美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)減量提質(zhì)發(fā)展的歷史經(jīng)驗及對我國啟示

19世紀60年代，美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)進入快速發(fā)展期，粗鋼產(chǎn)量從1860年的1.3萬噸增加至1900年的1035萬噸，占全球比重也達到36.6%，到1920年該比重進一步提升至近60%，形成了美國鋼鐵公司等一批龍頭企業(yè)。雖然在大蕭條期間美國粗鋼產(chǎn)量有所下滑，但二戰(zhàn)時期巨大市場需求及隨之而來的戰(zhàn)后重建和工業(yè)化需求推動美國粗鋼年產(chǎn)量持續(xù)上升，1953年突破1億噸，1973年更是達到1.37億噸的頂峰。之后，美國粗鋼產(chǎn)量呈現(xiàn)逐步下降趨勢，占全球比重不斷下滑，粗鋼產(chǎn)能利用率持續(xù)走低。這一時期，美國結(jié)合鋼鐵行業(yè)發(fā)展演變特征持續(xù)推動“減量、提質(zhì)、升級”，其中一些做法對當(dāng)前推動我國鋼鐵行業(yè)提質(zhì)增效具有一定的啟示。

一、美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)減量提質(zhì)發(fā)展的經(jīng)驗做法

（一）穩(wěn)住行業(yè)運行

針對鋼鐵行業(yè)面臨的內(nèi)外沖擊，美國政府及時出臺支持舉措穩(wěn)定整個行業(yè)運行。20世紀70—80年代，受兩次石油危機影響，全球鋼材需求大幅下降，再加上激烈的國際競爭，導(dǎo)致美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩危機，1976年美國粗鋼產(chǎn)能利用率為80.88%，到1982年已降至46.51%。對此，美國政府采取了一系列舉措穩(wěn)定鋼鐵行業(yè)運行。一是實施行業(yè)補貼。1982年，美國政府出臺實施以降低稅負為重點的“經(jīng)濟復(fù)蘇稅收法案”，推動鋼鐵企業(yè)加速折舊，提供大范圍資金補貼，對行業(yè)企穩(wěn)起到了積極作用。二是保障企業(yè)利潤。為了支持國內(nèi)鋼鐵企業(yè)，美國政府采取了包括利潤承諾在內(nèi)的多種措施。1982年，美國通過了《運輸援助法案》，該法案特別允許美國鋼鐵企業(yè)在參與聯(lián)邦公路項目投標時增加25%的溢價，以此確保本國鋼材能夠至少獲得25%的利潤，進而保護和促進美國鋼鐵行業(yè)的發(fā)展。三是提供貸款擔(dān)保。20世紀70年代末期，美國政府為了援助處于困境中的鋼鐵企業(yè)，采取了貸款擔(dān)保措施來幫助鋼鐵企業(yè)獲得必要的資金，以維持企業(yè)運營和發(fā)展。例如，美國卡特政府推出鋼鐵產(chǎn)業(yè)援助計劃，其中商務(wù)部EDA貸款擔(dān)保為鋼鐵企業(yè)提供特殊貸款擔(dān)保。四是加大社會保障。1974年，美國出臺《雇員退休收入保障法案》，該法案不僅為私有企業(yè)的退休金計劃設(shè)定了最低標準，還建立了養(yǎng)老福利擔(dān)保公司，以確保在企業(yè)破產(chǎn)時退休員工的養(yǎng)老金得到支付，這為許多瀕臨破產(chǎn)的鋼鐵企業(yè)員工提供了有力保障。

