合作性行政執(zhí)法模式新樣態(tài)研究

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法模式；對抗性；認錯認罰從寬制度；合作性

中圖分類號：D922.14

DOI：10.19504/j.cnki.issn1671-5365.2024.07.03

行政執(zhí)法模式直觀地映射了行政執(zhí)法主體與行政相對人在整個執(zhí)法過程中的法律地位和相互關(guān)系。傳統(tǒng)學(xué)理普遍認為，以社會公共利益為本位的行政權(quán)力相對于公民私權(quán)利而言具有一種天然的優(yōu)位性，[1]以至于在行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法主體可以任意凌駕于相對人之上，以一種極端不平等的地位和姿態(tài)對相對人作出某個執(zhí)法決定，隨之而來的是相對人與執(zhí)法主體矛盾的激化，或是言語肢體沖突，或是漫長行政爭議程序的開啟，此時傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式就是一種對抗性的執(zhí)法模式。近些年來，一些學(xué)者逐步認識到了傳統(tǒng)對抗性行政執(zhí)法模式的弊端：易使相對人與行政機關(guān)矛盾激化，不利于和諧社會的構(gòu)建；相對人在執(zhí)法過程中居于客體地位，執(zhí)法民主性欠缺等，提出了一種“協(xié)商性”行政執(zhí)法理念，以期待傳統(tǒng)對抗性行政執(zhí)法模式的重塑與變革?！皡f(xié)商性”行政執(zhí)法理念要求將行政相對人與執(zhí)法主體置于平等地位，妥善溝通與交流，最大程度實現(xiàn)執(zhí)法過程的民主。[2]然而，由于實定法中缺乏相應(yīng)制度規(guī)范支撐，有關(guān)傳統(tǒng)對抗性行政執(zhí)法模式重塑與變革的研究囿于紙上談兵的困境，幾乎停滯不前。

2023年出臺的《治安管理處罰法（草案）》確立了一項全新的制度——認錯認罰從寬制度。在該制度下，治安管理相對人自愿如實供述自己治安違法行為，并且愿意接受處罰，可以依法從寬處理。不難發(fā)現(xiàn)，這一制度設(shè)計在一定程度上體現(xiàn)了“協(xié)商性”行政執(zhí)法的理念，更為重要的是這一制度設(shè)計初始呈現(xiàn)出一種顯著區(qū)別于傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式的非對抗性邏輯構(gòu)造。那么這一制度對行政執(zhí)法模式具體帶來了何種變革和重塑是一個亟須探討的話題，這對執(zhí)法模式的推廣而不局限于治安案件，妥善化解行政執(zhí)法過程中的矛盾與糾紛，減少相對人與行政機關(guān)的對抗，構(gòu)建和諧社會具有重要意義。

一、行政執(zhí)法模式傳統(tǒng)樣態(tài)：對抗性模式

在對抗性的執(zhí)法模式下，行政相對人在執(zhí)法過程中往往居于客體地位，而行政機關(guān)卻憑借單方意志對行政相對人作出執(zhí)法決定，[3]在此過程中的行政相對人面對強大的國家行政機關(guān)時往往是激烈沖突的，而非相互合作的。

（一）對抗性模式產(chǎn)生的原因：行政行為公定力之效力特征

行政行為具有公定力的效力特征，行政機關(guān)一旦作出某種行政行為，都推定其合法有效，除有權(quán)機關(guān)予以撤銷或者依法變更之外，任何人都不得抵制該行政行為。[4]因此，行政機關(guān)天生就有行政優(yōu)益權(quán)，行政行為自然也具有優(yōu)益性這一屬性，也就是說行政行為的作出只需要行政機關(guān)單方意志決定即可，不需要依賴于行政相對人的配合。[5]那么具體在行政執(zhí)法的場合，行政執(zhí)法主體憑借自己單方意思表示就可以對行政相對人作出某個執(zhí)法決定，盡管需要聽取行政相對人的陳述和申辯，但是這種陳述和申辯只不過是行政相對人面對強大的行政執(zhí)法主體時防御性質(zhì)的權(quán)利，行政相對人通過陳述和申辯事實與理由來對抗行政執(zhí)法主體可能作出對自己不利的執(zhí)法決定，除此之外行政復(fù)議和行政訴訟是以事后解決行政爭議的方式存在的，因此在行政行為公定力影響的傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式下，行政相對人為了避免被作出對自己不利的執(zhí)法決定而得不到及時有效的救濟，往往是窮盡法律賦予的一系列程序性權(quán)利同行政執(zhí)法主體激烈對抗，所以傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式呈現(xiàn)出非常明顯的對抗性這一特征。

