合作生產(chǎn)的“隱形偏離”：社會(huì)組織“援助—受助”行動(dòng)邏輯及其形成機(jī)制

摘 要：合作生產(chǎn)以多元主體共同參與生產(chǎn)全過(guò)程為核心，意在打破傳統(tǒng)生產(chǎn)者、消費(fèi)者之間的明顯界線(xiàn)，進(jìn)而圍繞合作生產(chǎn)的議題實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)。然而，在現(xiàn)有政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的運(yùn)行體系實(shí)踐過(guò)程中，多元主體之間難以形成有效的合作，在不同層面上產(chǎn)生了“隱形偏離”現(xiàn)象。本文以H機(jī)構(gòu)執(zhí)行“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目的實(shí)踐為例，基于合作生產(chǎn)理論視角，進(jìn)一步分析和揭示偏離現(xiàn)象背后蘊(yùn)含的邏輯和形成機(jī)制，研究發(fā)現(xiàn)：多元合作主體在服務(wù)授權(quán)、服務(wù)設(shè)計(jì)、服務(wù)遞送、服務(wù)評(píng)估的“援助—受助”行動(dòng)中發(fā)生著不同層面的“隱形偏離”，這種“隱形偏離”具體表現(xiàn)為績(jī)效式授權(quán)與有限自主責(zé)任、需求共識(shí)合謀與沉默附和應(yīng)對(duì)、理性計(jì)算行動(dòng)與被動(dòng)專(zhuān)業(yè)依賴(lài)、績(jī)效結(jié)果導(dǎo)向與主動(dòng)遵從策略。這一發(fā)現(xiàn)為揭示社會(huì)組織間的互助行為機(jī)制以及進(jìn)一步探究政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的深層機(jī)理提供有益啟示。

關(guān)鍵詞：牽手計(jì)劃 合作生產(chǎn) 隱形偏離 “援助—受助”行動(dòng)

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“基層治理中社會(huì)工作站的嵌合機(jī)制及優(yōu)化路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23CSH074）以及國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)工作的主體自覺(jué)與自主知識(shí)體系建構(gòu)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23BSH013）的階段性成果。

[中圖分類(lèi)號(hào)] C916" [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A" [文章編號(hào)] 1672-4828（2024）05-132-19

DOI： 10.3969/j.issn.1672-4828.2024.05.008

吳佳峻，南開(kāi)大學(xué)社會(huì)學(xué)院社會(huì)工作與社會(huì)政策專(zhuān)業(yè)博士研究生（天津 300350）；楊麗陽(yáng)，沈陽(yáng)市鐵西區(qū)樂(lè)和社會(huì)工作服務(wù)中心總干事兼任秘書(shū)長(zhǎng)，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)社會(huì)工作碩士研究生（沈陽(yáng) 110142）。

一、問(wèn)題提出

為積極響應(yīng)黨的“十四五”規(guī)劃做出的全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，民政部門(mén)大力推進(jìn)“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目，高度重視社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)力量，發(fā)揮社會(huì)工作在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興中的重要作用，以先發(fā)地區(qū)的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)作為參與脫貧攻堅(jiān)的依托力量與重要載體，以跨地區(qū)幫扶為紐帶，不斷提高受援地區(qū)社會(huì)工作的服務(wù)水平以及參與基層社會(huì)治理的能力。項(xiàng)目自實(shí)施以來(lái)取得了顯著成效，如在受援地區(qū)成功培育專(zhuān)業(yè)性的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、開(kāi)創(chuàng)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目、培養(yǎng)在地社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才，為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)提供專(zhuān)業(yè)力量，夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)。因此，民政部“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目將社會(huì)工作與社會(huì)組織嵌合到國(guó)家發(fā)展的改革戰(zhàn)略之中，與“精準(zhǔn)扶貧”“鄉(xiāng)村振興”“共同富?！薄皠?chuàng)新社會(huì)治理”等重大戰(zhàn)略相伴而生。

為回應(yīng)民政部的發(fā)展規(guī)劃與部署，L省結(jié)合本省實(shí)際于2022年啟動(dòng)并實(shí)施《L省社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)“牽手計(jì)劃”實(shí)施方案（2022—2024）》。根據(jù)方案要求，L省業(yè)務(wù)部門(mén)遴選部分能夠代表L省社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)水平的援派社會(huì)組織“結(jié)對(duì)幫扶”省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)承接社工站運(yùn)營(yíng)管理的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“受援社會(huì)組織”），H機(jī)構(gòu)作為遴選結(jié)對(duì)幫扶的援派社會(huì)組織之一，要根據(jù)L省業(yè)務(wù)部門(mén)要求，通過(guò)“援助”的方式在規(guī)定時(shí)間內(nèi)依據(jù)每年度幫扶量化的指標(biāo)完成結(jié)對(duì)幫扶規(guī)定動(dòng)作，促進(jìn)受援地區(qū)社會(huì)工作的發(fā)展，進(jìn)而共同推動(dòng)L省社工站的整體建設(shè)質(zhì)量。因而“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目是在政府支持和倡導(dǎo)下，依托援派社會(huì)組織，將受援地區(qū)政府部門(mén)、受援社會(huì)組織等在內(nèi)的相關(guān)主體有效組織起來(lái)，共同推動(dòng)社會(huì)工作建設(shè)和發(fā)展的服務(wù)項(xiàng)目。其合作過(guò)程與合作生產(chǎn)理論具有高度的契合性，合作生產(chǎn)理論關(guān)注多元主體在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的動(dòng)態(tài)，強(qiáng)調(diào)多元主體達(dá)成需求共識(shí)，形成生產(chǎn)合力，以聯(lián)合行動(dòng)共同促進(jìn)服務(wù)效率的提升，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)結(jié)果或共同價(jià)值，因此，“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目中的多元主體具有合作生產(chǎn)的特征。然而現(xiàn)實(shí)中，L省“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目雖然已經(jīng)按照既定的幫扶任務(wù)指標(biāo)，達(dá)成了服務(wù)量化標(biāo)準(zhǔn)，且順利通過(guò)了項(xiàng)目評(píng)估工作，但實(shí)際上多元主體并沒(méi)有達(dá)成真正意義上的需求共識(shí)，制約了多元主體共同朝向一種推動(dòng)公共價(jià)值創(chuàng)造與福利共生體系建構(gòu)（王海擎，2024）的合作樣態(tài)，繼而在“援助—受助”的過(guò)程中潛移默化地發(fā)生了不易察覺(jué)的偏離，這些偏離隱藏在復(fù)雜的合作生產(chǎn)行為背后，需要更為深入地分析探究，筆者將其稱(chēng)之為“合作生產(chǎn)的隱形偏離”。這也引起筆者進(jìn)一步思考：作為援派社會(huì)組織的H機(jī)構(gòu)與受援地區(qū)相關(guān)主體之間的“援助—受助”過(guò)程是怎樣的？又是如何造成合作生產(chǎn)的“隱形偏離”？質(zhì)言之，其形成機(jī)制為何？這是本文的研究旨趣。

