高職院校預(yù)算管理問題及優(yōu)化對(duì)策研究

［摘 要］2019年，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，其中明確指出要健全國(guó)家職業(yè)教育制度框架，構(gòu)建職業(yè)教育國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，深化產(chǎn)教融合。高職院校作為對(duì)高技能人才進(jìn)行培養(yǎng)的核心陣地，在日常教育教學(xué)管理工作中，通過科學(xué)合理的預(yù)算管理工作，可以提高教育資金的使用效率，提升學(xué)校教育教學(xué)水平，使其逐步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化。但目前高職院校的預(yù)算管理工作存在著預(yù)算管理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、預(yù)算編制管理有待優(yōu)化、預(yù)算執(zhí)行控制效率較低、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏合理性等問題。為保障高職院校預(yù)算管理工作的科學(xué)性及完善性，需要有效規(guī)劃預(yù)算管理流程，優(yōu)化預(yù)算編制管理工作，提高預(yù)算執(zhí)行控制效率，改進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，保障高職院校管理工作的科學(xué)性及完善性。

［關(guān)鍵詞］高職院校；預(yù)算管理；管理策略；財(cái)政支出

［中圖分類號(hào)］F81 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

2014年的全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議針對(duì)我國(guó)的職業(yè)教育工作作出了明確指示和要求。會(huì)議指出，我國(guó)要構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，培養(yǎng)更多適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要的技術(shù)技能人才。在這樣的時(shí)代背景下，我國(guó)職業(yè)教育前途廣闊、大有可為，職業(yè)教育迎來了春天。作為現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)發(fā)展新征程中不可缺少的一部分，高職教育可以成為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，也是深入貫徹落實(shí)新時(shí)代育人模式的重要載體。但是在這個(gè)過程中，高職院校的財(cái)政資金使用卻出現(xiàn)了不同程度的浪費(fèi)和閑置問題，影響了高職院校的整體管理水平［1］。

1 高職院校預(yù)算管理意義

1.1 提高教育資金使用效率

在高職院校的財(cái)務(wù)管理工作中，預(yù)算管理是其中的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)資源的最優(yōu)化配置意義重大。在我國(guó)現(xiàn)行教育體系下，國(guó)家對(duì)高職院校的關(guān)注日益加強(qiáng)，尤其是對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理工作提出了全新的標(biāo)準(zhǔn)及要求。2015年，教育部印發(fā)了《關(guān)于直屬高校落實(shí)財(cái)務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的若干意見》，這就需要高職院校在日常工作中加強(qiáng)財(cái)務(wù)資金管理，展現(xiàn)出教育經(jīng)費(fèi)的最大使用價(jià)值。而通過預(yù)算管理工作，可以依托預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等諸多環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)資源的精準(zhǔn)控制及優(yōu)化配置，保障日常收支維持在均衡狀態(tài)，提高其整體的財(cái)務(wù)管理水平。

1.2 提升院校教育教學(xué)水平

近些年，我國(guó)職業(yè)教育改革工作有序向前推進(jìn)，院校之間的競(jìng)爭(zhēng)也越來越激烈，除了生源競(jìng)爭(zhēng)這一維度，教育資源也是高職院校競(jìng)爭(zhēng)的核心內(nèi)容。高職院校想要獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，需要在提高教育管理水平的同時(shí)，保證預(yù)算管理工作的科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、完善。通過預(yù)算管理，可以實(shí)現(xiàn)高職院校內(nèi)部控制制度體系的進(jìn)一步優(yōu)化，保障學(xué)習(xí)教育資源配置的科學(xué)性和完善性，為后續(xù)的教育及科研工作奠定基礎(chǔ)。另外，預(yù)算管理工作的貫徹落實(shí)，可以明確各個(gè)部門在預(yù)算管理工作中的職責(zé)及定位，對(duì)教學(xué)教研工作進(jìn)行科學(xué)安排，使得高職院校的整體教學(xué)實(shí)力可以在科學(xué)的管理制度體系之下逐步增強(qiáng)。