（二）對抗性模式的局限性

傳統(tǒng)對抗性的行政執(zhí)法模式下，由于行政機關(guān)與行政相對人處于不對等關(guān)系狀態(tài)，幾乎不存在平等協(xié)商的余地，[6]因此存在著非常顯著的局限性。

其一，行政相對人與行政執(zhí)法主體矛盾激化，不利于構(gòu)建和諧社會。由于行政行為具有公定力、確定力、執(zhí)行力的特征，行政執(zhí)法主體單方就可以對行政相對人作出某個執(zhí)法決定，并且由于行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償?shù)染葷绦蚴窃谑潞箝_啟的，行政相對人為了避免于己不利的執(zhí)法決定，必定會同執(zhí)法主體展開激烈對抗，既可以是以身體語言動作進行對抗，也可以是窮盡法律賦予的一系列諸如陳述、申辯、申請回避等程序性權(quán)利抗爭執(zhí)法主體，毫無疑問相對人與執(zhí)法主體之間的矛盾與爭議會被激化，不利于國家公權(quán)力機關(guān)與公民私主體之間的和諧，也不符合和諧社會構(gòu)建的要求。

其二，行政執(zhí)法效率低下，行政資源損耗嚴重。首先，在執(zhí)法過程中，行政相對人在面對強大的行政執(zhí)法主體時通常會想方設(shè)法用盡法律所賦予的程序性權(quán)利展開對抗，使得執(zhí)法周期拖長，執(zhí)法效率低下。例如，《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）第六十三條賦予了當事人針對特定情形申請聽證的權(quán)利，那么作為一個理性正常的相對人在面臨該法第六十三條規(guī)定的情形時往往會要求聽證；《行政處罰法》第六十四條規(guī)定了組織聽證的程序，從規(guī)定可以看出，聽證程序本身都至少要耗費七日的時間，那么在相對人申請聽證程序的情形下，執(zhí)法決定作出的周期肯定會延長，執(zhí)法效率也會降低。除此之外，執(zhí)法主體對相對人作出執(zhí)法決定后，相對人還享有申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的權(quán)利。一方面，相對人可以分別申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；另一方面，除了個別復(fù)議終局①的情形外，相對人還可以先申請行政復(fù)議，再根據(jù)復(fù)議決定提起行政訴訟。以上情形都會導(dǎo)致相對人將執(zhí)法主體卷入漫長的復(fù)議和訴訟程序，使得有限的行政資源遭受不必要的浪費。

二、認錯認罰從寬制度下行政執(zhí)法模式的重塑

《治安管理處罰法（草案）》第二十條創(chuàng)造性地增設(shè)了“認錯認罰從寬制度”，在治安管理相對人自愿如實供述違法行為且愿意接受處罰的情形下，簡化相應(yīng)處罰程序，并且獲得實體上從寬處罰的機會。顯然，“認錯認罰從寬制度”設(shè)計下表現(xiàn)出來的執(zhí)法模式是顯著區(qū)別于傳統(tǒng)對抗性的行政執(zhí)法模式的，主要表現(xiàn)為非對抗性，很大程度上重塑了行政執(zhí)法模式，推動了行政執(zhí)法模式朝著非對抗化的方向演變。

（一）認錯認罰從寬制度之源流考察

我國治安案件呈激增態(tài)勢，2022年公安機關(guān)查處的治安案件就高達約782萬件[7]。而且，即便是簡單的治安案件，基層派出所也至少需要耗費兩天時間辦結(jié)，如果再加上鑒定等其他因素影響，至少一周才能結(jié)案[8]。而認錯認罰從寬制度正是在治安案件激增的背景下，為了提升公安機關(guān)執(zhí)法效率，優(yōu)化公安機關(guān)執(zhí)法資源配置，孕育而生的一項制度。一方面它脫胎于《中華人民共和國刑事訴訟法》（簡稱《刑事訴訟法》）規(guī)定的認罪認罰從寬制度；另一方面，源自公安機關(guān)辦理治安案件程序的初步探索。

