公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的影響因素及路徑探索

當(dāng)前，政府?dāng)?shù)據(jù)開放正深刻影響治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及社會(huì)主義民主建設(shè)。2015年，中國(guó)出臺(tái)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要（2015）》；2021年，十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議表決通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，要“擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)安全有序開放，探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系”。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放起步較晚，開放過程中公民參與相對(duì)滯后。截至2024年7月，中國(guó)已有243個(gè)省市級(jí)政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，但“數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)”“互動(dòng)反饋”“用戶體驗(yàn)”層面的相關(guān)評(píng)估表明，公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的程度相對(duì)偏低，參與水平亟須提升。本研究以中國(guó)16個(gè)省級(jí)地方政府為案例，結(jié)合不同省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中影響公民參與的條件特質(zhì)，探討公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的影響因素及有效路徑，為打破公民“數(shù)據(jù)獲取壁壘”和“數(shù)據(jù)應(yīng)用障礙”、深入實(shí)施政務(wù)信息公開和構(gòu)建和諧政民互動(dòng)關(guān)系提供借鑒參考。

一、學(xué)界研究與分析框架

（一）學(xué)界研究

近年來，國(guó)內(nèi)外對(duì)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行了深入研究并取得了豐碩成果。具體而言，一是關(guān)注公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的重要性。M.Kassen指出，公民參與能夠提供有價(jià)值的信息和集體智慧，提升政府的科學(xué)決策能力；黃如花認(rèn)為，政府?dāng)?shù)據(jù)開放中引入公眾參與可以促使公眾建言獻(xiàn)策、表達(dá)利益訴求。二是聚焦公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)容。該領(lǐng)域的研究主要從公眾參與政策制定、數(shù)據(jù)創(chuàng)建和采集、數(shù)據(jù)加工處理等環(huán)節(jié)展開分析。例如，莫祖英等分階段對(duì)政府信息開放展開分析，指出公眾反饋對(duì)政府jObi1kxMlpNnqkMTsIzjbw==開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量保障具有重要參考價(jià)值。三是分析公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的方式。D.S.Sayogo等指出，公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐形式有APP數(shù)據(jù)應(yīng)用、啟動(dòng)數(shù)據(jù)消費(fèi)項(xiàng)目、利用社交媒體工具等。四是研究公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的類型。沙勇忠等結(jié)合美國(guó)實(shí)際提出正式公眾參與、網(wǎng)絡(luò)公眾參與、面對(duì)面公眾參與以及開放政府文化創(chuàng)建等4種公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的類型。

（二）分析框架

本文運(yùn)用TOE（Technology-Organization-Environment）理論，結(jié)合不同省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中影響公民參與的條件特質(zhì)，挖掘促進(jìn)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的影響因素，引入模糊集定性比較分析方法fsQCA探索技術(shù)、組織和環(huán)境因素對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公民參與行為的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，揭示不同條件因素間的互動(dòng)關(guān)系。

具體而言，技術(shù)因素包括大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和開放數(shù)據(jù)水平兩個(gè)二級(jí)條件，在技術(shù)與公民的相互作用中，技術(shù)特性可以影響公民對(duì)技術(shù)的采納應(yīng)用；組織因素包括財(cái)政資源和政務(wù)信息公開水平兩個(gè)二級(jí)條件，充足的財(cái)政資源是組織實(shí)施創(chuàng)新管理的重要保障，而政務(wù)信息公開能夠降低政府與公民的信息交流成本，提高公民參與意愿；環(huán)境因素包括省級(jí)政府發(fā)布的有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策法規(guī)與府際競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)二級(jí)條件，政府作為促進(jìn)公民參與數(shù)據(jù)開放的主要推動(dòng)者，其政策法規(guī)制定能力對(duì)公民參與情況有直接影響。

二、數(shù)據(jù)來源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本文以《中國(guó)地方政府開放數(shù)據(jù)報(bào)告（2020下半年）》為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源。該報(bào)告統(tǒng)計(jì)了開放政府?dāng)?shù)據(jù)指數(shù)、相鄰省份政府?dāng)?shù)據(jù)開放指數(shù)最大值等，測(cè)定了省政府技術(shù)水平和所處環(huán)境條件。其余數(shù)據(jù)來源于《政府信息公開工作2020年度報(bào)告》《中國(guó)透明政府指數(shù)2020》等。截至2020年12月，中國(guó)已建成省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)19個(gè)，寧夏、陜西、新疆2020年相關(guān)數(shù)據(jù)缺失，故以16個(gè)省級(jí)政府為研究樣本。