（二）推動綠色轉(zhuǎn)型

為加強環(huán)境治理和應(yīng)對氣候變化，美國政府加強環(huán)境保護力度，采取多種措施推動鋼鐵行業(yè)綠色低碳發(fā)展。一是支持綠色技術(shù)研發(fā)。1984年，美國推出《能源部清潔煤計劃》，該計劃旨在為采用清潔煤技術(shù)的設(shè)備建設(shè)和運營提供資金支持，1985—1998年累計提供23億美元資金支持鋼鐵等行業(yè)采用清潔煤技術(shù)裝備。1988年，美國進一步出臺《鋼和鋁能源節(jié)約與技術(shù)競爭力法案》，這一法案旨在支持鋼鐵企業(yè)提高能源使用效率。20世紀90年代，美國政府繼續(xù)推出“煉鋼廠塵泥回收循環(huán)利用計劃”和“先進工藝控制研發(fā)計劃”，這些計劃進一步推動了鋼鐵行業(yè)在環(huán)保能效方面的技術(shù)進步和可持續(xù)發(fā)展。二是通過環(huán)保手段倒逼鋼鐵企業(yè)轉(zhuǎn)型。1970年，美國頒布實施《清潔空氣法》，迫使鋼鐵企業(yè)進行環(huán)保改造以控制污染物排放，之后該法案多次進行修訂完善。之后，美國進一步出臺《聯(lián)邦水污染控制法案》和《清潔水法案》，建立了工業(yè)污水排放標準，加大水污染治理力度。2005年，出臺《能源政策法案》，為采用特定節(jié)能技術(shù)的企業(yè)提供稅收激勵措施。2009年，出臺《清潔能源安全法案》，進一步提升資源環(huán)境約束力度，推動高能耗、高污染的鋼鐵企業(yè)進行轉(zhuǎn)型或退出市場。三是鼓勵政府采購綠色鋼鐵制品。1991年，美國出臺規(guī)定要求政府必須優(yōu)先采購綠色產(chǎn)品，旨在通過政府采購政策推動環(huán)保產(chǎn)品的使用和普及。1992年，美國能源部和環(huán)保署共同推出“能源之星計劃”，致力于減少溫室氣體排放、降低能源消耗。之后，相繼出臺《聯(lián)邦機構(gòu)對保護臭氧層物質(zhì)的采購要求和政策》（1993年）、《聯(lián)邦采購、回收和廢物預(yù)防》（1993年）、《環(huán)境友好型采購最終指南》（1999年），進一步完善政府綠色采購指導(dǎo)細則。2021年，通過行政命令設(shè)立“綠色采購計劃”，支持制造業(yè)綠色低碳生產(chǎn)。

（三）實施貿(mào)易保護

為應(yīng)對激烈的國際競爭，美國通過提高關(guān)稅稅率、實施配額限制等貿(mào)易保護手段，為鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供緩沖期。一是運用關(guān)稅壁壘。2002年，美國提出限制鋼材進口的“201條款”，對鋼材、長板等進口產(chǎn)品實施為期3年的關(guān)稅配額或加征8%—30%的進口保護性關(guān)稅。2017年，美國又啟動“232”調(diào)查，對進口鋼鐵產(chǎn)品進一步征收關(guān)稅。二是實施配額限制。1968年，與日本、歐共體分別簽署《自愿限制協(xié)議》，規(guī)定1969—1971年將對美出口限制在575萬噸、604萬噸、635萬噸。1972年，將自愿限制協(xié)定延長三年，并擴大受限制國家范圍，明確具體鋼產(chǎn)品的精確進口噸數(shù)及允許進口的年增長速度。三是實行進口限價。1978年，美國實施了“啟動價格機制”（TPM），這一政策設(shè)定了鋼鐵產(chǎn)品的進口基準價格。根據(jù)這一機制，任何低于設(shè)定基準價格進入美國市場的進口鋼鐵產(chǎn)品將被視作傾銷行為，從而自動觸發(fā)反傾銷調(diào)查。這一措施旨在保護美國國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)業(yè)免受低價進口產(chǎn)品的影響，確保公平競爭。

（四）加強技術(shù)創(chuàng)新

一是注重工藝創(chuàng)新。美國在鋼鐵領(lǐng)域的技術(shù)工藝創(chuàng)新得到了政府的高度重視和大力支持。例如，美國能源部支持超塑性鋼材加工、噴射成形技術(shù)、先進連鑄技術(shù)等技術(shù)工藝研發(fā)，美國國家標準與技術(shù)研究院致力于提供標準、技術(shù)等方面服務(wù)，特別是在煉鋼過程質(zhì)量控制技術(shù)和高級鋼生產(chǎn)控制傳感器開發(fā)方面。二是不斷優(yōu)化流程。美國基于自身廢鋼和電力資源豐富的優(yōu)勢，大力推動焦炭煉鐵替代石油煉鐵、電爐煉鋼替代高爐煉鋼。支持鋼鐵企業(yè)利用先進信息技術(shù)進行大規(guī)模管理流程變革。三是推動設(shè)備更新。美國注重鋼鐵企業(yè)設(shè)備更新，1982—1986年累計撥款80億美元幫助鋼鐵企業(yè)更新生產(chǎn)設(shè)備。1999年，美國頒布《鋼鐵、石油和天然氣擔(dān)保貸款程序計劃法案》，為不能獲得貸款的鋼鐵企業(yè)開展裝備更新提供貸款擔(dān)保，擔(dān)?？傤~為10億美元。