1.刑事司法領(lǐng)域的認罪認罰從寬制度提供的借鑒?！缎淌略V訟法》第十五條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述自己罪行，承認指控的犯罪事實，愿意接受處罰的，可以依法從寬處理?！闭J罪認罰從寬制度是2018年以來司法體制改革下的產(chǎn)物，為了緩解案多人少的矛盾，優(yōu)化司法資源的配置，在犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰的前提下，簡化相應(yīng)的刑事訴訟程序，實現(xiàn)案件程序繁簡分流[9]，并在實體上對犯罪嫌疑人或者被告人從寬處罰的一項制度。不難發(fā)現(xiàn)，認錯認罰從寬制度就是對認罪認罰從寬制度的學(xué)習(xí)借鑒和移植：二者產(chǎn)生的直接動因相似，都是為了在案件激增的背景下緩解辦案資源有限的矛盾；二者的制度構(gòu)造也相似，都是在犯罪嫌疑人、被告人或者違法嫌疑人認罪（錯）認罰的前提下予以程序和實體上相應(yīng)從寬，其中程序上從寬表現(xiàn)為簡化辦案程序，縮短辦案時限；實體上從寬表現(xiàn)為處罰結(jié)果的從寬。

2.公安機關(guān)辦理治安案件程序的初步探索積累了經(jīng)驗。2020年修訂的《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第四十條在規(guī)定快速辦理程序中使用了“認錯認罰”這一詞匯，僅體現(xiàn)了認錯認罰的“自愿性”要求，但是并沒有明確“認錯認罰”的具體含義，而且此時的“認錯認罰”僅具有程序上的意義，并不具有實體上處罰結(jié)果從寬的意義，即違法嫌疑人認錯認罰的情況下簡化取證方式和審核方式等措施快速辦理。顯而易見，在認錯認罰從寬制度考慮正式被寫入《治安管理處罰法（草案）》以前，公安機關(guān)早已在程序上對“認錯認罰”進行了初步探索，這與實踐中治安案件激增而警力資源卻相對緊張有關(guān)。此次認錯認罰從寬制度考慮正式寫入《治安管理處罰法》，是在法律上對公安機關(guān)此前從辦案程序上探索的“認錯認罰”的一種擬確認，在堅持“認錯認罰”程序從寬的基礎(chǔ)上，豐富了“認錯認罰”實體從寬的意義。

（二）認錯認罰從寬制度之解析

當前《治安管理處罰法（草案）》只是對認錯認罰從寬制度作了比較粗淺的規(guī)定，對于這項新制度的剖析既匱乏學(xué)理上的探究，又缺乏治安執(zhí)法實踐運用。筆者認為，不妨學(xué)習(xí)和借鑒認罪認罰從寬制度的框架來解析認錯認罰從寬制度，以為該項制度投入治安執(zhí)法實踐運用提供一定的理論借鑒。

1. 認錯認罰從寬制度的前提條件

“認錯”毫無疑問是指治安管理相對人向公安機關(guān)如實供述自身的治安違法行為，承認相應(yīng)的治安違法事實。但是需要注意的是，治安管理相對人對自身違法行為性質(zhì)雖然有辯解，但是對治安違法事實本身進行了如實陳述，也不影響“認錯”的認定。在治安管理相對人存在多個治安違法行為時，僅如實供述其中一部分，全案不宜適用認錯認罰從寬制度，僅就其如實供述的部分酌情從輕處罰。此外，“認錯”還應(yīng)當有一定的具體把握標準。例如，治安管理相對人在治安違法后是否有一定的悔意；在存在被害人的案件中，是否賠償被害人損失，是否向被害人賠禮道歉取得其寬宥與諒解等。如果治安管理相對人在實施違法行為后毫無悔意，或者有能力賠償被害人損失而不賠償，抑或拒不賠禮道歉，都不能認定為“認錯”，都不能適用該項制度。

“認罰”主要是指治安管理相對人愿意接受公安機關(guān)的處罰。既表現(xiàn)為治安管理相對人對于公安機關(guān)作出的處罰事項積極履行，同時也要求治安管理相對人一定程度上放棄行使申請行政復(fù)議、提起行政訴訟等救濟性權(quán)利。也就是說原則上需要治安管理相對人放棄上述救濟性權(quán)利的行使，只有當公安機關(guān)對其的治安處罰裁量不當，嚴重損害其合法權(quán)益，或者治安相對人違背自身意愿承認違法事實時，才允許其行使救濟性權(quán)利，否則治安相對人無故行使救濟性權(quán)利，隨意開啟行政爭議程序，就屬于“認錯但不認罰”，也不能適用此項制度。

