數(shù)字化賦能城市基層治理的邏輯機理、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與推進策略

黨的二十大報告強調(diào)，要“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，完善網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，提升社會治理效能”。2024年4月23日，習(xí)近平總書記在重慶考察時強調(diào)：“治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。強化數(shù)字賦能、推進城市治理現(xiàn)代化，要科學(xué)規(guī)劃建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，強化聯(lián)合指揮和各方協(xié)同，切實提高執(zhí)行力。”黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》中指出，要“健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系”。隨著信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為社會各個領(lǐng)域的關(guān)鍵驅(qū)動力，數(shù)字治理已成為城市基層治理中的重要環(huán)節(jié)。數(shù)字化賦能城市基層治理，能夠促進基層社會治理精準化、精細化、智能化和便民化，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效措施。課題組先后前往安徽省X市工信局、數(shù)字資源局、街道社區(qū)等進行實地調(diào)研，系統(tǒng)梳理該市在數(shù)字華賦能城市基層治理的經(jīng)驗做法及存在的現(xiàn)實問題，針對性提出以下思考和建議。

一、數(shù)字化賦能城市基層治理的邏輯機理

數(shù)字化賦能城市基層治理的邏輯機理主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)驅(qū)動城市基層治理主體的協(xié)同化、數(shù)據(jù)驅(qū)動城市基層治理層級的扁平化、數(shù)據(jù)驅(qū)動城市基層治理空間的透明化以及數(shù)據(jù)驅(qū)動城市基層治理效率的最大化。

（一）數(shù)據(jù)驅(qū)動城市基層治理主體的協(xié)同化

信息技術(shù)革命催生的大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段的發(fā)展深刻影響著社會治理，為社會公共事務(wù)提供了新的治理思路和技術(shù)支撐，即時性、共享性的數(shù)字化手段能夠有效回應(yīng)社會變化的多樣化需求，賦能社會治理。首先，數(shù)據(jù)驅(qū)動為城市基層治理主體提供了統(tǒng)一的信息平臺。通過構(gòu)建全面、準確、及時的數(shù)據(jù)體系，各治理主體可以共享城市管理、社區(qū)服務(wù)、公共安全等領(lǐng)域的實時數(shù)據(jù)，從而打破了傳統(tǒng)信息壁壘，實現(xiàn)了信息的互聯(lián)互通。這種信息共享不僅提高了治理效率，還有助于各主體在應(yīng)對突發(fā)事件時迅速做出反應(yīng)，形成治理合力。其次，數(shù)據(jù)驅(qū)動有助于治理主體優(yōu)化治理決策。通過對海量數(shù)據(jù)的挖掘和處理，可以分析城市基層治理中的潛在問題和規(guī)律，為治理主體提供科學(xué)、精準的決策服務(wù)支持。例如，在城市規(guī)劃中，通過分析人口分布、交通流量等數(shù)據(jù)，可以制定更為合理的土地利用和交通規(guī)劃；在社區(qū)服務(wù)中，通過分析居民需求和服務(wù)滿意度數(shù)據(jù)，可以優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容和方式，提升居民的幸福感和滿意度。最后，數(shù)據(jù)驅(qū)動還能夠促進治理主體有效整合治理資源。在數(shù)據(jù)驅(qū)動下，各治理主體可以更加清晰地了解自身在治理體系中的角色和定位，從而避免資源浪費和重復(fù)投入。