1.3 逐步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化

在我國(guó)現(xiàn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，高職院校面臨的壓力不斷增多。為促進(jìn)高職院校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展，需要以提高自身的運(yùn)營(yíng)管理能力為重點(diǎn)。尤其是近些年我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，為高職院校帶來了更多的機(jī)遇。例如，高職院?？梢砸劳惺袌?chǎng)化改革，實(shí)現(xiàn)自身財(cái)務(wù)資源的優(yōu)化配置。通過科學(xué)合理的預(yù)算管理，提高院校的資金使用效率，從根源上控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)院校發(fā)展帶來的影響［2］。

2 高職院校預(yù)算管理存在的問題

2.1 預(yù)算管理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

部分高職院校在預(yù)算管理工作中，未能做好系統(tǒng)性統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算管理工作和學(xué)校的整體戰(zhàn)略發(fā)展方向存在不同程度的脫節(jié)，無法通過預(yù)算展現(xiàn)出學(xué)校的整體發(fā)展目標(biāo)。再加上預(yù)算管理工作的系統(tǒng)性和連續(xù)性有所不足，不同年度之間的預(yù)算未能做好全面銜接，無法構(gòu)建更為科學(xué)完善的預(yù)算管理系統(tǒng)。

2.2 預(yù)算編制管理有待優(yōu)化

部分高職院校在預(yù)算編制工作中，存在以下問題：一是科學(xué)性和規(guī)范性不足，前期的調(diào)研和論證工作未能落實(shí)到位，預(yù)算數(shù)據(jù)的全面性和準(zhǔn)確性較差。二是預(yù)算編制過于關(guān)注上一年度的歷史數(shù)據(jù)分析，針對(duì)未來發(fā)展趨勢(shì)未能做好預(yù)測(cè)和分析，導(dǎo)致預(yù)算編制的前瞻性和靈活性不足。三是預(yù)算編制過程中，各個(gè)部門未能做好溝通及協(xié)調(diào)，教職工和學(xué)生的意見未能做好全面收集，無法反映到預(yù)算編制計(jì)劃中，導(dǎo)致預(yù)算工作的合理性、可操作性較差。

2.3 預(yù)算執(zhí)行控制效率較低

一方面，部分高職院校在預(yù)算執(zhí)行時(shí)未能建立健全預(yù)算監(jiān)控機(jī)制，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門無法針對(duì)各個(gè)部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)掌控，很容易發(fā)生部門預(yù)算超支和預(yù)算資金過度閑置問題。另一方面，在預(yù)算執(zhí)行過程中，審批和考核機(jī)制處于缺位狀態(tài)，預(yù)算執(zhí)行太過隨意，導(dǎo)致預(yù)算的規(guī)范性、有效性相對(duì)較差。

2.4 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏合理性

在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)這一環(huán)節(jié)，部分高職院校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不夠科學(xué)完善，無法對(duì)各個(gè)部門的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行系統(tǒng)化、客觀化的全面評(píng)價(jià)。再加上預(yù)算評(píng)價(jià)方法選擇的科學(xué)性有所不足，過度關(guān)注短期效益評(píng)價(jià)，長(zhǎng)期效益和可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)處于缺位狀態(tài)，最終的評(píng)價(jià)結(jié)果也未實(shí)現(xiàn)和各部門獎(jiǎng)懲機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，無法發(fā)揮預(yù)算評(píng)價(jià)的激勵(lì)作用和約束作用，難以調(diào)動(dòng)各個(gè)部門職工參與預(yù)算管理工作的積極性和主觀能動(dòng)性［3］。

3 高職院校預(yù)算管理優(yōu)化對(duì)策

3.1 有效規(guī)劃預(yù)算管理流程

高職院校需要確定預(yù)算管理工作總目標(biāo)，明確預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算評(píng)價(jià)各個(gè)階段的工作方向。在預(yù)算目標(biāo)的設(shè)計(jì)上，要和高職院校戰(zhàn)略發(fā)展方向一致，展現(xiàn)學(xué)校財(cái)政資金配置和教育教學(xué)管理工作的現(xiàn)實(shí)需求，保證資源配置的合理性和高效性。

