超越總統(tǒng)：菲律賓對華政策的變與不變及原因探析

摘要： 已有研究多將菲律賓對華政策的搖擺歸因于該國總統(tǒng)的更迭。不同于已有的“總統(tǒng)中心論”，本文提出了圈層式的理論框架。在這一框架下，總統(tǒng)、外交部、國防部及其代表的軍方共同構(gòu)成了菲律賓外交政策的決策圈。本文認為，菲律賓對華政策在制衡與對沖之間的有限調(diào)整，反映了決策圈各行為體利益的聚攏與離散，是這些行為體博弈的結(jié)果，而非總統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃。在決策圈之外，菲律賓的立法與司法機構(gòu)、行業(yè)集團和公民社會，共同構(gòu)成了外交政策的利益攸關方。決策圈行為體通過對利益攸關方的動員，擴大自身的支持基礎及對外交政策的影響力。大國戰(zhàn)略資源的投入與撤出也經(jīng)過國內(nèi)政治的傳導，影響了決策者的相對地位及博弈結(jié)果。本文通過四個案例，即阿基諾三世時期、杜特爾特執(zhí)政前期、杜特爾特執(zhí)政后期，以及小馬科斯時期菲律賓的對華政策，對這一分析框架進行論證。

關鍵詞：菲律賓；對華政策；“總統(tǒng)中心論”；圈層理論

中圖分類號：Ｄ８１５．３ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）１０－００８４－２１

自２０２２ 年６ 月３０ 日費迪南德·羅慕爾德茲·馬科斯（下文簡稱小馬科斯）就任菲律賓總統(tǒng)以來，該國外交政策出現(xiàn)了明顯轉(zhuǎn)向，不僅菲美安全合作提速換擋，菲律賓的南海政策也愈加強硬，中菲之間海上事件頻發(fā)，雙邊關系嚴重惡化。２０２３ 年１２ 月２０ 日，中共中央政治局委員、外交部長王毅在與菲律賓外長馬納羅通話時指出，中菲關系已經(jīng)“站在十字路口”，面臨嚴重困難，而其根源在于菲方“改變了迄今的政策立場，背棄了自己作出的承諾”。①美國戰(zhàn)略界分析人士也指出，“馬尼拉的地緣政治漂移超過了拜登政府原本的預期”，菲律賓已經(jīng)成為美國在亞洲的“新星盟友”。②

回顧過去二十余年的歷程我們不難發(fā)現(xiàn)，菲律賓的外交政策往往隨總統(tǒng)的更迭發(fā)生轉(zhuǎn)向。這一近乎規(guī)律性的變化引起了學界關注，也影響了相關理論的發(fā)展。已有研究多聚焦于菲律賓總統(tǒng)，從總統(tǒng)的個人特質(zhì)或政治生存入手，構(gòu)建外交政策的分析框架。本文提出，已有的“總統(tǒng)中心論”雖然為菲律賓外交政策的變化提供了部分解釋，卻無法有效解釋其政策中的“不變”。更重要的是，已有研究高估了菲總統(tǒng)的戰(zhàn)略統(tǒng)籌能力，在解釋杜特爾特任內(nèi)菲律賓的對外政策行為時，有明顯的局限性。這也是本文主張“超越總統(tǒng)”、構(gòu)建新分析框架的主要原因。

不同于已有研究，本文提出了圈層式的理論框架。本文認為，總統(tǒng)、外交部、國防部及其代表的軍方，共同構(gòu)成了菲外交政策的決策圈，對該國外交政策的制定與執(zhí)行發(fā)揮了重要影響。菲律賓對華政策在制衡與對沖之間的搖擺，反映了決策圈內(nèi)不同行為體利益的聚攏與離散，是行為體博弈的結(jié)果。但菲律賓外交政策從未倒向?qū)θA依附，在所謂“南海仲裁”和通過對美安全合作制衡中國的問題上，不同政府的政策立場體現(xiàn)出了一定的延續(xù)性，菲外交與國防建制力量在其中發(fā)揮了不容忽視的作用。在決策圈之外，菲律賓的立法與司法機構(gòu)、行業(yè)集團和公民社會，共同構(gòu)成了外交政策的利益攸關方。在博弈過程中，尤其是當決策圈內(nèi)存在利益沖突時，決策者往往通過動員利益攸關方，借助后者的支持提高自身對外交政策的影響力。戰(zhàn)略環(huán)境特別是大國戰(zhàn)略資源的投入，也經(jīng)過國內(nèi)政治的傳導，影響了決策圈行為體的相對地位及博弈結(jié)果，助推了菲外交政策的轉(zhuǎn)向。文章通過菲律賓四個時期的對華政策對上述理論框架進行論述，分別為阿基諾三世執(zhí)政時期，杜特爾特執(zhí)政前期，杜特爾特執(zhí)政后期及小馬科斯執(zhí)政時期。

一、“總統(tǒng)中心論”的興起及局限

在分析菲律賓外交政策時，已有研究采取了兩種思路。一派研究從結(jié)構(gòu)主義的視角出發(fā)，分析國際層面變量對菲律賓外交政策產(chǎn)生的影響。早期的一些研究發(fā)現(xiàn)，在面對崛起的中國時，包括菲律賓在內(nèi)的東南亞國家既沒有采取制衡措施，①也沒有選擇屈從中國。② 已有研究將之歸因于權力轉(zhuǎn)移的不徹底，吳翠玲（Ｅｖｅｌｙｎ Ｇｏｈ）就提出，東亞地區(qū)秩序的根本特征依然是美國主導的霸權秩序，東南亞國家希望通過構(gòu)建多邊制度、間接制衡等手段確保美國的持續(xù)存在，并將中國吸納入以美國為頂點的霸權秩序。③ 此后得到快速發(fā)展的對沖理論，也將權力轉(zhuǎn)移過程中的不確定性視為中小國家對沖戰(zhàn)略形成的重要原因。④ 然而，無論是中美之間相對權力的變化，還是長期存在的菲律賓與大國之間的權力不對稱，⑤都不能充分解釋該國對華政策的搖擺。此外，對于如何界定菲律賓的對外政策，已有研究也存在一定分歧：有學者認為，菲律賓是美國“堅定的盟友”，⑥奉行對華制衡或軟制衡戰(zhàn)略；①另一些學者則認為至少在杜特爾特任內(nèi)，菲律賓奉行的是對沖戰(zhàn)略。② 菲律賓頻繁的外交政策轉(zhuǎn)向在東南亞乃至整個亞太地區(qū)，都具有一定的特殊性，也給國際關系理論的構(gòu)建提出了新的要求。

鑒于結(jié)構(gòu)主義理論的局限性，近年來越來越多的研究開始考察單位層次變量發(fā)揮的作用。菲律賓對華政策隨總統(tǒng)更迭而發(fā)生的變化，也推動研究者以菲律賓總統(tǒng)作為關注的重點。有學者聚焦于總統(tǒng)的個人特質(zhì)，例如，一些研究強調(diào)總統(tǒng)的個人背景與反美／ 親美傾向，③邁克爾·馬格卡米特（Ｍｉｃｈａｅｌ Ｍａｇｃａｍｉｔ）認為，情緒可以塑造領導人的信念，并由此出發(fā)考察杜特爾特情緒信念（ｅｍｏｔｉｏｎａｌ ｂｅｌｉｅｆ）對菲外交政策的影響。④ 盡管如此，完全從個人層次的變量出發(fā)解釋菲律賓外交政策的做法忽略了菲總統(tǒng)面臨的制約因素，如來自官僚機構(gòu)、軍方以及菲律賓社會的壓力。

更普遍的一種分析方法是，在更復雜的國內(nèi)政治、經(jīng)濟以及戰(zhàn)略環(huán)境下解釋菲總統(tǒng)的外交決策，⑤外交政策通常被視為總統(tǒng)謀求政治生存的一種手段。例如，陳忠榮認為，為了壓制菲軍方的政變企圖、維護自身的執(zhí)政地位，阿基諾三世采取了激進的南海政策。⑥ 宋偉清和蔡群福針對杜特爾特外交政策的研究則認為，“親中疏美”的姿態(tài)是杜特爾特政府民粹主義政治營銷戰(zhàn)略的一部分，杜特爾特政府象征性的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向?qū)嶋H上是菲國內(nèi)政治的“副產(chǎn)品”。⑦ 阿爾文·坎巴（Ａｌｖｉｎ Ｃａｍｂａ）指出，從阿基諾三世到小馬科斯，每一位菲律賓總統(tǒng)都通過批評前任的對華政策，適應新的經(jīng)濟以及國內(nèi)與國際政治環(huán)境，以此確保自身的政治生存。⑧ 與個人層面的解釋相比，第二種方法更多地考慮了菲總統(tǒng)面臨的限制性因素。