此外，“認錯認罰”還強調(diào)治安管理相對人的“自愿性”。治安管理相對人是在自身自由意志支配下的“認錯認罰”，而不是在公安機關(guān)等外界強力干預(yù)下的“認錯認罰”。

2. 程序與實體從寬

在程序上從寬表現(xiàn)為，公安機關(guān)可以通過簡化取證方式和審核審批方式快速辦理。具體而言，一方面是盡可能采用非強制性的調(diào)查手段，減少強制性調(diào)查手段的運用。《中華人民共和國行政強制法》賦予了行政機關(guān)諸如查封、扣押、凍結(jié)一類的強制性證據(jù)保全手段，《治安管理處罰法》也規(guī)定了檢查、強制傳喚等保全違法相對人之人身的手段。那么，既然是簡化取證方式，最為重要的就是減少上述對治安違法相對人之人身和財產(chǎn)干預(yù)程度較強的調(diào)查取證方式運用，取而代之的是柔性化、人身財產(chǎn)干預(yù)程度較低的取證方式；另一方面是快速辦理案件，減少相對人在程序上的時限耗費，使得其處于待定狀態(tài)的治安法律責(zé)任盡快解決。在實體上從寬表現(xiàn)為，可以依法從寬處理。具體的從寬幅度還需要公安機關(guān)結(jié)合治安違法相對人的治安違法情節(jié)、違法后果、違法后的悔改表現(xiàn)等因素公正合理裁量。但值得注意的是，從寬處理是“可以”，而不是“應(yīng)當”，對于一些治安違法情節(jié)特別嚴重的相對人即使認錯認罰，也可以考慮不給予從寬處罰。

（三）行政執(zhí)法模式的重塑：非對抗化發(fā)展

在認錯認罰從寬制度下，公安機關(guān)同治安管理相對人的對抗性得到緩和，此時的執(zhí)法模式由傳統(tǒng)的對抗性轉(zhuǎn)向非對抗性發(fā)展，甚至呈現(xiàn)出一定程度上合作的態(tài)勢，即治安管理相對人的治安責(zé)任并不是被動等待公安機關(guān)解決，而是在一定程度上由公安機關(guān)與治安管理相對人共同解決，而且各自實現(xiàn)執(zhí)法效率與實體、程序從寬的共贏。

1.治安管理相對人自愿認錯認罰是實現(xiàn)非對抗化的前提。正是由于治安管理相對人自愿認錯認罰，承認違法事實，并且愿意接受處罰，在很大程度上放棄了運用程序性權(quán)利對抗公安機關(guān)的治安執(zhí)法，因此減少了相對人與公安機關(guān)的對抗與沖突，也是相對人能與公安機關(guān)在某種程度上展開合作的基礎(chǔ)與前提。

2.治安管理相對人與公安機關(guān)共同解決相對人的治安責(zé)任問題。傳統(tǒng)執(zhí)法模式下行政相對人的行政法律責(zé)任是被動等待行政執(zhí)法主體認定、追究的，而在認錯認罰從寬制度下治安管理相對人并不是被動等待公安機關(guān)來查證治安違法事實，而是自愿主動承認治安違法事實，甚至表示自愿接受公安機關(guān)處罰。這表明了此時的治安管理相對人是以積極主動的態(tài)度協(xié)助公安機關(guān)來認定自身的治安違法事實，進而與公安機關(guān)一同來解決自身的治安責(zé)任問題。

3. 治安管理相對人與公安機關(guān)實現(xiàn)利益共贏。首先，由于治安管理相對人自愿認錯認罰，根據(jù)《治安管理處罰法（草案）》第一百零七條、《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第四十條之規(guī)定，使得公安機關(guān)可以通過簡化取證方式和審核審批方式快速辦理，減少了公安機關(guān)查證治安違法事實的負擔(dān)和工作量，有效提升了治安執(zhí)法效率，促進了公安機關(guān)執(zhí)法資源的有效配置；同時，正是由于治安管理相對人的自愿認錯認罰使得公安機關(guān)執(zhí)法資源有效節(jié)約，出于對治安管理相對人的“嘉獎”，治安管理相對人從而獲得了實體與程序從寬的機會。在實體上，治安管理相對人可以獲得從寬處罰的機會；在程序上，公安機關(guān)可以通過簡化取證方式和審核審批方式快速辦理，減少了治安管理相對人程序上的負擔(dān)。

