構(gòu)建基層應(yīng)急慈善協(xié)調(diào)機(jī)制 推進(jìn)超大城市基層治理現(xiàn)代化建設(shè)

應(yīng)急慈善是公益慈善力量為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等突發(fā)事件而開(kāi)展的慈善活動(dòng)。由于災(zāi)難的落點(diǎn)常見(jiàn)于基層，因此，應(yīng)急慈善活動(dòng)的有序開(kāi)展需要構(gòu)建基層政府、公益慈善力量、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織和廣大市民之間良好的協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)而應(yīng)急慈善也成為超大城市基層治理板塊中不可或缺的重要拼圖。慈善法是慈善領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，是慈善事業(yè)發(fā)展的法治保障。2024年9月5日，新修改的《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“慈善法”）正式施行。該法增設(shè)“應(yīng)急慈善”專(zhuān)章第八章，對(duì)政府、公益慈善組織、企業(yè)、村（居）民委員會(huì)、志愿者等多元主體參與應(yīng)急響應(yīng)作出相應(yīng)規(guī)范[1]，其制度安排對(duì)于構(gòu)建基層應(yīng)急慈善協(xié)調(diào)機(jī)制、探索超大城市基層治理現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

一、構(gòu)建基層應(yīng)急慈善協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)超大城市基層治理的重要意義

（一）構(gòu)建基層應(yīng)急慈善協(xié)調(diào)機(jī)制將促進(jìn)社會(huì)力量更好地參與超大城市基層治理

基層治理是超大城市現(xiàn)代化治理的重要基礎(chǔ)，統(tǒng)籌推進(jìn)超大城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動(dòng)態(tài)銜接的基層治理機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。與常態(tài)管理和應(yīng)急管理相對(duì)應(yīng)，將慈善活動(dòng)分為常態(tài)慈善和應(yīng)急慈善已經(jīng)成為共識(shí)。為此，2016年版慈善法對(duì)“慈善活動(dòng)”的定義，既包括常態(tài)慈善活動(dòng)（如扶貧、濟(jì)困；扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展等公益活動(dòng)），也包括救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害，防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境等應(yīng)急慈善活動(dòng)。針對(duì)近年來(lái)慈善活動(dòng)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，特別是在2020年以來(lái)新冠肺炎疫情防控中暴露出的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、慈善資源難以及時(shí)送達(dá)、慈善行為規(guī)范程度亟須提高等問(wèn)題，構(gòu)建基層應(yīng)急慈善協(xié)調(diào)機(jī)制，不僅使社會(huì)力量參與應(yīng)急救援得到進(jìn)一步確認(rèn)，也是對(duì)即將于2024年11月1日施行的新修訂《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法”）中“國(guó)家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制”的進(jìn)一步夯實(shí)。

（二）構(gòu)建基層應(yīng)急慈善協(xié)調(diào)機(jī)制是對(duì)國(guó)際社會(huì)基層治理有益經(jīng)驗(yàn)的借鑒