二、理論闡述與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)：合作生產(chǎn)理論

合作生產(chǎn)是一種面對(duì)公共服務(wù)難題而衍生出來(lái)的服務(wù)模式，關(guān)注點(diǎn)在于充分重視和開(kāi)發(fā)服務(wù)使用者在服務(wù)過(guò)程中的消費(fèi)角色和參與角色，并被視為重塑政府與社會(huì)關(guān)系的一種實(shí)踐模式（鄭廣懷，2023）。這一理論概念最早進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域是由埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）團(tuán)隊(duì)在20世紀(jì)70年代提出，其認(rèn)為有效的服務(wù)需要通過(guò)專(zhuān)業(yè)提供者和服務(wù)使用者的相互合作來(lái)共同實(shí)現(xiàn)（Ostrom，1996），是政府和服務(wù)使用者將共同投入的資源轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品或服務(wù)的過(guò)程（Zhu amp; Yi，2017），強(qiáng)調(diào)服務(wù)使用者不僅需要參與到服務(wù)的使用階段，也需要參與到生產(chǎn)階段（Ostrom et al.，1978），關(guān)注服務(wù)產(chǎn)出（Ostrom，1972）。隨著合作生產(chǎn)理論的不斷發(fā)展，其內(nèi)涵一方面從原來(lái)的只關(guān)注服務(wù)量化指標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟆案玫慕Y(jié)果或更高的效率”（Bovaird amp; Loeffler，2012），以探究政府、服務(wù)使用者及其他利益相關(guān)主體是如何共同生產(chǎn)服務(wù)，創(chuàng)造公共價(jià)值；另一方面強(qiáng)調(diào)運(yùn)用“價(jià)值鏈”對(duì)價(jià)值主體間的利益交換進(jìn)行分析（Alford，2009），這里的價(jià)值主體包括服務(wù)生產(chǎn)者與服務(wù)消費(fèi)者，其中生產(chǎn)者的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，由原來(lái)的單一政府拓展引入社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體（朱火云、丁煜，2021）。政府由之前的主要服務(wù)生產(chǎn)者角色向服務(wù)引導(dǎo)者、倡導(dǎo)者角色轉(zhuǎn)變，積極引導(dǎo)服務(wù)使用者參與到公共服務(wù)生產(chǎn)中，而服務(wù)設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)等專(zhuān)業(yè)性的技術(shù)服務(wù)則交由其他社會(huì)主體負(fù)責(zé)；作為服務(wù)消費(fèi)者的公民（服務(wù)使用者）也由簡(jiǎn)單的、被動(dòng)的需求表達(dá)者、服務(wù)評(píng)價(jià)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)性的服務(wù)創(chuàng)造者（Sharp，1980）。自此，合作生產(chǎn)模式下的公共服務(wù)由“為公民提供服務(wù)”轉(zhuǎn)化為“由公民參與提供服務(wù)”（朱春奎、易雯，2017），改變了傳統(tǒng)公共服務(wù)中將政府視為公共服務(wù)主要?jiǎng)?chuàng)造者的認(rèn)知（Moore，1997），打破了原來(lái)政府與公眾的單向合作價(jià)值鏈，模糊了服務(wù)產(chǎn)出者和使用者的范圍界限，強(qiáng)調(diào)多元主體都可以成為合作生產(chǎn)者，同時(shí)也需要積極主動(dòng)參與合作過(guò)程，促進(jìn)多樣化的服務(wù)需求得以表達(dá)和精準(zhǔn)回應(yīng)，進(jìn)而達(dá)成合作共識(shí)。