三、行政執(zhí)法模式的新樣態(tài)：合作性行政執(zhí)法模式

《治安管理處罰法（草案）》增設(shè)的“認錯認罰從寬制度”推動了“合作性行政執(zhí)法模式”。陳瑞華教授認為，認罪認罰從寬制度下，被追訴者自愿認罪，控辯雙方放棄訴訟對抗，并以此為依據(jù)尋求司法機關(guān)寬大刑事處理，那么刑事訴訟程序就不具有對抗性的特征，形成一種“合作性司法”模式[10]619。因而“合作性行政執(zhí)法模式”是指，行政相對人與行政執(zhí)法主體放棄激烈對抗（前提），共同合作解決相對人的行政法律責(zé)任問題（內(nèi)容），相對人與執(zhí)法主體分別獲得從寬與效率的共贏（收益）的行政執(zhí)法模式。

（一）合作性行政執(zhí)法模式之構(gòu)造

1. 適用前提：行政相對人放棄對抗行政執(zhí)法主體

首先，傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式的對抗性主要表現(xiàn)為行政相對人激烈反抗行政執(zhí)法主體、對抗行政執(zhí)法行為，所以有別于對抗性的合作性行政執(zhí)法模式的前提就要求行政相對人放棄抵抗行政執(zhí)法主體，配合行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為，這是行政相對人和執(zhí)法主體能夠達成合作的基礎(chǔ)。其次，行政相對人放棄對抗行政執(zhí)法主體的方式既包括身體語言動作上不沖撞行政執(zhí)法主體，以一種積極的姿態(tài)予以配合，更包括盡可能減少甚至放棄相關(guān)防御性質(zhì)的程序性權(quán)利的行使。例如，《行政處罰法》賦予了行政相對人在行政處罰程序中享有陳述、申辯、申請回避、申請聽證等防御性質(zhì)的程序性權(quán)利，防御行政的程序性權(quán)利本身建構(gòu)的目的就是使得行政相對人能夠運用其對抗強大的行政執(zhí)法主體，使得行政處罰實現(xiàn)充分的程序正義，然而在合作性行政執(zhí)法模式下，為了使得行政相對人能與執(zhí)法主體達成某種合作，行政相對人勢必應(yīng)在某種程度上舍棄自己防御性質(zhì)的程序性權(quán)利行使，以減少對執(zhí)法主體的對抗與沖撞。最后，除執(zhí)法主體違反承諾或裁量不當損害行政相對人合法權(quán)益外，行政相對人需要放棄行政復(fù)議、行政訴訟、向有權(quán)機關(guān)控告等救濟性質(zhì)的程序性權(quán)利行使。一方面，在合作性行政執(zhí)法模式中行政相對人與行政執(zhí)法主體達成了某種“契約”或者“承諾”，行政相對人和執(zhí)法主體各方都應(yīng)當遵守，原則上不得隨意反悔。所以，只有當執(zhí)法主體不遵守達成的承諾或者裁量不當損害了相對人權(quán)益時，才允許行政相對人行使諸如行政復(fù)議、行政訴訟甚至是向有權(quán)的機關(guān)控告等救濟性質(zhì)的程序性權(quán)利行使；另一方面，合作性行政執(zhí)法模式除了具有區(qū)別于傳統(tǒng)執(zhí)法模式的非對抗性外，還在某種意義上具有公正基礎(chǔ)上的執(zhí)法效率價值。如果允許行政相對人在執(zhí)法主體沒有違反承諾或者沒有不當損害其合法權(quán)益時任意行使上述救濟性權(quán)利，則會將雙方卷入漫長的行政爭議解決程序，耗費時間，這與合作性行政執(zhí)法模式的價值取向相違背。