（二）測(cè)量與校準(zhǔn)

fsQCA方法中給案例賦予集合隸屬分?jǐn)?shù)的過程即為較準(zhǔn)，目的是將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為模糊集合，使得變量與外部標(biāo)準(zhǔn)一致。本文結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)的校準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)及案例，將大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、開放數(shù)據(jù)水平、財(cái)政資源、政務(wù)信息公開水平、政策法規(guī)和府際競(jìng)爭(zhēng)交叉點(diǎn)的校準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為0.5的分位點(diǎn)，完全隸屬校準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為0.95的分位點(diǎn)，完全不隸屬校準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為0.05的分位點(diǎn)，在三個(gè)錨點(diǎn)基礎(chǔ)上確定案例各變量的模糊隸屬度。條件和結(jié)果校準(zhǔn)信息如表1所示。

1.結(jié)果變量

本文從《政府信息公開工作2020年度報(bào)告》中獲取有關(guān)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放資料，以公民依申請(qǐng)公開案件數(shù)作為最終結(jié)果變量?！耙郎暾?qǐng)公開”作為政府機(jī)構(gòu)依據(jù)公民或組織申請(qǐng)而公開數(shù)據(jù)的方式，一定程度反映了公民主動(dòng)從相應(yīng)平臺(tái)獲取政府?dāng)?shù)據(jù)的情況以及參與政府治理活動(dòng)、協(xié)助政府創(chuàng)新治理的概況。

2.條件變量

一是技術(shù)條件。使用先進(jìn)技術(shù)是政府實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的重要條件，同時(shí)也是強(qiáng)化公民和政府互動(dòng)的重要因素。本文以《中國(guó)地方政府開放數(shù)據(jù)報(bào)告（2020下半年）》中各省2020年開放數(shù)據(jù)指數(shù)和當(dāng)?shù)卮髷?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)為指標(biāo)，測(cè)度公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的技術(shù)水平。

二是組織條件。財(cái)政資源一定程度上影響公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主動(dòng)性。本文利用2020年各省政府人均公共預(yù)算收入值進(jìn)行衡量。政務(wù)信息公開能減少政府與公民的信息不對(duì)稱，增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的共享性，提升公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的積極性。本文以《中國(guó)政府透明度指數(shù)2020》中的政府透明度指數(shù)為指標(biāo)，測(cè)定政務(wù)信息公開水平。

三是環(huán)境條件。省級(jí)政府推動(dòng)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放涉及政策制定、部門權(quán)責(zé)劃分等問題，需持續(xù)頒布政策法規(guī)確保推進(jìn)。本研究選取各省2020年頒布的政策法規(guī)數(shù)量，以此反映政府為促進(jìn)公民參與數(shù)據(jù)開放工作營(yíng)造的環(huán)境氛圍。府際競(jìng)爭(zhēng)壓力主要使用《中國(guó)地方政府開放數(shù)據(jù)報(bào)告（2020下半年）》中相鄰各省份數(shù)據(jù)開放指數(shù)最大值進(jìn)行衡量。

（三）定性比較分析

本文運(yùn)用fsQCA方法，嘗試在組態(tài)視角的基礎(chǔ)上探究影響公民參與中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放背后的多元影響機(jī)制。其主要考慮到以下方面：一是傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)分析難以揭示促進(jìn)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的多元路徑。QCA能夠分析原因條件的相互依賴和不同組合構(gòu)成的多重并發(fā)因果關(guān)系。二是省級(jí)政府在促進(jìn)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中的關(guān)注因素及其對(duì)參與行為的影響可能存在差異。QCA能夠?qū)@些前因要素進(jìn)行充分考量。三是在中小規(guī)模樣本分析中，fsQCA方法強(qiáng)調(diào)結(jié)果可以有多個(gè)因素組合，并發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致同一結(jié)果的多種方式。因此，fsQCA方法更適用于促進(jìn)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放路徑選擇問題。

三、實(shí)證結(jié)果及分析

根據(jù)案例信息選擇恰當(dāng)?shù)淖兞抠x值標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公民參與省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放案例進(jìn)行賦值，得到真值表。

（一）條件變量必要性分析

本文使用fsQCA 3.0軟件對(duì)真值表信息進(jìn)行單變量的必要性分析，涉及條件變量的一致性和覆蓋率。通過一致性指標(biāo)判斷特定條件或組合是否為結(jié)果變量的充分條件或必要條件。若一致性指標(biāo)達(dá)到0.8，認(rèn)為該條件變量為結(jié)果變量的充分條件；若一致性指標(biāo)達(dá)到0.9，認(rèn)為該條件變量為結(jié)果變量的必要條件（該影響變量可獨(dú)立解釋結(jié)果變量）。其中，覆蓋率指標(biāo)反映條件變量對(duì)結(jié)果的解釋力度，數(shù)值越大解釋力度越大。

