全國第七次公共圖書館評估辨析與研究

[摘 要]經(jīng)過7次評估，我國公共圖書館基于服務(wù)效能、業(yè)務(wù)建設(shè)、保障條件3個維度的評價體系基本形成且不斷優(yōu)化，推動了我國公共圖書館事業(yè)整體水平再提升。通過對第六、七次評估的對比及第七次評估實施分析發(fā)現(xiàn)，在高質(zhì)量發(fā)展背景下，公共圖書館評價體系在指標制定、評估實施、評估反饋等方面仍存在改進空間。從評估前指標制定合理性、評估中實施高效性、評估后結(jié)果可用性3個方面進一步深入研究，提出改進策略，以推動公共圖書館評價體系建設(shè)更加科學(xué)化、規(guī)范化、專業(yè)化。

[關(guān)鍵詞]公共圖書館 第七次評估 公共圖書館評價

[分類號]G258.2

公共圖書館事業(yè)邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，對公共圖書館評估提出了新的要求。加強公共圖書館評價體系的研究，辯證分析圖書館評估與圖書館建設(shè)中不相適應(yīng)的矛盾，既有利于推動公共圖書館評價體系建設(shè)更加科學(xué)化、規(guī)范化、專業(yè)化，更有利于推進公共圖書館不斷夯實自身業(yè)務(wù)水平，提升服務(wù)效能，為更均衡、可持續(xù)、高質(zhì)量地滿足人民群眾對美好文化生活的需要，促進社會文明進步做出更大貢獻。

1 研究述評

公共圖書館評估是政府管理和推動公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重要抓手，也是檢驗評價體系有效性的重要途徑。1994—2023年，我國已經(jīng)完成7次全國公共圖書館評估定級工作，該定級兼具“達標評價”與“競爭性評價”雙重屬性[1]。將公共圖書館的發(fā)展納入社會文明考量[2]，把促進文旅深度融合發(fā)展作為公共文化服務(wù)評價內(nèi)容，加強新媒體新技術(shù)應(yīng)用，完善圖書館與社會協(xié)同發(fā)展機制建立，推動公共圖書館高質(zhì)量發(fā)展等[3]，是構(gòu)建公共圖書館評價體系的重要目的。尤其是2017年第六次全國公共圖書館評估定級形成的評估組織、標準體系、評估方法手段、評估機制四大創(chuàng)新點[4]，標志著我國公共圖書館評估逐步走向成熟。然而，通過文獻研究發(fā)現(xiàn)，圖書館評估定級標準中的指標設(shè)計重點關(guān)注自身建設(shè)和管理服務(wù)水平，反映服務(wù)效果和影響的成效性指標較少[5]，對“績”與“效”的綜合研究相對薄弱[6]，目前我國公共圖書館評估的目標、方法、標準和制度還不健全，對評估結(jié)果的應(yīng)用和推廣重視程度不夠[7]。在既有研究的基礎(chǔ)上，筆者基于2022年全國公共圖書館第七次評估（以下簡稱“第七次評估”），在充分肯定評估成效的同時，分別從評估前指標制定合理性、評估中組織實施高效性、評估后結(jié)果循環(huán)可用性等方面進一步深入剖析，為提升公共圖書館評估效能提供補充和參考。

2 公共圖書館評估發(fā)展趨勢

2.1 第七次評估靶向更精準

第七次評估標準采用定性與定量相結(jié)合的評估方式，指標體系包括“服務(wù)效能、業(yè)務(wù)能力、保障條件”三大板塊。與第六次評估相比，一級指標數(shù)量由30個下調(diào)到19個，二級指標從114個下調(diào)到64個，新增指標二十多個，指標有增有減，評估靶向更精準（見表1）。一是合并基礎(chǔ)指標。對部分基礎(chǔ)性、行業(yè)普遍已實現(xiàn)的指標如“編目標準化”“編目文獻占比”等進行了精減，將同類型指標如“文獻加工”“文獻保護”“文獻處置”“地方文獻”等歸納為“基礎(chǔ)業(yè)務(wù)”。二是調(diào)整分值。副省級、地市級公共圖書館“服務(wù)效能”分值從400分下調(diào)到350分，“業(yè)務(wù)能力”從300分上調(diào)到350分，體現(xiàn)出對副省級、地市級公共圖書館業(yè)務(wù)能力與服務(wù)效能并駕齊驅(qū)的評估定位。三是新增趨勢指標。在指標大幅精簡的背景下，又增加了“云服務(wù)”“智慧應(yīng)用場景”“文旅融合”等重要指標，更加精準地錨定了公共圖書館未來發(fā)展趨勢。