合作生產(chǎn)理論對(duì)于服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程尤為關(guān)注。合作生產(chǎn)的過(guò)程并不是靜態(tài)的、單一的流水線(xiàn)工作，而是動(dòng)態(tài)的、需要采取手段不斷進(jìn)行靈活調(diào)整和設(shè)計(jì)的產(chǎn)出過(guò)程。對(duì)于合作生產(chǎn)過(guò)程的研究，布蘭德森和霍寧（Brandsen amp; Honingh，2016）將合作生產(chǎn)的過(guò)程分為“服務(wù)的合作設(shè)計(jì)過(guò)程”和“實(shí)施過(guò)程中的主體間合作”兩個(gè)部分，但并未體現(xiàn)合作主體對(duì)服務(wù)效果的滿(mǎn)意度評(píng)估。博瓦伊爾德（Bovaird，2007）認(rèn)為，公共服務(wù)的合作生產(chǎn)過(guò)程包括設(shè)計(jì)、委托、管理、交付、監(jiān)控和評(píng)估等公共服務(wù)管理的完整價(jià)值鏈，改變了早期“發(fā)起、設(shè)計(jì)、實(shí)施”的三階段論（王學(xué)軍，2020）。也有學(xué)者指出合作生產(chǎn)是受雇組織與直接參與服務(wù)提供的服務(wù)對(duì)象在服務(wù)授權(quán)、設(shè)計(jì)、遞送、評(píng)估四個(gè)階段的協(xié)同關(guān)系（Brandsen amp; Honingh，2016）。筆者認(rèn)為該觀(guān)點(diǎn)既是對(duì)傳統(tǒng)“三段論”的修正與補(bǔ)充，也是對(duì)博瓦伊爾德理論觀(guān)點(diǎn)的精簡(jiǎn)，同時(shí)與我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的機(jī)制具有一定適切性。

伴隨著我國(guó)社會(huì)治理體制改革的縱深推進(jìn)，合作生產(chǎn)作為推崇多元主體共同參與公共服務(wù)的一種新的研究視角，逐漸受到關(guān)注。目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)其研究主要聚焦于公共服務(wù)、社區(qū)公共安全（曹海軍、王夢(mèng)，2023）、農(nóng)村互助養(yǎng)老（丁煜、朱火云，2022）、社區(qū)治理（孫家瑞，2022）、環(huán)境治理（扶雪琴，2024）、技術(shù)賦能（鄒昀瑾、郭彬、陳功，2024）等領(lǐng)域，既有對(duì)合作生產(chǎn)的理論嬗變、合作過(guò)程的描述性研究，闡釋了合作生產(chǎn)的多重維度與結(jié)構(gòu)關(guān)系。筆者認(rèn)為，上述研究為理解“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目下社會(huì)組織“援助—受助”的合作生產(chǎn)過(guò)程提供一定的思路，但仍存在一定的局限：一是關(guān)于社會(huì)組織的探討更多聚焦于政社合作關(guān)系、社會(huì)組織自我革新問(wèn)題，對(duì)社會(huì)組織之間的“援助—受助”的理論嵌入研究很少；二是合作生產(chǎn)視閾下的多元主體價(jià)值共識(shí)方面雖已形成豐富的積累，為理解合作生產(chǎn)提供了基本框架和理論工具，但合作生產(chǎn)過(guò)程中蘊(yùn)含的復(fù)雜微妙、不易被察覺(jué)的“偏離機(jī)制”尚被忽視?；诖?，本研究從合作生產(chǎn)理論視角切入，以社會(huì)組織“援助—受助”的過(guò)程為依據(jù)，試圖揭示合作生產(chǎn)“隱形偏離”的內(nèi)在機(jī)制，這對(duì)于提升多元主體合作生產(chǎn)的實(shí)效性以及政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中的三對(duì)關(guān)系，即“政—政”關(guān)系、“政—社”關(guān)系以及“社—社”關(guān)系（周金玲，2023），具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

（二）分析框架

多元主體積極主動(dòng)參與合作生產(chǎn)，可以實(shí)現(xiàn)需求的有效表達(dá)、磋商與聚合，從而為形成共同行動(dòng)提供基礎(chǔ)性保障，可以肯定的是，要想達(dá)成理想標(biāo)準(zhǔn)下的合作生產(chǎn)狀態(tài)，政府需要賦予其他合作主體充分的服務(wù)自主權(quán)，使他們能夠充分發(fā)揮主體性和專(zhuān)業(yè)性，而每個(gè)主體也不再是行動(dòng)過(guò)程之外的旁觀(guān)者與局外人。合作生產(chǎn)主體要在建立互信關(guān)系的基礎(chǔ)上進(jìn)行有效協(xié)商，達(dá)成合作或行動(dòng)共識(shí)，共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的協(xié)作生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，并在其中發(fā)揮各自的效能和作用，才能最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)導(dǎo)向下的價(jià)值共創(chuàng)。但需要注意的是，宏觀(guān)政策背景、行政制度環(huán)境等構(gòu)成的外部環(huán)境以及主體認(rèn)知、利益訴求、地方生態(tài)網(wǎng)絡(luò)等治理環(huán)境與情境對(duì)多元主體行動(dòng)起著至關(guān)重要的作用，也深刻影響著生產(chǎn)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

基于此，本文在借鑒合作生產(chǎn)理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合H機(jī)構(gòu)“牽手計(jì)劃”實(shí)踐過(guò)程，構(gòu)建了本文的合作生產(chǎn)“隱形偏離”分析框架（如圖1所示）。具體而言，合作生產(chǎn)主體在服務(wù)授權(quán)、設(shè)計(jì)、遞送、評(píng)估四個(gè)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生差異性的項(xiàng)目預(yù)期，進(jìn)而采取了不同的行動(dòng)策略，進(jìn)而形成與理想合作生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)下的多重邏輯沖突，最終導(dǎo)致了合作生產(chǎn)的“隱形偏離”。

