技術(shù)—組織互構(gòu)：縣域數(shù)字化改革綜合集成機制探索

習(xí)近平總書記一直高度重視發(fā)展數(shù)字化工作，多次就網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)等方面發(fā)表系列重要講話、作出系列重大部署。2023年，浙江省委提出，數(shù)字化改革實戰(zhàn)實效再突破，要在數(shù)字化綜合集成上下更大功夫，要統(tǒng)籌調(diào)度各方資源、系統(tǒng)推進各項工作，實現(xiàn)跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級的高效協(xié)同，強化場景應(yīng)用綜合集成。但綜觀數(shù)字化改革現(xiàn)狀，數(shù)據(jù)處理失靈、整合效能低下的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致組織行為滯后。筆者嘗試以“技術(shù)—組織互構(gòu)”邏輯關(guān)系為主要視角，初步構(gòu)建一個數(shù)字化改革綜合集成機制的分析框架，并以Z市數(shù)字化改革中一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)為案例，觀察分析信息技術(shù)與組織建設(shè)互構(gòu)及其綜合集成效應(yīng)，進而驗證分析框架和假設(shè)。

一、分析框架

數(shù)字化改革綜合集成機制是一個融合信息技術(shù)與組織構(gòu)建的智能循環(huán)演化系統(tǒng)，在數(shù)字治理平臺中體現(xiàn)尤為明顯。從經(jīng)驗研究層面看，大部分學(xué)者在研究技術(shù)與組織的關(guān)系時，多選取企業(yè)案例進行分析，著眼較為宏觀，微觀視角較少。為更好地探討數(shù)字治理平臺中技術(shù)與組織復(fù)雜關(guān)系的動態(tài)過程，筆者嘗試在已有研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)字化改革實踐，融合綜合集成機制的共通點，構(gòu)建技術(shù)與組織整合性框架。在數(shù)字化改革綜合集成機制的智能循環(huán)演化體系中，存在兩大至關(guān)重要的因素——組織與信息技術(shù)。因此，在數(shù)字化改革中，必然需要組織和技術(shù)兩者良性互動，形成數(shù)據(jù)實時共享、合力決策的綜合集成體系。

（一）技術(shù)賦能完善組織調(diào)整

“數(shù)字技術(shù)賦能”是指以數(shù)字技術(shù)直接賦予行動主體特定能力或創(chuàng)造必要的條件，激發(fā)行動主體自身能力去實現(xiàn)既定目標(biāo)。具體而言，就是在緊急情況或突發(fā)事件中，數(shù)字技術(shù)能夠快速幫助組織收集與處理信息；在公共服務(wù)領(lǐng)域，技術(shù)也可以通過數(shù)據(jù)比對發(fā)現(xiàn)并處理簡單的問題，減輕組織工作量，集中精力處理重大公共問題。由此可見，技術(shù)能夠提升組織在特定領(lǐng)域的能力，為組織行為提供一種新的可能。從組織整體架構(gòu)來看，信息技術(shù)應(yīng)用于組織后，改變了傳統(tǒng)組織自上而下、階梯控制的金字塔式結(jié)構(gòu)，弱化了中間層級觀念，形成了一種“扁平化”的組織形式。同時，信息技術(shù)的使用也促進了新的組織形式——虛擬平臺（組織）的產(chǎn)生。它通過數(shù)字化技術(shù)將以往相對獨立的部門連接在一起，使得原本職責(zé)分明的組織邊界模糊化，這些部門人員共用技術(shù)、共享資源，共同實現(xiàn)目標(biāo)，促進網(wǎng)絡(luò)空間的組織整合。

（二）組織整體智治創(chuàng)新模式

如果只從技術(shù)賦能視角解釋數(shù)字化改革綜合集成機制，可能會陷入一個誤區(qū)：信息技術(shù)的應(yīng)用成為衡量政府治理能力的關(guān)鍵因素。但事實上，政府組織本身對于信息技術(shù)的包容度才真正決定了信息技術(shù)的應(yīng)用水平。創(chuàng)新的組織構(gòu)建會對技術(shù)應(yīng)用帶來新的突破口，而陳舊的制度體系將會限制技術(shù)應(yīng)用的廣度和深度，影響技術(shù)賦能效果。以信息技術(shù)催生的數(shù)字化思維可以概括為“整體智治”，即智慧治理與整體思維有機結(jié)合。一方面，政府組織運用數(shù)字技術(shù)，在實踐中推動治理的清晰化、智能化；另一方面，不同主體之間利用技術(shù)實現(xiàn)高效協(xié)同，形成統(tǒng)一集合體。