盡管如此，上述研究均以菲總統(tǒng)作為理論的核心，這也帶來了三個問題：

第一，“總統(tǒng)中心論”高估了菲總統(tǒng)的戰(zhàn)略規(guī)劃與統(tǒng)籌能力，無法準確概括和解釋菲外交政策呈現(xiàn)出的動態(tài)性與矛盾性，尤其是對于某一總統(tǒng)任期內(nèi)的外交政策調(diào)整，“總統(tǒng)中心論”的解釋力明顯不足。例如，阿羅約治下的菲律賓曾與中國展開了密切的經(jīng)濟與政治合作，兩國關系一度進入“黃金時期”。⑨ 但在阿羅約執(zhí)政的最后兩年里，菲律賓不僅取消了與中國合作的重要基礎設施項目，中菲南海合作的標志性成果———《在南海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》（下文簡稱ＪＭＳＵ 協(xié)議）也因其在菲國內(nèi)引發(fā)的爭議，于２００８ 年期滿后沒有得到續(xù)簽。 無獨有偶，杜特爾特執(zhí)政前期，菲律賓在向中國靠攏的同時減少對美安全合作，中菲關系得到了明顯改善。但在杜特爾特執(zhí)政后期，菲律賓的外交政策不僅沒有像一些研究預期的一樣轉(zhuǎn)向?qū)θA依附，①其對美安全合作反而得到了恢復和加強。這一變化與杜特爾特本人的政策主張相左，同時也對“總統(tǒng)中心論”提出了挑戰(zhàn)。不僅如此，分析普遍將杜特爾特視為“政治強人”，但在其任內(nèi)，菲外長、防長及軍方發(fā)言人經(jīng)常在外交與國防議題上做出與總統(tǒng)不同的表態(tài)。杜特爾特未能有效約束該國外交與國防建制力量，其外交政策主張也沒有得到全面落實，這也凸顯了“總統(tǒng)中心論”的局限性。

第二，“總統(tǒng)中心論”強調(diào)不同總統(tǒng)治下菲律賓外交政策的差異性，但對該國外交政策的延續(xù)性沒有給予充分重視。菲律賓學者雷蒙德·何塞·奎勒普（Ｒａｙｍｕｎｄ Ｊｏｓｅ Ｑｕｉｌｏｐ）就指出，表面上看菲律賓在中美之間不斷搖擺，但其外交政策的核心———保護國家領土主權、促進經(jīng)濟發(fā)展和保護海外菲律賓人，并沒有改變，拉莫斯政府（１９９２—１９９８）以來的歷屆菲律賓政府皆是如此。② 具體到對華政策上，“南海仲裁”和對美安全合作，始終是菲律賓政府制約中國的主要手段。不僅是阿基諾三世和小馬科斯，杜特爾特政府也曾多次公開強調(diào)“南海仲裁”結(jié)果的重要性。③ 在杜特爾特任內(nèi)，菲美安全合作在經(jīng)歷了“短暫疏離”后，實現(xiàn)了“質(zhì)”與“量” 齊升。④ 此外，盡管有杜特爾特的推動，中菲未能在南海油氣資源的合作開發(fā)上取得突破。可見，菲律賓對華政策的調(diào)整是有限度的，這與總統(tǒng)面臨的制約因素有密切關系，同時也提示我們有必要超越“總統(tǒng)中心論”。新的理論框架要能夠同時解釋菲律賓對華政策的變與不變。

第三，對菲總統(tǒng)面臨的國際與國內(nèi)制約，已有研究雖然有所涉及，但缺乏系統(tǒng)的分析框架。這些制約因素包括戰(zhàn)略環(huán)境，菲律賓的立法與司法機構(gòu)，軍方、能源等利益集團，國內(nèi)輿論與民意等。一些問題亟待厘清，例如，不同制約因素在重要性上有何不同？ 通過怎樣的機制影響外交政策制定？ 在什么情況下，制約因素發(fā)揮了更大作用？ 事實上，外交政策分析面臨的主要困難就是圍繞決策者構(gòu)建理論框架，并將不同分析層次的變量組織起來。本文提出了“圈層”框架，從決策圈、國內(nèi)利益攸關方及戰(zhàn)略環(huán)境三個層面考察菲律賓外交政策的形成。圖１將已有理論與本文所采用的理論框架進行對比，下一節(jié)將對理論框架進行更深入的闡述。

二、理論框架

本文在三個圈層的視角下理解菲律賓外交政策的形成。首先，總統(tǒng)、外交部、國防部及其代表的軍方共同構(gòu)成了決策圈，對外交政策制定發(fā)揮了決定性影響。菲律賓對華政策的搖擺，反映了決策圈行為體利益的聚攏與離散，是決策者們博弈的結(jié)果。其次，在決策圈之外，國會、最高法院、行業(yè)集團、公民社會等行為體構(gòu)成了菲外交政策的利益攸關方。⑤ 決策者可以動員利益攸關方為自身的政策背書，當決策者之間存在利益沖突時，決策者將向利益攸關方尋求支持，促使決策圈內(nèi)部的權力天平向于己有利的方向傾斜。最后，戰(zhàn)略環(huán)境尤其是中美戰(zhàn)略資源的投入與撤出，也助推了菲律賓外交政策的轉(zhuǎn)向。大國戰(zhàn)略資源的投入一方面決定了決策者政策主張的可行性，另一方面也影響著菲國內(nèi)利益攸關方的利益，從而塑造了決策者的支持基礎，進而影響不同決策者的相對地位和博弈結(jié)果。需要說明的是，利益攸關方雖然是圈層之一，但其對外交政策制定產(chǎn)生的影響是間接的———利益攸關方是供決策者調(diào)動的資源，決策者不僅可以塑造利益攸關方的政策偏好，還可以選擇性地代表部分利益群體。此外，利益攸關方還是體系壓力在國內(nèi)政治中傳導的途徑之一。

２．１ 決策圈：行為體利益與影響力

要理解決策圈內(nèi)部的博弈，我們要從行為體的利益和影響力兩方面入手。在處理與大國的關系時，菲律賓總統(tǒng)、外交部與國防部均希望維護國家主權與安全利益，但三者之間也存在明顯差異。① 首先，總統(tǒng)代表整體國家利益，總統(tǒng)需要在安全和發(fā)展等目標之間實現(xiàn)一定程度的平衡。例如，菲律賓是否要限制對美安全合作，從而改善與中國的關系，獲取經(jīng)濟利益與政治支持？ 對此，總統(tǒng)和國防部可能存在不同看法。更重要的是，外交政策還是總統(tǒng)實現(xiàn)國內(nèi)施政目標的重要手段———大國提供的政治支持可以提高總統(tǒng)的合法性，為國內(nèi)政策的實施創(chuàng)造有利的國際環(huán)境?？偨y(tǒng)還可以利用大國提供的經(jīng)濟與軍事資源獲取國內(nèi)支持，②外交議題甚至可能成為國內(nèi)政治斗爭的焦點，總統(tǒng)通過操縱外交議題邊緣化反對派。

決策圈的第二個行為體是菲律賓外交部。外交的實質(zhì)是以和平的手段維護和對外行使國家主權，菲律賓１９８７ 年憲法也明確規(guī)定，菲律賓“放棄戰(zhàn)爭作為國家政策的工具”，“國家追求獨立的外交政策”。１９９１ 年的《菲律賓外交服務法案》為菲外交部明確了外交政策的“三個支柱”，即“保護和加強國家安全”，“促進和實現(xiàn)經(jīng)濟安全”，以及“保護海外菲律賓人的權利、促進其福祉”，這構(gòu)成了菲律賓外交部的核心使命。③ 菲外交部的部門利益在于，不斷提高自身完成上述使命的能力，擴大對外交政策制定的影響力。④ 總統(tǒng)或其他行為體繞開外交部做出重要決策或開展國際談判的舉動，不符合菲外交部的利益。此外，作為官僚組織，菲外交部更加偏好具有連貫性的外交政策，突然發(fā)生的外交政策轉(zhuǎn)向會擾亂與相關國家的關系。例如，針對杜特爾特的“與美國分手”和“停止與美國舉行軍演”的表態(tài)，包括菲外長在內(nèi)的官員不僅對媒體表示震驚，同時也進行了澄清和否認。①

決策圈的第三個行為體是菲律賓國防部及其代表的菲律賓武裝部隊。其部門利益包括：履行保障國家安全的使命，爭取預算以推動軍事現(xiàn)代化，確保軍隊專業(yè)化自主性，提高軍人福利，提振軍隊內(nèi)部凝聚力與士氣等。就其承擔的使命來看，近年來菲律賓武裝部隊的主要任務從平定國內(nèi)叛亂轉(zhuǎn)向應對外部威脅。然而，菲軍隊長期面臨經(jīng)費不足和經(jīng)費挪用等問題，②對美安全合作是其獲取先進武器裝備與技能的主要途徑。２０００ 至２０１９ 財年間，美國為菲律賓提供了１４ 億美元的軍事援助，占美國為東盟成員國提供援助總額的４３．８％。③ ２００８ 至２０２０ 年間，美國還資助了超過８ ０００ 名菲律賓軍官赴美學習、訓練，在此期間擔任過菲總參謀長的１７人中，近半數(shù)有過在美國接受軍事教育和訓練的經(jīng)歷，這直接決定了菲軍方的親美立場。④ 總統(tǒng)對軍方專業(yè)事務（如軍演和裝備采購）的過度干預，將嚴重影響文官政府與軍方的關系，甚至可能威脅到總統(tǒng)的執(zhí)政地位。

