城市生活垃圾分類政策文本量化研究

摘要：城市生活垃圾分類是我國城市治理中的難題。分別選取46個生活垃圾分類試點城市所出臺的生活垃圾分類管理條例作為研究對象，進行生活垃圾分類政策文本量化研究。從政策工具視角出發(fā)，結合生活垃圾分類活動環(huán)節(jié)，采用內(nèi)容分析法，進行政策文本分析。研究表明，當前政策工具的使用不夠均衡并且政策工具與垃圾分類活動環(huán)節(jié)之間不完全適配?；诖耍胤秸梢酝ㄟ^加強宣傳教育等手段，優(yōu)化生活垃圾分類政策結構，促進構建垃圾分類共治體系。

關鍵詞：城市生活垃圾分類；政策文本；量化研究

隨著我國城市化進程的加快和經(jīng)濟的高速發(fā)展，全國的城市生活垃圾產(chǎn)量逐漸增多。2013年至2019年間，全國大、中城市生活垃圾年產(chǎn)量由16 148.81萬t上升到23 560.20萬t。此外，我國人口的快速增長和物質(zhì)生活水平的提高促使政府部門需要加大生活垃圾的治理力度，構建城市生活垃圾分類治理體系。2017年3月，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部發(fā)布了《生活垃圾分類制度實施方案》，該方案規(guī)定了先行實施生活垃圾強制分類的全國46個重點城市，并明確指出加快建立分類投放、收集、運輸、處理的垃圾處理系統(tǒng)。因此，本文從政策工具視角出發(fā)，采用內(nèi)容分析法，研究政策工具與垃圾分類環(huán)節(jié)之間是否適配，最終依據(jù)分析結果概括總結并且提出對策建議。

1理論基礎

政策工具是指政府用于實現(xiàn)政策目標的手段和方法［1］。國外較早實行生活垃圾分類制度，英國學者羅斯韋爾和澤格維爾德根據(jù)政策工具的影響領域?qū)⑸罾诸愓吖ぞ叻譃楣┙o型、環(huán)境型和需求型3類。加拿大學者豪利特和拉米什按照國家干預程度的高低，將政策工具劃分為自愿型、混合型和強制型［2］。國內(nèi)學者主要關注政策執(zhí)行過程，中國學者陳振明基于我國國情將26種工具劃分為市場化工具、工商管理技術和社會化工具。

本文決定選用豪利特和拉米什提出的政策工具三分法，按照自愿型、混合型和強制型進行劃分，3種政策工具下分別包含5種政策子工具。自愿型政策工具包含社區(qū)、居民參與、自愿性組織參與、志愿活動、宣傳引導和社會監(jiān)督?；旌闲驼吖ぞ甙a貼、稅收優(yōu)惠、獎懲機制、市場準入和計量收費制。強制性政策工具包含法律法規(guī)、行政處罰、管制、直接提供和監(jiān)督考核。

2模型構建

結合目前的研究成果，本文將政策工具和垃圾分類的具體環(huán)節(jié)匹配起來，以此構建模型框架。

2.1X維度：政策工具維度

政策工具是政府用來實現(xiàn)特定目標的手段和方法，本文將政策工具劃分為自愿型、混合型和強制型，作為模型的X維度。

2.2Y維度：垃圾分類環(huán)節(jié)維度

本文通過選用46份城市生活垃圾分類政策文本，對它們進行編碼后，得到了11個垃圾分類環(huán)節(jié)維度，包括投放、收集、運輸、處理4個環(huán)節(jié)，1個全過程環(huán)節(jié)（投放、收集、運輸、處理）和6個部分環(huán)節(jié)（收集、運輸、處理；收集、運輸；運輸、處理；投放、處理；投放、收集；收集、處理），作為模型的Y維度。

基于X維度和Y維度，構建46份城市生活垃圾分類政策文本分析模型，如圖1所示。

3研究方法與數(shù)據(jù)來源

3.1研究方法

文章采用內(nèi)容分析法對傳播信息內(nèi)容進行量化描述的研究方法，一般包括識別研究問題、獲取研究資料、確立編碼方案、正式進行編碼、信度效度評估和分析數(shù)據(jù)等步驟。本文嚴格按照該過程環(huán)節(jié)進行研究，分別對46份城市生活垃圾分類政策文本進行編碼，在自愿型、混合型和強制型的生活垃圾分類一級政策工具的基礎上，通過對46份政策文本的歸納、整理和綜合，得到了15個城市生活垃圾分類次級政策工具并對其編碼。

3.2數(shù)據(jù)來源

為了保證數(shù)據(jù)選擇的準確性，政策文本信息來源于各地政府的公開政策文件，以“垃圾分類”作為關鍵詞在各地人民政府官方網(wǎng)站上檢索，以時效性、針對性、政策效力作為篩選標準，采用下列標準選擇政策文本：（1）選擇現(xiàn)行有效的政策，排除已經(jīng)失效的政策；（2）選擇市級發(fā)文單位發(fā)布的政策文本，一個城市選用一份政策文本；（3）按照政策文本的法律效力選擇，政策效力從高到低排序為地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件和地方工作文件，因此每個重點城市選取一份具有最高政策效力的政策文本。根據(jù)上述標準篩選后，最終得到有效政策文本46份。

