深化科研類事業(yè)單位收入分配制度改革研究

當(dāng)前世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，要在大國博弈背景下實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)和新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展壯大，必須高度重視科技創(chuàng)新，必須充分調(diào)動(dòng)科研單位和科研人員積極性創(chuàng)造性。黨的二十屆三中全會(huì)明確指出，“深化高校科研院所收入分配改革”“允許科研類事業(yè)單位實(shí)行比一般事業(yè)單位更靈活的管理制度，探索實(shí)行企業(yè)化管理”，為進(jìn)一步完善科研類事業(yè)單位的收入分配制度指明了目標(biāo)和路徑。

一、科研類事業(yè)單位收入分配制度改革的必要性、特殊性和現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性

（一）貫徹落實(shí)國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，要求必須改革科研類事業(yè)單位收入分配制度

科研類事業(yè)單位是服務(wù)國家科技創(chuàng)新目標(biāo)、承擔(dān)國家重大任務(wù)的主力軍?！吨袊萍冀y(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2022年全國科研機(jī)構(gòu)共2871家，研發(fā)人員55.9萬人。其中，中央部門所屬研究機(jī)構(gòu)743家，研發(fā)人員42.3萬人（占比75.7%），這些單位承擔(dān)著國家戰(zhàn)略科技任務(wù)、國家發(fā)展所需要的重大研究和政策研究等。改革科研類事業(yè)單位收入分配制度，對(duì)持續(xù)健全科研創(chuàng)新體制機(jī)制、激發(fā)科研類事業(yè)單位活力，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

科研類事業(yè)單位匯聚大批高層次人才，是國家培養(yǎng)使用人才的主陣地。在全國3100萬事業(yè)單位工作人員中，科研單位工作人員占比僅為1.8%，但整體學(xué)歷水平很高。大量高層次科研人才是加強(qiáng)我國自主創(chuàng)新能力、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的骨干力量，發(fā)揮著關(guān)鍵作用。改革其收入分配制度，事關(guān)人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施，為科研類事業(yè)單位履職盡責(zé)提供堅(jiān)實(shí)保障。

（二）與其他行業(yè)改革相比，科研類事業(yè)單位收入分配改革需系統(tǒng)推進(jìn)

事業(yè)單位收入分配制度改革的一個(gè)重要組成部分是實(shí)行績效工資制度。2009年國務(wù)院會(huì)議作出決定，分義務(wù)教育系統(tǒng)、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、其他事業(yè)單位三步推進(jìn)。目前，科研類事業(yè)單位雖然建立了績效工資制度，但在制度設(shè)計(jì)上被等同于一般事業(yè)單位，沒有像教育、醫(yī)療一樣充分考慮行業(yè)特點(diǎn)，作為單獨(dú)的行業(yè)系統(tǒng)改革。近年來，黨中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》《關(guān)于實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》等一系列政策，從建立健全分級(jí)分類管理的工資分配制度、改進(jìn)科研項(xiàng)目資金管理、加大績效激勵(lì)力度、擴(kuò)大收入分配自主權(quán)等方面作出了部署，顯著提高了科學(xué)性，但內(nèi)容較為零散，缺乏配套實(shí)施細(xì)則，建立健全科學(xué)系統(tǒng)、符合行業(yè)特點(diǎn)的科研類事業(yè)單位績效工資制度仍需持續(xù)統(tǒng)籌推進(jìn)。

（三）科研類事業(yè)單位收入分配制度改革的研究難度大、要求高、分類復(fù)雜

首先，科研類事業(yè)單位具有運(yùn)行模式公益性、舉辦主體國有性、行業(yè)范圍復(fù)雜性等鮮明的中國特色，管理制度難以借鑒西方管理學(xué)理論。其次，科研類事業(yè)單位生產(chǎn)的公共產(chǎn)品對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有顯著的正溢出效應(yīng)，不純粹屬于市場(chǎng)行為，成果價(jià)值存在不確定性，績效目標(biāo)和邊界相對(duì)模糊，難以直接借鑒企業(yè)績效管理的技術(shù)方法。最后，科研類事業(yè)單位類型復(fù)雜多樣，按隸屬關(guān)系、資金來源、學(xué)科門類、科研屬性可分為不同類型?？蒲蓄愂聵I(yè)單位的收入分配制度不能“一刀切”，要充分考慮資金來源、職能定位、行業(yè)特點(diǎn)等因素，難度相對(duì)較大。