就決策圈行為體的影響力來看，已有研究普遍將總統(tǒng)視為菲律賓外交政策的“總建筑師”。⑤ 總統(tǒng)可以確定國家對外政策的基調(diào)、設置議題、確定不同議題的優(yōu)先程度， 正如有學者指出的，總統(tǒng)“決定（外交政策）的調(diào)子以及（菲律賓）在國際共同體中的姿態(tài)，總統(tǒng)如果愿意，可以親自管理與特定國家的關系”。⑥ 此外，除了有權任命部長、副部長，總統(tǒng)還可以不經(jīng)國會任命委員會的批準任命多達３ ５００ 名高級官員和６ ５００ 名各級官員。⑦ 盡管如此，總統(tǒng)的偏好并不一定能在外交政策中得到完整體現(xiàn)，尤其是當總統(tǒng)與其他行為體存在利益沖突時，后者可以通過以下途徑影響菲外交政策與對外關系：

第一，其他行為體可以依靠掌握的信息和自身的專業(yè)技能影響總統(tǒng)的決策。已有理論認為，官僚機構(gòu)通過信息的選取和過濾引導總統(tǒng)決策，⑧信息差和專業(yè)技能也為這些行為體提供了議題設置的能力。事實上，無論是外交部、國防部還是軍方，都掌握著外交和國防前線的一手信息，這些行為體可以向媒體發(fā)布消息，調(diào)動國會、公眾對事件的關注，以此推動總統(tǒng)做出符合自己部門利益的表態(tài)或決策。這一點在２０１９年禮樂灘海域中菲漁船相撞等海上事件中有突出體現(xiàn)，菲外交與國防建制力量聯(lián)手引導國內(nèi)輿論向杜特爾特施壓。菲軍方還以國家安全為理由，通過媒體公開反對中資企業(yè)在菲北部富加島投資建設智慧城市的計劃，最終迫使杜特爾特改變決定，富加島被用于建設海軍基地。⑨更重要的是，總統(tǒng)需要官僚機構(gòu)為其提供具有可操作性的政策選項。如下文所述，在菲律賓單方面發(fā)起“南海仲裁”的過程中，羅薩里奧領導的外交部發(fā)揮了決定性作用。

第二，其他行為體可以在對外政策執(zhí)行的過程中直接施加影響力?？偨y(tǒng)的決定往往是寬泛的、原則性的指導意見，缺乏執(zhí)行層面的具體指示，①也只有在官僚部門的配合下，總統(tǒng)的立場才能落實到政策層面。杜特爾特的很多主張就未得到菲外交部和國防部的貫徹與執(zhí)行，甚至遭到了抵制，因此未能產(chǎn)生實質(zhì)性的政策影響。② 杜特爾特高調(diào)宣布終止與美國簽署的《訪問部隊協(xié)議》、最終又撤銷決定的做法，就是很好的例證。不僅如此，其他行為體還可以直接采取行動創(chuàng)造“既成事實”，從而抵消總統(tǒng)決策的效果。菲軍方就通過發(fā)起新的與美軍的聯(lián)合軍演，彌補杜特爾特取消既有軍演給菲美安全合作帶來的沖擊。２０２３ 年２ 月，小馬科斯政府同意在菲美《加強防務合作協(xié)議》的框架下，向美軍再開放４ 個軍事基地的使用權限。但有分析指出，菲國防部早在杜特爾特執(zhí)政后期就已經(jīng)與美國圍繞《加強防務合作協(xié)議》的升級開展談判了。③

第三，出于維護自身執(zhí)政地位的目的，在就外交和國防問題做出重大決策時，總統(tǒng)必須兼顧軍方的利益和立場。雖然自１９８６ 年菲律賓恢復民主制度以來，菲軍方從未成功發(fā)起過政變，但軍方的支持始終是總統(tǒng)持續(xù)掌權的關鍵。總統(tǒng)阿羅約在其執(zhí)政后期遭遇政治危機，民調(diào)凈支持率一度跌至－５３％，④但卻依然能夠維持統(tǒng)治，一個重要原因就是阿羅約成功維持了包括軍方在內(nèi)的少數(shù)“戰(zhàn)略集團”的支持，而其前任埃斯特拉達則在失去軍方支持后被迫下臺。此外，近年來一些轉(zhuǎn)而從政的前軍官不僅當選議員，還在文官政府內(nèi)擔任重要職務，也成為軍方影響政策制定、確保自身利益的途徑之一。⑤

本文認為，菲律賓對華政策的搖擺，反映了決策圈行為體利益的聚攏與離散，同時也是決策者博弈的結(jié)果。具體而言，阿基諾三世政府時期，總統(tǒng)、外交部及國防部均認為強硬的南海政策符合自身利益，這推動菲律賓走向“聯(lián)美制華”的道路。而到了杜特爾特政府時期，總統(tǒng)與國防外交建制力量之間的利益出現(xiàn)明顯分歧，杜特爾特從國內(nèi)政治的需要出發(fā)改善對華關系、減少對美安全合作，但卻遭到了國防外交建制力量的抵抗。這一時期菲對華政策呈現(xiàn)出不穩(wěn)定、不一致的特征，不同決策者向外界釋放了復雜、矛盾的信號。小馬科斯執(zhí)政后，決策圈行為體的利益再次向加強菲美同盟、制衡中國聚攏，中菲關系也因此受到了嚴重影響。在此基礎上，本文進一步提出，決策者們的利益不會輕易改變，但戰(zhàn)略環(huán)境（尤其是大國戰(zhàn)略資源的投入）將影響決策者政策主張的可行性———當決策者的政策主張具有更強的可行性時，該決策者更容易在決策過程中占據(jù)優(yōu)勢地位。大國戰(zhàn)略資源的投入與撤出，也將影響菲國內(nèi)利益攸關方的利益，進而影響決策者的支持基礎及其在博弈中的相對地位。戰(zhàn)略環(huán)境的變化解釋了特定總統(tǒng)任期內(nèi)菲外交政策的調(diào)整，在杜特爾特執(zhí)政后期，中菲經(jīng)濟合作受阻，與此同時美國明確了其在南海問題上對菲律賓的安全承諾，在這樣的背景下菲國防外交建制力量聯(lián)合利益攸關方，對外交政策的制定施加了更大的影響力。

２．２ 利益攸關方

當決策圈內(nèi)出現(xiàn)利益沖突時，決策者往往需要借助菲國內(nèi)政治中的利益攸關方，為自身的政策主張?zhí)峁┱魏洼浾撝С帧１疚恼J為，菲律賓的立法和司法機構(gòu)、行業(yè)集團以及公民社會是主要的利益攸關方，對菲律賓外交政策的制定發(fā)揮了間接影響。

菲律賓立法和司法機構(gòu)可以通過以下三個途徑影響該國的外交政策：首先，菲參議院有批準或否決條約的權力。其次，立法和司法機構(gòu)可以通過引用、解釋乃至修改憲法，為行政機構(gòu)的決策背書，或限制其行動空間，這在中菲南海油氣開發(fā)合作的問題上得到了突出體現(xiàn)。① 最后，菲國會還是決策者及其盟友圍繞外交議題進行政治動員的重要平臺。議員對國家利益的闡述及其針對外交政策發(fā)表的觀點，增加了菲媒體和公眾對外交事務的關注。盡管如此，外交政策制定以及一般性的國際合作談判與協(xié)議簽署，依舊由行政機構(gòu)主導，立法和司法機構(gòu)并不在決策者之列。

菲律賓與其他國家的關系還將直接影響到國內(nèi)為數(shù)眾多的行業(yè)集團。例如，其他國家對菲律賓的貿(mào)易與投資，乃至美軍軍事力量的進駐和撤出，不僅影響到菲民眾的就業(yè)，也會影響不同行業(yè)的發(fā)展。盡管如此，絕大多數(shù)行業(yè)集團都是外交政策的被動接受者，缺乏主動影響外交政策的動機和能力，原因有三：第一，對外關系的惡化可能僅影響經(jīng)濟合作的增量而非存量，既得利益者受到的沖擊有限。如下文所述，阿基諾三世執(zhí)政時期中菲關系雖然急轉(zhuǎn)直下，但中菲貿(mào)易并沒有受到?jīng)_擊。第二，行業(yè)集團為數(shù)眾多且利益分散，采取集體行動的能力弱，其訴求不一定能得到?jīng)Q策者的重視。２０１２ 年中菲黃巖島對峙就直接影響到菲律賓漁民的利益，阿基諾三世政府在激化與中國矛盾的同時，卻無力為菲漁民提供實質(zhì)性的保護，捕魚活動的被迫中止引起了菲漁民的極大不滿。然而，漁業(yè)群體的訴求并未得到阿基諾三世政府的回應。第三，雖然行業(yè)集團有利益訴求，但卻缺乏清晰的政策訴求。對菲漁民而言，由海軍、海警提供保護，支持其在爭議地區(qū)捕魚，或者通過和中國的友好協(xié)商，獲取中方的諒解及相應安排，②都是可以接受的政策結(jié)果。在南海油氣資源開發(fā)的問題上同樣如此，菲能源企業(yè)先后嘗試過與中、越共同開發(fā)，以及單方面開發(fā)，雖然均以失敗告終，但這也從一個側(cè)面說明，行業(yè)集團對外交政策的偏好并不是確定或一成不變的，這也為決策者留下了操作空間。