2. 模式內(nèi)容：行政相對人與執(zhí)法主體合作解決相對人行政法律責(zé)任問題

在傳統(tǒng)對抗性的行政執(zhí)法模式下，行政相對人的行政法律責(zé)任問題主要是由執(zhí)法主體基于行政職權(quán)的優(yōu)位性憑借單方的意思表示予以認定；而在合作性的行政執(zhí)法模式下，行政相對人的行政法律責(zé)任問題并非由執(zhí)法主體單方予以歸結(jié)和認定，而是行政相對人與執(zhí)法主體相互合作予以歸結(jié)與認定。行政相對人與執(zhí)法主體的合作大體上包括兩次合作：第一輪是認定事實的合作。行政相對人需要以積極的姿態(tài)配合執(zhí)法主體調(diào)查取證、接受詢問，甚至行政相對人以自首、坦白、自愿如實供述等更為積極的方式配合執(zhí)法主體查清案件事實。例如在《治安管理處罰法（草案）》確立的認錯認罰從寬制度中，治安管理的相對人需要自愿如實供述自己的違法事實，并且主觀上具有接受處罰的自愿性和主動性，以尋求公安機關(guān)的合作。第二輪是適用法律的合作。執(zhí)法主體往往會提出違法行為性質(zhì)認定和處罰意見，例如警告、罰款、拘留等。行政相對人往往不會對違法行為性質(zhì)認定提出異議，更加在乎的是處罰意見。相對人如果能接受執(zhí)法主體提出的處罰意見，便作出同意的意思表示；相對人如果認為執(zhí)法主體提出的處罰意見過重或者對自身有重大不利，便會選擇與執(zhí)法主體再次溝通協(xié)商，甚至提出自己的處罰意見，迫使執(zhí)法主體在法律允許的裁量限度內(nèi)予以適當調(diào)整，使得雙方通過協(xié)商均達成合意[11]。

3. 收益：相對人與執(zhí)法主體獲得從寬與效率共贏

在行政相對人放棄對抗，與執(zhí)法主體達成合作的基礎(chǔ)上，相對人與執(zhí)法主體便會從合作性執(zhí)法模式下分別獲得收益，對于相對人而言主要是“從寬”，對于行政執(zhí)法主體而言主要是“效率”。首先，“從寬”既包括程序上的從寬，也包括實體上的從寬。在程序上，執(zhí)法主體可能會選擇適用更為簡便的程序，而放棄一般的普通程序、聽證程序適用。例如，認錯認罰從寬制度下，公安機關(guān)可以通過簡化取證方式和審核審批方式快速辦理，避免對治安管理相對人在程序上的耗費。除此之外，執(zhí)法主體也可能會選擇輕緩、非強制性的調(diào)查方式、證據(jù)保全方式，以及減少對行政相對人的詢問次數(shù)、時間等，這都是相對人程序上獲得從寬的表現(xiàn)。在實體上，相對人往往會獲得從寬處罰的機會。這是因為相對人先前以積極的態(tài)度配合執(zhí)法主體，往往會被執(zhí)法主體認定為“認錯悔錯態(tài)度好”作為一種酌定從寬處罰情形，如果還具有自首等法定從寬處罰情節(jié)，會在原有自首從寬處罰的幅度內(nèi)獲得進一步從寬。甚至在合作性行政執(zhí)法模式下，本身就存在從寬處罰的邏輯，這更多是基于行政相對人與執(zhí)法主體之間合作達成的“契約”或者“承諾”：行政相對人配合執(zhí)法主體的執(zhí)法行為，執(zhí)法主體的對價就是給予行政相對人從寬處罰機會，或者給予行政相對人從寬的“獎勵”。然而，合作性行政執(zhí)法模式自帶的從寬處罰邏輯卻與實體上從寬處罰情形并不是涇渭分明的，往往存在交叉和重復(fù)地帶。例如，認錯認罰從寬制度下，治安管理相對人自愿如實供述違法事實，愿意接受處罰的，可以從寬處理。這一從寬處理從法條表述上看基于合作性行政執(zhí)法模式本身產(chǎn)生的，不可否認的是自愿如實供述違法事實本身就是坦白、認錯悔錯態(tài)度好等酌定從寬處罰情節(jié)，甚至還存在治安管理相對人自動投案產(chǎn)生自首這一《治安管理處罰法》上法定從寬處罰情節(jié)。至于如何妥善處理上述產(chǎn)生的多重從寬處罰情形，筆者認為不能重復(fù)評價，可以考慮借鑒刑事訴訟法上認罪認罰從寬與自首、坦白同時存在的處理規(guī)則②，基于合作性行政執(zhí)法模式從寬處罰的邏輯下在同時具有自首、坦白、認錯悔錯態(tài)度好等法定或者酌定從寬處罰的幅度內(nèi)進一步從寬處罰。

