法治化營商環(huán)境中涉企行政處罰規(guī)范化研究

黨的二十屆三中全會強調，“創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，實現資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’”，同時必須深入推進依法行政，“完善行政處罰等領域行政裁量權基準制度”。在行政執(zhí)法活動中進一步推動涉企行政處罰的規(guī)范化，有助于提升政府公信力，保障企業(yè)合法權益，為營造穩(wěn)定、透明、公平、可預期的營商環(huán)境提供法治保障。

一、以涉企行政處罰規(guī)范化優(yōu)化營商環(huán)境的價值取向

價值取向是指在特定領域或實踐中所遵循的核心理念、原則和目標，反映了決策和行動的方向和目的。行政處罰作為行政行為的一種重要形式，在維護市場秩序的同時，其合理性也深刻影響著企業(yè)的健康發(fā)展與創(chuàng)新活力。因此，以涉企行政處罰規(guī)范化優(yōu)化營商環(huán)境應包含以下價值取向：首先，行政處罰必須既具有合法性亦具有合理性，為企業(yè)提供行政執(zhí)法行為的可預期性。通過明確處罰標準和程序，企業(yè)能夠清晰了解哪些行為是合法的、哪些行為是違法的，從而規(guī)范自身的經營行為。這有助于降低企業(yè)的法律風險，提高經營效率，為企業(yè)創(chuàng)造更多的發(fā)展機會。其次，行政處罰應既具有懲罰性也具有教育性?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第六條規(guī)定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合?！蓖ㄟ^對違法行為進行懲罰，可以及時制止違法行為，防止危害進一步擴大。通過處罰引導行為人意識到其行為的違法性，最終目的是幫助其改正錯誤并自覺遵守法律法規(guī)。最后，行政處罰應既保障市場秩序又不過多干擾經濟發(fā)展。如果行政處罰過于嚴苛或執(zhí)行不一致，可能會給企業(yè)帶來不必要的困擾和損失。一方面，要依法對違法行為進行嚴厲打擊，維護市場的公平和秩序；另一方面，也要充分考慮企業(yè)的實際情況和合理訴求，避免過度處罰給企業(yè)帶來過大的負擔。

二、涉企行政處罰設定及實施中的現實障礙

（一）行政處罰依據規(guī)范混亂，科學性和合理性待提升

其一，政府在營商相關領域行使行政處罰職權所依據的法律規(guī)范規(guī)定混亂，導致處罰職責交叉沖突。例如，國務院《無證無照經營查處辦法》第六條規(guī)定，工商行政管理部門負責對未取得營業(yè)執(zhí)照的經營者進行查處。而在調研中發(fā)現，H省Z市《城市管理綜合執(zhí)法辦法》第九條又規(guī)定城管綜合執(zhí)法部門具有對無照經營戶外公共場所的行政處罰權，同時在政務信息公開欄中表明市場監(jiān)督管理局的職能為“指導查處無照生產經營和相關無證生產經營行為”。市場監(jiān)管局及城管綜合執(zhí)法部門屬于同級單位，有必要進一步明確市場監(jiān)管局如何對城管部門進行指導，以及在執(zhí)行查處任務時如何協(xié)調兩者之間的關系。[1]

其二，行政處罰依據制定過程有待完善。首先，行政機關作為法規(guī)、規(guī)章等主要制定主體，缺乏地方權力機關和其他相關主體的適度參與，這導致了行政處罰依據的制定過程缺乏多元性和全面性，可能無法充分反映各方利益訴求和實際情況。其次，這種“自上而下”的制定模式使得行政處罰依據更多地呈現出自上而下的管理性特征，導致民營企業(yè)及企業(yè)家的權利訴求缺乏充分表達。此外，由于行政機關在行政處罰依據制定中占據主導地位，有時可能出現法外設權的情況。這意味著某些執(zhí)法機關可能在沒有明確法律依據的情況下行使權力，既違背了法治原則，也增加了執(zhí)法的隨意性和不確定性。