一是高職院校需要始終秉承著事權(quán)和財(cái)權(quán)有機(jī)統(tǒng)一的基本原則，確定各個(gè)部門預(yù)算管理工作的責(zé)任、權(quán)限和要求，完善預(yù)算管理規(guī)章制度和工作流程，配套建立預(yù)算管理績(jī)效考核機(jī)制，對(duì)各部門的預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

二是結(jié)合高職院校發(fā)展愿景，確定預(yù)算管理戰(zhàn)略目標(biāo)。高職院校需要對(duì)內(nèi)外環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)化分析，確定階段性績(jī)效目標(biāo)，明確各個(gè)階段的預(yù)算編制指導(dǎo)思想和工作原則，做好統(tǒng)籌規(guī)劃和全面指導(dǎo)。結(jié)合各個(gè)部門的實(shí)際情況，對(duì)各部門之間的利益關(guān)系進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，找到預(yù)算編制的平衡點(diǎn)，并對(duì)整體預(yù)算績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行逐層分解，落實(shí)在各個(gè)部門，發(fā)揮各部門工作合力，促進(jìn)高職院校執(zhí)行整體績(jī)效目標(biāo)。在預(yù)算編制這一過程中，需要做好對(duì)各個(gè)業(yè)務(wù)項(xiàng)目的系統(tǒng)化分析和綜合論證，針對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的可行性、經(jīng)濟(jì)性和預(yù)算支出重要性進(jìn)行全面分析，確定預(yù)算支出順序，有效規(guī)避資金浪費(fèi)問題［4］。

3.2 優(yōu)化預(yù)算編制管理工作

一是優(yōu)化預(yù)算編制方法。在預(yù)算編制這一過程中，需要結(jié)合高職院校的實(shí)際情況，保障預(yù)算編制方法選擇的科學(xué)性和完善性。高職院?？梢越Y(jié)合各部門以及業(yè)務(wù)活動(dòng)項(xiàng)目的性質(zhì)差異，實(shí)現(xiàn)不同預(yù)算方法的有機(jī)結(jié)合。舉例來說，對(duì)于基本支出公用經(jīng)費(fèi)，由于日常辦公費(fèi)、水電費(fèi)和會(huì)議費(fèi)等年度支出并不會(huì)出現(xiàn)太大波動(dòng)，為此，高職院?？梢越Y(jié)合已有的教研活動(dòng)開支情況，依托增量預(yù)算法來保障公用經(jīng)費(fèi)支出編制的科學(xué)性及合理性；若存在不常發(fā)生的預(yù)算項(xiàng)目，則可以使用零基預(yù)算法。零基預(yù)算法主要以零為起點(diǎn)，結(jié)合高職院校的實(shí)際情況確定預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，在預(yù)算編制過程中可以忽略歷史數(shù)據(jù)對(duì)預(yù)算的影響，將預(yù)算項(xiàng)目歸零，基于當(dāng)下高職院校的內(nèi)外環(huán)境變化來編制預(yù)算，使得預(yù)算方案更貼近現(xiàn)實(shí)。而定額預(yù)算等屬于固定預(yù)算編制方法，更適合用于財(cái)政撥款收入等固定預(yù)算項(xiàng)目。對(duì)于高職院校的總預(yù)算，則可以使用預(yù)算滾動(dòng)預(yù)算法進(jìn)行編制，結(jié)合上一年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和下年度的工作需求，對(duì)預(yù)算進(jìn)行滾動(dòng)。