二、科研類事業(yè)單位收入分配面臨的問題與體制機(jī)制障礙

（一）整體收入低、增長慢，人才流失較嚴(yán)重，工資決定和增長機(jī)制不夠科學(xué)是根本原因

一是與國內(nèi)高校和企業(yè)比，科研類事業(yè)單位薪酬競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。例如，集成電路領(lǐng)域青年工程師在企業(yè)年薪可達(dá)30萬元以上，而同領(lǐng)域事業(yè)單位人均年收入僅10萬—15萬元。調(diào)研中，多家事業(yè)單位負(fù)責(zé)人反映招聘難，“高層次人才一聽收入就跑了?！倍桥c發(fā)達(dá)國家公立科研機(jī)構(gòu)比，收入未超全社會(huì)均值。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2007年以來科研人員收入的年均增長率為8.5%，而城鎮(zhèn)單位人員增長率為11.4%，國有單位人員增長率為11.8%。反觀美國、英國、日本、德國等國家公立科研機(jī)構(gòu)人均收入，普遍比本國全社會(huì)平均收入高出1—2倍，印度科學(xué)與工業(yè)研究理事會(huì)的科研人員平均收入相當(dāng)于全印度平均收入的2.8—7.8倍。

究其原因，工資合理增長機(jī)制尚未建立，知識(shí)要素收益分配機(jī)制有待完善。一是績效工資總量管理存在制度障礙。績效工資管理制度設(shè)計(jì)之初的構(gòu)想是根據(jù)各單位歷史水平首次核定，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)力狀況、物價(jià)消費(fèi)水平等動(dòng)態(tài)調(diào)整。然而，2018年首次核定以來，績效工資總額多年未調(diào)整，科研事業(yè)單位收入水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)增速明顯不匹配。二是職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化激勵(lì)作用有待發(fā)揮。雖然已出臺(tái)推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化的有關(guān)政策，但因科研人員職務(wù)發(fā)明成果權(quán)益分享機(jī)制尚不健全、成果轉(zhuǎn)化服務(wù)能力還有不足等現(xiàn)實(shí)阻礙，成果轉(zhuǎn)化的激勵(lì)效果并不理想，且技術(shù)入股、股權(quán)分紅等長期激勵(lì)占比很低。

（二）收入差距不合理，難以激發(fā)整體活力，分配激勵(lì)機(jī)制有待完善是根本原因

一是單位內(nèi)差距較小，大鍋飯、平均主義現(xiàn)象較為普遍?？冃Э偭抗芾碓O(shè)置了各單位績效上限，在沒有新增額度的情況下如想激勵(lì)業(yè)績優(yōu)秀人員，勢(shì)必要擠占其他人員額度，導(dǎo)致很多單位內(nèi)部分配時(shí)傾向于維持現(xiàn)狀，影響工作積極性。調(diào)研顯示，32.8%的科研人員認(rèn)為收入待遇與貢獻(xiàn)并不匹配。二是單位間差距過大，甚至存在兩極分化趨勢(shì)。目前，國內(nèi)自然科學(xué)類科研人員的收入普遍比社會(huì)科學(xué)類高1倍左右，個(gè)別領(lǐng)域相差甚至接近10倍。例如，某省直屬科研單位共20家，2018年人均績效工資最高的單位（30.65萬元）是最低單位（5.94萬元）的5.16倍。