其三，行政處罰裁量基準需進一步細化提升可操作性。黨的二十屆三中全會提出，“完善行政處罰等領域行政裁量權基準制度”，國務院辦公廳《關于聚焦企業(yè)關切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》中指出，行政機關要“細化、量化行政處罰標準”，“堅決糾正‘一刀切’式執(zhí)法，規(guī)范自由裁量權”。以調研地H省Z市為例，目前省級層面已出臺《市場監(jiān)督管理輕微違法行為免予處罰規(guī)定》及《市場監(jiān)督管理輕微違法行為免予處罰清單》，Z市市場監(jiān)管局2023年出臺《關于印發(fā)Z市市場監(jiān)督管理行政處罰裁量基準及免予處罰、從輕處罰、減輕處罰事項清單的通知》，但其中僅涉及電梯使用及安全管理、專利促進和保護、非機動車管理等領域，大量其他涉企事項仍有待細化完善。同時，雖然已經制定具體的裁量基準，但在實際執(zhí)行過程中，不同人員的解釋和應用可能存在差異，導致執(zhí)法結果的不一致性。

（二）行政處罰實施方式混亂，履職人員法治素養(yǎng)待提升

其一，越權設定行政處罰及不作為不充分實施行政處罰的現象仍然存在。優(yōu)化營商環(huán)境，既要求政府嚴格設定行政處罰，也要求面對新情況、新問題要有包容審慎理念，綜合運用執(zhí)法手段進行治理創(chuàng)新。目前個別地方仍存在著部分行政執(zhí)法部門以治理之名與民爭利、以創(chuàng)新之名擴張法外行政處罰權的現象。另一方面，部分行政執(zhí)法部門出于對市場狀況不了解、怕?lián)煹刃睦恚赡艹霈F形式處罰而實質不處罰、部分處罰部分不處罰、無故拖延超期處罰或者不正確不準確實施行政處罰的種種履職不作為、不充分亂象。

其二，政府部門工作人員的整體法治素養(yǎng)尚待提高。在當前市場經濟快速發(fā)展的背景下，對于法律的理解和運用尤為重要。然而在一些市場經濟專業(yè)領域中，一些工作人員在面對具體案件時，往往難以準確把握法律條文的含義和適用范圍，導致在處罰行為中出現偏差。這不僅可能損害當事人的合法權益，也可能影響政府的公信力和形象。一些執(zhí)法人員在處理案件時，往往只關注表面的文字規(guī)定，而忽略了法律背后的原則和精神。這導致執(zhí)法人員在面對復雜案件時，難以從法律的角度進行深入分析和判斷，或是難以準確地將法律規(guī)范與實際情況相結合，影響了處罰行為的公正性和合理性。

其三，行政處罰相關政務服務數字化不足，未能實現跨部門信息共享與業(yè)務協(xié)同。在實際操作中，行政處罰涉及的案源登記、立案調查、聽證、聽取申辯并告知理由、送達等程序，尚未能全部實現網上辦理。這不僅降低了行政效率，也增加了行政成本，更不利于為企業(yè)和公眾提供便捷高效的服務。特別是在縣區(qū)層級，行政處罰相關事項未能100%進駐政務服務中心，給企業(yè)帶來了極大的不便。一旦被處罰，企業(yè)往往需要多次往返于各個部門之間，進行繁瑣的處罰事項辦理，這無疑增加了企業(yè)的負擔，也影響了企業(yè)的正常運營。目前雖然市場監(jiān)管部門已經建立了政務服務網聯(lián)通，但業(yè)務數據在其他部門系統(tǒng)間仍然無法真正共享。此外，行政處罰信息公開渠道和數量還不多，主動公開的信息范圍有限，難以滿足市場和公眾的需求。尤其是小微企業(yè)，往往更需要了解政府的政策信息，以便及時調整經營策略，但現有的信息公開渠道和數量尚難以滿足此類企業(yè)的實際需求。

