統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的推進(jìn)機(jī)制分析

城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興互促互生。為發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動作用，2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議在指導(dǎo)思想中明確提出“統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，黨的二十屆三中全會提出“必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”。有序?qū)嵤┬滦统擎?zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全統(tǒng)籌推進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制和考核機(jī)制，形成戰(zhàn)略疊加合力，具有重要意義。

一、推進(jìn)兩大戰(zhàn)略實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)體制分析

關(guān)于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議強(qiáng)調(diào)，各級黨委和政府要按照中央要求，從實(shí)際出發(fā)，銳意進(jìn)取，扎實(shí)工作，齊心協(xié)力把推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作切實(shí)抓好抓實(shí)。2024年國務(wù)院印發(fā)的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計(jì)劃》（以下簡稱《行動計(jì)劃》）強(qiáng)調(diào)，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)各領(lǐng)域全過程，將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的強(qiáng)大動力和堅(jiān)強(qiáng)保障，確保黨中央關(guān)于推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略各項(xiàng)部署落實(shí)到位。

關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2017年中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào)，各級黨委和政府要堅(jiān)持工業(yè)農(nóng)業(yè)一起抓、堅(jiān)持城市農(nóng)村一起抓，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的要求落到實(shí)處，在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在公共財(cái)政投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排。要健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、黨委農(nóng)村工作部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制。2020年中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須健全黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的組織體系、制度體系、工作機(jī)制，提高新時代黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平。2022年中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，關(guān)鍵在黨。必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)“三農(nóng)”工作原則不動搖，健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，為加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國提供堅(jiān)強(qiáng)保證。

在領(lǐng)導(dǎo)體制上，兩大戰(zhàn)略均強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵，并以此強(qiáng)化各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，健全相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制、政策體系和工作機(jī)制，推進(jìn)戰(zhàn)略各項(xiàng)部署落實(shí)到位。

二、推進(jìn)兩大戰(zhàn)略實(shí)施的工作機(jī)制分析

關(guān)于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出，中央政府強(qiáng)化制度頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌重大政策研究和制定，協(xié)調(diào)解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中的重大問題；國家發(fā)展改革委牽頭推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施和相關(guān)政策落實(shí)，監(jiān)督檢查工作進(jìn)展情況；各有關(guān)部門切實(shí)履行職責(zé)，根據(jù)規(guī)劃提出的各項(xiàng)任務(wù)和政策措施，研究制定具體實(shí)施方案；地方各級政府全面貫徹落實(shí)規(guī)劃，建立健全工作機(jī)制，因地制宜研究制定符合本地實(shí)際的城鎮(zhèn)化規(guī)劃和具體政策措施?！丁笆奈濉毙滦统擎?zhèn)化實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》）提出，建立中央指導(dǎo)、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施機(jī)制，發(fā)揮城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議制度作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)?！缎袆佑?jì)劃》提出，按照中央指導(dǎo)、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的總體要求，加強(qiáng)多部門協(xié)同，統(tǒng)籌推進(jìn)任務(wù)落實(shí)、協(xié)調(diào)解決難點(diǎn)問題。

關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2017年中央農(nóng)村工作會議提出，建立實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。黨政一把手是第一責(zé)任人，五級書記抓鄉(xiāng)村振興。2020年中央農(nóng)村工作會議指出，五級書記抓鄉(xiāng)村振興；各級黨委要扛起政治責(zé)任，落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方針，以更大力度推動鄉(xiāng)村振興；特別是縣委書記要把主要精力放在“三農(nóng)”工作上，當(dāng)好鄉(xiāng)村振興的“一線總指揮”；鄉(xiāng)村振興牽涉的部門很多，縣以上各級黨委要發(fā)揮好農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，健全議事協(xié)調(diào)、督查考核等機(jī)制。2021年施行的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確，國家建立健全中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的鄉(xiāng)村振興工作機(jī)制。2022年中央農(nóng)村工作會議指出，五級書記抓鄉(xiāng)村振興是黨中央的明確要求，也是加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的有效機(jī)制；市縣兩級更要把“三農(nóng)”工作作為重頭戲，花大精力來抓，特別是縣委書記要當(dāng)好“一線總指揮”。

在工作機(jī)制上?？v向看，兩大戰(zhàn)略均明確要建立健全中央指導(dǎo)、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制；橫向看，要求發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機(jī)制作用，加強(qiáng)部門協(xié)同，形成工作合力。

三、推進(jìn)兩大戰(zhàn)略實(shí)施的考核機(jī)制分析

關(guān)于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略?！秾?shí)施方案》提出，加強(qiáng)對各地區(qū)新型城鎮(zhèn)化工作的指導(dǎo)和督促，完善新型城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)庫，開展方案實(shí)施情況動態(tài)監(jiān)測和總結(jié)評估。《行動計(jì)劃》提出，各部門要加強(qiáng)對各地區(qū)工作進(jìn)展的監(jiān)督監(jiān)測，定期開展政策實(shí)施效果分析評估。