（二）數(shù)據(jù)驅(qū)動城市基層治理層級的扁平化

數(shù)據(jù)驅(qū)動為城市基層治理層級的扁平化提供了強有力的支持。通過打破信息壁壘、促進決策扁平化和資源配置扁平化，可以構(gòu)建一個更加高效、靈活、自主的基層治理體系，為社會的發(fā)展和進步提供更加堅實的保障。首先，數(shù)據(jù)驅(qū)動打破了傳統(tǒng)治理層級的信息壁壘。通過構(gòu)建高效的數(shù)據(jù)共享平臺，不同層級的治理主體能夠?qū)崟r獲取并分析各類社會、經(jīng)濟、環(huán)境數(shù)據(jù)，消除了層級之間的信息隔閡，減少了信息在傳遞過程中的損耗和延誤，提高了治理的效率和響應(yīng)速度。其次，數(shù)據(jù)驅(qū)動促進了治理決策的扁平化。在數(shù)據(jù)的支持下，治理決策不再僅僅依賴于上級的指示和安排，而是可以根據(jù)實際情況進行自主決策。基層單位可以基于數(shù)據(jù)分析結(jié)果，快速識別問題、評估風(fēng)險，并制定相應(yīng)的治理措施。最后，數(shù)據(jù)驅(qū)動還推動了治理資源的扁平化配置。在數(shù)據(jù)的引導(dǎo)下，治理資源能夠更加精準地投放到需要的地方，針對性地進行資源投入和優(yōu)化配置，避免了資源浪費和冗余，增強了基層單位的治理能力和自主性。

（三）數(shù)據(jù)驅(qū)動城市基層治理空間的透明化

數(shù)據(jù)驅(qū)動為城市基層治理空間的透明化提供了有力的支持。通過信息公開、決策透明化和治理過程透明化，我們可以構(gòu)建一個更加公正、透明、高效的基層治理體系，為城市的可持續(xù)發(fā)展和人民的幸福生活創(chuàng)造更好的條件。首先，數(shù)據(jù)驅(qū)動使得城市基層治理空間的信息公開成為可能。通過構(gòu)建全面、準確、及時的數(shù)據(jù)平臺，可以將各類治理信息、政策文件、服務(wù)流程等數(shù)據(jù)進行整合和公開，讓公眾能夠方便地獲取到所需的信息。這種信息公開不僅提高了治理的透明度，也增強了公眾對治理工作的信任和支持。其次，數(shù)據(jù)驅(qū)動促進了治理決策的透明化。在數(shù)據(jù)的支持下，治理決策的制定過程更加科學(xué)、合理、公開?？梢曰跀?shù)據(jù)分析結(jié)果，明確治理目標(biāo)、制定治理策略，并公開決策的依據(jù)和過程。這種透明化的決策方式有助于減少決策的主觀性和隨意性，提高決策的公正性和公信力。最后，數(shù)據(jù)驅(qū)動還推動了治理過程的透明化。通過實時數(shù)據(jù)的監(jiān)控和分析，我們可以清晰地了解治理工作的進展情況、存在的問題以及改進的方向。這種透明化的治理過程不僅有助于及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，也能夠激發(fā)公眾的參與和監(jiān)督意識，促進治理工作的持續(xù)改進和優(yōu)化。

（四）數(shù)據(jù)驅(qū)動城市基層治理效率的最大化

數(shù)據(jù)驅(qū)動為城市基層治理效率最大化提供了強大的支持。通過精準決策、資源優(yōu)化配置和治理流程優(yōu)化，可以實現(xiàn)治理工作的高效、精準和智能。首先，數(shù)據(jù)驅(qū)動使得治理決策更加精準和高效。通過收集、整理和分析海量的社會數(shù)據(jù)，能夠精準地把握社會問題的脈搏，了解民眾的需求和關(guān)切。這種精準化的決策方式不僅提高了治理效率，也增強了政策的針對性和實效性。其次，數(shù)據(jù)驅(qū)動促進了治理資源的優(yōu)化配置。數(shù)據(jù)驅(qū)動下的治理能夠通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)資源分布的不均衡和冗余，引導(dǎo)資源向更需要的地方流動。基于數(shù)據(jù)的資源優(yōu)化配置，不僅提高了資源的利用效率，也推動了治理工作的整體效能提升。最后，數(shù)據(jù)驅(qū)動還推動了治理流程的簡化和優(yōu)化。通過構(gòu)建數(shù)字化的治理平臺，可以將傳統(tǒng)的紙質(zhì)審批、人工流轉(zhuǎn)等繁瑣流程轉(zhuǎn)化為電子化、自動化的操作。數(shù)字化、智能化的治理流程不僅提高了工作效率，也減少了人為失誤和延誤的可能性。同時，數(shù)據(jù)平臺還提供了實時的監(jiān)控和反饋機制，使得治理工作能夠及時調(diào)整和優(yōu)化，確保治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、數(shù)字化賦能城市基層治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