同時，執(zhí)法主體從中獲得執(zhí)法效率。正是由于行政相對人放棄抵抗執(zhí)法主體，盡可能減少甚至放棄行使防御性質(zhì)的程序性權(quán)利，以一種積極合作的姿態(tài)配合執(zhí)法主體認定案件事實，使得執(zhí)法主體調(diào)查案件事實的時限盡可能縮短并且采用更為簡便的程序處理，使得執(zhí)法效率得以提升。此外，行政相對人往往會獲得滿意的處理結(jié)果，也就自然放棄行使行政復(fù)議、行政訴訟等救濟性質(zhì)的程序性權(quán)利，避免事后再次將執(zhí)法主體卷入漫長的行政爭議解決程序，真正實現(xiàn)定分止爭。

（二）合作性行政執(zhí)法模式正當性之分析

1.新型的協(xié)商性程序正義理念突破了傳統(tǒng)程序正義理念的桎梏。在傳統(tǒng)程序正義理念下，無論是強調(diào)控辯雙方平等武裝的司法裁判活動，還是公權(quán)不可處分的行政執(zhí)法活動，具有對抗性的特征。而新型協(xié)商性程序正義理念摒棄了傳統(tǒng)的公權(quán)不可處分思想，強調(diào)處于強勢地位的國家機關(guān)與公民個人協(xié)商和妥協(xié)來形成某一可接受的裁判結(jié)果或者執(zhí)法結(jié)果[12]251。在新型協(xié)商性程序正義理念指引下，執(zhí)法主體與相對人通過相互妥協(xié)和協(xié)商來就相對人行政法律責(zé)任問題達成一個可供雙方都接受的結(jié)論，使得傳統(tǒng)對抗執(zhí)法模式走向合作化。這其實就是一種新型協(xié)商性的程序正義理念在行政執(zhí)法領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。

2.將行政相對人置于主體地位，實現(xiàn)執(zhí)法過程的民主化。在合作性的行政執(zhí)法模式下，行政相對人不再是消極被動對抗行政執(zhí)法主體，等待執(zhí)法主體自身來認定案件事實和歸結(jié)行政法律責(zé)任，而是以一種積極的樣態(tài)，比如如實供述行政違法事實、配合執(zhí)法主體的調(diào)查取證等，來協(xié)助執(zhí)法主體認定案件事實，同時與執(zhí)法主體就其歸結(jié)的行政法律責(zé)任在法律允許的裁量范圍內(nèi)協(xié)商妥協(xié)并最終達成一致，不得不說在合作性行政執(zhí)法模式下的相對人不再處于執(zhí)法客體的地位了，而是逐步構(gòu)建起“ 相對人中心主義”的行政執(zhí)法模式[13]。此時行政相對人與行政執(zhí)法主體合作共同解決相對人的行政法律責(zé)任問題或者就相對人行政法上的權(quán)利與義務(wù)協(xié)商達成一致，這將行政相對人從執(zhí)法過程中的客體地位提升至主體地位，能夠在現(xiàn)存的法律框架制度內(nèi)增進法律程序參與人的控制感和公平感，進而提升行政相對人的程序正義感[14]，真正實現(xiàn)執(zhí)法過程的民主和相對平等[15]。

3.有利于實現(xiàn)行政執(zhí)法主體和行政相對人收益最大化。合作性行政執(zhí)法模式下使得行政執(zhí)法主體的執(zhí)法效率顯著提升，有利于將更多精力放在其他重大復(fù)雜的案件中；同時相對人得到從寬處罰的機會，免于陷入復(fù)雜的法律程序中。顯而易見，在合作性執(zhí)法模式下，行政執(zhí)法主體和相對人共同合作實現(xiàn)雙贏，共同打造出執(zhí)法過程的良性互動與循環(huán)。

4.有利于社會和諧，減少后續(xù)糾紛。正是由于相對人與執(zhí)法主體合作、協(xié)商解決法律責(zé)任問題或者行政法上的權(quán)利、義務(wù)問題，解決方案與結(jié)果能最大程度為行政相對人所接受認可甚至達成共識[11]，在很大程度上減少了相對人對執(zhí)法主體的不滿，有利于社會穩(wěn)定和諧，符合當前和諧社會構(gòu)建的目標與要求。同時，也減少了相對人對行政復(fù)議、行政訴訟乃至信訪權(quán)利的行使，有利于定分止爭，避免相對人將執(zhí)法主體卷入漫長的行政爭議程序中，減少相對人與執(zhí)法主體的訴累，實現(xiàn)行政權(quán)力和公民權(quán)利的良性互動。