（三）行政處罰程序實踐混亂，政府程序保障意識待提升

從行政程序整體而言，目前我國各省市行政程序立法進程相對滯后，未能實現各地區(qū)全覆蓋。這意味著許多地方在行政行為中缺乏明確的程序性規(guī)范，可能導致行政決策的隨意性和不透明性，進而影響政府公信力和行政效率。即便部分省市已經出臺了相關規(guī)范，但多以行政規(guī)范性文件的形式存在，立法層級較低，約束力和執(zhí)行力也相對較弱?，F有行政程序規(guī)范在內容上存在諸多不統(tǒng)一之處。陳述、申辯、聽證、說明理由等重要程序機制在各地規(guī)范中的具體規(guī)定存在差異，這不僅影響了行政程序的統(tǒng)一性和公正性，也增加了行政相對人在面對行政行為時的不確定性和困惑。

從行政處罰在市場監(jiān)管等具體領域的實施情況而言，部分執(zhí)法部門認為，只要按照法律規(guī)定進行案源登記，并嚴格履行立案調查、聽證、聽取申辯并告知理由、送達等程序，行政處罰便已經滿足了合法合規(guī)的要求。然而，盡管多數行政處罰決定在認定事實上能夠做到清晰明確，但執(zhí)法部門在對待相對人申辯的態(tài)度上卻存在明顯不足。很多情況下，執(zhí)法部門對于為何不采納相對人的申辯理由，并未給出合理解釋或回應。在內部審批或外部文書中，往往只是簡單地作出“不予采納”的結論。這種情況下，行政處罰僅僅實現了形式上的正當程序，而未實現實質上的正當程序。這不僅損害了相對人的合法權益，也影響了行政處罰的公正性和權威性。

（四）行政處罰監(jiān)督救濟混亂，矛盾糾紛化解實效待提升

其一，在行政處罰實踐中，行政機關與人大、法院的關系協(xié)調問題依然凸顯。目前，立法機關的工作體制機制對于部門利益和地方保護主義的制約作用仍然有限。這導致人大在審查政府制定的關于行政處罰的規(guī)章或規(guī)范性文件方面表現得相對保守，使得一些不合理的處罰規(guī)定得以繼續(xù)實施。在司法層面，人民法院在審理涉及行政處罰的行政訴訟時，往往受到體制內領導施壓、地方財政緊張以及維護政府公信力等多重因素的影響，在判決時難以保持完全的獨立自主。這在一定程度上削弱了司法監(jiān)督對行政處罰的制約作用。

其二，實踐中存在大量以“教育”為名、實則進行“處罰”的行政行為，由于這類行為沒有被正式定性為“處罰”，因此無法提起行政復議或訴訟進行救濟，嚴重損害相對人合法權益。該類行為也給一些執(zhí)法機關提供了制度上的“操作空間”，可能導致對市場主體進行不當的干預和限制，嚴重損害了市場主體的合法權益。

其三，行政處罰訴訟中，人民法院往往面臨巨大的壓力。例如，部分法院內部規(guī)定，如被告為相對級別較高的行政機關，行政訴訟立案及行政機關敗訴等必須經司法機關負責人簽字同意。在一些地區(qū)，人民法院在審理涉及行政處罰的行政訴訟時往往不敢作出對政府不利的判決。這種現象不僅損害了司法公正和權威，也助長了行政機關違法作出行政處罰的可能性，進一步削弱了法律對市場主體權益的保護力度。

三、以涉企行政處罰規(guī)范化優(yōu)化營商環(huán)境的實現路徑

（一）統(tǒng)籌行政處罰依據規(guī)范的立改廢釋，全面推進處罰設定科學法定

其一，合理配置與科學整合行政處罰體制和職能。全面推進行政處罰設定的科學化和法定化，需按照精簡、效能的原則，要求具有處罰權的機關層級之間適當分權、不同職能相互制約、同類職能適當集中。務必對市場監(jiān)管、衛(wèi)健、交通運輸、生態(tài)環(huán)境等各部門的職責和權限進行明確劃分，確立各個具體治理領域的主要負責單位，防止多頭執(zhí)法和空頭執(zhí)法的情況發(fā)生。同時，還需要繼續(xù)推動行政處罰權的下放改革，由省級政府統(tǒng)籌指導集中行政處罰工作，并賦予市場監(jiān)管部門日常管理行政處罰權的權力，實現專業(yè)化管理，確保行政處罰的科學性。