數(shù)字化賦能城市基層治理面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為“四重四輕”，即重建設(shè)、輕統(tǒng)籌，重數(shù)據(jù)、輕管理，重展示、輕應(yīng)用，重采集、輕保護。

（一）重建設(shè)、輕統(tǒng)籌：“各自為政”的信息策略導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源整合效率低下

數(shù)字賦能城市基層治理建設(shè)是一項長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。目前，很多城市在信息數(shù)據(jù)接入上因“各自為政”的信息策略導(dǎo)致“信息孤島”現(xiàn)象依然突出。近年來，很多城市加快推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型之路，探索建立智慧城市下的數(shù)據(jù)共享機制，推進各類數(shù)據(jù)歸集匯聚、融合共享，基層信息系統(tǒng)集約化建設(shè)水平明顯提升。但課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，長期以來不同層級、不同部門立足各自業(yè)務(wù)需求，建立了不少分散孤立的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，這些系統(tǒng)兼容性、開放性較差，難以實現(xiàn)跨區(qū)域、跨平臺數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。受“路徑依賴”甚至“利益藩籬”等因素影響，一些部門和屬地不愿改變以往的管理模式，不愿放棄自建系統(tǒng)或共享數(shù)據(jù)資源，基層治理中“信息孤島”“信息煙囪”效應(yīng)依然突出。調(diào)研中，有社區(qū)干部反映，“目前社區(qū)在用的各類信息系統(tǒng)有數(shù)十個，這些‘散亂分治’的系統(tǒng)不僅導(dǎo)致一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)需在多個系統(tǒng)重復(fù)錄入，有的還附加了工作要求和考核任務(wù)，讓基層負擔(dān)不減反增”。

（二）重數(shù)據(jù)、輕管理：數(shù)據(jù)技術(shù)與各類應(yīng)用場景未實現(xiàn)深度融合

數(shù)字化賦能基層治理，旨在通過“數(shù)據(jù)共享、流程再造、業(yè)務(wù)協(xié)同”，全面激發(fā)和提升治理效能。從調(diào)研情況看，目前基層數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能主要由數(shù)據(jù)資源局和信息化部門主導(dǎo)推進，在“技術(shù)路線”上布局規(guī)劃較為充分，但對業(yè)務(wù)需求的挖掘還不夠深，業(yè)務(wù)部門和行業(yè)領(lǐng)域參與還不深，對線下業(yè)務(wù)流程的梳理優(yōu)化也沒有跟上。另外，在基層治理實踐中，相較于線下制度創(chuàng)新，線上技術(shù)賦能更具操作性且可視化效果更明顯。因此，不少單位在財力允許的情況下，更愿意“建系統(tǒng)”“建平臺”，“用技術(shù)來呈現(xiàn)問題”而不是“用制度來解決問題”。課題組在調(diào)研中了解到，有街鄉(xiāng)基層治理信息系統(tǒng)在三五年間便從1.0版躍升到了5.0版，而其線下的治理成效并未明顯提升。調(diào)研中有專家指出，“這種數(shù)據(jù)治理，一定程度上已經(jīng)背離了基層治理的初心，形成了治理的悖論”。

（三）重展示、輕應(yīng)用：多元主體的體驗感和獲得感不高

基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的根本目的，是增強治理能力，提升多元主體特別是普通市民群眾的體驗感和獲得感。近幾年，結(jié)合“數(shù)字城市”建設(shè)，各地市直單位和街道社區(qū)加快推進智慧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得了較好成效。但調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，目前以“城市大腦”為代表的各類智慧設(shè)施，大多標(biāo)配“大廳”“大屏”，追求“一屏通覽”，即通過數(shù)據(jù)可視化技術(shù)，將城市地圖、多路視頻監(jiān)控及多方面數(shù)據(jù)匯集演示，看起來足夠“高大上”，但實際應(yīng)用場景建設(shè)沒有跟上，部門聯(lián)而不動、數(shù)據(jù)更新不及時等現(xiàn)象較為普遍，基層干部群眾感知度不高。雖然在數(shù)字化賦能人口精細化管理、安防監(jiān)控、智慧教育、共享停車等方面進行了積極探索，但目前應(yīng)用范圍還較小、尚未釋放出應(yīng)有的智慧效能。另外，面向“數(shù)字鴻溝”下的數(shù)字化弱勢群體，部分為民服務(wù)的智慧平臺場景卻因操作過于復(fù)雜導(dǎo)致部分群眾不會使用而無法辦理服務(wù)事項，反而進一步加深“數(shù)字鴻溝”引起數(shù)字化弱勢群體的不滿。

