村黨組織書記“一肩挑”：制度內(nèi)涵與優(yōu)化路徑

摘要： 縱觀村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”制度的源起與演進(jìn)，村黨組織書記“一肩挑”是在新的歷史條件下強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用的創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村組織振興乃至全面振興的重要舉措，事關(guān)加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)村治理效能提升等各項(xiàng)工作。村黨組織書記“一肩挑”在“挑”的主體、內(nèi)容、過(guò)程等方面呈現(xiàn)出了新的制度內(nèi)涵與特點(diǎn)，具體表現(xiàn)為“誰(shuí)來(lái)挑”“挑什么”“怎樣挑”，回應(yīng)了現(xiàn)代化目標(biāo)指向下黨與鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)在要求。為此，應(yīng)堅(jiān)持在黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治基本框架下，聚焦人選產(chǎn)生、組織運(yùn)行、權(quán)力監(jiān)督三大領(lǐng)域，通過(guò)選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記夯實(shí)制度基礎(chǔ)、打造鄉(xiāng)村治理共同體優(yōu)化制度環(huán)境、完善村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系增強(qiáng)制度效力， 為村黨組織書記“ 一肩挑” 制度的順利實(shí)施提供切實(shí)有效的保障。

關(guān)鍵詞： 村黨組織書記；“一肩挑”；鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào)： D 267 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)： 1004–390X （2024） 06?0098?06

推行村黨組織書記“一肩挑”是黨中央在推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的新形勢(shì)下，適應(yīng)鄉(xiāng)村治理新需要作出的一項(xiàng)重大舉措與制度創(chuàng)新。深入分析其制度內(nèi)涵，積極探索優(yōu)化路徑，對(duì)充分發(fā)揮“一肩挑”模式的制度優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理具有十分重要的意義。

一、 文獻(xiàn)梳理與問(wèn)題提出

“一肩挑”可理解為一人承擔(dān)多重責(zé)任或職務(wù)。20 世紀(jì)80 年代末，村級(jí)層面萌生了“一肩挑”模式。從制度演進(jìn)來(lái)看，村級(jí)組織負(fù)責(zé)人“一肩挑”可分為萌芽探索（1988—2001 年）、倡導(dǎo)實(shí)施（ 2002—2017 年）、全面推進(jìn)（ 2018 年至今）三個(gè)階段。黨的十九大后，在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的政治導(dǎo)向和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求共同作用下，突出強(qiáng)調(diào)村黨組織書記“一肩挑”，賦予了“一肩挑”新內(nèi)涵。村黨組織書記“一肩挑”經(jīng)歷了從“一肩雙挑”到“一肩四挑”的轉(zhuǎn)變。2018 年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出，推動(dòng)村黨組織書記通過(guò)選舉擔(dān)任村委會(huì)主任[1]，明確“一肩雙挑”。根據(jù)2018 年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第十九條，村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人[2]，此時(shí)的“一肩挑”已經(jīng)被明確定義為村黨組織書記“一肩四挑”。2021 年，村（居）民委員會(huì)選舉制度由以往的“三年換屆”改為與各級(jí)政府同頻的“五年換屆”，以此為契機(jī)，各地推行了村黨組織書記“一肩挑”工作。2021 年7 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)，積極推行村（社區(qū)）黨組織書記通過(guò)法定程序擔(dān)任村（居）民委員會(huì)主任、村（社區(qū)）“兩委”班子成員交叉任職[3]。黨的二十大明確指出，堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘[4]?？梢?jiàn)，村黨組織書記“一肩挑”是黨和國(guó)家著眼新時(shí)代鄉(xiāng)村治理發(fā)展全局作出的一項(xiàng)重要制度安排。

