推進城市數(shù)字治理存在的問題及相關(guān)建議

新一輪科技革命給城市治理帶來深刻影響，數(shù)字技術(shù)的融入極大促進城市治理的升級與發(fā)展。2024年5月，國家發(fā)展改革委、國家數(shù)據(jù)局等四部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化智慧城市發(fā)展推進城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著數(shù)字中國整體規(guī)劃布局下的智慧城市建設(shè)進入新階段。作者分析認(rèn)為，當(dāng)前我國城市治理的數(shù)字化程度仍待提升，存在適數(shù)化規(guī)制體系不完善、數(shù)據(jù)協(xié)同貫通有短板、數(shù)字能力與治理現(xiàn)代化深度融合不足等問題。建議：一是加快適數(shù)化規(guī)范制度完善，提升城市治理“尺度”；二是加強一體化數(shù)據(jù)中樞建設(shè)，提升城市治理“精度”；三是強化數(shù)字能力對智慧治理賦能，提升城市治理“效度”。

一、我國城市數(shù)字治理存在的主要問題

（一）城市治理適數(shù)化規(guī)制體系不夠完善

一是城市數(shù)字治理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，存在分散建設(shè)、重復(fù)建設(shè)等問題。大多數(shù)地區(qū)牽頭責(zé)任部門不明確、部門之間協(xié)調(diào)性差、城市治理工作效率不高。政府采購網(wǎng)2023年全國招投標(biāo)數(shù)據(jù)顯示，江蘇某市公安局、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會、生態(tài)環(huán)境局、區(qū)域治理現(xiàn)代化指揮中心等四個部門針對視頻監(jiān)控系統(tǒng)均進行投資建設(shè)，金額從33.26萬元至515萬元不等，類似現(xiàn)象在其他地方也較為常見。二是城市數(shù)字治理制度法規(guī)體系不完善。目前大多數(shù)地方尚未發(fā)布城市數(shù)字治理相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。公開資料顯示，截至2024年7月，全國僅有5個城市出臺相關(guān)規(guī)范制度，杭州市出臺地方性法規(guī)《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》，亳州市、馬鞍山市、鄂州市、北京市發(fā)布“城市大腦”地方規(guī)范性文件。三是城市數(shù)字治理缺少統(tǒng)一的合規(guī)治理標(biāo)準(zhǔn)。隨著《城市治理與服務(wù)數(shù)字化管理框架與數(shù)據(jù)》《城市大腦標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南（2022版）》等標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布，雖對通用性的建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)明確了框架體系，但缺少對城市治理的數(shù)據(jù)分類分級、數(shù)據(jù)脫敏、隱私保護等方面的數(shù)據(jù)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

（二）城市治理數(shù)據(jù)協(xié)同貫通存在短板

一是數(shù)據(jù)共享壁壘仍然存在。一方面，中央垂直部門和垂直企業(yè)、市直部門以及本地公共服務(wù)企業(yè)的數(shù)據(jù)難以獲得，如各地方公安部門反映，出于對數(shù)據(jù)隱私、安全等考慮，人口登記和犯罪記錄等相關(guān)數(shù)據(jù)無法直接下達到市級。同時，出于數(shù)據(jù)安全與風(fēng)險規(guī)避考慮，部門間數(shù)據(jù)共享意愿不強、效率較低。另一方面，數(shù)源部門眾多，部門間異構(gòu)系統(tǒng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量不統(tǒng)一，導(dǎo)致數(shù)據(jù)碎片化、低質(zhì)化問題依然突出。如行政執(zhí)法結(jié)果數(shù)據(jù)，在不同部門、不同地區(qū)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差異極大，甚至連最基礎(chǔ)的行政決定文書號格式都五花八門，沒有統(tǒng)一規(guī)范。二是基層治理缺乏抓手，數(shù)據(jù)回流存在堵點。基層單位缺乏貫通“省、市、區(qū)、街道”四級的數(shù)據(jù)共享通道，存在多頭重復(fù)報、數(shù)據(jù)拿不到等問題，如山西促進基層治理能力提升的科技支撐體系研究項目調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2019年至2023年山西省各市縣申請省級人社廳獲取養(yǎng)老信息駁回率高達86.6%。三是城市實體數(shù)字統(tǒng)一標(biāo)識體系有待完善。一方面，部分城市實體設(shè)施存在“一體多碼”，如對同一棟樓宇，公安系統(tǒng)采用地址編碼，住建部門采用房屋編碼，規(guī)劃部門采用不動產(chǎn)編碼；再如同一棟城市建筑存在投資項目編號、工程規(guī)劃許可證編號、施工許可證編號等多個“數(shù)字身份”，難以實現(xiàn)城市建筑的全生命周期管理。另一方面，城市碼編碼體系的編碼位數(shù)、對象等不統(tǒng)一，如北京采用40位字符串對房屋、道路、部件等實體設(shè)施標(biāo)識；溫州采用24位建筑“單體碼”僅對房屋建筑編碼；上海除了實體設(shè)施外，還對自然人、法人進行編碼。