二是提前安排預(yù)算編制周期?？紤]到編制與執(zhí)行這兩個(gè)環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系，為了給預(yù)算編制留足時(shí)間，高職院校可以基于上一年度校內(nèi)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，將其作為參考依據(jù)來編制本年度二級(jí)預(yù)算。每年4月份開展預(yù)算編制工作，讓財(cái)務(wù)部門可以爭(zhēng)取更多的時(shí)間，用于前期財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息搜集，保障各部門擁有充足的時(shí)間進(jìn)行預(yù)算編制的前期論證，從根源上控制資金浪費(fèi)問題。財(cái)務(wù)部門需要結(jié)合各業(yè)務(wù)部門提交的資金項(xiàng)目需求，進(jìn)行項(xiàng)目財(cái)政資金支出必要性的論證。

三是合理劃分界定部門職能。預(yù)算編制不僅包括財(cái)務(wù)預(yù)算，還涉及業(yè)務(wù)預(yù)算，需要業(yè)務(wù)部門的參與，在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上共享業(yè)財(cái)數(shù)據(jù)，確保編制工作有序開展。在預(yù)算管理工作中，需要對(duì)各部門職責(zé)進(jìn)行有效劃分。在這一方面，高職院校需要深入貫徹落實(shí)歸口部門責(zé)任制。例如，在科研經(jīng)費(fèi)收支預(yù)算編制過程中，需要由科研處進(jìn)行統(tǒng)一編制；教學(xué)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算需要由教育處進(jìn)行統(tǒng)一編報(bào)；學(xué)生經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算需要由學(xué)生處進(jìn)行統(tǒng)一編報(bào)；基礎(chǔ)工程項(xiàng)目建設(shè)支出預(yù)算需要由基建部門、后勤部門聯(lián)合總務(wù)處進(jìn)行統(tǒng)一編報(bào)；政府采購(gòu)物資需要由財(cái)務(wù)部門及招投標(biāo)設(shè)備管理與信息中心進(jìn)行統(tǒng)一編報(bào)［5］。

3.3 提高預(yù)算執(zhí)行控制效率

一是優(yōu)化預(yù)算控制流程。預(yù)算控制流程主要分為預(yù)算事前、預(yù)算事中、預(yù)算事后三個(gè)階段，主要以預(yù)算事中這一環(huán)節(jié)的重點(diǎn)管控為主。業(yè)務(wù)部門的責(zé)任人需要把控好預(yù)算進(jìn)度，即業(yè)務(wù)決策必須關(guān)聯(lián)預(yù)算方案，保證項(xiàng)目支出不偏離計(jì)劃與目標(biāo)，在預(yù)算范圍內(nèi)申請(qǐng)支出和報(bào)銷流程。同時(shí)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)必須做到專款專用，確保各部門嚴(yán)格依照既定的計(jì)劃開展本年度工作。財(cái)務(wù)部門需要利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，對(duì)各部門的業(yè)務(wù)支出情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督、全面管控，在發(fā)現(xiàn)部門存在超預(yù)算傾向時(shí)，第一時(shí)間干預(yù)控制，以保證預(yù)算執(zhí)行不脫離預(yù)算計(jì)劃和目標(biāo)。