究其原因，考核激勵(lì)機(jī)制較難全面反映工作業(yè)績，分配的公平性科學(xué)性有效性均有待提高。一是分配存在“行政化”色彩。大多數(shù)科研事業(yè)單位的收入分配管理體制仍沿用傳統(tǒng)的行政管理模式，收入分配存在一定的行政化和資歷等級(jí)化。二是考核激勵(lì)不夠精準(zhǔn)科學(xué)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，科研類事業(yè)單位績效考核沒有統(tǒng)一的政策規(guī)定，一些單位考核標(biāo)準(zhǔn)不健全、偏形式化，績效考核結(jié)果與工資分配之間的掛鉤聯(lián)動(dòng)不夠科學(xué)。三是宏觀調(diào)控政策存在差異。目前，自然科學(xué)領(lǐng)域的收入分配政策明顯優(yōu)于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，間接費(fèi)用可用于人員績效支出的限定更寬泛，在高層次人才、科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)等績效工資單列計(jì)劃上獲得更多傾斜。

（三）收入來源不穩(wěn)定，影響未來預(yù)期，經(jīng)費(fèi)保障管理機(jī)制有待健全是根本原因

一是經(jīng)費(fèi)保障力度不均衡。各類型科研單位在財(cái)政保障力度、交辦課題經(jīng)費(fèi)數(shù)額方面情況差異很大。例如，2022年，某部委直屬科研單位與中科院下屬某科研單位的人均一般公共預(yù)算撥款收入相差近2.3倍。二是市場(chǎng)創(chuàng)收影響因素多。受市場(chǎng)需求和項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的不確定性影響，某部委科研類事業(yè)單位2021—2023年橫向課題收入分別環(huán)比下降了25.5%、24.3%和32.1%，影響未來收入預(yù)期。三是部分單位“有錢花不掉”。例如，某科研單位2023年完成任務(wù)800余項(xiàng)，獲得經(jīng)費(fèi)876萬元，但因不能用于人員績效支出，平均執(zhí)行率還不到60%。

究其原因，經(jīng)費(fèi)渠道多元化，經(jīng)費(fèi)保障管理制度有待健全。績效工資制度對(duì)公益一類、公益二類進(jìn)行了區(qū)分，但這一分類與經(jīng)費(fèi)來源沒有明確對(duì)應(yīng)。經(jīng)費(fèi)來源可分為國家財(cái)政經(jīng)費(fèi)（人頭費(fèi)）、科研項(xiàng)目提取的間接經(jīng)費(fèi)（縱向）、服務(wù)市場(chǎng)的課題經(jīng)費(fèi)（橫向）三類。一是人頭費(fèi)保障不足。公共財(cái)政保障缺口較大，不足以發(fā)放科研人員工資。全額撥款、差額撥款科研類事業(yè)單位資金缺口分別為15%、35%左右。二是縱向經(jīng)費(fèi)管理過嚴(yán)。按規(guī)定，科研單位承擔(dān)的財(cái)政科研項(xiàng)目，只能有30%作為間接經(jīng)費(fèi)用于發(fā)放勞務(wù)，但科研人員不允許從中取酬。三是橫向收入不穩(wěn)定。為彌補(bǔ)資金缺口，一些科研類事業(yè)單位把相當(dāng)大的精力用于延攬橫向課題，追求“短平快”，不利于人才長期發(fā)展。

三、念好“九字訣”，推動(dòng)科研類事業(yè)單位收入分配改革落實(shí)見效

（一）分類改革“保”“放”“調(diào)”并行，從“雨露均沾”轉(zhuǎn)向“輕重有別”

一曰“保”，即對(duì)從事國家戰(zhàn)略研究、基礎(chǔ)理論研究的科研類事業(yè)單位，由國家全額保障工資獎(jiǎng)金經(jīng)費(fèi)，不再依靠項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)就能擁有穩(wěn)定而體面的收入。這類單位數(shù)量要少、人員要精。二曰“放”，從國家項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中得到資金的單位，在編制管理、人員聘用、職稱評(píng)定、工資分配等方面給予較大自主權(quán)，如在提高項(xiàng)目資金水平的基礎(chǔ)上，國家不再劃撥人頭費(fèi)預(yù)算、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用采取“包干制”、放開績效工資總額限制、健全職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化收益分配機(jī)制等。這類單位要加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰。三曰“調(diào)”，對(duì)從事應(yīng)用技術(shù)研究的科研類事業(yè)單位，支持其薪酬結(jié)構(gòu)和水平與市場(chǎng)行業(yè)對(duì)標(biāo)，強(qiáng)化研發(fā)的市場(chǎng)導(dǎo)向，提高成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化水平。