（四）重采集、輕保護：數(shù)據(jù)消費帶來成本、隱私保護等治理難題

數(shù)據(jù)技術(shù)能夠賦能，亦能“耗能”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在基層治理實踐中，有的市直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對信息數(shù)據(jù)一味求全求多求細，力圖全面感知、全盤掌控，一定程度上陷入了“過度數(shù)據(jù)化”誤區(qū)，帶來基礎(chǔ)設(shè)施投入太大、數(shù)據(jù)采集和更新維護成本過高、個人隱私安全保護難等新問題。比如，居民的位置信息、身份證號、房屋產(chǎn)權(quán)、婚姻家庭情況等信息接入智慧場景后，引發(fā)了不少基層群眾關(guān)于個人隱私數(shù)據(jù)被泄露、被濫用的擔(dān)憂，不少居民對這類信息采集非常抵觸，導(dǎo)致此類項目雖然耗費了大量時間精力，但很難達到預(yù)期效果。還有的單位和街道社區(qū)使用高清攝像頭和無人機對可能存在的不當(dāng)行為進行高強度監(jiān)管，數(shù)據(jù)信息功能和隱私安全矛盾凸顯。

三、數(shù)字化賦能城市基層治理的推進策略

針對數(shù)字賦能基礎(chǔ)社會治理中存在的“四重四輕”問題，需要從強化黨建引領(lǐng)，注重集約高效，加強協(xié)同聯(lián)動，堅持統(tǒng)籌兼顧等方面入手，以推動城市基層治理的現(xiàn)代化進程。

（一）強化黨建引領(lǐng)：統(tǒng)籌“智治”建設(shè)，提高數(shù)據(jù)供給

數(shù)字化賦能基層治理是一項久久為功的系統(tǒng)工程。加強黨建引領(lǐng)，把基層“智治”建設(shè)擺上重要議事日程，堅持全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進，全面提升統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)水平。數(shù)字化賦能城市基層治理是以智慧場景導(dǎo)向并依托數(shù)據(jù)進行流程重塑和決策重塑的過程。建議政府相關(guān)部門盡可能開放公共數(shù)據(jù)，擴大公共數(shù)據(jù)的授權(quán)，促進合規(guī)數(shù)據(jù)的交易。建議由相關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，由負責(zé)社會治理的工作部門牽頭，會同數(shù)據(jù)資源局、經(jīng)信、民政、城管等部門，組建工作專班，研究制定基層“智治”建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)范完善基層“智治”標(biāo)準體系，著眼建設(shè)數(shù)字化賦能城市基層治理高地，明確近、中、遠期工作目標(biāo)，劃定重點任務(wù)和實現(xiàn)路徑，做好頂層設(shè)計和規(guī)范指引。

（二）注重集約高效：著力推進基層“智治”信息平臺一體化建設(shè)

統(tǒng)一高效的信息平臺智慧場景是推進基層“智治”的重要基礎(chǔ)。建議按照“統(tǒng)一平臺、系統(tǒng)整合、資源共享”的思路，借力智慧場景應(yīng)用平臺，統(tǒng)一數(shù)據(jù)底座和入口，逐步整合黨的建設(shè)、社區(qū)治理、數(shù)字城管等系統(tǒng)資源，全面匯聚基層所需數(shù)據(jù)信息，加快打造“人、地、事、物、組織”基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)“一端集成、多方共享”。面向不同層級治理主體的差異化使用需求，構(gòu)建實用性、便利性兼具的管理服務(wù)工具，有力支撐應(yīng)急處置、移動辦公等治理場景。建立健全基層治理數(shù)字化設(shè)施統(tǒng)籌管理機制，堅持“去存量、控增量”，對基層現(xiàn)有各類信息平臺系統(tǒng)開展清理規(guī)范和精簡整合，做到“應(yīng)減盡減”“應(yīng)聯(lián)盡聯(lián)”；對于新建信息平臺系統(tǒng)，嚴把項目審批關(guān)，將共享性、互通性、可擴展性作為重要評估指標(biāo)，避免新增“孤島”式、重復(fù)性建設(shè)。