由于村黨組織書記“一肩挑”對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村善治與全面振興具有重要的理論意義與實(shí)踐意義，自相關(guān)政策作出明確規(guī)定后，學(xué)界給予了高度關(guān)注，進(jìn)行了多個(gè)面向的研究，成果數(shù)量不斷增長(zhǎng)。相關(guān)研究主要從四個(gè)方面展開(kāi)：部分學(xué)者基于黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的分析視角[5]、歷史制度主義的分析框架[6]、村域治理的縱向歷史變遷[7]等方面，對(duì)“一肩挑”制度的歷史回溯與內(nèi)容構(gòu)成進(jìn)行考察；有學(xué)者從功能主義出發(fā)，考察“一肩挑”蘊(yùn)含的多重實(shí)踐邏輯[8]，強(qiáng)調(diào)政黨向下嵌入、權(quán)力并軌運(yùn)行、治理信息對(duì)稱的比較優(yōu)勢(shì)[9]，分析強(qiáng)化黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、促進(jìn)村民自治有效實(shí)現(xiàn)、確保農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)的制度效能[10]；也有學(xué)者結(jié)合地方實(shí)踐，分析“一肩挑”制度面臨的基層選舉、基層治理和行政效率困境[11]，存在的制度邏輯尚未理清、人才隊(duì)伍仍較薄弱、村莊基礎(chǔ)差異較大等運(yùn)行難題[12]；還有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)厘清鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)和村級(jí)治理定位[13]，在此基礎(chǔ)上從產(chǎn)業(yè)與人才同步引進(jìn)、加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、完善制度運(yùn)行機(jī)制以及提升任職能力等方面優(yōu)化“一肩挑”制度[14]，確保“一肩挑”挑得合規(guī)、挑得有序、挑得有度[15]。

綜上所述，已有學(xué)術(shù)成果從多個(gè)維度分析了“一肩挑”制度的生成背景與歷史脈絡(luò)、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與運(yùn)行邏輯、實(shí)踐價(jià)值與功能優(yōu)勢(shì)、現(xiàn)實(shí)障礙與風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、完善思路與推進(jìn)路徑，為后續(xù)研究奠定了學(xué)理基礎(chǔ)。整體來(lái)看，當(dāng)前研究仍呈現(xiàn)出兩個(gè)方面的不足：第一，既有研究仍停留在對(duì)村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”制度的探析，忽視了黨的十九大之后“一肩挑”制度內(nèi)涵的變化。第二，現(xiàn)有研究呈現(xiàn)出一種碎片化狀態(tài)，多圍繞“一肩挑”本身的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行理論探討，但隨著村黨組織書記“一肩挑”進(jìn)入“全面推行”階段，政策實(shí)踐在某種程度上已經(jīng)超越了理論爭(zhēng)議，對(duì)“一肩挑”制度優(yōu)化路徑的相關(guān)研究需要深入推進(jìn)。村黨組織書記“一肩挑”制度呈現(xiàn)哪些新特點(diǎn)新變化？如何有針對(duì)性地優(yōu)化“一肩挑”制度使其運(yùn)行更加順暢？這既是政府部門需要關(guān)注的實(shí)踐問(wèn)題，也是學(xué)界需要闡釋的重要課題。因此，本文對(duì)村黨組織書記“一肩挑”的制度內(nèi)涵與優(yōu)化路徑進(jìn)行深入探討，為村黨組織書記“一肩挑”制度的動(dòng)態(tài)完善提供理論與實(shí)踐引導(dǎo)，鞏固鄉(xiāng)村振興成果。

二、 村黨組織書記“一肩挑”的制度內(nèi)涵

村黨組織書記“一肩挑”不是對(duì)村“兩委”負(fù)責(zé)人“一肩挑”的簡(jiǎn)單延續(xù)，而是突出強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。村黨組織書記“一肩挑”制度在“挑”的主體、內(nèi)容、過(guò)程等方面呈現(xiàn)出了新的內(nèi)涵與特點(diǎn)。

（一） 誰(shuí)來(lái)挑

村黨組織書記是基層黨組織建設(shè)的“第一責(zé)任人”，承擔(dān)著貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。根據(jù)文件要求，“一肩挑”制度“挑”的主體為村黨組織書記，要求必須先通過(guò)黨內(nèi)選舉產(chǎn)生村黨組織書記，村黨組織書記再通過(guò)村級(jí)民主選舉程序，實(shí)現(xiàn)對(duì)村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的職位兼任，“肩挑”次序?yàn)榇妩h組織書記“肩挑”村民委員會(huì)主任和其他村級(jí)組織負(fù)責(zé)人。這種組織人事安排，實(shí)現(xiàn)了自上而下的組織意圖與自下而上的村民意愿的交匯合一，構(gòu)建了以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，多元主體共同參與的“一核多元”基層治理體系。