2.2 第七次評估高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向更明確

第七次評估在推動公共圖書館提升業(yè)務(wù)水平和服務(wù)能力，有效解決地區(qū)間發(fā)展不平衡不充分問題方面作了進一步優(yōu)化。一方面，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。新增“專業(yè)技術(shù)人員占比”指標，且要求市、縣一級館占比達80%以上。人才是公共圖書館高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，將專業(yè)技術(shù)人員占比作為一級圖書館的必備條件，有力地保障了公共圖書館高質(zhì)量發(fā)展的剛性需求。另一方面，強化評估實施。以四川省為例，《2022年四川省政府工作報告》《四川省“十四五”文化發(fā)展和改革規(guī)劃》等均將公共圖書館評估定級“補短板”行動列為重點，開展結(jié)對幫扶，實現(xiàn)全域公共圖書館全部參評。第七次評估充分體現(xiàn)了“基本服務(wù)是根本，業(yè)務(wù)能力是抓手，人才是關(guān)鍵”的評估導(dǎo)向，未來圖書館的建設(shè)或從重“硬件投入”向“硬件投入+效能產(chǎn)出”兩手抓的高質(zhì)量發(fā)展方向轉(zhuǎn)型[8]。

2.3 第七次評估推動公共圖書館事業(yè)水平整體提升

公共圖書館評估原則上每四年一次，即是對過去四年工作的總結(jié)測評。根據(jù)文化和旅游部關(guān)于第七次全國縣級以上公共圖書館評估定級上等級館名單公示，全國上等級圖書館有2722個，較第六次增加200個，一級圖書館數(shù)量增長34.26%，二級圖書館數(shù)量增長31.02%。其中，四川省上等級圖書館186個，占全省公共圖書館總量的90%，較第六次評估增長19.2%，推動全省公共圖書館館舍面積從第六次評估定級的62.8萬平方米增加到近一百萬平方米，普通文獻館藏總量近五千萬冊（件）。

3 第七次評估存在的問題

3.1 評估指標設(shè)置科學(xué)性不充分

（1）年文獻外借量。以地市級公共圖書館（西部）①為例，通過對第六、七次評估中“年文獻外借量”指標值與分值對應(yīng)關(guān)系比對發(fā)現(xiàn)，該指標均為必備條件且一級圖書館該指標值要求達20萬冊次。在第六次評估中，該指標最高20分，對應(yīng)值為30萬冊次，另達到50、70、90萬冊次分別加5、10、15分。而在第七次評估中，該指標最高分為25分，但對應(yīng)值調(diào)整為100萬冊次，另達到 70、90萬冊次分別加5、10分。加分是對突出業(yè)績的一種認定方式，應(yīng)獨立于基本分范疇，加分與基本分對應(yīng)指標值出現(xiàn)重疊，易導(dǎo)致基本分和加分混淆不清，指標邏輯性和加分項的科學(xué)性體現(xiàn)不充分。