菲律賓媒體、研究機構(gòu)、以及一些非政府組織也是外交政策的利益攸關方。一方面，媒體或研究機構(gòu)的炒作，可能直接影響菲律賓的對外合作，③中菲之間不乏經(jīng)濟合作遭遇“政治化”而被迫中斷的事例。④ 另一方面，這些行為體還為決策者們提供了外交政策的民意反饋機制。菲律賓的一些非政府組織定期發(fā)布民意調(diào)查結(jié)果，不僅涉及總統(tǒng)的支持率，還包括民眾對大國的信任度、民眾對外交政策的滿意度等。杜特爾特雖然保持了較高水平的民意支持率，但菲律賓民調(diào)機構(gòu)“社會氣象站” （Ｓｏｃｉａｌ ＷｅａｔｈｅｒＳｔａｔｉｏｎｓ）和“亞洲脈搏”（Ｐｕｌｓｅ Ａｓｉａ）針對其外交政策開展的調(diào)查卻顯示，７０％至８０％的菲律賓民眾希望政府可以在南海聲張“菲律賓主權”，這給杜特爾特“疏美親中”的政策主張帶來了壓力，同時強化了菲外交與國防建制力量的影響力。⑤

利益攸關方為持不同政策立場的決策者提供了支持基礎。決策者的支持基礎越廣，其在外交政策制定的過程中就越有可能占據(jù)優(yōu)勢地位，獲取更大的影響力。但在決策者與利益攸關方的互動中，前者擁有更強的能動性。為了證明其政策主張的正當性，決策者往往有選擇地代表和利用一些利益攸關方的訴求。決策者還會對自身的政策主張進行包裝，從利益攸關方的角度出發(fā)對政策進行闡述，突出政策的優(yōu)勢、淡化其潛在的負面影響。例如，杜特爾特曾多次承諾將設法讓菲律賓漁民重返黃巖島，并以此向國內(nèi)社會證明與中國對話的必要性。①而菲律賓海軍則以保護菲漁民和“傳統(tǒng)漁場”為由，強調(diào)自身能力建設以及對美安全合作的必要性。②通過為決策者提供支持基礎，利益攸關方間接影響了菲外交政策的制定。與此同時，利益攸關方也是體系壓力在菲國內(nèi)傳導的途徑之一。大國戰(zhàn)略資源的投入除了直接決定決策者政策主張的可行性，還將影響利益攸關方的利益，進而影響決策者的支持基礎和相對地位。

２．３ 戰(zhàn)略環(huán)境

以新古典現(xiàn)實主義為代表，國際關系理論越來越多地將體系內(nèi)的權力分布和單位層次變量相結(jié)合，由此出發(fā)解釋國家的外交政策行為。③ 本文同樣關注體系壓力在國內(nèi)政治中的傳導。但本文也有與新古典現(xiàn)實主義的不同之處，后者將結(jié)構(gòu)性因素作為外交政策分析的出發(fā)點，單位層次變量則被置于第二位。④ 而本文則更強調(diào)菲律賓對華政策調(diào)整的內(nèi)生動力。本文認為，決策者利益的聚攏與離散在菲律賓對華政策轉(zhuǎn)向的過程中發(fā)揮了先決性作用，大國戰(zhàn)略資源的投入則是重要的“ 使能變量”（ｅｎａｂｌｉｎｇ ｖａｒｉａｂｌｅ），一方面決定了決策者政策主張的可行性，政策主張的可行性越強，決策者在外交政策制定過程中討價還價的能力越強。阿基諾三世執(zhí)政時期，由菲外交部主導發(fā)起的“南海仲裁”，由于獲得了美國的支持而成為黃巖島事件后菲律賓對抗中國的主導策略，菲外交部在決策圈內(nèi)的地位也得到了強化。另一方面，大國戰(zhàn)略資源的撤出和投入影響了利益攸關方，塑造其對外交政策的偏好，甚至還會導致新行業(yè)集團的出現(xiàn)，進而影響了決策者的支持基礎及其討價還價的能力。如下文所述，小馬科斯執(zhí)政后，美國及其盟友推動的供應鏈轉(zhuǎn)移，在很大程度上安撫了菲國內(nèi)的行業(yè)集團。

對菲律賓決策圈的深入剖析，有助于我們重新理解中小國家的對沖行為。已有文獻將對沖視為中小國家在應對不確定的戰(zhàn)略環(huán)境時，所采取的一種介于制衡與依附之間的戰(zhàn)略。⑤本文則認為，雖然杜特爾特政府時期，菲對華政策呈現(xiàn)出了對沖的特征，⑥但對菲決策圈的分析卻說明，該國的對沖行為并非戰(zhàn)略規(guī)劃后做出的選擇，而是不同抉擇者利益離散及博弈的結(jié)果。正如大衛(wèi)·瓊斯（Ｄａｖｉｄ Ｍａｒｔｉｎ Ｊｏｎｅｓ）與尼古拉·珍妮（Ｎｉｃｏｌｅ Ｊｅｎｎｅ）指出的，已有理論假設對沖具有長期的戰(zhàn)略目標，這很可能高估了對沖國的戰(zhàn)略意圖。⑦

三、案例分析

本文通過四個案例對上述理論框架進行檢驗（表１）。本文認為，２０１０ 年至今，菲律賓對華政策經(jīng)歷了“制衡→軟對沖→硬對沖→制衡”的轉(zhuǎn)變。決策者利益的聚攏與離散，以及決策者在變動的戰(zhàn)略環(huán)境下的合作與博弈，是菲律賓對華政策調(diào)整的主要原因。利益攸關方雖然是圈層之一，但對外交政策的制定并不發(fā)揮獨立作用。

３．１ 案例１：阿基諾三世政府

阿基諾三世政府時期，菲外交政策決策者的利益向“聯(lián)美制華”聚攏。首先，對中國采取制衡政策有助于阿基諾三世強化自身的執(zhí)政基礎。２０１０ 年５ 月，阿基諾三世成功利用菲民眾對前總統(tǒng)阿羅約的不滿，靠打反腐牌贏得了總統(tǒng)大選。在外交政策上，阿基諾三世也選擇了與阿羅約針鋒相對的立場。阿羅約在任時曾積極推動與中國的政治、經(jīng)濟合作，２００５ 年３ 月中、菲、越達成了ＪＭＳＵ 協(xié)議，有分析認為，這是三國在擱置爭議、共同開發(fā)南海油氣資源方面取得的“歷史性、實質(zhì)性”的突破。① 然而，阿羅約在其執(zhí)政后期深陷貪腐和選舉舞弊丑聞，由其帶頭推動的中菲合作也被波及，遭到了菲國內(nèi)社會的抨擊。菲反對派和民眾指責阿羅約在南海問題上“出賣菲律賓主權”，認為阿羅約及其盟友在與中國公司合作的基礎設施項目中謀求個人利益，相關中資項目也被迫取消。② 這也成為阿基諾三世打擊阿羅約一派、強化自身執(zhí)政基礎的著力點，無論是在競選期間還是擔任總統(tǒng)后，阿基諾三世多次公開批評阿羅約的對華合作，通過煽動菲民眾的民族主義情緒提高自身的支持率。③

除了總統(tǒng)，菲國防部及軍方也是對華制衡政策的受益者。南海緊張局勢的升級成為菲武裝部隊推動自身轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)軍事現(xiàn)代化目標的重要理由。長期以來，菲武裝部隊的主要任務是平定國內(nèi)叛亂，但從２０１０ 年起，菲武裝部隊的重心開始轉(zhuǎn)向國土防御，預算經(jīng)費向空軍與海軍傾斜。④ ２０１１ 年３ 月，菲律賓嘗試單方面勘探禮樂灘油氣資源遭中國執(zhí)法船只制止后，在菲武裝部隊的要求下，阿基諾政府同意為其追加２．５ 億美元軍費，購買防空雷達、遠程巡邏機等裝備。⑤ 菲軍方還積極利用南海局勢的升溫推動對美安全合作，時任菲防長加斯明曾告訴媒體：“如果有美國（飛機）在附近，我們就不會有麻煩”。⑥ ２０１０—２０１６ 年間，美國共向菲律賓提供了５．６４ 億美元的軍事援助。在阿基諾任內(nèi)，美國對菲軍事援助呈明顯的上升趨勢，從２０１１ 年的５ ２３３ 萬美元增加至２０１５ 年的１．１２億美元。⑦