習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化”“要堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，堅(jiān)持社會(huì)共治”。社會(huì)力量參與應(yīng)急管理，是國(guó)際社會(huì)的普遍做法和基本經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)《聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃》不僅將包括志愿者等在內(nèi)的社會(huì)力量納入國(guó)家災(zāi)害反應(yīng)體系，[2]并且明確提出政府與社會(huì)力量采取簽約合作的方式開(kāi)展相關(guān)工作。[3]德國(guó)政府為鼓勵(lì)公民積極參加應(yīng)急救援，規(guī)定“參加應(yīng)急救援志愿工作的時(shí)間達(dá)到6年以上的男性公民，可以依法免除為期10個(gè)月的義務(wù)兵役”。[4]日本不僅設(shè)立“志愿者協(xié)調(diào)中心”，作為與社會(huì)力量協(xié)同聯(lián)動(dòng)開(kāi)展應(yīng)急管理工作的部門(mén)機(jī)構(gòu)，[5]內(nèi)閣總理大臣還會(huì)為在應(yīng)急管理中作出特別重大貢獻(xiàn)的社會(huì)力量頒發(fā)榮譽(yù)獎(jiǎng)?wù)?。[6]我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第九十條規(guī)定，公民參加應(yīng)急救援工作或者協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序期間，其所在單位應(yīng)當(dāng)保證其工資待遇和福利不變，并可以按照規(guī)定給予相應(yīng)補(bǔ)助。社會(huì)力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作，其權(quán)益可以得到保障，如做出突出貢獻(xiàn)，還可以受到表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。相比之下，2016年版慈善法在慈善范圍界定、慈善組織直接登記的管理體制、慈善組織的統(tǒng)一認(rèn)定、稅收政策的體系構(gòu)建、慈善表彰制度的建立等已作出明確規(guī)定，但是對(duì)于慈善組織如何有序參與應(yīng)急管理等問(wèn)題，尚未給出相應(yīng)規(guī)范。構(gòu)建基層應(yīng)急慈善協(xié)調(diào)機(jī)制，是對(duì)應(yīng)急管理規(guī)律的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和對(duì)國(guó)際社會(huì)有益經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和借鑒。

（三）構(gòu)建基層應(yīng)急慈善協(xié)調(diào)機(jī)制將為超大城市“慈善第三波”發(fā)展增添新動(dòng)力

包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織是社會(huì)力量參與應(yīng)急慈善的重要組織形式和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。研究發(fā)現(xiàn)，從1988年至2021年，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展經(jīng)歷了復(fù)蘇發(fā)展期（1978—1989）、曲折發(fā)展期（1990—2001）、穩(wěn)定發(fā)展期（2002—2021）三個(gè)階段。[7]2021年我國(guó)社會(huì)組織總量突破90萬(wàn)家，創(chuàng)改革開(kāi)放以來(lái)的新高。之后，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展開(kāi)始從數(shù)量增長(zhǎng)、規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向能力提升、作用發(fā)揮轉(zhuǎn)型的高質(zhì)量發(fā)展階段，2022年、2023年、2024年第二季度分別為89.10萬(wàn)家、[8]88.20萬(wàn)家、[9]88.07萬(wàn)家。[10]截至2024年9月，全國(guó)登記認(rèn)定的慈善組織超過(guò)1.5萬(wàn)家，公益慈善在生態(tài)保護(hù)、應(yīng)急救援等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。2024年以來(lái)，各類(lèi)慈善組織向重點(diǎn)受災(zāi)省份捐贈(zèng)款物近30億元[11]，有力地支持了抗災(zāi)救災(zāi)和恢復(fù)重建。[12]有學(xué)者將2008年汶川地震發(fā)生時(shí)社會(huì)各界井噴般的愛(ài)心和熱情、2016年版《慈善法》出臺(tái)后對(duì)廣義范圍公益慈善組織主流化的助推、2021年“十四五”規(guī)劃將第三次分配政策納入基礎(chǔ)制度建設(shè)后加速慈善事業(yè)實(shí)現(xiàn)主流化視為我國(guó)慈善事業(yè)的“三波發(fā)展浪潮”[13]。我們有理由相信，新版慈善法將從應(yīng)急慈善的視角為超大城市“慈善第三波”發(fā)展增添強(qiáng)勁動(dòng)力。

二、構(gòu)建超大城市基層應(yīng)急慈善協(xié)調(diào)機(jī)制的三個(gè)著力點(diǎn)