（二） 挑什么

村黨組織書記“一肩挑”的實(shí)質(zhì)是對(duì)鄉(xiāng)村治理職責(zé)的重置和治理功能的重構(gòu)。在村級(jí)組織體系中，村黨組織是黨在農(nóng)村的治理基礎(chǔ)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并統(tǒng)籌各項(xiàng)治理活動(dòng)；村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，承擔(dān)事務(wù)管理、秩序維護(hù)及村莊發(fā)展等職能；村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)管理資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)資源、服務(wù)成員；合作經(jīng)濟(jì)組織是按照自愿、平等、互助等原則組建的依法按章充分行使職權(quán)的組織。在“挑”的內(nèi)容上，村黨組織書記依法“肩挑”起村民委員會(huì)主任、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人等擔(dān)子，承擔(dān)多重責(zé)任，“一盤式”統(tǒng)籌各類治理主體、治理資源與治理機(jī)制，彌合不同村級(jí)組織之間的縫隙，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的黨務(wù)、管理和經(jīng)濟(jì)三治合一，將黨的領(lǐng)導(dǎo)延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)“最后一公里”，形成以黨為中心的村域整合治理。

（三） 怎樣挑

作為最末端的政治、自治和經(jīng)濟(jì)單位，村級(jí)組織面臨的事務(wù)瑣碎復(fù)雜，村黨組織書記“一肩挑”通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的全面領(lǐng)導(dǎo)來(lái)提升基層治理能力。具體而言，就是村黨組織書記全面統(tǒng)籌村莊工作，確立鄉(xiāng)村治理權(quán)威，在各類村級(jí)組織、各項(xiàng)工作、各個(gè)領(lǐng)域團(tuán)結(jié)和凝聚村民，把黨的路線、方針、政策變?yōu)榇迕竦淖杂X(jué)行為，發(fā)揮村黨組織對(duì)鄉(xiāng)村治理的統(tǒng)領(lǐng)作用。在村黨組織把握大局的前提下，理順多元主體在鄉(xiāng)村發(fā)展、治理和服務(wù)等方面的權(quán)責(zé)關(guān)系，保障各類村級(jí)組織在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行，有效激活廣大村民的主體性、能動(dòng)性與創(chuàng)造性，為促進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理奠定合理基礎(chǔ)。

三、 村黨組織書記“一肩挑”的優(yōu)化路徑

推行村黨組織書記“一肩挑”是在新的歷史條件下進(jìn)行的制度創(chuàng)新。為充分發(fā)揮“一肩挑”模式的制度優(yōu)勢(shì)，應(yīng)高度重視該制度存在的不利因素及可能產(chǎn)生的負(fù)面影響，積極探索村黨組織書記“一肩挑”制度的優(yōu)化路徑。

（一） 夯實(shí)制度基礎(chǔ)：選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記

選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記，是推行“一肩挑”制度的基礎(chǔ)。要選好培養(yǎng)好村黨組織書記，必須從優(yōu)化選舉程序、補(bǔ)充后備力量、加強(qiáng)人才培養(yǎng)等方面創(chuàng)造有利條件。

1. 優(yōu)化選舉程序

要適應(yīng)“一肩挑”工作的新形勢(shì)、新任務(wù)，就必須理順?lè)煞ㄒ?guī)中的“一肩挑”候選資格和選舉程序，確保村黨組織書記能夠按照法律程序參加村民委員會(huì)、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的選舉。第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。理順村黨組織書記“一肩挑”與法律法規(guī)、村民自治的關(guān)系，并從制度、理論和程序上闡明“一肩挑”的內(nèi)在邏輯。第二，因地制宜優(yōu)化選舉程序。針對(duì)有良好組織基礎(chǔ)的村莊，可在村民委員會(huì)換屆前先進(jìn)行村黨支部換屆。支部選舉時(shí)要采取“兩推一選”的方式，不能得到群眾支持的，原則上不作為村黨組織書記的候選人。對(duì)于組織基礎(chǔ)一般的村莊，提倡村黨組織書記的候選人先參加村民委員會(huì)的選舉，得到群眾的認(rèn)可之后，再將其推薦為村黨組織書記[16]。第三，保證村黨組織書記具備參加村集體選舉的合法資格。對(duì)因沒(méi)有合適人員符合“一肩挑”任職條件、需要選聘干部擔(dān)任村黨組織書記的村莊，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，明晰集體產(chǎn)權(quán)，分離村民身份和集體成員資格，為村黨組織書記的選舉與任職提供合法通道。