三、合作生產(chǎn)下社會(huì)組織“援助—受助”的行動(dòng)邏輯

L省于2022年正式啟動(dòng)“牽手計(jì)劃”服務(wù)項(xiàng)目，分別于2022年6月、2023年8月遴選出援派社會(huì)組織，并要求援派社會(huì)組織在2022年10月底前及2023年12月底前與受援地區(qū)合作完成支持社工站前期建設(shè)、支持機(jī)構(gòu)組織發(fā)展、支持專(zhuān)業(yè)服務(wù)技能提升、支持建立服務(wù)資料檔案四項(xiàng)幫扶任務(wù)。為確?！盃渴钟?jì)劃”順利實(shí)施，取得實(shí)效，L省業(yè)務(wù)部門(mén)制定了幫扶量化指標(biāo)，援派社會(huì)組織、受援地區(qū)需要根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)共同制定并實(shí)施幫扶工作方案，并按照援派社會(huì)組織“演示、講授”，受援社會(huì)組織“觀(guān)摩、協(xié)同”的模式進(jìn)行具體幫扶。H機(jī)構(gòu)作為L(zhǎng)省“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目6家援派社會(huì)組織之一，也是唯一一家高校教師領(lǐng)辦的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，具有良好的專(zhuān)業(yè)底蘊(yùn)與基礎(chǔ)，負(fù)責(zé)結(jié)對(duì)幫扶省內(nèi)P市、T市，涉及的合作生產(chǎn)的主體包括P市、T市市本級(jí)民政部門(mén)、受援社會(huì)組織以及所在區(qū)縣的民政部門(mén)。

在此過(guò)程中，筆者以項(xiàng)目負(fù)責(zé)人以及督導(dǎo)的身份參與其中。因此，本研究以H機(jī)構(gòu)的“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目為案例，聚焦質(zhì)性研究方法，分析項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中社會(huì)組織“援助—受助”的行動(dòng)過(guò)程以及產(chǎn)生合作生產(chǎn)“隱形偏離”的內(nèi)在機(jī)制。為了能夠?qū)?xiàng)目做出整體把握，研究者參與項(xiàng)目申請(qǐng)、執(zhí)行、評(píng)估的全過(guò)程，并訪(fǎng)談?wù){(diào)研了L省業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人、H機(jī)構(gòu)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、P市及T市市本級(jí)民政部門(mén)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人3人及區(qū)縣民政負(fù)責(zé)人2人、受援社會(huì)組織負(fù)責(zé)人3人，同時(shí)考察其他援派社會(huì)組織的實(shí)踐過(guò)程，以確保對(duì)“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目實(shí)踐生態(tài)以一種“系統(tǒng)性”“整體性”“多樣性”的方式開(kāi)展科學(xué)研究，進(jìn)一步增強(qiáng)研究的普適性。

（一）服務(wù)授權(quán)：績(jī)效式授權(quán)與有限自主責(zé)任

服務(wù)授權(quán)階段需要政府部門(mén)向社會(huì)組織下放一定的服務(wù)自主權(quán)。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是通過(guò)市場(chǎng)化途徑實(shí)現(xiàn)政社合作的主要途徑之一，他們通過(guò)這種方式與眾多社會(huì)組織開(kāi)展合作，并將秩序穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯內(nèi)嵌其中，要求社會(huì)組織供給社會(huì)所需服務(wù)（Salamon amp; Toepler，2015），進(jìn)而助力政府職能轉(zhuǎn)變（劉新智、李奕，2016）。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)后，需要將一部分職能剝離出去交由社會(huì)組織承接（雙艷珍，2021），為社會(huì)組織提供有效的制度環(huán)境，并賦予其部分的項(xiàng)目自主權(quán)與獨(dú)立性，使其通過(guò)項(xiàng)目化運(yùn)作的方式參與基層社會(huì)治理。從H機(jī)構(gòu)執(zhí)行“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目的情況來(lái)看，H機(jī)構(gòu)位于權(quán)力弱勢(shì)端（何東、陳明龍、劉小峰，2022），它只是被政府賦予了參與公共服務(wù)的責(zé)任，需按照政府制定的行動(dòng)規(guī)則開(kāi)展相應(yīng)的幫扶活動(dòng)（張煜婕、張圣，2023），即政府仍發(fā)揮著行政主導(dǎo)作用，其前期固化的、成型的量化指標(biāo)以一種“隱形”的績(jī)效式邏輯支配著其他合作主體。

滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象的需求是項(xiàng)目規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在項(xiàng)目前期規(guī)劃上，L省業(yè)務(wù)部門(mén)就直接選擇和判斷了受援地區(qū)需要哪些幫扶任務(wù)以及各項(xiàng)任務(wù)的數(shù)量，單向擬訂了具體的幫扶內(nèi)容及量化指標(biāo)，并在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)招標(biāo)公告中發(fā)布?；诖耍稑?biāo)的社會(huì)組織除了需要符合招標(biāo)公告中的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)之外，不得不依據(jù)L省業(yè)務(wù)部門(mén)既定范圍來(lái)擬定服務(wù)方案。L省業(yè)務(wù)部門(mén)特別強(qiáng)調(diào)各社會(huì)組織需要嚴(yán)格按照方案執(zhí)行，后期也會(huì)依據(jù)此方案進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)估工作。正如L省業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人說(shuō)道：“你們要看到文件列明的具體幫扶量化指標(biāo)，這樣就節(jié)省了你們很大一部分時(shí)間去敲定每個(gè)指標(biāo)的工作量，各援派社會(huì)組織需要嚴(yán)格按照指標(biāo)完成任務(wù)，后期評(píng)估也是要按照這個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量你們的工作量?！保ㄔL(fǎng)談資料：20230901ST-H）故在項(xiàng)目實(shí)踐中，L省業(yè)務(wù)部門(mén)以量化指標(biāo)、“績(jī)效式”授權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目方向的總體把握（賈晶晶、馬穎穎，2021），然而，直接限制了援派社會(huì)組織的自主權(quán)。正如H機(jī)構(gòu)秘書(shū)長(zhǎng)所說(shuō)：“剛開(kāi)始看到‘牽手計(jì)劃’的具體量化指標(biāo)，我們非常明白自己的幫扶范圍和形式，也不用煩惱該怎么制定這個(gè)幫扶方案，但項(xiàng)目開(kāi)展后經(jīng)過(guò)對(duì)受援地區(qū)的前期調(diào)研，才發(fā)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)是新注冊(cè)成立的，那針對(duì)這些機(jī)構(gòu)，直接利用幫扶量化指標(biāo)去完成相應(yīng)的幫扶工作，很難達(dá)成幫扶實(shí)效。”（訪(fǎng)談資料：20230910H-Y）

在與L省業(yè)務(wù)部門(mén)簽訂合作協(xié)議后，H機(jī)構(gòu)與團(tuán)隊(duì)成員對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合考量，共同商議項(xiàng)目細(xì)節(jié)，以避免在后期執(zhí)行時(shí)手足無(wú)措。雖然在幫扶量化指標(biāo)脫離現(xiàn)實(shí)的原始背景下，H機(jī)構(gòu)很難保證專(zhuān)業(yè)特性和達(dá)成項(xiàng)目既定目標(biāo)，但出于獲得認(rèn)可、避免得到項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)方的偏見(jiàn)，H機(jī)構(gòu)仍然選擇保留L省業(yè)務(wù)部門(mén)直觀(guān)的量化任務(wù)指標(biāo)，依據(jù)過(guò)往實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)細(xì)化出可控事項(xiàng)，制定初步的實(shí)施方案，便于在后期與受援地區(qū)洽談時(shí)有據(jù)可依。H機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人談及：“作為一家高校領(lǐng)辦的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，我們認(rèn)為還是要按照專(zhuān)業(yè)化的邏輯去衡量服務(wù)方案的設(shè)計(jì)與制定，所以我們認(rèn)為與受援地區(qū)進(jìn)行合作對(duì)接是尤為必要的，這也一定程度上體現(xiàn)了我們機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)專(zhuān)業(yè)性的重視，而我們?cè)趯?zhuān)業(yè)服務(wù)方面還是有一定自主性的?！保ㄔL(fǎng)談資料：20230910H-L）

總的來(lái)說(shuō)，在服務(wù)授權(quán)階段，政府為了突出治理績(jī)效以及便于管理，統(tǒng)一規(guī)定全省“牽手計(jì)劃”幫扶工作的標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)，其優(yōu)勢(shì)在于能夠整體把握幫扶進(jìn)度，但忽略了地方社會(huì)工作的服務(wù)基礎(chǔ)以及社會(huì)工作的本地生態(tài)，兩者割裂致使項(xiàng)目執(zhí)行必然懸浮于實(shí)際需求之上。而H機(jī)構(gòu)盡管在項(xiàng)目推進(jìn)工作中保留了一定的自主性，但也僅限于與受援地區(qū)共同商議重點(diǎn)幫扶地區(qū)、方向與時(shí)間等具體細(xì)節(jié)，是一種有限的自主。

（二）服務(wù)設(shè)計(jì)：需求共識(shí)合謀與沉默附和應(yīng)對(duì)