菲律賓外交部也在對華制衡政策的形成中發(fā)揮了重要作用。阿羅約執(zhí)政時期，中菲之間一些重要的政治與經(jīng)濟合作項目，是在總統(tǒng)及其少數(shù)政治盟友的主導下達成的，菲外交部和國家安全委員會遭到邊緣化，中菲越簽署的ＪＭＳＵ 協(xié)議就是其中一例，這引發(fā)了菲外交部的不滿。① ２００８ 年，由于一些媒體的炒作，ＪＭＳＵ在菲國內(nèi)遭到批評，菲外交部不失時機地撇清關系，表示自身沒有牽涉其中。阿基諾三世上任后，羅薩里奧領導的菲外交部對政策制定施加了更大的影響力，有分析甚至認為，菲外交部是在南海問題上“唯一有戰(zhàn)略的政府機構(gòu)”。②值得注意的是，２０１２ 年黃巖島對峙發(fā)生后，菲總統(tǒng)與外交部之間的政策主張曾一度出現(xiàn)分歧。一方面，鑒于美國拒絕在南海問題上對菲律賓做出明確的安全承諾，阿基諾三世轉(zhuǎn)而尋求緩和對華關系，派遣菲參議員安東尼奧·特里蘭尼斯（Ａｎｔｏｎｉｏ Ｔｒｉｌｌａｎｅｓ）作為中國事務特使赴北京磋商，防止海上危機失控。另一方面，菲外長羅薩里奧卻高調(diào)指責中國，宣稱中方“要求美方對菲律賓施壓”迫使菲律賓撤離，并伺機占據(jù)了黃巖島。③ 同年９ 月，羅薩里奧又公開批評總統(tǒng)特使與中國的幕后溝通，認為這種做法“弊大于利”，并且強調(diào)菲律賓必須以一個聲音說話。特里蘭尼斯則回應稱，羅薩里奧差點將菲律賓推向與中國的沖突，是不稱職的外長和“戰(zhàn)爭怪胎”。④ 還有消息稱，特里蘭尼斯曾向阿基諾三世推薦了新的外長人選。⑤ 在這樣的被動局面下，菲律賓外交部對一系列政策選項進行了比較，最終在最高法院法官安東尼奧·卡皮奧（Ａｎｔｏｎｉｏ Ｃａｒｐｉｏ）的建議以及羅薩里奧的親自策劃下，決定單方面發(fā)起“南海仲裁”，菲外交部還成立了專門負責相關事務的工作組。⑥ 這不僅使羅薩里奧及菲外交部重建了對該國南海政策的影響力，同時新政策選項的出現(xiàn)也彌合了決策圈行為體之間的分歧。

在實現(xiàn)利益聚攏與政策共識的背景下，決策圈行為體積極影響菲律賓國內(nèi)的利益攸關方，使后者向?qū)θA制衡的政策靠攏?？偨y(tǒng)阿基諾三世以反腐為名開展針對阿羅約及其盟友政治清洗。⑦ 其中最引人注目的是，阿基諾三世以“優(yōu)先發(fā)展基金”收買菲參議員，成功彈劾了阿羅約的政治盟友、首席大法官雷納托·科羅納（Ｒｅｎａｔｏ Ｃｏｒｏｎａ）。⑧ ２０１２ 年８ 月，阿基諾三世任命瑪麗亞· 盧德斯· 塞雷諾（ Ｍａｒｉａ ＬｏｕｒｄｅｓＳｅｒｅｎｏ）為新一任首席大法官，此舉為阿基諾三世踐行自己的外交政策主張?zhí)峁┝擞辛χС?。２０１?年４ 月，菲防長與美國駐菲大使簽署了菲美《加強防務合作協(xié)議》，卻遭到了國內(nèi)左翼組織的反對，反對者提出該協(xié)議違背了菲憲法。作為首席法官的塞雷諾則公開為協(xié)議背書，強調(diào)協(xié)議有助于菲武裝部隊“填補能力空缺”。⑨２０１６ 年１ 月由塞雷諾執(zhí)掌的菲最高法院最終裁定協(xié)議不違憲，這為美國在菲軍事存在提供了法律支撐。

決策圈行為體還積極安撫和拉攏國內(nèi)的行業(yè)集團。外長羅薩里奧公開貶低中國對菲經(jīng)濟投資的價值，稱菲律賓對中國的直接投資遠多于中國對菲律賓的直接投資，以此淡化與中菲關系惡化可能為菲律賓帶來的經(jīng)濟損失。① 羅薩里奧還呼吁菲律賓商業(yè)領袖拿出愛國精神，為犧牲商業(yè)利益做好準備。② 此外，一些結(jié)構(gòu)性因素也決定了，菲律賓的親華工商業(yè)集團力量有限。菲對華出口中的很大一部分是日本、韓國公司生產(chǎn)的電子產(chǎn)品原件，在中國進行組裝后再銷往海外，③這些企業(yè)缺乏游說菲政府、影響其對華政策制定的動力。最后，菲民眾對中國的信任程度也在阿基諾三世任內(nèi)出現(xiàn)了斷崖式下跌。民調(diào)結(jié)果顯示，菲民眾對中國的“凈信任率”（信任率減不信任率）從２０１０ 年６ 月的１７％，下跌到２０１５ 年９ 月的－４６％。④ 阿基諾三世的對華制衡政策一方面迎合了菲民眾的民族主義情緒，另一方面也煽動了菲民眾對中國的敵意，使中菲關系陷入了惡性循環(huán)。綜上所述，菲決策圈不同行為體利益的聚攏，是阿基諾三世時期菲對華制衡政策形成的主要原因。為了給自身的政策主張尋求支持，決策者積極拉攏決策圈以外的利益攸關方，塑造其對外交政策的偏好，菲國內(nèi)形成了“ 聯(lián)美制華” 的合力。

與此同時，中美對菲律賓的資源投入構(gòu)成了重要的使能變量，決定了決策者政策主張的可行性。首先，這一時期中國對菲律賓的經(jīng)濟投入并未發(fā)生顯著變化。２０１１—２０１６ 年間，美國與日本對菲直接投資在該國吸引外資總量中占比較高（見表２），中國對菲直接投資始終處于較低水平（見表３），且與美、日兩國差距明顯。雖然中國是菲律賓第一大進口來源地和第三大出口市場，但沒有證據(jù)顯示中國通過貿(mào)易手段對菲律賓的對華制衡行為進行了懲罰，即便是在黃巖島對峙發(fā)生后，中菲雙邊貿(mào)易也并未受到影響。⑤ 這也讓一些菲律賓人相信，菲律賓可以承受對華制衡可能造成的經(jīng)濟損失。中菲關系的惡化抑制了兩國經(jīng)濟合作的潛在增量，但卻并未對經(jīng)濟合作的既得利益者造成明顯沖擊，這實際上降低了菲決策者在追求對華制衡政策時本應付出的經(jīng)濟與國內(nèi)政治成本。

此外，美國拒絕在南海問題上明確對菲律賓的安全承諾，這影響了菲律賓對華制衡的程度與方式。２０１２ 年４ 月１０ 日，中菲在黃巖島發(fā)生對峙，在４ 月３０ 日舉行的美菲“２＋２”部長會議上，雖然菲律賓不斷推動美國對其做出更加明確的安全承諾。但時任美國國務卿的希拉里·克林頓卻表示，美國的利益在于確保太平洋航道的“自由航行”，美國政府不會在南海主權爭端上“選邊站”。美國的模糊表態(tài)使阿基諾三世政府在南海與中國進行直接對抗的策略變得難以為繼，同時也影響了菲國內(nèi)利益攸關方的立場，菲律賓議員紛紛呼吁政府重新回歸外交途徑，緩解緊張局勢。⑥ 在戰(zhàn)略環(huán)境與國內(nèi)政治的雙重壓力下，菲決策者最終選擇通過單方面發(fā)起“南海仲裁”制衡中國，并獲得了美國的支持。美國的態(tài)度也影響了菲決策者在外交政策制定過程中的影響力。作為前駐美國大使，羅薩里奧積極借助美國的背書。雖然不得不承認美國不會直接卷入沖突，但羅薩里奧強調(diào)，美國在菲律賓“通過多邊方法和與國際法相符合的規(guī)則機制和平解決南海爭端方面的承諾是堅實的”。⑦

綜上所述，阿基諾三世執(zhí)政期間，菲決策者們的利益向?qū)θA制衡聚攏，這是菲外交政策轉(zhuǎn)向的主要原因，決策者們的政策立場也在很大程度上塑造和引領了菲國內(nèi)利益攸關方的政策偏好。除此之外，阿基諾三世執(zhí)政期間，中國對菲律賓的經(jīng)濟投入沒有出現(xiàn)明顯下滑，菲國內(nèi)利益攸關方并未受到顯著的負面影響，這減小了菲決策者推行對華制衡政策的阻力。同一時期，美國對菲律賓模糊的安全承諾，推動菲律賓決策者改變對華制衡的具體手段，在加強美菲安全合作的同時，“南海仲裁”成為菲律賓抗衡中國的主要方式。