（三）合作性行政執(zhí)法模式之展望

1. 合作性行政執(zhí)法模式的推廣。當前只有《治安管理處罰法（草案）》設(shè)立了“認錯認罰從寬制度”，而這一制度正是合作性執(zhí)法模式的一種表現(xiàn)。未來，可以考慮將“認錯認罰從寬制度”增設(shè)至《行政處罰法》之中，使得所有的行政執(zhí)法案件都有機會在合作性的執(zhí)法模式下解決，而不僅僅單純局限于公安機關(guān)處理的治安案件。一方面有利于讓所有行政案件都有在合作性模式辦理下獲得高執(zhí)法收益、低執(zhí)法成本的機會；另一方面也有利于實現(xiàn)執(zhí)法平等。如果公安機關(guān)管轄的治安違法案件能適用“認錯認罰從寬制度”，而其他行政機關(guān)處理的行政案件卻無法適用該制度，這無疑會侵犯了其他行政案件中相對人的平等權(quán)，造成執(zhí)法不平等。

2.合作性行政執(zhí)法模式風(fēng)險的規(guī)避。合作性行政執(zhí)法模式作為一種區(qū)別于傳統(tǒng)對抗性執(zhí)法模式的新型模式，有利于克服傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式下矛盾易激化、行政執(zhí)法效率低下等固有弊端，然而不可忽視的是合作性行政執(zhí)法模式自身存在的某些潛在風(fēng)險。例如，執(zhí)法主體為了與行政相對人就行政處罰的裁量達成合意，完全可能片面追求執(zhí)法效率，忽視了行政執(zhí)法公正的要求，存在行政執(zhí)法權(quán)力濫用以及減損行政執(zhí)法權(quán)威性與嚴肅性的潛在危機[16]；并且在合作性行政執(zhí)法模式自身邏輯下，往往要求行政相對人放棄申請行政復(fù)議、提起行政訴訟等訴諸行政爭議解決程序權(quán)利的行使，使得行政復(fù)議機關(guān)、法院難以對合作模式下的行政執(zhí)法行為進行審查，因此對合作性執(zhí)法模式下的執(zhí)法監(jiān)督存在漏洞。但不可否認的是，合作性行政執(zhí)法模式作為一種全新的執(zhí)法模式，推動了執(zhí)法樣態(tài)非對抗化發(fā)展，使得傳統(tǒng)強制性執(zhí)法模式逐漸合作化、柔性化[17]，很大程度實現(xiàn)了執(zhí)法過程民主化，有效地定分止爭，極大提升執(zhí)法效率，是適應(yīng)當今構(gòu)建和諧社會和高效處理案件的執(zhí)法模式選擇，如何規(guī)避合作性行政執(zhí)法模式自身潛在的風(fēng)險以及平衡其公正價值和效率價值還需要進一步思考。

結(jié)語

《治安管理處罰法（草案）》增設(shè)的“認錯認罰從寬制度”在很大程度上沖擊了傳統(tǒng)的對抗性行政執(zhí)法模式，推動行政執(zhí)法模式向非對抗性方向轉(zhuǎn)化。這實際上催生了一種新型的行政執(zhí)法模式——“合作性行政執(zhí)法模式”。在“合作性行政執(zhí)法模式”下，能減少相對人與執(zhí)法主體之間對抗，使得相對人以主體地位的姿態(tài)同執(zhí)法主體合作共同解決行政法律責(zé)任問題，同時彼此獲得從寬與效率的雙贏?！罢J錯認罰從寬制度”作為這一新型執(zhí)法模式的典型表現(xiàn)，未來可以考慮推廣至所有的行政案件，而不局限于治安案件，從而實現(xiàn)執(zhí)法收益最大化與執(zhí)法平等。但是，任何制度都不是完美無缺的，合作性行政執(zhí)法模式也存在固有弊端，如何規(guī)避其潛在的風(fēng)險，使得其效率觀在公正基礎(chǔ)上實現(xiàn)是需要我們進一步探討的。

【責(zé)任編輯：許潔】