在服務(wù)設(shè)計(jì)階段，需要多元合作主體之間互動(dòng)溝通，將多樣化的需求凝聚，達(dá)成需求共識(shí)，并制定合理規(guī)范的工作流程與規(guī)范，以維護(hù)后續(xù)服務(wù)的完整性。H機(jī)構(gòu)在制定幫扶方案前，與受援地區(qū)市本級(jí)民政部門(mén)、受援社會(huì)組織及所在地民政部門(mén)通過(guò)線(xiàn)上溝通與線(xiàn)下座談的形式，向他們了解具體的幫扶需求。從受援地區(qū)市級(jí)民政部門(mén)角度看，他們既不了解項(xiàng)目建設(shè)方案具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，也缺少項(xiàng)目規(guī)劃與預(yù)期，如T市民政局業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人講到的：“你們作為援派社會(huì)組織肯定是比我們要專(zhuān)業(yè)很多的，你們能提供給我們什么，我們就需要什么。”（訪(fǎng)談資料：20230904TMZ-Z）P市民政局業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人也講道：“從目前我們市社會(huì)工作行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，我們肯定是想要你們幫扶的越多越好，所以你們所幫扶的內(nèi)容，我們都能接受?！保ㄔL(fǎng)談資料：20230906PMZ-W）兩地的社會(huì)工作、社工站建設(shè)尚處于起步階段，因此所需的幫扶需求遠(yuǎn)超于“牽手計(jì)劃”既定的幫扶量化指標(biāo)。同樣的，在前期調(diào)研中，H機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)受援社會(huì)組織及所在地民政部門(mén)最為關(guān)注的是社工站建設(shè)資金問(wèn)題，這與L省“牽手計(jì)劃”幫扶方案的目標(biāo)大徑相庭，但受援社會(huì)組織及所在地民政部門(mén)礙于需要接受市級(jí)民政部門(mén)的監(jiān)管和考核，以順利獲得承接后續(xù)項(xiàng)目的條件，就“被迫承認(rèn)”方案中既定的專(zhuān)業(yè)需求符合自身服務(wù)需求，即對(duì)需求問(wèn)詢(xún)采取一種“非主動(dòng)”的迎合策略。T、P市區(qū)縣民政業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人提及：“其實(shí)我們特別關(guān)注社工站的資金要怎么用，怎么花，我們對(duì)這塊兒真的不是很清楚，但是你們的幫扶方案中并沒(méi)有這點(diǎn)?！保ㄔL(fǎng)談資料：20230904TMZ-Z；20230906PMZ-Y）與此同時(shí)，也有部分受援社會(huì)組織除了需要方案中既定的幫扶需求之外，有其自身需要，但由于幫扶方案中大量的指標(biāo)化任務(wù)，導(dǎo)致雙方?jīng)]有額外的時(shí)間來(lái)執(zhí)行。如P市一家受援社會(huì)組織負(fù)責(zé)人說(shuō)道：“我們現(xiàn)在正基于社工站做一個(gè)項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目我們不知道應(yīng)該如何去下手，如果你們能夠基于你們的幫扶任務(wù)再具體指導(dǎo)我們這個(gè)項(xiàng)目就更好了?！保ㄔL(fǎng)談資料：20230906PJG-L）然而，基于對(duì)項(xiàng)目周期短暫和整體走向的考慮，雙方不得不將焦點(diǎn)需求迎合于原定的項(xiàng)目方案上，主動(dòng)忽略他們亟須的幫扶需求。

基于多元需求現(xiàn)狀和L省幫扶量化指標(biāo)的雙重原因，H機(jī)構(gòu)無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)促進(jìn)多元主體之間的協(xié)商溝通，只能以L(fǎng)省的政策性?xún)A向?yàn)椤霸?huà)語(yǔ)工具”，將多重的幫扶需求轉(zhuǎn)化為“限期內(nèi)的需求共識(shí)”。在此條件基礎(chǔ)上，H機(jī)構(gòu)擬定服務(wù)方案后，交由受援地區(qū)市級(jí)民政部門(mén)審核，向他們咨詢(xún)方案的可行性，但由于他們?nèi)狈?duì)項(xiàng)目預(yù)期成果的設(shè)定與思考，一般給予肯定的回應(yīng)。另外，受援社會(huì)組織作為“牽手計(jì)劃”的直接合作方，理應(yīng)有權(quán)參與到服務(wù)方案制定和確定的過(guò)程中來(lái)，但事實(shí)上，受援地區(qū)市級(jí)民政部門(mén)并沒(méi)有將幫扶方案下發(fā)到受援社會(huì)組織，進(jìn)而征求他們的合理意見(jiàn)，造成幫扶方案只是援派社會(huì)組織與受援地區(qū)市級(jí)民政部門(mén)的單向決議，形成“懸浮”型幫扶方案，即幫扶方案只是合同簽訂方的理性契約行為，并未考慮到真正受益者的需求和想法。因此，在服務(wù)設(shè)計(jì)階段，H機(jī)構(gòu)在面臨多元需求的兼容性沖突時(shí)，與受援地區(qū)市級(jí)民政部門(mén)共同選擇忽視受援社會(huì)組織的實(shí)際需求和方案建議，達(dá)成需求共識(shí)合謀。而受援社會(huì)組織基于發(fā)言權(quán)和決定權(quán)受限的現(xiàn)實(shí)條件，選擇采取沉默附和的迎合策略，確保需求達(dá)成形式上的共識(shí)，但本質(zhì)上卻并未形成真正有效的需求共識(shí)或價(jià)值聚合。

（三）服務(wù)遞送：理性計(jì)算行動(dòng)與被動(dòng)專(zhuān)業(yè)依賴(lài)

多元主體需要圍繞服務(wù)生產(chǎn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)形成集體行動(dòng)是服務(wù)遞送階段的主要任務(wù)，援派社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)性以及受援社會(huì)組織的主動(dòng)配合是服務(wù)得以開(kāi)展的必備條件。在此環(huán)節(jié)中，H機(jī)構(gòu)處于服務(wù)主導(dǎo)和整體統(tǒng)籌安排地位，需要對(duì)兩市的受援社會(huì)組織進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，進(jìn)而提升受援社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力，但H機(jī)構(gòu)與受援社會(huì)組織的合作過(guò)程卻遠(yuǎn)沒(méi)有想象得那么順利。