2. 補(bǔ)充后備力量

適當(dāng)規(guī)模和較高素質(zhì)的后備干部是村黨組織書記“一肩挑”制度有效運(yùn)行的必要支撐條件。針對(duì)“一肩挑”干部后繼乏人的問(wèn)題，應(yīng)拓寬源頭，完善后備干部選拔機(jī)制。制定相關(guān)政策，吸引致富能手、青年農(nóng)民、大學(xué)畢業(yè)生、退役軍人等回村發(fā)展，并對(duì)他們進(jìn)行跟蹤培養(yǎng)，引導(dǎo)政治立場(chǎng)堅(jiān)定、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、群眾威信高的優(yōu)秀人員成為“一肩挑”干部的后備力量，建立后備干部信息庫(kù)，做好入庫(kù)人員的教育培訓(xùn)、壓擔(dān)鍛煉等工作，使他們負(fù)責(zé)具體的村級(jí)事務(wù)，在實(shí)踐中提升他們的管理與服務(wù)能力。

3. 加強(qiáng)人才培養(yǎng)

“一肩挑”對(duì)村黨組織書記的道德品行、業(yè)務(wù)能力、聲威名望等都提出了較高要求，這就需要采取有力措施，創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制，積極搭建各類平臺(tái)，從政治、經(jīng)濟(jì)、管理等方面對(duì)“一肩挑”干部開(kāi)展教育培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉，確保村黨組織書記既具有忠誠(chéng)擔(dān)當(dāng)?shù)恼纹犯瘢指挥胸S富的領(lǐng)導(dǎo)才能，擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)。一方面，通過(guò)理論培訓(xùn)強(qiáng)化“一肩挑”干部的政治素質(zhì)和黨性意識(shí)，提高其道德修養(yǎng)與價(jià)值認(rèn)同，堅(jiān)定為民服務(wù)的信念。另一方面，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、書記比武等方式，培養(yǎng)“一肩挑”干部處理農(nóng)村事務(wù)的綜合能力，如貫徹黨的方針政策、加強(qiáng)黨組織建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、帶領(lǐng)村民致富、化解村民矛盾糾紛等，激發(fā)村黨組織書記的內(nèi)在活力，滿足鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的需要。

（二） 優(yōu)化制度環(huán)境：打造鄉(xiāng)村治理共同體

推行村黨組織書記“一肩挑”是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需進(jìn)一步厘清村級(jí)組織的職能分工，強(qiáng)化村黨組織領(lǐng)導(dǎo)，形成多元主體的治理合力，打造鄉(xiāng)村治理共同體，優(yōu)化“一肩挑”的制度環(huán)境。

1. 厘清村級(jí)組織的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍

推行村黨組織書記“一肩挑”，必須按照法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)等工作內(nèi)容，理順村級(jí)組織之間的內(nèi)部分工和職責(zé)權(quán)限，提高治理效率。一方面，清晰界定村黨組織的職能。系統(tǒng)梳理村黨組織在村民自治中的職責(zé)和任務(wù)，既保證村黨組織在全局和方向上的領(lǐng)導(dǎo)作用，也強(qiáng)化對(duì)村黨組織行為的制度約束。另一方面，明確其他村級(jí)組織的權(quán)力和責(zé)任。通過(guò)制定權(quán)責(zé)清單，適當(dāng)分解村“兩委”的重疊職權(quán)，明確村民自治的具體事務(wù)性工作為村民委員會(huì)專屬職權(quán)，突出村民委員會(huì)的基層民主和村民自治功能，使村民委員會(huì)能夠相對(duì)獨(dú)立、高效地運(yùn)行；明確村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要職能，歸農(nóng)民集體所有的財(cái)產(chǎn)、因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和積累形成的資產(chǎn)由村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)管理，確保為全體村民提供更多財(cái)富和公益性服務(wù)；明確村級(jí)社會(huì)組織的“議事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)”等職責(zé)，發(fā)揮其靈活性與適應(yīng)性，借助和利用村莊的風(fēng)俗習(xí)慣、社會(huì)關(guān)系等資源進(jìn)行治理。