（三）技術(shù)組織互構(gòu)實現(xiàn)集成

“技術(shù)-組織互構(gòu)論”從技術(shù)實踐性的特質(zhì)出發(fā)，分析了技術(shù)與組織關(guān)系背后的行動者之間的互動，強調(diào)技術(shù)的應(yīng)用環(huán)境，展現(xiàn)結(jié)構(gòu)多樣性以及結(jié)構(gòu)變化的差異性?！凹夹g(shù)是社會互動的媒介，技術(shù)通過互動社會行動者改變行動者，也在行動者互動的過程中得到改變?！奔夹g(shù)應(yīng)用于組織使得組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化和扁平化、組織的邊界感弱化；而組織運行中發(fā)現(xiàn)的具體問題又反推技術(shù)進行迭代升級，實現(xiàn)整體智治。在具體闡明技術(shù)與組織是如何實現(xiàn)互構(gòu)關(guān)系的過程中，學(xué)者們從不同視角出發(fā)，構(gòu)建了不同的理論框架。其中，黃曉春在借鑒簡·芳汀“技術(shù)執(zhí)行框架”基礎(chǔ)上，發(fā)展了“技術(shù)—結(jié)構(gòu)”的時間序列互動分析模型，認為“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化對運行績效的穩(wěn)定維持”和“組織制度變革”都有幫助；邱澤奇從組織績效出發(fā)，通過對情境中心和社會中心論的分析，提出了“技術(shù)—人—組織”多學(xué)科融合的平臺組織構(gòu)建模式。筆者通過參考借鑒簡·芳汀的技術(shù)執(zhí)行框架和黃曉春的分析模式，融合邱澤奇關(guān)于平臺組織構(gòu)建的思考，構(gòu)建“技術(shù)執(zhí)行—平臺組織”框架（見圖1）。

在該框架中，技術(shù)被一分為二，客觀的信息技術(shù)（數(shù)據(jù)網(wǎng)、通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等）與平臺組織產(chǎn)生互動。而具體情境下，平臺組織對被執(zhí)行的技術(shù)提出新要求，通過結(jié)果反饋促進制度改革。既發(fā)揮了技術(shù)賦能組織調(diào)整的作用，也運用了平臺組織整體智治推進技術(shù)革新，從而實現(xiàn)技術(shù)與組織之間的互動，達到綜合集成的效果。

二、縣域數(shù)字化改革綜合集成機制探索：以Z市為例

Z市是浙江省城鄉(xiāng)體系規(guī)劃和新型城市化環(huán)杭州灣城市群大城市培育對象。在數(shù)字化改革過程中，Z市緊扣“1+6+2”工作目標(biāo)，聚焦“四橫四縱”總體架構(gòu)，打造集約高效、安全可靠的一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺，提升數(shù)字資源，助力推動縣域治理整體智治、高效協(xié)同。截至2023年10月，Z市一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺共完成32個縣級數(shù)據(jù)接口和3615個數(shù)據(jù)目錄對接；回流省、市數(shù)據(jù)580類，歸集本地特色數(shù)據(jù)1111類，按需建設(shè)39個數(shù)據(jù)倉；積極擴展基礎(chǔ)設(shè)施資源，探索“平臺+大腦”建設(shè)。推進城市生命體征全要素數(shù)字化歸集，加強政務(wù)數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)、物聯(lián)感知數(shù)據(jù)等高度集成。在縣域數(shù)字化改革綜合集成機制的探索中，Z市已獲得初步成果。因此，筆者以Z市一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺為研究案例，探索建設(shè)縣域數(shù)字化改革綜合集成機制的路徑。