在執(zhí)行項(xiàng)目過(guò)程中，一方面H機(jī)構(gòu)邀請(qǐng)具有中級(jí)社會(huì)工作師資質(zhì)、高校社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)教師作為項(xiàng)目督導(dǎo)對(duì)項(xiàng)目給予一定的指導(dǎo)，并委派機(jī)構(gòu)內(nèi)的專(zhuān)職人員開(kāi)展具體幫扶，同時(shí)帶領(lǐng)部分社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)碩士生共同參與其中，以保證服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性。然而，現(xiàn)實(shí)情況是只有少數(shù)受援社會(huì)組織對(duì)H機(jī)構(gòu)抱有專(zhuān)業(yè)訴求和期許，絕大部分的受援社會(huì)組織并非社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，而是由勞務(wù)派遣公司轉(zhuǎn)變而來(lái)，對(duì)社會(huì)工作認(rèn)知較少，機(jī)構(gòu)的社會(huì)工作者也多在街鎮(zhèn)工作，受工作影響，他們接受幫扶的精力有限，或者根本不愿意接受幫扶，但迫于市級(jí)民政部門(mén)的硬性要求又不得不服從安排，T市受援社會(huì)組織在某一次接受幫扶的活動(dòng)中向H機(jī)構(gòu)工作人員說(shuō)：“今天來(lái)這主要是做什么？我們社工站項(xiàng)目活動(dòng)經(jīng)費(fèi)那么少，學(xué)這些有什么用，學(xué)了回去也用不上，底下的人也不聽(tīng)我們的。要不是他們?cè)谖⑿湃豪锝形覀儯屛覀儊?lái)，我們這么忙才不愿意來(lái)呢?！保ㄔL(fǎng)談資料：20231027TJG-L）H機(jī)構(gòu)在為P市提供某一次幫扶時(shí)，其中一個(gè)受援社會(huì)組織負(fù)責(zé)人表示：“我們機(jī)構(gòu)的情況你們也有所了解，對(duì)社會(huì)工作是真的什么也不懂，你們來(lái)了我們就學(xué)一學(xué)，也不能浪費(fèi)這個(gè)機(jī)會(huì)，你們不來(lái)其實(shí)對(duì)我們也沒(méi)什么影響?！保ㄔL(fǎng)談資料：20231013PJG-S）由此可見(jiàn)，受制于專(zhuān)業(yè)認(rèn)知，受援社會(huì)組織在政府行政導(dǎo)向下，不得不遵從于行政安排，被動(dòng)接受獲得專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)的機(jī)會(huì)，進(jìn)而形成“被動(dòng)專(zhuān)業(yè)依賴(lài)”的事實(shí)。

另一方面，多年的項(xiàng)目承接經(jīng)驗(yàn)，既促進(jìn)了機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目執(zhí)行能力提升，也增強(qiáng)了H機(jī)構(gòu)的洞察政策意圖能力。L省“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行期限為4個(gè)月/期，H機(jī)構(gòu)需要在此期限內(nèi)完成支持社工站前期建設(shè)、支持機(jī)構(gòu)組織發(fā)展、支持專(zhuān)業(yè)服務(wù)技能提升、支持建立服務(wù)資料檔案四項(xiàng)任務(wù)，每項(xiàng)任務(wù)都有數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)及服務(wù)總時(shí)長(zhǎng)要求。在談及服務(wù)指標(biāo)時(shí)，H機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說(shuō)道：“籠統(tǒng)地計(jì)算政府制定的幫扶文件量化指標(biāo)，機(jī)構(gòu)需要為每個(gè)受援地區(qū)服務(wù)時(shí)長(zhǎng)60.5小時(shí)，平均每月為15個(gè)小時(shí)。我們機(jī)構(gòu)與T市、P市分屬L省不同市，由于地域和交通方式的障礙，所以到兩市開(kāi)展實(shí)地指導(dǎo)和演示服務(wù)需要耗費(fèi)大量的人力及物力，過(guò)程比較麻煩?！保ㄔL(fǎng)談資料：20230910H-L）因此H機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行項(xiàng)目方案過(guò)程中，以“任務(wù)指標(biāo)完成”為導(dǎo)向，采取“1gt;2”的理性計(jì)算和行動(dòng)方式，一次性地分別完成不同的服務(wù)內(nèi)容，雖然每項(xiàng)幫扶指標(biāo)的次數(shù)達(dá)到了要求，但接受幫扶的參與者的能力提升實(shí)際有限，H機(jī)構(gòu)秘書(shū)長(zhǎng)談及：“針對(duì)三大工作方法的演示，又需要分節(jié)，又需要隔周，又需要完成規(guī)定的整體4—5節(jié)。我們?cè)谌ピ臅r(shí)候，還得和兩市商量服務(wù)時(shí)間，我們和他們的時(shí)間又不能時(shí)常寬裕和適切，所以我們真的不得不采用這種去一次分別完成不同指標(biāo)性任務(wù)的模式去完成項(xiàng)目，因?yàn)檎娴氖菚r(shí)間緊，任務(wù)也重。”（訪(fǎng)談資料：20230910H-YYLY）因此，在服務(wù)遞送的環(huán)節(jié)中，H機(jī)構(gòu)在面對(duì)多項(xiàng)指定性指標(biāo)和要求時(shí)，采用理性計(jì)算行動(dòng)的策略，將精力集中于通過(guò)易完成和易“顯現(xiàn)”的方式順利完成項(xiàng)目指定性動(dòng)作，雖然未充分考慮受援社會(huì)組織的主動(dòng)適應(yīng)性和接受能力，靈活擺脫了項(xiàng)目限期狀態(tài)下的各種服務(wù)阻力和沖突，“事半功倍”地完成指定性任務(wù)，但也將項(xiàng)目的初衷邊緣化，受援社會(huì)組織在這個(gè)過(guò)程中為了便于完成工作交差，呈現(xiàn)一種被動(dòng)專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)的狀態(tài)。