３．２ 案例２：杜特爾特執(zhí)政前期

２０１６ 年６ 月３０ 日杜特爾特就任總統(tǒng)后，菲律賓的外交政策再次轉(zhuǎn)向。在杜特爾特執(zhí)政前期，菲對華政策呈現(xiàn)出“軟對沖”的特征。一方面，菲律賓與中國的關系得到迅速緩和，雙邊政治與經(jīng)濟合作加深。２０１６ 年杜特爾特訪華期間，中菲同意建立南海問題雙邊磋商機制。僅在杜特爾特執(zhí)政的第一年，中菲兩國就簽署了２２ 個雙邊協(xié)議，中國也首次成為菲律賓第一大貿(mào)易伙伴。① 另一方面，菲美安全合作出現(xiàn)了松動的跡象。２０１６ 年９ 月，菲宣布將不再與美國在南海舉行聯(lián)合巡邏，②菲美三大聯(lián)合軍演出現(xiàn)了“留一停二”的局面，③唯一保留的“肩并肩”聯(lián)合軍演，規(guī)模從２０１５ 年高峰時期的１１ ５００人，縮減到２０１７ 年的５ ０００ 人。④

菲律賓對華政策從“制衡”轉(zhuǎn)向“軟對沖”，其背后最主要的原因是決策圈行為體利益的離散。就總統(tǒng)來看，不僅杜特爾特個人具有反美傾向，⑤其國內(nèi)施政綱領和政治利益在很大程度上決定了他的外交政策主張。雖然阿基諾三世靠打反腐牌贏得了２０１０ 年總統(tǒng)大選，但其執(zhí)政成果卻讓很多菲律賓人感到失望，２０１５ 年的一項民意調(diào)查顯示，高達４６％的菲律賓人認為阿基諾三世沒有兌現(xiàn)競選時許下的諾言。⑥ 在阿基諾三世任內(nèi)菲律賓實現(xiàn)了較高的經(jīng)濟增長率，但失業(yè)率和貧困率卻居高不下，政府在基礎設施等公共服務上的投入嚴重不足。⑦ 在２０１６年的大選中，杜特爾特提出了“嚴厲打擊犯罪”“改善政府公共服務”的競選綱領。上任后，杜特爾特發(fā)起的“禁毒戰(zhàn)爭”引發(fā)了西方國家尤其是奧巴馬政府對菲律賓人權狀況的批評，直接造成了菲美關系的疏遠，⑧對杜特爾特而言，來自中國的政治支持變得更加重要。另一方面，杜特爾特還提出了有關改善基礎設施的“大建特建”（Ｂｕｉｌｄ， Ｂｕｉｌｄ， Ｂｕｉｌｄ）計劃。雖然２０１７ 年特朗普就任美國總統(tǒng)后， 美菲在人權問題上的對立得到了一定程度的緩解，⑨但特朗普的“美國優(yōu)先”政策也讓杜特爾特相信，美國難以為菲律賓提供經(jīng)濟上的支持。杜特爾特希望通過緩和與中國的關系，推動國內(nèi)施政綱領的實現(xiàn)，從而穩(wěn)固自身的執(zhí)政基礎。

盡管如此，菲律賓對華政策的調(diào)整幅度是有限度的，并未從對華制衡倒向?qū)θA依附。雖然杜特爾特高調(diào)宣布與美國“分手”，但在政策層面，這一主張并未得到完全落實，這也是已有的“總統(tǒng)中心論”難以解釋的現(xiàn)象。本文認為，造成這種有限調(diào)整的正是來自菲外交與國防建制力量的抵制。以南海問題為例，盡管杜特爾特本人要求低調(diào)處理“南海仲裁”結(jié)果，甚至將其描述為“一張紙而已”。 但逆轉(zhuǎn)既有政策并不符合官僚部門的利益，菲外交與國防建制力量依然將“南海仲裁”結(jié)果視為抗衡中國的主要政策工具。２０１７ 年菲國家安全委員會發(fā)布的《國家安全政策》文件就強調(diào)，“仲裁結(jié)果”是菲律賓的“關鍵勝利”，并稱菲對南海享有“獨有的權利”。 由杜特爾特推動的菲美安全合作松綁，也遭到了菲軍方的抗拒。杜特爾特在上任初期就下令取消與美國聯(lián)合舉辦的“聯(lián)合備戰(zhàn)與訓練” （ ＣＡＲＡＴ ） 及“ 兩棲登陸演習”（ＰＨＩＬＢＥＸ）兩項年度軍演。① 然而，２０１７ 年１０月美菲兩軍又發(fā)起了代號為“同心協(xié)力”（Ｓａｍａ－Ｓａｍａ）和“與海上戰(zhàn)士同行”（ＫＡＭＡＮＤＡＧ）的聯(lián)合軍演。② 路透社的報道稱，菲美兩軍通過“為演習重新命名”確保合作的繼續(xù)。③ ２０１７ 年３ 月，極端組織武裝力量占領馬拉維后，美國派遣武裝力量支持菲軍平叛。然而，杜特爾特卻對媒體表示，自己對美軍在菲的行動“毫不知情”，并稱自己從未向美國求助。④ 可見，總統(tǒng)并不能把控菲美安全合作的走向。

在決策圈之外，一些利益攸關方也給杜特爾特的外交政策制定帶來了限制。杜特爾特就任后，中菲于２０１８ 年簽署了《關于油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》，但同年７ 月，由前最高法院法官、前參議院議長等成員組成的菲律賓修憲咨詢委員會卻通過了《聯(lián)邦憲法草案》，草案第一條就明確規(guī)定“聯(lián)邦共和國法，國際法以及有能力的國際法庭與仲裁庭的裁決”是菲律賓行使主權的依據(jù)，⑤這是對“南海仲裁”結(jié)果的強調(diào)，同時也限制了杜特爾特政府與中國進行南海油氣開發(fā)合作的可能。⑥ 杜特爾特的對華政策還成為其反對者集中攻擊的目標。⑦ 綜上所述，決策者利益的離散是菲改變對華制衡政策的主要原因，但來自外交與國防建制力量以及部分利益攸關方的反對，限制了該國對華政策轉(zhuǎn)向的幅度。

盡管如此，杜特爾特在其執(zhí)政前期對菲律賓的外交政策施加了更大的影響力。戰(zhàn)略環(huán)境的變化使杜特爾特得以更有效地團結(jié)菲國內(nèi)的利益攸關方，強化自身的決策地位。第一，中菲關系的緩和以及雙方經(jīng)貿(mào)合作的快速發(fā)展，使大量菲律賓行業(yè)集團獲利。杜特爾特在２０１６年１０ 月對中國的首次國事訪問時就有４００ 名菲律賓商業(yè)精英同行。⑧ 在其執(zhí)政前期，中國對菲直接投資大幅增加，從２０１６ 年的１５．１９ 億比索增加至２０１８ 年的５０６．９３ 億比索。２０１９ 年則進一步攀升至８８６．７５ 億比索（表３）。中國直接投資占菲吸引外資的比重也明顯增加，２０１８ 年中國躍升為菲第一大投資來源國，占當年該國吸引外資總量的２７．６５％，２０１９ 年中國是僅次于新加坡的第二大投資來源國，超過同一時期的美國和日本（見表２）。這也將杜特爾特置于更加有利的地位，使其可以更好地向菲國內(nèi)證明，其對華友好政策產(chǎn)生了良好效果。２０１８ 年４ 月，杜特爾特在結(jié)束了博鰲論壇之行后，曾驕傲地對菲媒體宣布，其在中國訪問期間簽署的９ 個商業(yè)協(xié)議為菲創(chuàng)造了８０ 至９０ 億美元的投資，以及１ 萬個工作崗位。⑨

第二，美國對菲承諾的可信性持續(xù)降低，也強化了杜特爾特的支持基礎。美國在中菲黃巖島對峙期間的“中立”表態(tài)，加大了菲社會對菲美聯(lián)盟的懷疑。杜特爾特捕捉到了這樣的民意，并通過質(zhì)疑美國安全承諾的可信性為其外交政策爭取支持。① 特朗普上任后，美國撤出跨太平洋伙伴關系協(xié)定，更是讓很多菲政要感到失望，通過對美經(jīng)貿(mào)合作減少對中國經(jīng)濟依賴的設想落空。② ２０１６ 年１２ 月的一項民意調(diào)查顯示，４７％的菲律賓人認為，“菲律賓應該探討與中國和俄羅斯的安全／ 防務合作， 而不是美國”。③ ２０１７ 年９ 月，皮尤研究中心的民意調(diào)查也顯示，６３％的受訪者認可杜特爾特的對美政策，認可其對華政策的菲律賓人也達到５３％，④這為杜特爾特改善對華關系、限制對美安全合作的政策主張創(chuàng)造了有利條件。

３．３ 案例３：杜特爾特執(zhí)政后期

杜特爾特執(zhí)政后期，菲律賓的對華政策又出現(xiàn)了新變化，從杜特爾特執(zhí)政之初的對華“軟對沖”逐漸轉(zhuǎn)向“硬對沖”。雖然包括南海問題雙邊磋商在內(nèi)的中菲合作仍在繼續(xù)，但菲圍繞南海問題對中國施加外交壓力的頻率和力度明顯增加。２０２０ 年７ 月１２ 日，菲外長洛欽發(fā)表聲明，稱“南海仲裁裁決”“不可談判”。這也是時隔四年，菲政府首次在“南海仲裁”周年紀念日發(fā)表類似聲明。僅１ 天后，時任美國國務卿彭佩奧也發(fā)表了“美國關于南海海洋權利主張的立場”聲明（簡稱“７·１３ 政策”），⑤凸顯了美菲之間的政策協(xié)調(diào)。與此同時，美菲安全合作也在杜特爾特執(zhí)政后期回暖。以美菲“肩并肩”軍演為例，雖然在杜特爾特執(zhí)政前期，軍演規(guī)模被顯著壓縮，但２０２２ 年３ 月，共８ ９００ 名美菲官兵參加了“肩并肩”軍演，這一規(guī)模已經(jīng)超過了阿基諾三世執(zhí)政時期的平均水平。⑥