如表2所示，所有條件的一致性水平都小于0.9，不存在影響公民高度和非高度參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的必要條件，即各單一變量均不能獨(dú)立解釋結(jié)果變量，需要對(duì)影響公民參與省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平的條件變量進(jìn)一步展開組態(tài)分析。

（二）條件組態(tài)分析

本部分主要對(duì)影響公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的條件組合進(jìn)行分析。在構(gòu)建真值表基礎(chǔ)上，結(jié)合案例分布特征及所得解在一致性與覆蓋度上的平衡性，最終將一致性閾值設(shè)置為0.8，案例數(shù)量閾值設(shè)置為1。按照常規(guī)條件組合分析操作步驟，在篩選案例后對(duì)上述6個(gè)條件變量選擇標(biāo)準(zhǔn)分析得到復(fù)雜解、簡(jiǎn)單解和中間解三種條件變量的組合方式。本文選取中間解展開組態(tài)分析，并以簡(jiǎn)單解為輔進(jìn)行歸類，利用案例信息對(duì)促進(jìn)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的路徑進(jìn)行提煉。

表3顯示，影響公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的條件組態(tài)多樣，共存在5種組態(tài)，且一致性均高于0.9，表明這5種條件變量組合具有較強(qiáng)的解釋力。此外，條件組態(tài)分析的總一致性為0.95，說明在符合這5種條件變量組合的案例中有95%以上的省級(jí)政府公民能夠高度參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放?？偢采w度為0.67，表明本研究所得條件組態(tài)結(jié)果能夠解釋67%公民高度參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的案例。根據(jù)上述5種組態(tài)核心條件的差異，可細(xì)分為以下三種驅(qū)動(dòng)類型：

1.多元驅(qū)動(dòng)型

組態(tài)1可以被概括為“多元驅(qū)動(dòng)型”。這一類型下促進(jìn)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的各項(xiàng)條件較為完備，僅在府際競(jìng)爭(zhēng)因素下呈現(xiàn)不顯著水平。其中組態(tài)1的原始覆蓋率為0.355，表明其能夠解釋約36%的公民高度參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的案例，可視為促進(jìn)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的關(guān)鍵路徑之一。

該組態(tài)表明，對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放技術(shù)基礎(chǔ)完善、機(jī)構(gòu)財(cái)政資源充沛且擁有政策法規(guī)支持的省級(jí)政府而言，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升政府開放數(shù)據(jù)水平，進(jìn)一步增加政府財(cái)政收入并制定有關(guān)數(shù)據(jù)開放的政策法規(guī)，有利于提高公民參與政府信息和數(shù)據(jù)搜集的主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)公民高度參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放。其代表地區(qū)為北京、上海、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)。這些地區(qū)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，擁有雄厚的財(cái)政資金和政策能力促進(jìn)公民積極參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放，便于優(yōu)化促進(jìn)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的組織條件和環(huán)境條件。

2.組織—環(huán)境型

組態(tài)2、3可以被歸納為“組織—環(huán)境型”。從整體來看，這一類型下公民參與數(shù)據(jù)開放的技術(shù)條件較為缺乏，但在組織條件和環(huán)境條件共同作用下呈現(xiàn)顯著性。這一類型凸顯了政府主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，意味著當(dāng)技術(shù)條件匱乏時(shí)，增強(qiáng)財(cái)政能力、提高政務(wù)信息公開水平、積極制定政策法規(guī)以及主動(dòng)參與政府?dāng)?shù)據(jù)公開的競(jìng)爭(zhēng)有助于促進(jìn)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放。這也意味著，公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放不一定要完全依靠高水平大數(shù)據(jù)技術(shù)或成熟的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府在一定時(shí)期積極作為、提供財(cái)政支持，也可以收獲良好的公眾參與度。

“組織—環(huán)境型”代表地區(qū)主要分布在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)如廣西、江西、貴州等，這些地區(qū)本身在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、數(shù)據(jù)開放相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或財(cái)政資源稟賦等方面存在一定劣勢(shì)。憑借省級(jí)政府對(duì)數(shù)據(jù)開放工作的高度重視，積極提升政務(wù)信息公開水平，或結(jié)合一定數(shù)據(jù)開放經(jīng)驗(yàn)推行相關(guān)政策法F2izvgPtOMHoYhRqFGo4PB1p+gDSByJaCQr4LtTFYEY=規(guī)，能夠促進(jìn)地區(qū)公民積極參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放。其中，組態(tài)2和3的原始覆蓋率分別能夠解釋約39%、38%的公民高度參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的案例，可視為組織—環(huán)境型組合中較為有效的路徑。