（五）運用市場手段

一是拓展用鋼需求。美國政府加大公路、鐵路、寬帶網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效提高鋼材需求量。鼓勵鋼鐵企業(yè)向建筑、汽車、家電、裝備制造等下游用鋼行業(yè)延伸，與用戶共同開發(fā)新產(chǎn)品，穩(wěn)定和拓展用鋼需求。通過充分用好經(jīng)濟增長期間對鋼材的巨大需求，美國粗鋼產(chǎn)量得以在峰值區(qū)間超長時間延續(xù)而不至于產(chǎn)生較大的供需矛盾，這種做法大大增強了美國鋼鐵行業(yè)的“抗衰阻尼”。二是鼓勵兼并重組。美國政府有序推進鋼鐵行業(yè)兼并重組和布局優(yōu)化，推動整個行業(yè)淘汰落后企業(yè)、化解過剩產(chǎn)能，促進優(yōu)質(zhì)要素資源向優(yōu)勢企業(yè)集中，有力提高產(chǎn)業(yè)集中度和行業(yè)競爭力。經(jīng)過多年兼并重組，目前美國鋼鐵行業(yè)基本形成以美國鋼鐵公司、紐科鋼鐵公司、克利夫蘭-克里夫斯公司、鋼動態(tài)公司、安賽樂米塔爾（美國）公司等少數(shù)企業(yè)為龍頭的寡頭壟斷格局。2023年，上述5家企業(yè)的粗鋼合計產(chǎn)量約7500萬噸，占當(dāng)年美國粗鋼總產(chǎn)量的92%以上。

二、對我國啟示

從發(fā)達國家粗鋼產(chǎn)量達峰后的發(fā)展歷程和應(yīng)對經(jīng)驗看，在需求下降的大背景下，“內(nèi)卷式”惡性競爭是沒有出路的，唯有推動減量、提質(zhì)、升級，才能在更高水平上達到新的供需平衡，而這離不開政策的持續(xù)加力、市場的兼并重組和技術(shù)的不斷創(chuàng)新。

（一）綜合施策為綱

在美國鋼鐵產(chǎn)量達峰后，美國綜合運用多種手段推動鋼鐵產(chǎn)業(yè)減量發(fā)展。一方面，在供給端靈活運用財政、貨幣、貿(mào)易、稅收、環(huán)保、社保等政策支持鋼鐵產(chǎn)業(yè)振興。另一方面，在需求端加快培育相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)，通過擴大產(chǎn)業(yè)鏈下游用鋼需求來間接帶動上游鋼鐵產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展。目前，我國鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩問題凸顯，亟需統(tǒng)籌兼顧綜合施策化解鋼鐵過剩產(chǎn)能，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的動態(tài)平衡。對此，要充分發(fā)揮有效市場和有為政府的作用，運用市場化、法治化的方式推動鋼鐵行業(yè)達到供需平衡，加快形成既有市場競爭、行業(yè)自律，又有政府監(jiān)督、環(huán)保約束的產(chǎn)能治理新機制。同時，要加快培育新的鋼鐵消費場景，推廣應(yīng)用新型鋼鐵材料。加強與機械、汽車、建筑、石化、造船、電力等下游行業(yè)緊密合作，持續(xù)拓展鋼鐵應(yīng)用空間。發(fā)展鋼結(jié)構(gòu)建筑產(chǎn)業(yè)鏈，擴大鋼結(jié)構(gòu)在公共建筑的應(yīng)用，特別是加大在城市更新、災(zāi)后重建、交通運輸工程等建設(shè)項目中的推廣力度。