在菲律賓對華政策由“軟對沖” 向“硬對沖”轉(zhuǎn)變的過程中，菲外交與國防建制力量起到了決定性的作用。據(jù)菲外交部透露，僅在杜特爾特任期的最后６ 個月，菲外交部就向中方發(fā)起了一百余次外交抗議，⑦這直接激化了中菲矛盾。菲軍方也持續(xù)向美國施壓，要求美國強化對菲的安全承諾。２０１８ 年１２ 月，菲防長洛倫扎納下令對菲美共同防御條約進行重新審查，他一方面強調(diào)對美安全合作給菲帶來的收益，另一方面則表示，菲“既有可能維持、強化，也有可能撕毀”共同防御條約，對美施壓的意圖十分明顯。⑧ 而總統(tǒng)杜特爾特對菲美安全合作的質(zhì)疑和干預，反而增加了洛倫扎納在對美談判中的籌碼，使其能夠更好地推動美國強化對菲承諾。彭佩奧發(fā)表“７·１３ 政策”后，洛倫扎納在第一時間表示了對美國的支持。⑨ 杜特爾特本人也無奈地承認：“菲律賓士兵真的是親美的”，自己對此無能為力。

菲律賓外交與國防建制力量還充分調(diào)動和利用了決策圈外的利益攸關方，以強化自身對外交政策的影響力。菲國防部及軍方不斷通過媒體呼吁和鼓勵菲漁民赴爭議地區(qū)捕魚。①２０１９ 年６ 月９ 日，中菲漁船在禮樂灘發(fā)生碰撞。菲防長洛倫扎納選在６ 月１２ 日菲獨立日當天，向外界披露相關消息，指責中國漁船“在撞翻菲律賓漁船后逃逸”，菲外長洛欽也加入譴責中國的行列。② 菲海軍司令羅伯特·恩佩德雷德（Ｒｏｂｅｒｔ Ｅｍｐｅｄｒａｄ）更是主動向媒體披露事故現(xiàn)場的“一手信息”，宣稱中國漁船故意撞擊菲船只，菲軍官公開要求向中國發(fā)起外交抗議。③ 菲外交與國防系統(tǒng)高層官員的一系列表態(tài)，引發(fā)了該國媒體和社會的極大關注，在事件調(diào)查尚未完成的情況下，菲國內(nèi)輿論紛紛要求杜特爾特表態(tài)，其對華政策也遭到了抨擊。④ 不僅如此，外長洛欽也將矛頭指向杜特爾特，公開反駁總統(tǒng)發(fā)言人關于接受中國有關方面道歉的聲明，稱菲并未接受道歉，試圖將矛盾進一步升級，洛欽的立場還獲得了菲多名參議員及最高法院法官的響應。⑤ 在其執(zhí)政后期，杜特爾特面臨著強大的國內(nèi)輿論壓力，甚至被迫向公眾承認，其曾經(jīng)做出的“騎水上摩托去黃巖島”的承諾，僅僅是競選期間的一個玩笑和“ 虛張聲勢”。⑥

雖然這一時期，杜特爾特與菲外交、國防建制力量之間的利益離散并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化，⑦但戰(zhàn)略環(huán)境的改變強化了菲建制力量的影響力，削弱了杜特爾特的支持基礎及其對外交政策的把控力。第一，受新冠疫情影響，中國對菲的直接投資出現(xiàn)明顯下降（表３），從２０１９ 年的８８６．７５ 億比索，下降到２０２０ 年的１５５．９６ 億比索，２０２１ 年的２１． ４４ 億比索，以及２０２２ 年的１４．２６億比索。而美國的對菲直接投資則再次反超中國，日本對菲的直接投資更是快速增加，從２０２０ 年的９３． ７６ 億比索， 增加到２０２１ 年的２４４．６９億比索，和２０２２ 年的５１９．８ 億比索，甚至超過了疫情前的平均水平。不僅如此，杜特爾特的“大建特建”計劃也進展緩慢。截至２０２２年４ 月杜特爾特卸任前夕，在１１９ 個“大建特建”的旗艦項目中僅有１２ 項完工。⑧ 批評者認為杜特爾特的對華經(jīng)濟接觸并未取得預期成果。⑨

第二，美國南海政策的調(diào)整，使菲的外交與國防建制力量獲得了更強勢的地位。２０１９ 年３月，美國國務卿彭佩奧訪問菲律賓，在與菲外長洛欽舉行會晤后，彭佩奧對媒體表示：“由于南海是太平洋的一部分，在南海任何針對菲律賓軍隊、飛機或公務船只的武裝攻擊，都將觸發(fā)共同防御條約第４ 條的共同防御義務”，①這也是美國首次就南海問題明確對菲的安全承諾。２０２０ 年７ 月，彭佩奧又發(fā)表“７·１３ 政策”，指責中方在南海的主張“不合法”。此后，在“南海仲裁”紀念日發(fā)表類似聲明成了美國國務院的慣例，拜登政府也反復重申彭佩奧的“７·１３ 政策”，以體現(xiàn)美國南海政策的連貫性。美國立場的變化也影響到菲民意：２０２０ 年７ 月的民意調(diào)查顯示，８２％的菲律賓人認為，菲律賓應該通過與其他國家的聯(lián)盟捍衛(wèi)其在南海相關海域的利益。② 這和杜特爾特上任初期的民調(diào)結(jié)果形成了鮮明對比，２０１６ 年１２ 月的民意調(diào)查顯示，對于“與美國的安全／ 防務關系對菲律賓有益”的說法，有高達５０％的菲民眾持否認或懷疑態(tài)度。③ 對杜特爾特而言，通過質(zhì)疑美國承諾的可信性爭取國內(nèi)支持的做法，遇到了更大的阻力。

綜上所述，在杜特爾特執(zhí)政后期，菲律賓外交與國防建制力量對該國外交政策施加了更大的影響力。雖然決策圈行為體的利益和政策偏好沒有發(fā)生變化，但戰(zhàn)略環(huán)境的變化———中國對菲經(jīng)濟投入的下降，以及美國安全承諾的清晰化，使決策圈內(nèi)的權力天平向外交與國防建制力量傾斜，后者還積極調(diào)動國內(nèi)的利益攸關方，杜特爾特“疏美親中”的政策主張受到了極大的壓力，菲對華政策出現(xiàn)了由“軟對沖”轉(zhuǎn)向“硬對沖”的變化。

３．４ 案例４：小馬科斯政府

２０２２ 年６ 月３０ 日小馬科斯就任菲律賓總統(tǒng)以來，菲外交政策逐步轉(zhuǎn)向聯(lián)美制華。２０２３年２ 月，菲律賓同意加速推進《加強防務合作協(xié)議》，在原有基礎上向美軍再開放４ 個軍事基地的使用權限，其中３ 個位于呂宋島北部，與中國臺灣島隔海相望，另一個則位于瀕臨南海的巴拉望省。２０２３ 年１１ 月，菲美在中國臺灣附近水域展開了７ 年來首次?？章?lián)合巡邏，這給中國的周邊安全環(huán)境帶來了新的挑戰(zhàn)。④ 此外，菲美聯(lián)合軍事演習的規(guī)模也快速擴大。２０２３ 年４ 月１１ 日，第３８ 屆“肩并肩” 聯(lián)合軍演拉開帷幕，１７ ６００名菲美軍事人員參加，規(guī)模創(chuàng)歷史之最。２０２４ 年，菲美計劃舉行超過５００ 次雙邊軍事活動，較２０２１ 年的３００ 余次有了明顯增加。⑤

小馬科斯政府對華政策的轉(zhuǎn)向是決策圈行為體利益聚攏的結(jié)果。首先，就總統(tǒng)自身而言，改善與美國關系有助于小馬科斯維護其執(zhí)政基礎和家族利益。小馬科斯在競選期間，通過社交媒體平臺美化老馬科斯治下的菲律賓，淡化自己在軍管時期發(fā)揮的作用，⑥這遭到菲自由主義精英的強烈反對。就任后，小馬科斯依然面臨“１９７２ 年軍事戒嚴令”受害者及家屬的抵制，菲律賓多次爆發(fā)針對馬科斯家族的示威游行，與美國的接近有助于小馬科斯緩解價值觀方面的壓力。相反，如果小馬科斯延續(xù)杜特爾特的外交政策，美國可能借人權和歷史問題，煽動菲國內(nèi)的反對力量，動搖小馬科斯的執(zhí)政基礎。此外，馬科斯家族流亡美國期間曾遭集體訴訟，１９９１ 年夏威夷法院判決馬科斯家族向戒嚴令受害者賠償２０ 億美元，時至今日人權律師依然在美國及世界各地搜尋馬科斯家族的隱秘資產(chǎn)。⑦小馬科斯與母親伊梅爾達還因違反了美國法院的財產(chǎn)禁令被判處“藐視法庭罪”，截止至２０１１年罰款已經(jīng)累計超過３．５３ 億美元。在小馬科斯當選總統(tǒng)后，拜登政府對其展開了密集的“魅力攻勢”，拜登成為第一個向小馬科斯表達祝賀的外國首腦，這令小馬科斯非常高興，①美國常務副國務卿謝爾曼也承諾，小馬科斯具有外交豁免權，可以自由訪問美國。② 與美國政府高層的密切互動，為小馬科斯維護其家族的在美利益提供了政治保障。最后，小馬科斯還需要構(gòu)建獨立于杜特爾特的權力基礎。小馬科斯不僅拒絕了莎拉·杜特爾特擔任國防部長的訴求，同時還逐漸替換了杜特爾特任命的官員。外交政策的轉(zhuǎn)向使小馬科斯可以利用美、日、澳等國的支持排除異己，鞏固自身權力。③