（一）構(gòu)建基層應(yīng)急慈善的組織協(xié)調(diào)機(jī)制

一是在應(yīng)急管理部門(mén)設(shè)立綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。慈善力量參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，最關(guān)鍵的是將慈善組織納入地方政府的應(yīng)急管理體制，最大程度地匯聚全社會(huì)的愛(ài)心和資源。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法規(guī)定，國(guó)家建立統(tǒng)一指揮、專(zhuān)常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制。建議參照日本等國(guó)家的做法，在超大城市應(yīng)急管理部門(mén)設(shè)立綜合性、常設(shè)性的綜合管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“社會(huì)力量協(xié)調(diào)中心”，負(fù)責(zé)慈善行業(yè)各主體、相關(guān)政府部門(mén)之間的指揮、組織和協(xié)調(diào)。一旦發(fā)生突發(fā)事件，由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)24小時(shí)不間斷的、縱向不同層級(jí)政府和部門(mén)之間、橫向?qū)鶎诱c慈善組織等進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度和全面協(xié)調(diào)。

二是建立超大城市慈善行業(yè)組織協(xié)調(diào)機(jī)制。慈善行業(yè)組織是由慈善領(lǐng)域的組織或個(gè)人組成的、溝通慈善行業(yè)與政府關(guān)系、協(xié)調(diào)慈善行業(yè)利益、規(guī)范慈善行業(yè)行為、提供慈善行業(yè)服務(wù)、反映慈善行業(yè)訴求的社會(huì)組織。目前國(guó)家層面的慈善行業(yè)組織是成立于2013年的中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)，地方層面的慈善聯(lián)合會(huì)更多是履行基金會(huì)的職能，即使更名為慈善行業(yè)聯(lián)合會(huì)或慈善聯(lián)合總會(huì)，其行業(yè)組織的作用發(fā)揮尚不充分，超大城市慈善行業(yè)組織的協(xié)調(diào)機(jī)制亟須構(gòu)建。

三是推進(jìn)慈善組織參與突發(fā)事件全生命周期治理。盡管慈善法“應(yīng)急慈善”專(zhuān)章僅針對(duì)“發(fā)生重大突發(fā)事件需要迅速開(kāi)展救助時(shí)”的特殊場(chǎng)景，但按照應(yīng)急管理的一般規(guī)律和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的要求，必須轉(zhuǎn)變固有思維，關(guān)口前移，充分發(fā)揮慈善在突發(fā)事件預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置救援、恢復(fù)重建等各個(gè)階段的作用。

（二）構(gòu)建基層應(yīng)急慈善的信息協(xié)調(diào)機(jī)制

一是建立應(yīng)急慈善信息綠色通道。有效的管理需要持續(xù)不斷的信息流支撐，突發(fā)事件事發(fā)突然，形勢(shì)嚴(yán)峻，為確保準(zhǔn)確及時(shí)掌握災(zāi)情信息，必須充分發(fā)揮政府、慈善組織、企業(yè)、志愿者的作用，積極開(kāi)辟信息綠色通道，讓?xiě)?yīng)急慈善信息在不同層級(jí)的政府之間、基層黨組織和基層政府與慈善組織之間、志愿者與市民之間快速發(fā)布。

二是持續(xù)更新基層應(yīng)急慈善信息。建議在國(guó)家已經(jīng)建立的統(tǒng)一的慈善信息平臺(tái)上，由慈善行業(yè)組織協(xié)同引導(dǎo)和更新基層應(yīng)急慈善需求信息，且至少每五日公開(kāi)一次募得款物的接收情況，確保應(yīng)急慈善活動(dòng)的公開(kāi)、透明和效率，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)輿論關(guān)切。

三是建立慈善組織高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制。截至2023年12月，全國(guó)共有社會(huì)團(tuán)體372662家、基金會(huì)9617家、民辦非企業(yè)單位499295家。[9]相對(duì)于14億的人口總量而言，我國(guó)社會(huì)組織總體規(guī)模還太小。建議社工、人社、民政等相關(guān)部門(mén)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，大力培育發(fā)展應(yīng)急救援和救助類(lèi)慈善組織，支持慈善組織和其他社會(huì)力量運(yùn)用專(zhuān)業(yè)化方式參與應(yīng)急處突行動(dòng)，表彰在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件作出重大貢獻(xiàn)的優(yōu)秀慈善組織。