關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央一號文件提出，建立市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)績考核制度，將考核結(jié)果作為選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。2019年公布的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》明確，健全五級書記抓鄉(xiāng)村振興考核機(jī)制；地方各級黨委和政府主要負(fù)責(zé)人、農(nóng)村基層黨組織書記是本地區(qū)鄉(xiāng)村振興工作第一責(zé)任人；上級黨委和政府應(yīng)當(dāng)對下級黨委和政府主要負(fù)責(zé)人、農(nóng)村基層黨組織書記履行第一責(zé)任人職責(zé)情況開展督查考核，并將考核結(jié)果作為干部選拔任用、評先獎優(yōu)、問責(zé)追責(zé)的重要參考?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確，國家實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度。2022年中央農(nóng)村工作會議提出，要完善考核督查機(jī)制，以責(zé)任落實(shí)推動工作落實(shí)、政策落實(shí)。

在考核機(jī)制上，兩大戰(zhàn)略均建立了實(shí)施考核機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化側(cè)重于監(jiān)測評估，定期開展戰(zhàn)略實(shí)施效果分析評估；鄉(xiāng)村振興強(qiáng)調(diào)五級書記抓鄉(xiāng)村振興的實(shí)績考核，并將此作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。

四、兩大戰(zhàn)略統(tǒng)籌推進(jìn)的方向和重點(diǎn)

統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興既是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)長期任務(wù)，既要根據(jù)二者的目標(biāo)任務(wù)各自突破，又要找到結(jié)合點(diǎn)，集中發(fā)力，一體推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和以農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為總目標(biāo)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加速推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。

（一）統(tǒng)籌推進(jìn)的方向

從共性來看。在領(lǐng)導(dǎo)體制上，兩大戰(zhàn)略都強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，保證戰(zhàn)略實(shí)施沿著正確的方向前進(jìn)；強(qiáng)化各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，健全戰(zhàn)略實(shí)施的體制機(jī)制。在工作機(jī)制上，兩大戰(zhàn)略均明確建立健全中央指導(dǎo)、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，充分發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機(jī)制作用，加強(qiáng)部門協(xié)同，確保形成工作合力。在考核機(jī)制上，兩大戰(zhàn)略均建立了考核評價制度、工作年度報(bào)告制度和監(jiān)督檢查制度，定期開展戰(zhàn)略實(shí)施效果分析評估。

從特性來看。在強(qiáng)化各級黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任方面，2022年中辦、國辦印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興責(zé)任制實(shí)施辦法》提出，實(shí)行鄉(xiāng)村振興責(zé)任制，構(gòu)建職責(zé)清晰、各負(fù)其責(zé)、合力推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興責(zé)任體系，并旗幟鮮明地提出省市縣鄉(xiāng)村五級書記抓鄉(xiāng)村振興；這種責(zé)任制，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施中，沒有統(tǒng)一提出。在牽頭部門方面，發(fā)展改革部門（少數(shù)地方為住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門）負(fù)責(zé)新型城鎮(zhèn)化工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)有關(guān)工作。

（二）統(tǒng)籌推進(jìn)的重點(diǎn)

一是建立統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，健全統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的體制機(jī)制，強(qiáng)化各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的各領(lǐng)域全過程。

二是強(qiáng)化戰(zhàn)略銜接機(jī)制。加強(qiáng)統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的理論研究、實(shí)踐探索、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和示范引領(lǐng)，推動兩大戰(zhàn)略在功能定位、目標(biāo)指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和推進(jìn)路徑等方面，既具有各自特色，也能保持目標(biāo)導(dǎo)向的一致性。

三是健全統(tǒng)籌工作機(jī)制。按照中央指導(dǎo)、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的總體要求，充分發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機(jī)制作用，加強(qiáng)多部門協(xié)同，統(tǒng)籌推進(jìn)任務(wù)落實(shí)、協(xié)調(diào)解決難點(diǎn)問題。

四是優(yōu)化統(tǒng)計(jì)評估機(jī)制。加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)工作，因地制宜建立客觀反映城鄉(xiāng)發(fā)展的指標(biāo)和統(tǒng)計(jì)體系。探索建立分區(qū)、分類的統(tǒng)計(jì)評估體系，引導(dǎo)不同區(qū)域、不同類型地區(qū)城鄉(xiāng)融合差別化發(fā)展。

五是完善考核監(jiān)督機(jī)制。建立健全實(shí)施考核機(jī)制，定期開展戰(zhàn)略實(shí)施效果分析評估，將實(shí)績考核作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。

〔本文系中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心2024年度重點(diǎn)課題“‘十五五’統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興研究”（編號：2024A01）成果轉(zhuǎn)化〕

（作者為國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究部主任、研究員）