除了小馬科斯，菲外交部、國防部以及軍方也通過菲美關系的轉(zhuǎn)暖實現(xiàn)部門利益。如前文所述，菲外交部是“南海仲裁”的推動者，同時也將仲裁結(jié)果視為菲維護和行使對南?！爸鳈唷弊钪匾恼吖ぞ?。從２０２２ 年７ 月就職以來，菲外長馬納羅就不斷強調(diào)，仲裁結(jié)果是菲在南海相關海域“一切政策和行動的錨”。④ 然而，在實現(xiàn)這一政策目標的過程中，菲律賓不僅受限于自身能力的不足，其“法條主義的敵對姿態(tài)”也與東盟的非對抗方式格格不入。⑤ 在這樣的背景下，馬納羅尤為重視對美政策協(xié)調(diào)。與此同時，菲軍方也成為對華制衡政策的最大受益者。２０２２ 年１０ 月，拜登政府宣布將向菲律賓提供１億美元援助，幫助菲武裝部實現(xiàn)軍事現(xiàn)代化目標。⑥ 同年１１ 月，菲國防部又宣布，美國將投入６ ６５０萬美元升級改造《加強防務合作協(xié)議》規(guī)定的３ 個向美軍開放的軍事基地。⑦

菲律賓國內(nèi)的利益攸關方也為小馬科斯政府的“聯(lián)美制華”政策提供了支持。２０２３ 年７ 月的民意調(diào)查顯示，７５％的菲民眾支持加強菲美軍事合作以應對南海緊張局勢的升級，對菲美同盟持明確反對態(tài)度的民眾僅占１４％。⑧ 菲律賓所謂民間社團“ 這是我們的” （ Ａｔｉｎ ＩｔｏＣｏａｌｉｔｉｏｎ）多次組織漁船前往黃巖島、仁愛礁進行“運補活動”，推動南海緊張局勢升級。該組織對外聲稱自己由菲漁民、記者和社會活動人士組成，但卻有深厚的政治背景并享受美國機構(gòu)的資金支持。菲海軍發(fā)言人不僅公開支持該組織的海上行動，菲海軍及海警船只還為其進行護航。⑨ 除了調(diào)動民意，菲決策者也尤為重視行業(yè)集團的支持。供應鏈轉(zhuǎn)移讓菲律賓的一些行業(yè)（如半導體、汽車、通信產(chǎn)業(yè)）受益，小馬科斯宣布要在美國等國家的支持下，將菲律賓打造為“亞太地區(qū)的農(nóng)業(yè)商業(yè)與物流樞紐”。

戰(zhàn)略環(huán)境的變化也使菲律賓決策者及利益攸關方相信，來自中國的經(jīng)濟投入并非不可取代，①這為小馬科斯政府對華政策的轉(zhuǎn)向創(chuàng)造了條件。一方面，中國雖然仍是菲律賓的最大貿(mào)易伙伴，但菲對華貿(mào)易始終保持逆差，而美國依然是菲律賓最大的出口市場。盡管南海緊張局勢持續(xù)升級，但沒有證據(jù)顯示中方通過限制對菲貿(mào)易向其施加壓力。② 更重要的是，中國對菲直接投資沒有出現(xiàn)明顯增長。２０２３ 年，中國對菲投資僅為６７．７８ 億比索，占菲吸引外資總量的０．７６％（見表２）。同年，菲排名前三的投資來源國分別為德國（ ３ ９３９． ９１ 億比索）、荷蘭（３ ４９９．３３億比索） 和日本（５７４．７２ 億比索）。③與杜特爾特執(zhí)政時期相比，菲對中國投資的依賴程度明顯下降。另一方面，美國在增加對菲軍事援助的同時，也更加重視與菲律賓的經(jīng)濟合作。２０２３ 年５ 月小馬科斯訪美期間，菲美達成多項重要共識：白宮宣布將向菲派遣“總統(tǒng)貿(mào)易與投資代表團”，并將于２０２４ 年在馬尼拉舉辦“印太商業(yè)論壇”，以推動美國及地區(qū)企業(yè)的對菲投資；④雙方還決定建立開放可互操作無線接入網(wǎng)絡（Ｏｐｅｎ ＲＡＮ）實驗室，為菲通信企業(yè)培養(yǎng)５Ｇ 專業(yè)人才和工程師；美國國際開發(fā)署承諾在２０２３ 年內(nèi)帶動３０ 億美元資金為菲發(fā)展高質(zhì)量的基礎設施。⑤ 同年１１ 月，美國國務院又宣布將與菲律賓建設芯片供應鏈伙伴關系，并通過美國國務院的國際技術安全與創(chuàng)新基金（ＩＴＳＩ）為菲律賓提供支持。⑥ 值得注意的是，近年來日本及其他西方國家對菲投資的快速增加，也與美國的政策導向有密切關系。菲貿(mào)易與工業(yè)部長阿爾弗雷多·帕斯卡爾（ＡｌｆｒｅｄｏＰａｓｃｕａｌ）就表示，美國政府敦促該國公司將供應鏈遷出中國有助于菲吸引外資，美國及其盟國對中國產(chǎn)品加征關稅，也推動一些外國企業(yè)赴菲設廠。⑦

綜上所述，小馬科斯執(zhí)政后，菲律賓對華政策轉(zhuǎn)向制衡，這是不同決策者利益聚攏的結(jié)果。戰(zhàn)略環(huán)境的變化———中國經(jīng)濟投入趨緩，美國軍事與經(jīng)濟資源投入增加，使菲的對華制衡成為可能。菲決策者也充分調(diào)動國內(nèi)利益攸關方，強化了對華制衡政策的支持基礎。

四、結(jié) 論

本文主張超越以菲律賓總統(tǒng)為核心的分析框架，提出總統(tǒng)、外交部、國防部及其代表的軍方，均在該國外交政策的制定過程中發(fā)揮了重要影響。２０１０ 年以來，菲對華政策在制衡與對沖之間的有限調(diào)整，反映了決策圈各行為體利益的聚攏與離散，是其博弈的結(jié)果。不同于“總統(tǒng)中心論”，本文在解釋菲對華政策變化的同時，也解釋了對華政策中的延續(xù)性。具體而言，在不同總統(tǒng)治下，“南海仲裁”和對美安全合作始終是菲制衡中國的主要手段，這是菲外交與國防建制力量對政策制定施加影響的結(jié)果。在此基礎上，文章分析了決策圈內(nèi)不同行為體相對地位的變化及政策結(jié)果。文章提出，戰(zhàn)略環(huán)境尤其是大國戰(zhàn)略資源的投入，決定了不同政策主張的可行性，使一些決策者獲得了更具優(yōu)勢的地位，助推了菲對華政策的轉(zhuǎn)向。此外，決策圈行為體還通過塑造、整合國內(nèi)利益攸關方，擴大自身的支持基礎，以此對外交政策制定施加更大的影響力。

超越“總統(tǒng)中心論”，有助于我們準確理解菲律賓在面對中國時的對沖與制衡行為。已有理論多在對沖戰(zhàn)略的框架下理解菲律賓的外交政策選擇，本文則認為，已有的對沖理論高估了菲律賓的戰(zhàn)略規(guī)劃能力。菲律賓的對沖行為并不是決策者為實現(xiàn)國家利益最大化做出的選擇，而是決策圈內(nèi)不同行為體利益離散、各行其是的結(jié)果。這也提示我們，在對沖理論的構(gòu)建過程中，應更加注重對沖國之間的差異性。不同對沖國在戰(zhàn)略規(guī)劃能力上存在的差異，將直接影響其外交政策的延續(xù)性。理解菲律賓外交決策者之間的博弈，也將為我們的政策制定提供有益參考。菲律賓總統(tǒng)并不能左右該國外交政策與對外關系的走向，在環(huán)境允許的情況下，加強與菲律賓外交和國防建制力量的接觸與合作，將對穩(wěn)定中菲關系發(fā)揮重要作用。

責任編輯 鄧文科

基金項目：本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金“中國經(jīng)濟實力上升背景下的政治影響力提升研究”（３１６２０２２ＺＫ０１）的階段性研究成果。