其二，以規(guī)范性文件明確行政處罰設定及實施中的協(xié)商與參與程序，激發(fā)市場主體活力。習近平總書記多次指出，“市場主體是經濟的力量載體，保市場主體就是保社會生產力?！痹谠O定行政處罰時，應充分聽取市場主體，特別是企業(yè)及企業(yè)家的意見和建議，確保處罰措施既能夠維護市場秩序，又能夠考慮到企業(yè)的實際情況和發(fā)展需要。同時，在實施行政處罰時，應增加協(xié)商環(huán)節(jié)，給予企業(yè)申辯和表達意見的機會，確保處罰決定的公正性和合理性。此外，行政執(zhí)法機關在行政處罰過程中，應注重對企業(yè)及企業(yè)家提出意見的解釋回應和說明理由。這也有助于政府及時了解市場經濟的實時動態(tài)，為制定更加精準有效的產業(yè)政策提供必要的信息來源。

其三，繼續(xù)細化、量化行政處罰裁量基準，規(guī)范執(zhí)法機關自由裁量權。有必要在省級層面加快制定《行政裁量權基準制定和管理辦法》，以政府規(guī)章的形式為行政裁量權的行使提供明確的制度保障。這一辦法應詳細規(guī)定行政裁量權基準的制定權限，確保各級執(zhí)法機關在行使裁量權時有明確的法律依據。同時，辦法還應明確制定行政裁量權基準的技術要求，包括如何根據案件性質、情節(jié)輕重等因素合理確定處罰幅度，以確保處罰的公正性和合理性。具體來說，應當列明不予處罰、免予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰的具體情形，使執(zhí)法機關在行使裁量權時有明確的指導。對于有處罰幅度的案件，還應列明情節(jié)輕微、情節(jié)較輕、情節(jié)較重、情節(jié)嚴重的具體情形，以便執(zhí)法機關根據案件實際情況作出合理的處罰決定。市級層面作為行政執(zhí)法的基層單位，應當在省級規(guī)定的基礎上進一步細化規(guī)定，并結合本地實際情況參照執(zhí)行。同時，加強對行政裁量權基準的監(jiān)督管理，定期對執(zhí)法機關的裁量權行使情況進行檢查和評估，及時發(fā)現問題并予以糾正。

（二）劃定行政處罰權力清單及責任清單，全面實現行政處罰實施合法充分

其一，確定“權力清單”與“非權力清單”，加快梳理和出臺行政處罰“責任清單”。在優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，應注意保障企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等市場主體對行政處罰設定及實施全過程的必要參與，即行政處罰“權力清單”不僅僅要依法清理行政處罰事項，還應通過設權、授權等方式制度化保障市場主體參與處罰過程的應有權力。同時還應整合并重視“非權力清單”的實現，例如與處罰相關的行政指導、行政服務、行政信息等行為的適用范圍及行使要求等等，避免法外設權情形發(fā)生?！柏熑吻鍐巍眲t重點明確政府怎么管市場，做到“法定責任必須為”。為了遏制日益隱蔽的行政處罰不作為現象，應以制度化形式明晰政府在不履行處罰職責或履行不當時所要承擔的具體法律責任，規(guī)范權力正確行使。同時，重視對于不作為和選擇性執(zhí)法的責任設置和追究，以此為抓手全面加大問責力度。