（二）組合激勵(lì)“短”“中”“長”疊加，從“總量封頂”轉(zhuǎn)向“動(dòng)態(tài)增長”

短期激勵(lì)：建立工資正常增長機(jī)制，留住優(yōu)秀人才。完善薪酬調(diào)查比較制度，探索通過市場(chǎng)調(diào)查合理調(diào)整科研類事業(yè)單位工資收入水平，與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會(huì)進(jìn)步相適應(yīng)、與相關(guān)行業(yè)薪酬水平保持合理水平。借鑒上海等地做法，允許根據(jù)當(dāng)年業(yè)績情況申請(qǐng)不超過10%—15%的一次性績效工資額度，新增額度不作為核定第二年績效工資總量的基數(shù)，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。中期激勵(lì)：實(shí)施年薪制，提供穩(wěn)定的收入保障和預(yù)期。借鑒中石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院高層次人才年薪制且不計(jì)入績效工資總量、中國科學(xué)院“十百千”人才協(xié)議薪酬制等經(jīng)驗(yàn)做法，以3—5年為周期簽訂聘用合同，期滿根據(jù)業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)結(jié)果支付薪酬，有利于科研人員專心基礎(chǔ)研究，同時(shí)解決科研活動(dòng)短期化問題。長期激勵(lì)：深化職務(wù)科技成果賦權(quán)改革，發(fā)揮收入激發(fā)創(chuàng)新活力的杠桿作用。借鑒廣州等地探索經(jīng)驗(yàn)，加快實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策，穩(wěn)步擴(kuò)大職務(wù)科技成果賦權(quán)改革試點(diǎn)范圍，自科類、社科類科研單位均可申報(bào)。建立職務(wù)科技成果資產(chǎn)單列管理制度，允許科研人員在轉(zhuǎn)化收益分配上有更大自主權(quán)，鼓勵(lì)以“技術(shù)股+現(xiàn)金股”組合形式持有股權(quán)。

（三）經(jīng)費(fèi)管理“活”“簡”“均”兼顧，從“硬性約束”轉(zhuǎn)向“合理松綁”

更靈活：推進(jìn)以知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的收入分配制度改革。借鑒國家自科基金、社科基金及創(chuàng)新工程專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，比照數(shù)學(xué)等理論研究項(xiàng)目，允許縱向課題中的間接經(jīng)費(fèi)預(yù)算比例不超過60%，放寬橫向課題使用限制，支付課題成員績效。更信任：給予科研人員更大的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。借鑒中科院、社科院大學(xué)等單位的做法，對(duì)社科類課題實(shí)行“包干制+負(fù)面清單”管理改革，簡化預(yù)算管理、報(bào)銷手續(xù)、財(cái)務(wù)驗(yàn)收等流程，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)項(xiàng)目需要自主決定經(jīng)費(fèi)使用。更均衡：加大對(duì)社科領(lǐng)域改革的支持力度。借鑒自科領(lǐng)域做法，對(duì)社科領(lǐng)域具有重大影響力的理論創(chuàng)新成果、為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大政策制定提供重要參考支撐的咨政研究報(bào)告，比照科技成果轉(zhuǎn)化予以獎(jiǎng)勵(lì)，形成合理的智力勞動(dòng)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)一步提升對(duì)社科領(lǐng)域科研類事業(yè)單位的重視和“大家”“名家”的培養(yǎng)。

（王笑顏，國家發(fā)展改革委人事司綜合處一級(jí)主任科員。王明姬，中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)所研究員）