3.技術(shù)—環(huán)境型

組態(tài)4、5可以被歸納為“技術(shù)—環(huán)境型”。與前兩種類型和組態(tài)對(duì)比，該組態(tài)強(qiáng)調(diào)技術(shù)條件和政策環(huán)境促進(jìn)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放所發(fā)揮的共同作用。在當(dāng)?shù)卣幱诹己玫拇髷?shù)據(jù)發(fā)展環(huán)境并具備相應(yīng)技術(shù)實(shí)力時(shí)，政策法規(guī)的推動(dòng)和府際放競(jìng)爭(zhēng)壓力的驅(qū)使能夠促使公民積極參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放。

“技術(shù)—環(huán)境”型組態(tài)的代表地區(qū)有重慶、江蘇、福建等地。以重慶為例，近年來，重慶市委、市政府全面貫徹落實(shí)數(shù)字中國(guó)戰(zhàn)略部署，提出全面推進(jìn)“數(shù)字重慶”建設(shè)，在政策引領(lǐng)下加快實(shí)現(xiàn)“1361”整體構(gòu)架。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放方面，提出推動(dòng)建立“1+7+N”數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)體系，重點(diǎn)推動(dòng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)功能升級(jí)。全市已建成公共數(shù)據(jù)資源開放系統(tǒng)，20個(gè)成員單位圍繞核心業(yè)務(wù)歸集的數(shù)據(jù)庫表目錄達(dá)3700個(gè)。

此外，不同組態(tài)條件間還存在一定程度的替代關(guān)系。如通過對(duì)比組態(tài)4和組態(tài)5可以發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)組態(tài)僅在府際競(jìng)爭(zhēng)這一條件變量上存在差異。故當(dāng)政府面臨較強(qiáng)的府際競(jìng)爭(zhēng)壓力時(shí)，財(cái)政資源這一條件可以和政務(wù)信息公開水平相互替代，同樣可以促進(jìn)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放。使用“調(diào)整一致性閾值”以及“調(diào)整校準(zhǔn)點(diǎn)”等方法開展QCA研究結(jié)果的穩(wěn)健性檢驗(yàn)，檢驗(yàn)結(jié)果與原結(jié)果保持一致，表明具有很好的穩(wěn)定性。

四、政策建議

本文基于TOE框架并運(yùn)用fsQCA方法探討了公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的路徑。研究認(rèn)為，根據(jù)公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的不同影響因素，公民高度參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的情況可分為多元驅(qū)動(dòng)型、組織—環(huán)境型和技術(shù)—環(huán)境型等三種不同驅(qū)動(dòng)類型?；谘芯拷Y(jié)論，提出如下政策建議。

一是重視技術(shù)、組織和環(huán)境條件的綜合效應(yīng)。地方政府在推動(dòng)公民參與數(shù)據(jù)開放過程中要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，充分發(fā)揮技術(shù)、組織和環(huán)境的綜合效應(yīng)，探索具有地方特色的模式和路徑。對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展經(jīng)驗(yàn)豐富的地區(qū)而言，可以加強(qiáng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平；針對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)技術(shù)力量相對(duì)薄弱的現(xiàn)實(shí)情況，政府要積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在學(xué)習(xí)借鑒外部經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合本土實(shí)際情況，發(fā)展和優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放模式，提高政務(wù)信息公開能力。

二是建立健全公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策法規(guī)。政策法規(guī)是發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。拓展公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的路徑渠道、形成系統(tǒng)完備的政府?dāng)?shù)據(jù)開放機(jī)制，一方面需要推進(jìn)制定操作性強(qiáng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)地方性條例法規(guī)，明確數(shù)據(jù)開放的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和流程，確保數(shù)據(jù)開放工作的系統(tǒng)性和可持續(xù)性；另一方面，應(yīng)當(dāng)注重政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中的數(shù)據(jù)安全問題，建立健全數(shù)據(jù)保護(hù)、隱私安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)，為數(shù)據(jù)開放提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，減少公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的后顧之憂。

三是重視數(shù)字技術(shù)賦能政府?dāng)?shù)據(jù)開放。技術(shù)始終是提升公民參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放意愿、推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的關(guān)鍵核心環(huán)節(jié)。一方面，要加大技術(shù)研發(fā)投入，加速推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的關(guān)鍵技術(shù)突破，通過構(gòu)建功能完善的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，降低公民參與門檻，增強(qiáng)公民對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的信任感。另一方面，重視公民數(shù)字素養(yǎng)提升，通過加強(qiáng)數(shù)據(jù)教育與培訓(xùn)，激發(fā)公民參與地區(qū)治理的積極性，進(jìn)而形成良好的政民互動(dòng)關(guān)系。

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目“新時(shí)代西部大開發(fā)戰(zhàn)略支點(diǎn)打造研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2024CDJSKPT11）階段性研究成果。

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作 者：譚志雄，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，重慶大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究院研究員

陳彥宇，重慶大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生

責(zé)任編輯：侯詩羽