（三）加強協(xié)同聯(lián)動：促進線上技術(shù)賦能與線下制度創(chuàng)新有機融合

技術(shù)手段的運用能為打破組織間壁壘提供物理底座，但要充分激發(fā)治理效能，還有賴業(yè)務(wù)流程的整體優(yōu)化與協(xié)同流程再造。建議政府相關(guān)部門著眼于線上線下雙向賦能、融合創(chuàng)新，加強信息化部門與業(yè)務(wù)部門、行業(yè)領(lǐng)域的深度對接，在推進線上系統(tǒng)開發(fā)應(yīng)用時，深挖各條塊部門業(yè)務(wù)需求和應(yīng)用目標(biāo)，同步推動線下管理統(tǒng)籌、流程優(yōu)化和制度創(chuàng)新，從而真正實現(xiàn)跨層級跨部門的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。在密集升級迭代群眾訴求收集、網(wǎng)格化管理等智慧系統(tǒng)時，綜合考慮不同區(qū)域的治理基礎(chǔ)、治理能力，做好線上線下的工作銜接，避免因線上暢通的訴求表達渠道與線下治理能力不相匹配而誘發(fā)治理任務(wù)超載與“民意赤字”，不斷提升群眾的體驗感、獲得感。

（四）堅持統(tǒng)籌兼顧：采取差異化可持續(xù)的數(shù)字化策略

基層治理不是管得越細越好，數(shù)字化賦能也不宜盲目貪大求全求新。建議統(tǒng)籌考慮功能、成本和安全等方面因素，做到既有效管用，又經(jīng)濟安全。從功能角度出發(fā)，應(yīng)摒棄全面管理管控慣性思維，針對性優(yōu)化數(shù)據(jù)采集的范圍和尺度，變“全面感知”為“重點監(jiān)測”，變“嚴密管控”為“精準服務(wù)”。從成本角度考量，應(yīng)結(jié)合區(qū)域發(fā)展實際，綜合前期投入、后期運維以及相關(guān)人力成本，采取差異化、可持續(xù)的數(shù)字化策略，防止增加“數(shù)字負擔(dān)”。從安全角度考慮，全面落實《中華人民共和國個人信息保護法》，強化信息數(shù)據(jù)安全化標(biāo)準化建設(shè)，通過數(shù)據(jù)脫敏處理、分類分級使用等措施，規(guī)范數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲和共享，依法保護居民信息安全和個人隱私，進一步穩(wěn)固基層“智治”安全底盤。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是城市治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其邏輯機理主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)驅(qū)動下的協(xié)同化、扁平化、透明化和效率最大化。建議政府開放更多公共數(shù)據(jù)，擴大數(shù)據(jù)授權(quán)，促進合規(guī)數(shù)據(jù)交易，建立統(tǒng)一的“智治”建設(shè)規(guī)劃和標(biāo)準體系，推進基層“智治”信息平臺一體化建設(shè)，加強線上技術(shù)賦能與線下制度創(chuàng)新的融合，在功能、成本和安全之間取得平衡，確保數(shù)字化賦能基層治理的有效性和安全性。

基金項目：2024年度中共安徽省黨校（安徽行政學(xué)院）系統(tǒng)重點課題“數(shù)字賦能城市治理現(xiàn)代化研究”（項目編號：QS2-24115）、中共安徽省委黨校（安徽行政學(xué)院）科研創(chuàng)新工程項目“共同體視閾下基層治理創(chuàng)新機制構(gòu)建及實現(xiàn)路徑研究”（項目編號：CXGCXKJC202320）階段性研究成果。

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作 者：同濟大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生

責(zé)任編輯：侯詩羽