（2）年總流通人次。公共圖書館發(fā)展不平衡不充分的問題將在一段時期內(nèi)長期存在，歷次評估僅在一級、二級圖書館的必備條件上作東部、中部、西部的區(qū)分，而在更多的量化指標評估上忽略了人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟實力等重要因素的影響。第七次評估中，副省級和地市級（含直轄市所轄區(qū)縣）公共圖書館共用同一套標準。以“年總流通人次”為例，該指標評分細則描述為“年數(shù)量達到150萬，25分；100萬，21分；50萬，17分；30萬，13分；20萬，9分。數(shù)據(jù)低于上述梯度下限的，在 5～8.5 分區(qū)間酌情評分?！币运拇ㄊ槔?，截至2021年末，副省級城市成都市常住人口為2119.2萬人，城鎮(zhèn)化率79.48%，其中城鎮(zhèn)常住人口為 1684.34萬人；地市級綿陽市常住人口488.30萬人，城鎮(zhèn)化率53.63%，其中城鎮(zhèn)人口261.88萬人。成都市只需要服務(wù)城鎮(zhèn)常住人口8.9%的年總流通人次即可達到150萬，得25分，而綿陽則需要服務(wù)城鎮(zhèn)常住人口的57.3%方能取得同樣的成績。兩者比較，綿陽的服務(wù)人口占比是成都的6.4倍，但在評估分值中無法體現(xiàn)，甚至可能出現(xiàn)服務(wù)人口占比高的得分反而更低的問題，與客觀、科學(xué)的評估初衷不相符。

（3）年財政撥款總額。“年財政撥款總額”包括本級財政所撥用于本館的文獻購置費、運行費、人員經(jīng)費、免費開放經(jīng)費、其他專項經(jīng)費等全部款項。第七次評估將該指標值作跳空提升，相同分值對應(yīng)指標值增長3～10倍不等，增長幅度過大（見表2）。本級財政對公共圖書館的投入大多以地方財政水平及歷年預(yù)算為參考部分地區(qū)，尤其西部欠發(fā)達地區(qū)，本級財政大幅度增加概率極低。根據(jù)2019—2021年《中國文化文物和旅游統(tǒng)計年鑒》，2018—2019年全國公共圖書館“財政撥款”增幅為4.62%（見表3）②。

3.2 評估組織效能不充分

第一，評估標準下達滯后。評估標準是參評館建設(shè)的指導(dǎo)性文件，但全國公共圖書館評估定級標準文件、評分細則通常在臨近評估組織實施時才下達，導(dǎo)致各級圖書館在四年建設(shè)過程中不能對表施工，尤其涉及政府投入、服務(wù)人次等量化指標，不能科學(xué)細化各年度任務(wù)目標，或?qū)е略u估年積重難返，評估的導(dǎo)向性作用難以發(fā)揮。以“業(yè)務(wù)創(chuàng)新”為例，該指標對圖書館工作創(chuàng)新具有較強的鼓勵性，且項目數(shù)量需達到 8 個可得滿分10 分。公共圖書館從業(yè)人員流動性差、工作創(chuàng)新內(nèi)生動力不足[9]，基于指標引導(dǎo)的激勵滯后進一步削弱了激勵創(chuàng)新的外部因素，從而可能導(dǎo)致公共圖書館創(chuàng)新意識、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新效果不佳。

第二，評估手段智慧化程度不高。第六次評估搭建了信息化平臺，但在評估實施過程中發(fā)現(xiàn)，全國公共圖書館業(yè)務(wù)自動化管理系統(tǒng)種類繁多，技術(shù)標準不統(tǒng)一，擬通過接口開放平臺對接方式，智能化讀取各參評館服務(wù)數(shù)據(jù)的設(shè)想未能完全實現(xiàn)。在紙質(zhì)文獻服務(wù)方面，“年總流通人次”“年文獻外借量”等反映服務(wù)效能的定量指標均通過匯總截圖上傳，無法查看數(shù)據(jù)明細和日志，數(shù)據(jù)缺乏監(jiān)督和核驗流程。在數(shù)字資源服務(wù)方面，以“年數(shù)字資源服務(wù)量”為例，數(shù)字資源存管方式多為遠程包庫使用，指標客觀性或受數(shù)據(jù)供應(yīng)商影響。

