超大城市現(xiàn)代化治理：韌性城市概念闡釋與建構路徑

超大城市治理是推動中國式現(xiàn)代化進程的重要載體，轉(zhuǎn)變超大城市發(fā)展方式、提升城市韌性治理能力是推動超大城市治理現(xiàn)代化的關鍵變量。城市韌性是城市治理兼具穩(wěn)健性能力與發(fā)展性能力的總體性表達。物質(zhì)因素是城市韌性的構成，組織因素是其支撐，人民性與安全性是其價值遵循，敏捷性是其發(fā)展原則。為建構城市韌性，實現(xiàn)超大城市治理現(xiàn)代化，需要建立聯(lián)結共治的城市韌性體系，以重點領域為基礎抓手塑造產(chǎn)業(yè)體系韌性，轉(zhuǎn)變治理觀念，以整體思維代替線性發(fā)展思維。

一、超大城市與韌性城市建設的耦合關系

超大城市是人口、交通、金融、服務和信息等要素廣泛聚集、高速流動形成的巨大量級城市。城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。隨著人類從農(nóng)業(yè)文明走向工業(yè)文明，城市逐漸成為社會財富和國家現(xiàn)代化的重要載體與核心引擎。國家統(tǒng)計局2024年2月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2023年末我國城鎮(zhèn)常住人口為93267萬人，已占全國人口比重的66.2%。受地域性因素與政策導向的客觀影響，我國逐漸形成了10個人口規(guī)模超過1000萬的超大城市。這些超大城市在吸納就業(yè)、聚集人口和提供公共服務等方面發(fā)揮重要作用，為中國式現(xiàn)代化建設注入持續(xù)動力。

超大城市是一個生命體和有機體。超大城市因大而能，也因大而險。各種復合型風險災害日益嚴峻，傳統(tǒng)城市的安全治理體系已難以適應超大城市治理需求。[1]城市韌性，是指城市在面對各項不確定風險與挑戰(zhàn)時所展現(xiàn)出的防御能力、恢復能力與適應能力。韌性城市建設既是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，又是增進民生福祉、保障城市可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求。黨的二十大報告強調(diào)，“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式”“打造宜居、韌性、智慧城市”。黨的二十屆三中全會指出，“建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動”。面對新情況、新形勢，統(tǒng)籌發(fā)展與安全的辯證關系，轉(zhuǎn)變超大城市發(fā)展方式、提升城市韌性治理能力成為推動超大城市治理現(xiàn)代化的必然選擇。鑒于此，理論界與實務部門對城市韌性的討論也具有多重視角。在諸多洞見中深刻理解城市韌性的內(nèi)涵，并由此建構一條適合超大城市治理的發(fā)展路徑，是實現(xiàn)理論解釋與客觀事實相互映照的認識論。

二、城市韌性的概念闡釋

（一）城市韌性的構成因素：物質(zhì)因素

城市物質(zhì)是指一個人造的建筑系統(tǒng)，這個系統(tǒng)既包括建筑物、公路等各類傳統(tǒng)基礎設施，也包括地下水、天然氣等地下能源管道，醫(yī)院、應急救援站等救援場所以及相關的其他物質(zhì)資源配置。這些物質(zhì)建設和空間配置構成了城市的基本樣態(tài)，是城市賴以運行的基礎，更是城市韌性能力的物質(zhì)基礎。城市韌性通過加強基礎設施穩(wěn)固性建設、恢復性建設和適應性建設降低城市空間的概率與風險。[2]在面臨臺風等自然災害的侵襲時，城市的物質(zhì)因素成為抵御災害的物理屏障。在進行善后工作時，最顯著的表現(xiàn)就是調(diào)動已有物質(zhì)資源對建筑進行重建、翻新、加固、重整等。例如，“海綿城市”建設就是根據(jù)可能遭受的洪澇等自然災害，針對城市水生態(tài)與環(huán)境的一項修復活動。從本質(zhì)上看，它是立足物質(zhì)因素實施的一項提高水資源利用率和洪澇災害防治能力的城市韌性建設。[3]由此可見，物質(zhì)因素是城市韌性的基礎性因素，城市的建設和發(fā)展過程都需要物質(zhì)因素予以呈現(xiàn)。