2. 完善以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)組織體系

完善以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)的村級(jí)組織體系，有利于樹(shù)立基層黨組織的治理權(quán)威，增強(qiáng)黨組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，促進(jìn)基層黨組織與社會(huì)的良性互動(dòng)。第一，完善村黨組織研究討論機(jī)制。村級(jí)重大事務(wù)和重要問(wèn)題必須嚴(yán)格按程序處理，先經(jīng)過(guò)決策過(guò)程再進(jìn)入執(zhí)行過(guò)程。決策過(guò)程先由村黨組織研究討論，再交由村民會(huì)議、村民代表會(huì)議依法依規(guī)作出決定；執(zhí)行過(guò)程由其他村級(jí)組織掌握[17]。這套流程既可以實(shí)現(xiàn)村黨組織的有效領(lǐng)導(dǎo)，也確保了其他組織履職行為的自主性。第二，健全村民自治制度。一方面，為村民委員會(huì)提供必要的獨(dú)立運(yùn)行空間，充分發(fā)揮自治組織的作用。將村民代表會(huì)議建成常設(shè)決策機(jī)構(gòu)，形成“村黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民代表會(huì)議做主、村民委員會(huì)辦事”[18]的模式。該模式不僅可以有效實(shí)現(xiàn)村民的自我管理，而且能通過(guò)傳導(dǎo)機(jī)制實(shí)現(xiàn)村黨組織對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，規(guī)范議事程序，加強(qiáng)基層協(xié)商。完善基層議事協(xié)商的途徑和渠道，通過(guò)村民議事會(huì)等組織，實(shí)現(xiàn)多元主體的共同參與，形成“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”[19]的社會(huì)氛圍。第三，完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織參與鄉(xiāng)村發(fā)展的機(jī)制。推行“一肩挑”后，村黨組織書記可最大程度利用與發(fā)揮其資源優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)支持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織成員積極參與鄉(xiāng)村發(fā)展，為鄉(xiāng)村治理貢獻(xiàn)智慧。

3. 構(gòu)建“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系

更好地推行“一肩挑”模式，需要構(gòu)建和完善“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。第一，提高自治水平。應(yīng)培育自治組織，開(kāi)展自治活動(dòng)，保證村民正常參與村莊公共事務(wù)的決策與管理，并依法監(jiān)督村民委員會(huì)與村干部工作，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。第二，提高法治水平。加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”干部的宣傳教育，培養(yǎng)其法治意識(shí)，強(qiáng)化其程序觀念，保證村干部自覺(jué)把村規(guī)民約、村民自治章程、農(nóng)民合作組織章程等與國(guó)家法律法規(guī)相銜接[20]；加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治教育和法律服務(wù)，提高農(nóng)民法治素養(yǎng)和法治思維，引導(dǎo)農(nóng)民運(yùn)用合法合規(guī)的方式表達(dá)訴求與解決問(wèn)題。第三，提高德治水平。村黨組織應(yīng)加強(qiáng)道德建設(shè)，深入開(kāi)展社會(huì)主義核心價(jià)值觀宣傳教育，深化農(nóng)村群眾性精神文明創(chuàng)建，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)村民文明意識(shí)，培育良善的社會(huì)風(fēng)氣。

（三） 增強(qiáng)制度效力：完善村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系

村黨組織書記“一肩挑”使村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制發(fā)生顯著變化，為充分發(fā)揮該制度的積極作用，應(yīng)建立全方位、多渠道、寬路徑的監(jiān)督體系[21]，提升權(quán)力監(jiān)督效能，保證村黨組織書記規(guī)范用權(quán)。