第三，讀者參評方式單一。在第六次評估標準中，“讀者評價”指標基本分為80分，加分為10分，而在第七次評估標準中“讀者評價”分值為45分，加分為15分，讀者參與評估分值比重下降明顯，相關(guān)指標只有“讀者評價”一項，主要包括“讀者日常評價”（定性）和“讀者滿意率”（定量），前者主要為意見箱、意見簿及意見處理執(zhí)行情況等負反饋，后者要求以有效樣本不少于600份的讀者滿意率調(diào)查表及相關(guān)要求進行線上測評。讀者參與評估指標項數(shù)量、基本分值偏低，指標維度設(shè)計保守，且對調(diào)查表的發(fā)放時間、讀者類別未作具體要求，容易導(dǎo)致評估期集中處理調(diào)查表，讀者滿意率真實性或受影響，不能有效反映以讀者為中心的服務(wù)導(dǎo)向。

3.3 評估結(jié)果利用不充分

第一，評估信息披露內(nèi)容單一。全國公共圖書館評估產(chǎn)生的數(shù)據(jù)覆蓋面廣、系統(tǒng)性強，是圖書館開展學(xué)科研究的重要資源。訪問中國圖書館學(xué)會官網(wǎng)“第七次全國公共圖書館評估定級”專欄發(fā)現(xiàn)，其“工作動態(tài)”欄目僅有3條信息，分別為2021年相關(guān)標準制定、2022年培訓(xùn)工作信息，評估過程信息宣傳不及時，透明化程度不高，制約了參評圖書館的信息交互及社會對公共圖書館評估的認知和認同。同時，歷次公共圖書館評估定級結(jié)果通常只公布上等級圖書館名錄，缺少包含全國公共圖書館評估必備條件總體達標情況、創(chuàng)新案例、行業(yè)發(fā)展趨勢等內(nèi)容的全國公共圖書館發(fā)展態(tài)勢報告，不利于參評館對標找差距，工作不能有的放矢。

第二，評估結(jié)果激勵作用減弱。在評估初期，上等級圖書館數(shù)量少、比例低，評估結(jié)果的榮譽激勵效果明顯。經(jīng)歷過7次評估后，全國上等級圖書館數(shù)量從第一次評估的1144個上升為第七次的2722個，其中一級館從第一次評估的68個上升為第七次評估的1301個。隨著上等級圖書館和一級圖書館數(shù)量的不斷增加及部分圖書館多次獲評，榮譽激勵的作用呈現(xiàn)出邊際遞減效應(yīng)，基層館普遍反映在不斷做優(yōu)服務(wù)的同時，免費開放經(jīng)費愈加緊張，評估積極性隨之減弱。

4 高質(zhì)量發(fā)展視角下公共圖書館評估優(yōu)化對策研究

4.1 進一步優(yōu)化成效性指標

第一，進一步細化評估標準。我國公共圖書館數(shù)量多、分布廣、區(qū)域發(fā)展不平衡的問題仍然存在。評估標準指標體系應(yīng)充分考慮地域、城市類別、城鎮(zhèn)化率等因素，比如西部城市與中東部城市之間、副省級城市與地市級城市圖書館之間的差異，涉及成效性的指標應(yīng)以服務(wù)效能為導(dǎo)向，宜用人均或百分比標準衡量，而非僅根據(jù)總數(shù)量區(qū)間值賦分，避免出現(xiàn)高效能、低評分的評估偏差。

第二，提升副省級城市圖書館在評估中的獨特定位。我國現(xiàn)有副省級城市15個③，其中10個為省會城市，5個為計劃單列的沿海開放城市。副省級城市擁有獨特的政治地位，具有良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)且分布范圍較廣，深圳圖書館、杭州圖書館、寧波圖書館、成都圖書館等副省級城市公共圖書館從發(fā)展理念到服務(wù)效能一直處于行業(yè)領(lǐng)先地位。根據(jù)中華人民共和國文化行業(yè)標準《公共圖書館業(yè)務(wù)規(guī)范第1部分：省級公共圖書館》（WH//T 87.1-2019）描述：“計劃單列市、副省級城市公共圖書館工作可參照執(zhí)行”。然而副省級圖書館既在辦館主體和發(fā)展愿景方面有別于正省級圖書館，又在建設(shè)保障和服務(wù)效能方面遠高于地市級圖書館[10]，且對地市級公共圖書館具有較強示范和帶動作用。建議將副省級圖書館單列評估，充分突出我國公共圖書館的高質(zhì)量發(fā)展樣本，體現(xiàn)評估的層次性、針對性和精準性。