（二）城市韌性的支撐因素：組織因素

城市韌性的物質(zhì)因素需要通過有組織的制度才可發(fā)揮應有作用。實現(xiàn)建筑系統(tǒng)等物質(zhì)因素的無礙應用，其本質(zhì)上是一個系統(tǒng)內(nèi)各組織因素相互整合、協(xié)同運行的結果。城市韌性的建設過程是一個組織主體識別外部風險并主動或被動地抗擊和防范外部風險的過程。其中，政府與社會力量是最重要的兩個主體。政府擁有最為完善的體制架構，可以掌握和調(diào)動最多的資源。例如，統(tǒng)籌物質(zhì)和人力資源，協(xié)調(diào)各種物質(zhì)因素發(fā)揮作用，在防范和抵抗各種社會風險中提供公共服務。與此同時，政府組織本身也是城市韌性的重要組成部分，是行使韌性能力的主要主體。城市韌性的發(fā)展能力在某種程度上就等同于政府組織在面對外部風險后基于風險所進行調(diào)試和發(fā)展的能力。政府組織的自我調(diào)適與發(fā)展促進了城市發(fā)展，決定了韌性城市建設的具體成效。

除政府組織外，社會力量也是城市韌性建設的重要主體。在超大城市治理中，治理事項復雜、風險多樣，政府組織難以完全應對，更多的城市風險可以由社會組織消弭于社會基層之中。我國的基層社區(qū)以“吸收—傳導—轉(zhuǎn)換”的模式實現(xiàn)了對周圍環(huán)境風險的有效預警，實現(xiàn)了資源的平緩與緊急的有效轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)了應對風險的政社合作互動，塑造了城市韌性。[4]社會主體的心理因素也是城市韌性的重要組成部分。風險不僅是客觀的，更是主觀的。社會主體對于風險的認識，能夠改變?nèi)藗儗τ诳箵麸L險的意愿，并決定城市韌性的力度。

（三）城市韌性的價值遵循：人民性和安全性

我國堅持以人民為中心的發(fā)展思想，這一點也同樣貫徹在城市韌性的建設過程中，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，全面踐行人民城市理念。新中國成立以來，城市建構歷程天然地突出人民的主體地位，將人民的整體性福利作為城市建設的出發(fā)點，同時突出人民的能動性地位，將人民作為防范風險的主體，作為城市韌性的首要組成部分。[5]強調(diào)人民的主體地位始終是城市建設的主線，增進人民福祉、實現(xiàn)共同富裕是城市建設的根本目標，也是人民城市建設的實踐原則。為實踐這一原則，我國采取了符合中國國情與歷史制度環(huán)境的“國家統(tǒng)合型”的城市韌性建設模式。[6]除了自然災害、公共衛(wèi)生事件等傳統(tǒng)風險因素，非傳統(tǒng)安全威脅正在與日俱增。黨的十八大以來，黨和國家提出要堅持和貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，兼顧國家與社會多主體的需要，實現(xiàn)內(nèi)部安全與外部安全相統(tǒng)一、國家安全與社會安全相統(tǒng)一、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相統(tǒng)一，建立起整體性、全局性的城市安全韌性系統(tǒng)。

（四）城市韌性的發(fā)展原則：敏捷性

現(xiàn)代風險社會不僅表現(xiàn)在外部風險的系統(tǒng)性與模糊性，更表現(xiàn)在其風險傳播與蔓延的快速性。在復雜精密的超大城市系統(tǒng)中，風險通過系統(tǒng)與系統(tǒng)的聯(lián)結實現(xiàn)快速擴張，能在短時間內(nèi)造成巨大的破壞，嚴重危及城市安全。從某種程度上來說，現(xiàn)代超大城市治理系統(tǒng)中，風險不可避免，想要徹底根除風險在理論上仍無法實現(xiàn)。因此，敏捷性即高效地發(fā)現(xiàn)與處理超大城市治理中的風險，維持城市系統(tǒng)的安全與穩(wěn)定成為了城市韌性的發(fā)展原則。敏捷性包含工具、制度與價值三個面向。[7]社會層面實現(xiàn)價值的敏捷性轉(zhuǎn)向，從畏懼風險到主動敏銳感知風險，在社會風險出現(xiàn)后，制度敏捷運轉(zhuǎn)，高效組織力量同時選擇合適的策略工具以敏捷地消除社會風險。

三、城市韌性的建構路徑

（一）建立聯(lián)結共治的城市韌性體系，構建韌性治理共同體

首先，構建全方位的韌性安全防護體系。在城市建設中，必須堅持黨的全面領導，將黨的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為城市韌性的運行優(yōu)勢，用黨的組織機制實現(xiàn)各主體和治理資源的有效整合。超大城市治理要能夠快速地決策、回應以及處置各類事項，切實提升治理的敏捷度和敏感度。