（一）技術(shù)驅(qū)動層面：完善基建推進技術(shù)迭代升級

Z市在建設(shè)和完善一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺中，明確提出了加強基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)的要求。通過完善電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)，擴展視聯(lián)網(wǎng)接入覆蓋面，建設(shè)智能化的政務(wù)感知網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和物聯(lián)感知平臺，積極推動公共視頻資源統(tǒng)籌建設(shè)、協(xié)同共享。在積極完善互聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、政務(wù)外網(wǎng)（客觀的信息技術(shù)）等建設(shè)的同時，依托“政務(wù)云”，針對特殊情境，如城市應(yīng)急體系、智慧醫(yī)保、校園食安等核心業(yè)務(wù)，分別設(shè)置相應(yīng)的技術(shù)處理機制，提升城市醫(yī)療、教育、應(yīng)急等領(lǐng)域數(shù)字治理水平。迭代升級高并發(fā)、大容量、高性能、強一致的分布式關(guān)系型數(shù)據(jù)庫，推進各執(zhí)行平臺（被執(zhí)行的技術(shù)）的效率和風(fēng)險防范，以將結(jié)果更好地反饋至處理中心。

（二）組織保障層面：平臺搭建加強組織協(xié)同治理

在數(shù)字化改革中，Z市政府不僅僅著力于提升數(shù)字信息技術(shù)，也加強了組織制度的保障，聚焦于政府職能的轉(zhuǎn)變，運用數(shù)字化手段優(yōu)化縱向任務(wù)傳導(dǎo)和多效協(xié)同治理模式，推動政府職能重心持續(xù)下移和轉(zhuǎn)變。首先，確立總指揮中心，推進數(shù)字Z門戶建設(shè)。通過“項目化實施+專班化推進”的方式，打破原有“科層制”管理的限制。由市委主要領(lǐng)導(dǎo)作為“第一負責(zé)人”牽頭抓總，研究數(shù)字化改革特色項目。根據(jù)項目工作任務(wù)與需要，跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域?qū)⑹屑壊块T、鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道的年輕干部進行抽調(diào)，打破日常工作中干部使用渠道和界限，成立數(shù)字化改革的工作專班，集中力量推動項目進展，落實改革任務(wù)。同時，將市級部門、鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道“一把手”是否擔(dān)起第一責(zé)任情況列入改革考評的重要內(nèi)容，推動形成“一把手”帶頭、班子成員緊跟、全員參與的良好改革氛圍。其次，加強人才建設(shè)。加大與市內(nèi)外高校、科研機構(gòu)的合作力度，吸引大數(shù)據(jù)高端人才參與Z市數(shù)字化改革，做大做強智庫規(guī)模，發(fā)揮人才大腦在完善決策方案、處理突發(fā)事件、解決重大問題等工作中的先鋒作用。組建六大領(lǐng)域（黨政機關(guān)整體智治、數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字文化、數(shù)字法治）聯(lián)絡(luò)員專班，協(xié)助具體部門開展多跨場景應(yīng)用謀劃，做好“技術(shù)顧問”。最后，完善思想庫建設(shè)，開展數(shù)字化改革業(yè)務(wù)培訓(xùn)，尤其是對服務(wù)部門基層干部組織專項培訓(xùn)，提升在工作中的數(shù)字治理意識，加強解決工作問題過程中的數(shù)字化思維。

（三）綜合集成層面：技術(shù)組織互構(gòu)推動效能提升

在完善基建和組織構(gòu)建后，Z市通過信息技術(shù)與組織構(gòu)建雙向賦能，在技術(shù)服務(wù)支撐和平臺組織保障機制上“雙管齊下”：一方面，依托技術(shù)賦能，完善組織數(shù)據(jù)集成。Z市聚力打造縣級數(shù)據(jù)倉和數(shù)字孿生基座，通過推進數(shù)字資源一體化和智能服務(wù)一體化，構(gòu)建邏輯完整、層次清晰、運行高效的數(shù)據(jù)體系，整合GIS、BIM、IOT和互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)據(jù)，融合AI能力，全面接入多個物聯(lián)感知設(shè)備，支撐城市數(shù)字孿生應(yīng)用快速衍生并持續(xù)迭代；另一方面，通過組織智治，推進技術(shù)優(yōu)化升級。Z市提出要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立聯(lián)絡(luò)機制。不斷完善制度規(guī)范體系建設(shè)，重點研究解決機制建立、制度設(shè)計、職能分工、流程運行等重大問題，在實踐操作中壓實主體責(zé)任，明確組織職責(zé)，并將信息技術(shù)運行指標(biāo)納入績效評估。充分發(fā)揮專家智庫在發(fā)現(xiàn)問題、提出討論、完善決策、實踐落實中的核心作用，發(fā)揮專業(yè)人才隊伍在數(shù)字化改革中的優(yōu)勢，包括發(fā)現(xiàn)并解決技術(shù)在實際運行中的問題、推進信息技術(shù)基建迭代升級等，更好地發(fā)揮技術(shù)與組織相互影響、相輔相成的效能。