4政策文本分析

借鑒現(xiàn)有研究，通過應用自愿型、混合型和強制型政策工具，有利于政府實現(xiàn)廢棄物減量化、資源化、無害化的政策目標［3］。

4.1X維度分析

在X維度下分析，統(tǒng)計46個試點城市的生活垃圾分類政策文本中的政策工具，得到政策工具分析比例結果。

從結果看，強制型政策工具使用最多，包括1 375條，占比73.92%。這表明地方政府在政策工具的使用上有明顯的強制性政策工具偏好。與前兩種政策工具相比，混合型政策工具使用最少，體現(xiàn)出地方政府在實際運用中缺少混合型政策工具的使用［4］。

具體來看，次級政策工具的使用也存在著差異。強制型政策工具中使用最多的是法律法規(guī)。通過頒布完整的法律政策有助于構建起生活垃圾分類體系。其中使用頻率第二的是行政處罰，共有251條，占比13.49%。行政處罰的適用規(guī)范了生活垃圾分類主體。

在自愿型政策工具的使用中，宣傳引導和社會監(jiān)督應用得比較廣泛，各有103條、71條，分別占比5.54%、3.82%。地方相關政府部門應該鼓勵各類市場主體參與生活垃圾源頭減量以及資源化利用等活動。

混合型政策工具中，市場準入使用較多，共有119條，占比6.40%。市場準入包括政府購買、特許經(jīng)營等方式。政府購買是指各級國家機關通過市場化方式提供的服務事項，比如公開招標、政府采購等。

4.2Y維度分析

以政策工具維度的分析為前提，導入生活垃圾分類的11個過程環(huán)節(jié)，得到生活垃圾分類環(huán)節(jié)統(tǒng)計結果。

通過分析垃圾分類的環(huán)節(jié)維度，發(fā)現(xiàn)投放階段環(huán)節(jié)的數(shù)量最多，達到713條，占比38.33%，表明在垃圾分類的過程中地方政府重視垃圾分類投放環(huán)節(jié)，通過著重制定法律政策能夠有效規(guī)范居民垃圾分類行為，引起責任主體的重視。

全過程環(huán)節(jié)數(shù)量共有421條，占比22.63%。表現(xiàn)了政府對垃圾分類活動過程的重視，通過綜合利用3種政策工具實現(xiàn)政策的持續(xù)執(zhí)行，從而推動垃圾分類的進程。

從處理環(huán)節(jié)維度看，政策工具的使用數(shù)量達266條，占比14.30%。表現(xiàn)出政府需要通過實際行動進行落實，從而實現(xiàn)垃圾資源處理的可持續(xù)性利用，做到垃圾處理的資源化和無害化［5］。

5結論和建議

（1） 通過政策文本量化研究，得出了以下結論：

①當前地方政府的重視程度高。被確立為生活垃圾分類試點城市后積極響應并制定了相應的法律政策，為了實現(xiàn)固體廢棄物“減量化、資源化、無害化”的政策目標，合理運用政策工具手段。

②通過分析生活垃圾分類政策工具的使用情況，可以看出還存在一些問題。盡管現(xiàn)有的政策工具已經(jīng)涵蓋了垃圾分類的各個階段，但在垃圾分類活動的各個環(huán)節(jié)的政策工具應用上，仍然存在著不平衡的問題。

③通過政策文本分析得出，當前46個試點城市的生活垃圾分類政策工具結構與當前主要的城市生活垃圾分類環(huán)節(jié)活動之間還不完全適配，還存在著一定的適配偏差。

（2） 為了優(yōu)化生活垃圾分類政策，地方政府可以從以下方面采取措施：

① 加強宣傳和教育，以增強居民的垃圾分類意識，提高居民垃圾分類參與度。地方政府應該建立監(jiān)測評估機制，考察政策實施效果并及時調(diào)整策略，實現(xiàn)垃圾分類政策的可持續(xù)性。

② 重視平衡各種政策工具的使用，除了強制型和自愿型政策工具外，應積極推動混合型政策工具的運用，鼓勵居民參與垃圾分類。地方政府應重新調(diào)整政策工具的分配比例，以確保政策目標的有效實現(xiàn)。

③ 地方政府應該根據(jù)各環(huán)節(jié)的特點，確保政策工具結構與各個環(huán)節(jié)的實際情況相適應。地方政府可以采用制定輔助性政策的手段建立相互協(xié)調(diào)的機制，促使每個環(huán)節(jié)的政策工具協(xié)同配合，以提高政策的整體執(zhí)行效果。政府可以利用大數(shù)據(jù)分析，實時監(jiān)測城市垃圾分類活動的情況，及時調(diào)整和優(yōu)化政策工具的使用比例，保證垃圾分類工作的順利實施。

參考文獻：

［1］任弢，黃萃，蘇竣.公共政策文本研究的路徑與發(fā)展趨勢［J］.中國行政管理，2017（5）：96101.

［2］邁克爾·豪利特，M·拉米什.公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)［M］.龐詩譯.北京：三聯(lián)書店，2006.

［3］劉傳俊，楊建國，周君穎.適配均衡與多元協(xié)同：社區(qū)生活垃圾分類的政策工具選擇［J］.華中農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2022（3）：139148.

［4］孫巖，胡茗，張備.政策工具視角下上海生活垃圾分類政策文本量化［J］.資源科學，2021，43（11）：22242235.

［5］馬本.北京市生活垃圾分類政策工具選擇的理論實踐創(chuàng)新與完善建議［J］.城市管理與科技，2021，22（4）：4042.