1. 強(qiáng)化鄉(xiāng)村內(nèi)在監(jiān)督體系

鄉(xiāng)村內(nèi)在的監(jiān)督制度既是一種糾偏的制度設(shè)計(jì)，也是預(yù)防和補(bǔ)救性的制度安排。要實(shí)施好民主監(jiān)督，強(qiáng)化鄉(xiāng)村內(nèi)在監(jiān)督體系，就必須形成對(duì)村黨組織書記權(quán)力的有效約束。第一，健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。一方面，提升村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)權(quán)威，充分發(fā)揮其“看門人”作用，明確村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的法律地位、職責(zé)權(quán)限[22]，給予村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任及其成員待遇保障，增強(qiáng)他們監(jiān)督村級(jí)公共事務(wù)的積極性、主動(dòng)性，確保內(nèi)部監(jiān)督落到實(shí)處。另一方面，完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制。定期召開(kāi)村務(wù)監(jiān)督例會(huì)，突出工作重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)小微權(quán)力的監(jiān)督與威懾。同時(shí)，要求村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)每年向村民會(huì)議或村民代表大會(huì)匯報(bào)工作，以增強(qiáng)監(jiān)督效力。第二，發(fā)揮村民監(jiān)督的作用。一方面，采用戲曲、快板、情景劇等村民喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式加強(qiáng)宣傳，提升村民民主監(jiān)督意識(shí)，增強(qiáng)村民監(jiān)督的主動(dòng)性。另一方面，建立黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)等清單，以微信群、信息二維碼等數(shù)字化手段實(shí)時(shí)公開(kāi)村級(jí)重點(diǎn)事項(xiàng)與核心事務(wù)，拓寬村民監(jiān)督的渠道，增強(qiáng)村級(jí)治理的透明度，始終把“一肩挑”干部的權(quán)力置于村民的有效監(jiān)督之下。

2. 健全鄉(xiāng)村外部監(jiān)督體系

村黨組織書記“一肩挑”打破了原有的相互監(jiān)督格局，基層黨務(wù)、村務(wù)、經(jīng)濟(jì)、對(duì)外合作都由一人負(fù)責(zé)。如果外部監(jiān)督不及時(shí)跟進(jìn)，可能會(huì)滋生新的腐敗[23]。因此，要健全監(jiān)督機(jī)制，形成自上而下、全程實(shí)時(shí)、多方聯(lián)動(dòng)的外部監(jiān)督體系。第一，加強(qiáng)對(duì)“一肩挑”村黨組織書記的全過(guò)程監(jiān)督。一方面，充分發(fā)揮上級(jí)組織的監(jiān)督作用?？h（市、區(qū)）委組織部、縣（市、區(qū)）民政局等單位須明確工作職責(zé)，落實(shí)好各項(xiàng)監(jiān)督制度，形成常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府應(yīng)明確直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，細(xì)化分工，制定標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、操作性強(qiáng)的監(jiān)督程序，定期分析研判村級(jí)班子的運(yùn)行情況[24]。另一方面，構(gòu)建嚴(yán)密的紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)體系?？h（市、區(qū)）紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)統(tǒng)籌安排，整合紀(jì)檢監(jiān)察力量，組建村紀(jì)檢監(jiān)察小組，發(fā)揮事中監(jiān)督與違法違紀(jì)處置作用，與村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)事前監(jiān)督與事后反饋的“哨兵”作用形成互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)專責(zé)監(jiān)督和“探頭”作用相融合，推動(dòng)基層紀(jì)檢監(jiān)察組織和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的有效銜接[25]，貫通紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督，形成對(duì)“一肩挑”村干部的全方位、經(jīng)常性監(jiān)督。第二，健全評(píng)議和責(zé)任追究機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)對(duì)村黨組織書記的考核制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立健全關(guān)于村黨組織書記“一肩挑”的監(jiān)督辦法，規(guī)范測(cè)評(píng)評(píng)議制度，要求村黨組織書記定期向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和黨員大會(huì)、村民代表會(huì)議匯報(bào)工作。同時(shí)健全對(duì)村黨組織書記的獎(jiǎng)懲機(jī)制，制定詳細(xì)的考核方案，量化評(píng)價(jià)指標(biāo)。對(duì)取得工作實(shí)績(jī)的，給予績(jī)效報(bào)酬、職務(wù)晉升等表彰獎(jiǎng)勵(lì)，發(fā)揮激勵(lì)導(dǎo)向作用；對(duì)考核不合格或觸及負(fù)面清單的，可以按程序免去其職務(wù)，建立行之有效的退出機(jī)制。

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