其二，培育塑造行政執(zhí)法人員法治意識和法治觀念，建設行政法治人才隊伍。加強政府法制系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、科研機構、高等院校、黨校、決策咨詢機構等組織中法治人才的相互交流，建議行政處罰等執(zhí)法機關全面建立法律顧問、專家團、特邀研究員等制度，重點在“首違不罰”類、“最高或最低裁量基準”類、“可能引起重大社會輿情”類等案件中引入專家論證程序，吸納專業(yè)意見。邀請律師、法官、高校學者進行行政處罰類專門講座培訓，或鼓勵研究人員進入執(zhí)法機關進行調研，積極推動調研成果轉化，進一步強化應用型、復合型行政法治人才培養(yǎng)機制。

其三，加快行政處罰相關政務服務全面數字化進程，打通政務數據壁壘，實現更高質量政務服務。加快基層數字政府建設，建設行政處罰全過程網上辦理基礎設施及機制，要求處罰事項“應進盡進、應上盡上、全程在線”。促進政務信息共享，建立政務數據向上歸集與向下回流機制，為基層按需獲取數據提供規(guī)范途徑。[2]構建跨部門協(xié)同的“接訴即辦”機制，全面開展“有訴即辦”訴求響應工作。進一步完善政府信息深度公開機制，尤其注重在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等擴大行政處罰信息公開渠道及數量。利用政府官方網站、自媒體等各類互聯(lián)網平臺媒介促使政府主動公開更全面、依申請公開更高效、公開程度更深入。擴展電子政務平臺的功能，以提供一個高效且方便的渠道，讓公眾和企業(yè)家能夠表達他們的訴求，及時匯總對改善營商環(huán)境有益的意見和建議，確保市場主體的發(fā)言權和監(jiān)督權得到保障。

（三）提高行政處罰程序實質性合法標準，全面兼顧行政程序正當高效

其一，保障行政處罰形式與實質的雙重合法。行政處罰雙重合法性即執(zhí)法的理性化和裁量的規(guī)范化，前者指以人為本、以人民為中心，正確處理處罰形式與處罰目的、追求效率與實現公正的辯證關系，協(xié)調公私利益。后者指在法定裁量范圍內，充分考慮對象具體情況，做出利益平衡的行政處罰裁量。例如，在新《中華人民共和國行政處罰法》施行后，部分地方市場監(jiān)管部門進一步規(guī)范行政處罰，對于非主觀故意或危害性較小的市場經營行為，“槍口抬高一厘米”，探索輕微違法不罰、首次違法不罰等制度，綜合運用約談、責令整改等柔性非處罰手段進行整治。

其二，以地方性法規(guī)、政府規(guī)章入手，根據各地經濟發(fā)展狀況吸收市場主體意見。在此基礎上，對行政處罰的程序標準進一步細化、完善和提高。具體而言，就是要根據市場主體的需求和實際情況，對處罰程序中的各個環(huán)節(jié)進行逐一審查和優(yōu)化。例如，可以進一步明確立案、調查、聽證、決定等各個環(huán)節(jié)的具體要求和操作流程，確保每一個環(huán)節(jié)都能夠做到規(guī)范、公正、透明。根據各地的實踐情況總結經驗，通過“自下而上”“自地方到中央”的方式，逐步實現行政處罰程序規(guī)范的大統(tǒng)一。避免各地在處罰程序上存在的差異和混亂，提升行政處罰的整體效率和公信力。在完善程序標準的過程中，應特別關注公眾參與和專家論證等程序的適用條件及情形，并重視企業(yè)及企業(yè)家在行政處罰過程中的參與，增加對以上主體的回應、說明理由、雙方辯論等機制。

其三，以聽證程序為抓手實現處罰程序正當性發(fā)展。聽證是行政程序的核心環(huán)節(jié)，其不僅能夠保證市場主體在治理中參與權的有效實現，而且在維護當事人尊嚴、提高對行政行為的接受度、樹立政府權威、提高公權力公信力等方面均具有無可取代的作用。特別是營商環(huán)境監(jiān)管中，有相當數量的行政處罰具有較強的政策性和技術性要求，其結果是否公正無法直接得出清晰結論，往往只能通過程序是否公正來確認和判斷。在聽證過程中，對企業(yè)家提出的意見，無論是否接受，都應給予詳細的反饋和解釋。在處理關鍵問題時，應通過多次協(xié)商對話來尋求共識，并確保這些討論的全過程對公眾開放和透明，以最大程度地達成行政處罰的教育目標。