二是規(guī)范預(yù)算調(diào)整程序。高職院校在預(yù)算執(zhí)行過程中，很容易在特殊情況及其他因素的影響下，出現(xiàn)部門增加支出或減少收入的需求，需要變更原有的收支計(jì)劃。一般來說，高職院校二級(jí)預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，原則上便不可進(jìn)行調(diào)整，尤其是對(duì)于未納入經(jīng)費(fèi)預(yù)算體系中的支出及超預(yù)算開支，財(cái)務(wù)部門一般不予報(bào)銷。若有特殊工作需求，存在預(yù)算外開支，則可以以遞交書面申請(qǐng)的方式，嚴(yán)格依照預(yù)算程序要求進(jìn)行調(diào)整。在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，若部門發(fā)現(xiàn)真實(shí)支出小于預(yù)算支出，則可以通過申請(qǐng)程序進(jìn)行預(yù)算調(diào)減申請(qǐng)，將其中的預(yù)算資金差異調(diào)到備用金賬戶中，由學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，將該資金用在其他項(xiàng)目中，否則既會(huì)對(duì)本部門預(yù)算執(zhí)行率帶來影響，又會(huì)對(duì)其他項(xiàng)目預(yù)算帶來擠壓，下一年度的預(yù)算資金安排也會(huì)受到影響。在預(yù)算調(diào)整中，需要如實(shí)填寫預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)表，提前準(zhǔn)備相關(guān)資料。填寫內(nèi)容包括調(diào)整項(xiàng)目、調(diào)整金額、經(jīng)費(fèi)來源以及是否已納入預(yù)算等。具體的調(diào)整審批要求如下：若該項(xiàng)目已納入了預(yù)算體系，且不超過30萬元，由分管校領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整審批；金額在30萬以上但不超過100萬的，由校長(zhǎng)辦公會(huì)進(jìn)行審批；對(duì)于超過100萬的資金，需要由高職院校黨委進(jìn)行審批。若項(xiàng)目未納入預(yù)算體系，且不超過100萬的，直接由校長(zhǎng)辦公室進(jìn)行審批，超過100萬的需要由校黨委進(jìn)行審批［6］。

3.4 改進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

通過平衡計(jì)分卡評(píng)價(jià)模型的有效運(yùn)用，可以實(shí)現(xiàn)預(yù)算實(shí)行指標(biāo)和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的深度融合，構(gòu)建更為全面、完整、科學(xué)、有效的預(yù)算經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)管理體系。在該模型的建設(shè)過程中，可以基于財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)、客戶評(píng)價(jià)、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度，保證模型搭建的科學(xué)性及完善性。在財(cái)務(wù)維度，主要以各部門的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行情況為主，評(píng)價(jià)指標(biāo)包括但不限于預(yù)算執(zhí)行率、預(yù)算執(zhí)行偏差率，并對(duì)財(cái)務(wù)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)指標(biāo)包括但不限于資產(chǎn)及負(fù)債評(píng)價(jià)指標(biāo)；客戶維度主要指與高職院校相關(guān)的其他利益主體，如學(xué)生、政府單位及企業(yè)用人單位，可以將評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定為學(xué)生滿意率、生均教育經(jīng)費(fèi)和從業(yè)率；在內(nèi)部經(jīng)營(yíng)流程方面，主要是針對(duì)職業(yè)院校內(nèi)部科研工作、基建工作、教育培訓(xùn)工作的活動(dòng)開展情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，以培訓(xùn)場(chǎng)次、科研成果落地轉(zhuǎn)化率、基建工程項(xiàng)目完工率等為評(píng)價(jià)指標(biāo)；在學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)這一維度，可以將評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置為雙師型導(dǎo)師占比、全國(guó)技術(shù)能手人次等。通過該評(píng)價(jià)模型的建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合，做到財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)兩者之間的平衡，長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)設(shè)定更為科學(xué)合理，充分反映高職院校的整體預(yù)算現(xiàn)狀，有助于促進(jìn)職業(yè)院校的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

4 結(jié)語

隨著我國(guó)職業(yè)教育的高速發(fā)展，高職院校的財(cái)務(wù)管理工作變得越來越復(fù)雜。目前，我國(guó)財(cái)政部門對(duì)職業(yè)教育的投入日益增加，高職院校暴露出來的預(yù)算管理問題越來越突出，已經(jīng)無法滿足其日益發(fā)展的人才培養(yǎng)需求。如何實(shí)現(xiàn)資金的最優(yōu)化配置和有效利用，成為職業(yè)院校在其發(fā)展過程中面臨的首要難題。為此，高職院校需要結(jié)合實(shí)際情況，梳理目前預(yù)算管理工作存在的缺陷和不足，制定有針對(duì)性的優(yōu)化對(duì)策，保證預(yù)算管理工作的科學(xué)性及完善性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的優(yōu)化配置，為高職院校的高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

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