（三）構(gòu)建基層應(yīng)急慈善的資源協(xié)調(diào)機(jī)制

一是建立科學(xué)的應(yīng)急狀態(tài)下慈善募捐備案機(jī)制。慈善法對(duì)常態(tài)下慈善募捐備案、在辦理其登記的民政部門(mén)管轄區(qū)域外進(jìn)行募捐的備案作出了規(guī)定，對(duì)于應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件開(kāi)展的公開(kāi)募捐活動(dòng)，允許其可以在活動(dòng)開(kāi)始后十日內(nèi)補(bǔ)辦備案手續(xù)。

二是建立募得款物的及時(shí)分配或使用機(jī)制?？紤]到突發(fā)狀態(tài)下慈善工作必須分秒必爭(zhēng)、效率優(yōu)先的特殊需求，超大城市慈善行業(yè)組織要積極協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和村（居）民委員會(huì)，充分利用現(xiàn)有基層治理智治體系和網(wǎng)格化管理資源，及時(shí)接收和配送慈善物資，提升慈善組織應(yīng)急救援能力和水平。

三是建立應(yīng)急狀態(tài)下慈善稅收優(yōu)惠機(jī)制。建議財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)依照稅收法規(guī)政策的規(guī)定，將在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中臨時(shí)頒布的一系列慈善捐贈(zèng)優(yōu)惠稅收政策以法律形式固定下來(lái)，切實(shí)體現(xiàn)對(duì)慈善事業(yè)的扶持發(fā)展和規(guī)范管理。

三、完善超大城市基層應(yīng)急慈善機(jī)制的實(shí)施保障

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的二十屆三中全會(huì)明確提出“加強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理”，黨的領(lǐng)導(dǎo)是超大城市基層治理體系十分重要的內(nèi)容。應(yīng)急慈善工作要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于超大城市應(yīng)急慈善事業(yè)發(fā)展的各個(gè)階段和環(huán)節(jié)，把黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展應(yīng)急慈善事業(yè)、弘揚(yáng)應(yīng)急慈善文化、規(guī)范應(yīng)急慈善活動(dòng)、促進(jìn)社會(huì)文明進(jìn)步的強(qiáng)大動(dòng)力。

（二）政府要依法履職

作為慈善工作的主管部門(mén)，超大城市的民政部門(mén)要與公安、應(yīng)急等相關(guān)部門(mén)一道，盡快制定針對(duì)公益慈善力量參與重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的支持政策，制訂慈善組織參與應(yīng)急的專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案，常態(tài)化推進(jìn)應(yīng)急處突演練。對(duì)參加應(yīng)急救援的慈善組織工作人員，鼓勵(lì)為他們購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的人身保險(xiǎn)。對(duì)在應(yīng)急救援中受傷、致殘或犧牲的慈善組織人員，應(yīng)落實(shí)相關(guān)待遇，給予必要保障，確保應(yīng)急慈善的有效落實(shí)。

（三）慈善組織和慈善行業(yè)組織要主動(dòng)作為

應(yīng)急慈善是社會(huì)慈善力量與政府應(yīng)急活動(dòng)的結(jié)合，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件公共產(chǎn)品供給中具有機(jī)動(dòng)、專(zhuān)業(yè)、靈活等比較優(yōu)勢(shì)。慈善組織和慈善行業(yè)組織要深化內(nèi)部和外部治理，主動(dòng)傳播現(xiàn)代公益慈善理念，以數(shù)字化賦能提升應(yīng)急慈善水平，為推進(jìn)超大城市基層治理現(xiàn)代化貢獻(xiàn)慈善力量。

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作 者：中共重慶市委黨校（重慶行政學(xué)院）應(yīng)急培訓(xùn)中心教授

責(zé)任編輯：劉小僑