其次，健全城市安全風險綜合監(jiān)測預警機制，推進高層建筑消防安全治理，有效提升防災減災救災能力。toBqfgf+zWshvR7buvu8JnDbKS5accHBJ/Q6wnxmqcc=開展城市體檢，有序推進城市更新，切實消除安全風險隱患。完善部門聯(lián)動機制，在風險治理的全過程中引入數(shù)字技術，明晰全過程的責任主體、任務分工，以及執(zhí)行邊界，實現(xiàn)各部門之間的快速聯(lián)動、快速響應。以數(shù)字化、數(shù)智化、數(shù)治化為抓手，進一步打破部門數(shù)據(jù)壁壘，優(yōu)化數(shù)據(jù)協(xié)同機制，從多角度推動跨業(yè)務、跨系統(tǒng)、跨部門、跨地域、跨層級改革走深走實。整合情況感知、風險預判和應急管理等多項功能，編織有韌性、精細化、智能化的超大城市風險防線。

最后，建構社會主體參與機制。在超大城市治理過程中，城市治理的復雜性與動態(tài)性經(jīng)常使政府措手不及，風險往往在基層釀成。這就需要將治理重心下移，將社會主體納入聯(lián)結共治的城市韌性體系中。構建最小應急單元，早發(fā)現(xiàn)、早研判、早預警、早處置，織密超大城市風險防線。將社會主體參與作為關鍵環(huán)節(jié)，踐行群眾路線，注意社會動員，推動社會治理資源整合，推動“行政—社會”一體化，構建共建共治共享的超大城市韌性治理共同體。

（二）以重點領域為基礎抓手，塑造產(chǎn)業(yè)體系韌性

塑造產(chǎn)業(yè)體系韌性，首先需要建設全面的產(chǎn)業(yè)體系。抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革機遇，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級，促進高科技新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；注重產(chǎn)業(yè)融合，推動現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展，在空間上，優(yōu)化超大城市及周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和布局，以中心城市產(chǎn)業(yè)為引領，輻射帶動城市周邊產(chǎn)業(yè)布局與發(fā)展，擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模。其次，建設全面的產(chǎn)業(yè)鏈體系。產(chǎn)業(yè)鏈是產(chǎn)業(yè)體系運行的基礎，保證產(chǎn)業(yè)鏈安全是建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的重要任務，是塑造產(chǎn)業(yè)體系韌性的重要環(huán)節(jié)。最后，塑造產(chǎn)業(yè)鏈韌性，需要大力提升產(chǎn)業(yè)基礎配套能力，全面強化創(chuàng)新支撐，應用數(shù)字化技術實現(xiàn)數(shù)字治理，促進要素市場化配置，推動民營經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展壯大，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈空間區(qū)域的布局，強化多鏈融合和供應鏈的應急儲備能力。[8]基礎建設、創(chuàng)新升級、市場賦能與政策支持等多項措施共同發(fā)力，持續(xù)提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性、塑造產(chǎn)業(yè)體系韌性。

（三）轉(zhuǎn)變治理觀念，以整體思維代替線性發(fā)展思維

城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置。早期在“為增長而競爭”的經(jīng)濟趕超模式的發(fā)展思維主導下，城市遵循著由“落后到先進”的線性發(fā)展模式，[9]在這一發(fā)展模式下創(chuàng)造出了全域、全鏈條的城市格局。這一格局以分工效率論為基礎，強調(diào)城市各系統(tǒng)之間的聯(lián)結與效率。這一城市格局一定程度上推動了城市的快速發(fā)展，但同時也帶來了許多潛在的治理風險?，F(xiàn)代超大城市治理過程中，借助全域性鏈條，風險有可能從一個系統(tǒng)的細微部分蔓延和擴大到整個系統(tǒng)，從而對整個城市系統(tǒng)造成危害。因此，需要以一種整體性思維來代替線性發(fā)展思維，通過系統(tǒng)集成、高效協(xié)同，提升城市風險的抗逆力與復原力，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)。

基金項目：2024年度重慶市教委哲學社會科學重大理論研究闡釋重大項目“重慶探索超大城市高品質(zhì)生活高效能治理研究”（項目編號：24KZDZX08）階段性研究成果。

參考文獻：

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[9]吳佳億，陳水生.城市韌性治理的理論意蘊與構建路徑[J].上海行政學院學報，2023（6）：50-59.

作 者：周振超，西南政法大學政治與公共管理學院教授、博士生導師

張錫林，西南政法大學政治與公共管理學院政治學研究生

責任編輯：劉小僑