綜上所述，Z市在打造一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺中，既注重客觀信息技術(shù)，即互聯(lián)網(wǎng)、感知網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也加強了執(zhí)行技術(shù)過程中，具體場景具體改革的方法，如對于黨建統(tǒng)領(lǐng)整體智治、數(shù)字政府、數(shù)字社會、數(shù)字文化、數(shù)字法治等系統(tǒng)分別設(shè)計了相應(yīng)的應(yīng)用場景，構(gòu)建了對應(yīng)的體系架構(gòu)。在借助信息化手段的同時，加強了組織平臺建設(shè)，弱化“科層制”自上而下的條塊限制，推進多部門、多領(lǐng)域協(xié)同作業(yè)，加強縱向聯(lián)動與橫向協(xié)同治理，促進組織職能轉(zhuǎn)變。

三、縣域數(shù)字化改革綜合集成機制探索中的經(jīng)驗啟示

本文在梳理技術(shù)與組織理論文獻的基礎(chǔ)上，借用“互構(gòu)論”相關(guān)理論框架提出“技術(shù)執(zhí)行—平臺組織”的初步模型，并嘗試對Z市建設(shè)一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺的案例進行分析，得出“技術(shù)—組織互構(gòu)”理論應(yīng)用于縣域數(shù)字化改革綜合集成機制探索中的經(jīng)驗啟示。

一是要堅持綜合集成思維，系統(tǒng)規(guī)劃頂層設(shè)計。既要建立數(shù)字化建設(shè)推進機制，加強數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，挖掘信息技術(shù)的價值，又要從技術(shù)設(shè)計、組織聯(lián)動等方面推動落實技術(shù)—組織機制協(xié)調(diào)耦合，構(gòu)建可落實的公共數(shù)據(jù)平臺運行框架。

二是要堅持技術(shù)驅(qū)動賦能，加強網(wǎng)絡(luò)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一方面，加大投入，完善基礎(chǔ)硬件支持。通過設(shè)立專項經(jīng)費，定期開展硬件設(shè)備性能的評估，及時升級或替換舊設(shè)備，確保硬件設(shè)備的運行速度和存儲容量能滿足數(shù)據(jù)工作、與平臺間互聯(lián)互通的需求。另一方面，迭代“大腦”升級，提升平臺軟件智能化水平。通過推進一體化數(shù)字資源系統(tǒng)（IRS）建設(shè)，持續(xù)做好數(shù)據(jù)資源歸集及編目，優(yōu)化數(shù)據(jù)開放共享與安全保障，加強數(shù)據(jù)分析能力，提升數(shù)據(jù)利用效率，在合法合規(guī)的保障下充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)對組織治理變革的提升作用。

三是要堅持人才智庫平臺建設(shè)，發(fā)揮組織個體層面作用。一方面要加強對專業(yè)人才的引進和培養(yǎng)。通過制定相關(guān)政策，招攬更符合需求的人才，打通專業(yè)人才“引進來”和“留得住”的通道。同時，優(yōu)化數(shù)字化發(fā)展理念，讓專業(yè)人才“強起來”。通過內(nèi)部人員培訓(xùn)常態(tài)化、定期召開學(xué)習(xí)會議等方式，開展內(nèi)部學(xué)習(xí)活動，破除思維定式和路徑依賴；對從事數(shù)據(jù)管理的人員開展周期完整的技術(shù)培訓(xùn)，強化數(shù)字化思維。另一方面，通過人才智庫資源加強組織內(nèi)部的“聚合力”和外部“生長力”。優(yōu)化組織內(nèi)部協(xié)同工作機制，設(shè)立工作專班，弱化“科層制”限制，提高整體業(yè)務(wù)效率和數(shù)據(jù)管理水平；對外積極探索多元合作機制，在堅持資源姓“公”的原則下，建立政府主導(dǎo)、科技公司共建、全社會共享的市場化機制，提升整體數(shù)字治理與綜合治理水平。

基金項目：2024年度浙江省社科聯(lián)研究課題“縣域一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺構(gòu)建中的‘技術(shù)—組織’適配機制研究”（項目編號：2024B118）研究成果。

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作 者：中共諸暨市委黨校（楓橋?qū)W院）專職教師

責(zé)任編輯：侯詩羽