第三，合理設(shè)置評估標準加分體系。鼓勵創(chuàng)新一直是公共圖書館評估倡導(dǎo)的方向，隨著公共文化服務(wù)水平的提升，全國公共圖書館從空間再造到精準服務(wù)不斷優(yōu)化。評估應(yīng)針對辦館保障、業(yè)務(wù)建設(shè)、服務(wù)效能中的核心，如文獻建設(shè)、區(qū)域協(xié)作等指標建立合理的加分體系。加分體系應(yīng)與基本分值相對獨立，便于各參評館在評估過程中找準定位，也有利于分析挖掘創(chuàng)新做法，以確保公共圖書館事業(yè)發(fā)展保持旺盛活力。

4.2 進一步提升評估效能

首先，要優(yōu)化評估方案。公共圖書館評估原則上四年一次，提前做好評估期工作安排對提升評估效率，改善評估期參評館的有效溝通具有重要意義。一是要提前下達評估標準。評估標準是全國公共圖書館自評的依據(jù)，也是對標建設(shè)的參照。建議在評估周期第一年下達評估標準，以便各級參評館根據(jù)標準確定目標，規(guī)劃投入，讓評估準備回歸到正常的工作節(jié)奏，避免“四年評一次，一評管四年”。二是要合理規(guī)劃并嚴格執(zhí)行評估周期。從《文化和旅游部辦公廳關(guān)于開展第七次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作的通知》（2022年6月）到《文化和旅游部關(guān)于公布第七次全國縣級以上公共圖書館評估定級上等級館名單的通知》（2023年12月），第七次全國縣級以上公共圖書館評估總用時18個月，或?qū)Φ诎舜卧u估工作帶來不利影響。合理規(guī)劃并嚴格執(zhí)行評估周期，是有序、高效推進評估工作，提升評估效能的必要手段。

其次，要增強科技賦能。評估數(shù)據(jù)是行業(yè)過去發(fā)展的反映，更是未來行業(yè)發(fā)展決策的依據(jù)，其客觀性至關(guān)重要。要加速推進評估信息平臺與多圖書館業(yè)務(wù)系統(tǒng)的技術(shù)對接，力爭在第八次評估中實現(xiàn)數(shù)據(jù)自動讀取。加快建立全國公共圖書館大數(shù)據(jù)中心，并做到服務(wù)數(shù)據(jù)真實性可控、價值性可用，既便于評估中期督導(dǎo)，更為應(yīng)急狀態(tài)（如疫情）下評估標準動態(tài)調(diào)整提供數(shù)據(jù)支撐，為評估實施提供抓手。

最后，要優(yōu)化讀者評價路徑。以讀者為中心是公共圖書館的服務(wù)宗旨，隨著我國公共圖書館開放程度越來越高，讀者已經(jīng)或以志愿者身份廣泛參與到圖書館的場館建設(shè)、文獻建設(shè)、閱讀推廣等多個業(yè)務(wù)領(lǐng)域，用好讀者資源是推動圖書館未來發(fā)展的有力舉措。建議進一步完善評估中讀者參與評價的路徑。一是要增加讀者評價指標維度。如讀者對圖書館的關(guān)注度、支持舉措、建設(shè)參與情況等，通過評估一方面了解讀者對公共圖書館的滿意度，另一方面以此積極推動讀者參與圖書館事業(yè)建設(shè)，讓公共圖書館真正為讀者所建，為讀者服務(wù)。二是要豐富指標內(nèi)容。讀者評價是讀者與圖書館之間溝通的橋梁，要建立起讀者日常評價的采集、處理和反饋機制，讓雙方友好溝通，讓評價的價值真正得以發(fā)揮。