（二）結(jié)構(gòu)調(diào)整為本

從歷史看，美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了長期而全面的結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是煉鋼技術(shù)的轉(zhuǎn)型，鋼鐵蓄積量不斷增長帶來的大量廢鋼資源，客觀上促進了美國鋼鐵行業(yè)由過去的“高爐+轉(zhuǎn)爐”煉鋼向電爐煉鋼轉(zhuǎn)型。二是煉鋼工藝的轉(zhuǎn)型，鋼鐵行業(yè)加速向綠色低碳轉(zhuǎn)型，推動美國鋼鐵企業(yè)加快開發(fā)更加節(jié)能環(huán)保的煉鋼新工藝。三是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，國際鋼鐵市場競爭日趨激烈，促使美國鋼鐵產(chǎn)品不斷向?qū)I(yè)化、品牌化和高端化轉(zhuǎn)型，特鋼比例明顯增加?？偟目矗皶r根據(jù)市場、資源、技術(shù)情況，調(diào)整產(chǎn)品、技術(shù)、工藝結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)行業(yè)提質(zhì)增效、化解過剩產(chǎn)能的必經(jīng)之路。目前，我國鋼鐵行業(yè)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，同樣面臨下游需求收縮、行業(yè)產(chǎn)能過剩、高端供給不足、行業(yè)利潤微薄等問題。對此，要主動適應(yīng)技術(shù)演進、資源演化、市場演變，穩(wěn)步推廣短流程煉鋼模式，發(fā)展低碳冶煉新工藝，增加中高端鋼鐵產(chǎn)品供給，推進鋼鐵材料升級換代，更好滿足新能源汽車、新材料、高端裝備等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。

（三）技術(shù)創(chuàng)新為先

產(chǎn)品同質(zhì)化是產(chǎn)能過剩的一個突出表現(xiàn)，其本質(zhì)上是企業(yè)創(chuàng)新能力不足。唯有持續(xù)的技術(shù)革新，才能不斷提高行業(yè)國際競爭力。放眼全球歷史上的先進鋼鐵企業(yè)，無一不是當(dāng)時行業(yè)先進技術(shù)、管理創(chuàng)新的領(lǐng)跑者。美國在化解鋼鐵產(chǎn)能過剩、促進減量發(fā)展的過程中，持續(xù)加大研發(fā)投入，不斷提升鋼鐵行業(yè)創(chuàng)新能力和勞動生產(chǎn)率，從而掌握了化解產(chǎn)能過剩、促進轉(zhuǎn)型升級的主動權(quán)。長期以來，我國鋼鐵行業(yè)通過引進、消化、吸收、創(chuàng)新，技術(shù)水平有了長足進步，但在某些領(lǐng)域與國際先進水平相比還存在一定差距。對此，要以自主可控為基點，以綠色化、智能化為主題，統(tǒng)籌推進“補短板”“強基礎(chǔ)”“促提升”，瞄準重大技術(shù)裝備、重大工程建設(shè)、高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展等國家戰(zhàn)略需要集中力量攻克一批“卡脖子”鋼鐵材料和核心技術(shù)，加快推動鋼鐵企業(yè)數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型，持續(xù)推進節(jié)能降碳改造，實現(xiàn)超低排放、極致能效。

（四）兼并重組為要

20世紀七八十年代，隨著消費需求回落、國際沖擊加劇、企業(yè)競爭力下滑，美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)一度出現(xiàn)產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。在化解產(chǎn)能過剩的過程中，美國運用市場力量推動行業(yè)兼并重組，提升產(chǎn)業(yè)集中度，一定程度實現(xiàn)了行業(yè)規(guī)?；l(fā)展、企業(yè)競爭力提升、市場出清的目的。反觀當(dāng)前我國鋼鐵行業(yè)市場格局，2023年全國前6大鋼鐵企業(yè)的粗鋼產(chǎn)量之和只占全國粗鋼產(chǎn)量的33%，而美國前5大鋼鐵企業(yè)的粗鋼產(chǎn)量占比達到90%以上?！叭盒壑鹇埂钡母偁幐窬植焕谖覈撹F行業(yè)進入產(chǎn)量峰值區(qū)間后的可持續(xù)發(fā)展。對此，要提升鋼鐵行業(yè)市場化兼并重組內(nèi)驅(qū)力，支持龍頭企業(yè)橫向重組和產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)縱向兼并，不斷提高鋼鐵行業(yè)集中度。加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，破除制約重組企業(yè)優(yōu)化配置資源要素的體制機制障礙。完善落后產(chǎn)能退出標準，根據(jù)環(huán)保、能效、碳排放等標準引導(dǎo)落后低效產(chǎn)能退出市場。推動設(shè)立產(chǎn)能退出基金，重點解決退出企業(yè)人員安置等問題，保障相關(guān)企業(yè)平穩(wěn)有序退出。

（沈立，國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部副研究員、經(jīng)濟學(xué)博士）