（三）數(shù)字能力與治理現(xiàn)代化深度融合仍有不足

一是以人工智能為代表的前沿技術(shù)與城市治理融合的廣度和深度還需拓展。一方面，場景覆蓋有局限，如《中國城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型應(yīng)用場景建設(shè)藍皮書（2023）》顯示70%場景集中于“智慧政務(wù)”“智能交通”“智慧城管”，對應(yīng)急安全、基層治理等覆蓋較少。另一方面，落地場景中較多是應(yīng)用大模型的自然語言處理、機器視覺、語音識別等單模態(tài)能力，對復(fù)雜場景的多模態(tài)能力應(yīng)用不足。二是城市治理平臺兼容性問題突出。城市數(shù)字服務(wù)商涉及系統(tǒng)集成商、硬件制造商和工程承包商等多主體，集成眾多硬件和平臺時兼容性較低，無法滿足基層單位和中小開發(fā)者敏捷快速的開發(fā)需求。三是城市運行系統(tǒng)自動預(yù)警、智能決策能力存在短板。目前城市運行生命體征指標(biāo)體系未實現(xiàn)業(yè)務(wù)意義的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，針對異常事件處置需要較多人工干預(yù)，有些安全隱患風(fēng)險仍需依靠技術(shù)人員經(jīng)驗進行判斷，缺乏自動化、智能化的風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)手段，無法對突發(fā)事件風(fēng)險和影響做出及時準(zhǔn)確預(yù)判。

二、相關(guān)建議

（一）加快適數(shù)化規(guī)范制度完善，提升城市治理“尺度”

一是推動以部門為主導(dǎo)的縱向治理格局向以政府為主導(dǎo)的橫向治理格局轉(zhuǎn)變，政府牽頭成立城市數(shù)字化建設(shè)專班，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，明確數(shù)據(jù)行政主管部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)城市數(shù)字治理相關(guān)工作。二是加快完善城市數(shù)字治理相關(guān)制度法規(guī)，參照杭州、北京等標(biāo)桿城市，制定規(guī)范性文件，出臺實施細則，明確城市數(shù)字治理定位、功能及管理職責(zé)等。三是推進城市數(shù)字治理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建，鼓勵地方政府與行業(yè)團隊積極研制數(shù)據(jù)安全、隱私保護相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，促進數(shù)據(jù)歸集、數(shù)據(jù)流通應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

（二）加強一體化數(shù)據(jù)中樞建設(shè)，夯實數(shù)據(jù)資源底座，提升城市治理“精度”

一是開展統(tǒng)一目錄管理，構(gòu)建全量覆蓋、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)目錄，建立共享激勵機制，鼓勵數(shù)源部門“全量全要素”數(shù)據(jù)歸集；部署數(shù)據(jù)目錄探查工具，實現(xiàn)自動識別、動態(tài)更新、自動歸集。二是建立數(shù)據(jù)回流機制，梳理高頻數(shù)據(jù)目錄清單，構(gòu)建數(shù)據(jù)通道，推動數(shù)據(jù)批量化回流基層，形成可沉淀、可共享的基層專屬數(shù)據(jù)庫。三是規(guī)范“城市碼”編碼與應(yīng)用體系，以數(shù)字統(tǒng)一標(biāo)識體系為主線，通過地址信息打通人口、法人、地理等數(shù)據(jù)，實現(xiàn)人、企、地、物、事等可監(jiān)管、可溯源的全生命周期管理，為實體城市與數(shù)字孿生城市的關(guān)聯(lián)映射打下基礎(chǔ)。

（三）強化數(shù)字能力對智慧治理賦能，提升城市治理“效度”

一是深化人工智能技術(shù)在城市治理場景落地應(yīng)用，加大多模態(tài)大模型應(yīng)用推廣，聯(lián)合企業(yè)共同構(gòu)建和開放多模態(tài)治理數(shù)據(jù)集，降低復(fù)雜場景大模型開發(fā)成本，提高城市治理效率。二是開發(fā)共性能力組件集約平臺，統(tǒng)籌共性資源、開放應(yīng)用接口，賦能基層單位和各部門高效便捷開發(fā)特色輕應(yīng)用。三是利用區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建全生命周期城市體征監(jiān)測體系，通過智能合約“鏈上治理”，實現(xiàn)自動激活應(yīng)急方案、快速調(diào)配社會資源，助力城市異常事件實時識別和智能響應(yīng)。

（作者單位：國家公共信用和地理空間信息中心）