（四）常態(tài)化行政處罰監(jiān)督與問責機制建設，全面強化行政責任擔當意識

其一，以人大立法、法院司法倒逼行政處罰職能法定，架構法外設權阻卻機制。一方面，人大立法是行政處罰權力的來源，加強人大監(jiān)督將有效阻止部門利益和地方保護主義的變相合法化?？煽紤]成立行政處罰執(zhí)法檢查專門機構，由人大常委會秘書長擔任辦公室主任，專職負責執(zhí)法檢查工作，并承擔相應的責任。同時配套地方人大執(zhí)法檢查評估、跟蹤及公開制度。另一方面，強化司法權威，通過行政訴訟司法審查判定行政處罰法定內容及邊界，并以司法建議等形式對行政處罰行為進行指導，維護法治權威。及時發(fā)布指導性案例解釋相關概念的內涵外延，進一步提升處罰實施合法性及合理性。

其二，實質化、常態(tài)化構建行政處罰責任追究機制。對于“教育為名處罰為實”的行政行為必須嚴格監(jiān)督問責。在追責主體方面，既要提升行政權力內部監(jiān)督的專業(yè)化、專門化水平，確保內部監(jiān)督的有效性和權威性；又要重視外部監(jiān)督的作用，特別是加強人大對行政執(zhí)法部門的常態(tài)化監(jiān)督。人大作為權力機關，具有對行政機關的監(jiān)督權，應當充分發(fā)揮其作用，對行政處罰行為進行定期檢查和專項審查。一旦發(fā)現有違法設定行政處罰行為，應當實行行政處罰機關“黨政同責”，對違法設定行政處罰行為承擔相應責任。同時，尤其應注重保障公眾的知情權、參與權，將事前追責事由與依據、事中追責的調查材料以及事后的處罰措施等都予以公開。不僅增強公眾對行政處罰的信任度，還可以促進公眾對行政處罰的監(jiān)督，防止權力的濫用和腐敗現象的發(fā)生。

其三，確保人民法院在包括行政處罰在內的所有行政訴訟中依法獨立行使審判權，增強司法機關對行政機關的監(jiān)督制約。由最高人民法院發(fā)文，明確要求各級人民法院不得變相增設二審發(fā)改限制，如判決縣級以上人民政府及其部門敗訴，必須由合議庭法官依法獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人，包括本級法院有關負責人的干涉。建立跨行政區(qū)域的行政審判管轄區(qū)域，建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度。[3]可以通過交叉管轄、異地管轄、建立相對集中行政訴訟管轄法院等方式使得行政訴訟司法管轄區(qū)域與被訴行政機關行政管轄區(qū)域脫離。要求行政機關負責人必須出庭應訴，定期通報本轄區(qū)行政機關出庭應訴情況，點名出庭應訴率低、出庭應訴效果不好的行政機關。

基金項目：全國黨校（行政學院）系統(tǒng)社科規(guī)劃課題“治理現代化視域下數字法治政府的建構路徑研究”（項目編號：2024DXXTYB030）；決策研究招標課題“河南數字經濟強省建設法治保障研究”（項目編號：2024JC067）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]魏小雨，趙磊.以法治化治理保障民營經濟高質量發(fā)展[J].決策科學，2023（01）：49-59.

[2]劉祺.技術賦能、結構重塑與制度創(chuàng)新：基層數字政府改革的邏輯[J].中共天津市委黨校學報，2022（06）：64-73.

[3]盧護鋒.激勵功能視域下的容錯機制——法理解說與制度重構[J].行政論壇，2022（04）：133-140.

作 者：中共河南省委黨校法學教研部副教授

責任編輯：劉小僑