4.3 用好評估資源促進事業(yè)發(fā)展

在后評估時代，如何更好利用評估結(jié)果促進事業(yè)發(fā)展是公共圖書館評估要面臨的新課題。

一是要用好評估數(shù)據(jù)。在評估前應(yīng)該召開評估動員大會，增強各級政府辦館的主體責(zé)任感，明確評估流程及時間節(jié)點，為數(shù)據(jù)匯集做好人員、設(shè)備等準備工作；在評估中應(yīng)加大全國公共圖書館評估的宣傳力度，增強參評圖書館的信息交互，提升評估透明度和社會關(guān)注度，同時做好評估數(shù)據(jù)評測，確保數(shù)據(jù)安全、真實、可用；評估后應(yīng)及時發(fā)布我國公共圖書館發(fā)展數(shù)據(jù)報告，讓各參評館同步、無差別了解行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，從而達到充分利用評估數(shù)據(jù)推動圖書館學(xué)科研究的目的。

二是要用活激勵機制?！段幕吐糜尾?國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》指出：要建立健全科學(xué)規(guī)范的評估標準體系，進一步完善評估定級結(jié)果運用機制，鼓勵地方通過經(jīng)費分配、項目安排等方式，加大獎優(yōu)力度[11]。在授牌榮譽激勵的基礎(chǔ)上，對評估中涌現(xiàn)的先進案例、典型做法予以獎勵并加以推廣，凸顯評估的示范性效應(yīng)。同時，實行等級動態(tài)升降制，對于地方政府不重視、服務(wù)退步的公共圖書館向下調(diào)級，將評估定級結(jié)論與免費開放經(jīng)費關(guān)聯(lián)，實行等級系數(shù)原則，多勞多得。

5 結(jié)語

柯平等指出，法治化、高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動和智慧技術(shù)的環(huán)境為第七次評估帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)[12]。未來，公共圖書館要牢牢把握機遇、主動迎接挑戰(zhàn)，將目標性、導(dǎo)向性和智慧化等落實到評估的各個環(huán)節(jié)，不斷優(yōu)化評估體系、提升評估效能，讓以評促建、以評促管、以評促效能提升的評估宗旨落實落細，從而進一步完善公共圖書館評價體系，推動公共圖書館實現(xiàn)從普惠服務(wù)到個性化、精準化服務(wù)的提升，促進公共文化服務(wù)向高質(zhì)量、多元化發(fā)展。

注釋：

1 以財政部《關(guān)于明確東中西部地區(qū)區(qū)域劃分的意見》（財辦預(yù)〔2005〕5號）為依據(jù)，西部包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、云南、貴州、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省區(qū)市。

② 因受新冠肺炎疫情影響，根據(jù)評估要求，相關(guān)服務(wù)指標按2018—2019年年均數(shù)據(jù)評分。

③ 1994年，中央機構(gòu)編委會發(fā)文（中編〔1994〕1號）明確了16個副省級城市，分別為哈爾濱、長春、沈陽、濟南、南京、杭州、廣州、武漢、成都、重慶、西安、大連、青島、寧波、廈門、深圳。1997年，重慶設(shè)為直轄市后，副省級城市為15個。

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[11] 中華人民共和國文化和旅游部.文化和旅游部 國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見[EB/OL].[2021-03-08].https：//zwgk.mct.gov.cn/zfxxgkml/ggfw/202103/t20210323_923230.html.

[12] 柯平，潘雨亭，張海梅.機遇與挑戰(zhàn)：第七次公共圖書館評估的環(huán)境與意義[J].圖書館雜志，2023（3）：9-15.

王智群 女，1979年生。黨校研究生，研究館員。研究方向：圖書館學(xué)、公共管理學(xué)。

黃兆奎 男，1962年生。本科學(xué)歷，研究館員。研究方向：圖書館學(xué)。

（收稿日期：2024-02-19；責(zé)編：婁明輝。）