂等方式提升民眾保險意識，使民眾了解巨災保險的概念、機理以及在管理和分散風險方面的重要作用。其次，針對不同區(qū)域與居民群體的需求，巨災保險公司可以設計具有針對性與個性化的保險產品，提高巨災保險產品質量，提升居民的購買意愿。最后，應建立透明、成熟、可靠的巨災保險產品服務機制，建立快速理賠服務體系，在巨災發(fā)生后提供精準的保險理賠服務，確保災民能夠及時獲取保險補償。通過提供良好的理賠服務，提升民眾對巨災保險市場的滿意度與信任感，促進巨災保險產品需求的增長。

另一方面，應進一步完善巨災保險市場基礎設施體系建設，降低市場運行成本，為巨災保險市場培育提供助力。首先，應建立完備的巨災風險數(shù)據庫，包括歷史災害數(shù)據與風險評估模型等信息，構建健全的巨災數(shù)據收集、處理與共享機制，通過對巨災數(shù)據的集中管理與分析，提升對巨災風險的預測能力，進而優(yōu)化資源配置，降低巨災帶來的消極影響。其次，應加強技術基礎設施建設，通過建立高效的信息系統(tǒng)與精準的風險評估模型，提升巨災保險產品的設計水平。此外，應大力開展巨災保險標準化研究，培養(yǎng)巨災保險專業(yè)人才，提升市場從業(yè)人員的專業(yè)服務水平，推動巨災保險標準化、專業(yè)化發(fā)展。最后，應廣泛凝聚力量，建立政府、保險公司、科研機構與社會團體等多方合作機制，整合各方資源，為巨災保險市場基礎設施的建設提供更全面的支持與服務。

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（責任編輯：張艷妮）

The Practical Challenges and Optimization Path of China's

Catastrophe Insurance System

XIAO Haonan

（Shanxi University Law School）

Abstract： Global climate change has significantly increased the frequency and intensity of natural disasters. Catastrophe insurance can reduce the climate vulnerability of socio-economic systems by fulfilling its roles in loss compensation， risk management， and social governance. However， the development of China's catastrophe insurance system is still in its early stages. The government-backed catastrophe risk relief model is struggling， and the underdevelopment of China's catastrophe insurance market limits the full potential of catastrophe insurance. The root cause lies in the inadequate legal and regulatory framework， which fails to provide the institutional foundation for the proper functioning of the catastrophe insurance market. Additionally， conflicts between catastrophe insurance and the law of large numbers， prominent issues of adverse selection and moral hazard， and the lack of effective market demand and infrastructure jointly hinder the market's growth. The solution is to establish a sound legal and regulatory system， promote catastrophe insurance legislation， clarify operational models， insurance methods， and risk diversification mechanisms. Enhancing the spatial and temporal distribution of catastrophe risk and addressing information asymmetry will effectively boost market demand and infrastructure development， ensuring the sustainable growth of the catastrophe insurance market.

Keywords： Climate change; Catastrophe insurance; Risk diversification; Law of large numbers; Moral hazard

收稿日期：2024-05-22

作者簡介：肖浩男，碩士研究生，山西大學法學院，主要研究方向為環(huán)境與資源保護法。

本文感謝匿名審稿專家的寶貴意見，文責自負。