（四）服務(wù)評(píng)估：績(jī)效結(jié)果導(dǎo)向與主動(dòng)遵從策略

服務(wù)評(píng)估作為合作生產(chǎn)鏈條的最終環(huán)節(jié)，一般是由接受政府委托的第三方機(jī)構(gòu)按照一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，采取科學(xué)的評(píng)估方法，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果提供給政府部門(mén)進(jìn)行科學(xué)決策的過(guò)程（徐金鳳，2021）。第三方評(píng)估不僅是對(duì)合同績(jī)效的評(píng)價(jià)，更涉及對(duì)購(gòu)買(mǎi)方、社會(huì)組織及社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)的多元交代（黃曉星、楊杰，2015）。在評(píng)估過(guò)程中，第三方評(píng)估需要關(guān)注社會(huì)組織是否積極回應(yīng)服務(wù)受益方的需求、實(shí)現(xiàn)服務(wù)績(jī)效，進(jìn)而提出相應(yīng)的評(píng)估意見(jiàn)，以促進(jìn)社會(huì)組織更好地運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。值得關(guān)注的是，需求是否得到回應(yīng)、績(jī)效是否得到滿(mǎn)足、評(píng)估結(jié)論是否得到采納是衡量評(píng)估是否有效的具體標(biāo)準(zhǔn)?？v觀(guān)“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目評(píng)估實(shí)踐，不管是中期還是末期評(píng)估，政府的項(xiàng)目績(jī)效導(dǎo)向直接導(dǎo)致評(píng)估過(guò)程與評(píng)估結(jié)論的形式化與儀式化。

對(duì)于委托方而言，從評(píng)估過(guò)程來(lái)看，L省業(yè)務(wù)部門(mén)將評(píng)估看作是為了實(shí)現(xiàn)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)閉環(huán)而必須有的一個(gè)環(huán)節(jié)，比起過(guò)程，它們更關(guān)注項(xiàng)目結(jié)果（向德平、傅麗麗，2023），更關(guān)注指標(biāo)任務(wù)是否完成。而第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)則要聽(tīng)取L省業(yè)務(wù)部門(mén)的要求，遵循考核驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)并依據(jù)具體和量化的評(píng)估指標(biāo)完成評(píng)估任務(wù)，向承接機(jī)構(gòu)反饋問(wèn)題癥結(jié)。例如，L省業(yè)務(wù)部門(mén)組建的中期、末期評(píng)估中只是讓各承接機(jī)構(gòu)匯報(bào)項(xiàng)目執(zhí)行情況，收取各承接機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目成果作為政府績(jī)效輸出的材料證明，并要求第三方評(píng)估在短時(shí)間內(nèi)根據(jù)項(xiàng)目檔案及匯報(bào)內(nèi)容提出相應(yīng)意見(jiàn)。從評(píng)估結(jié)論上看，L省業(yè)務(wù)部門(mén)要求第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)向其說(shuō)明各機(jī)構(gòu)實(shí)施情況，出具評(píng)估報(bào)告并進(jìn)行反復(fù)修改，但遺憾的是，他們并不會(huì)參考評(píng)估結(jié)論制定次年工作計(jì)劃，評(píng)估結(jié)果難以應(yīng)用。

對(duì)于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)而言，為了確保評(píng)估結(jié)果能被委托方接受，他們選擇機(jī)械遵從委托方的規(guī)劃，利用L省給予的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各機(jī)構(gòu)的整體項(xiàng)目進(jìn)行綜合打分，更加關(guān)注社會(huì)組織“工作量”的完成度，忽視了受援地區(qū)的需求是否真正得到滿(mǎn)足，忽略了受援地區(qū)對(duì)專(zhuān)業(yè)服務(wù)的真實(shí)評(píng)價(jià)。P市民政局工作人員說(shuō)：“我接到了評(píng)估方的電話(huà)，她也告知了電話(huà)回訪(fǎng)的目的是了解我們對(duì)援派社會(huì)組織（H機(jī)構(gòu)）的滿(mǎn)意度和目標(biāo)完成度，細(xì)化到每一項(xiàng)指標(biāo)做了幾個(gè)小時(shí)、幾節(jié)，但這個(gè)我們也沒(méi)有實(shí)際記錄，她那么問(wèn)，我怎么可能回答上來(lái)？而且，打電話(huà)的是第三方評(píng)估的財(cái)務(wù)人員，評(píng)估讓財(cái)務(wù)人員來(lái)做，她能懂嗎？能起到一個(gè)什么具體作用？這在我看來(lái)就真的太不專(zhuān)業(yè)了?！保ㄔL(fǎng)談資料：20231212PMZ-Y）

對(duì)于被評(píng)估方來(lái)講，他們不會(huì)嚴(yán)肅重視這些不影響他們服務(wù)本質(zhì)的結(jié)論，也不會(huì)重新組織評(píng)估專(zhuān)家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)盤(pán)，并根據(jù)評(píng)估結(jié)論進(jìn)行整改。例如在H機(jī)構(gòu)接受評(píng)估時(shí)，他們并不清楚評(píng)估重點(diǎn)及評(píng)估流程，所得到的整改意見(jiàn)是可以利用機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性將服務(wù)凝練，將其上升到服務(wù)研究層面，但H機(jī)構(gòu)利用“時(shí)間限制、人員能力不足”等理由搪塞過(guò)去。H機(jī)構(gòu)秘書(shū)長(zhǎng)談及：“在中期評(píng)估過(guò)程中，上級(jí)部門(mén)委派的第三方評(píng)估方為一家會(huì)計(jì)事務(wù)所。一方面，評(píng)估人員也只由兩位年輕人員構(gòu)成，評(píng)估人員本身缺乏豐富的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)；另一方面，雖然是每家機(jī)構(gòu)一對(duì)一地接受中期評(píng)估，但是第三方評(píng)估方側(cè)重于財(cái)務(wù)評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目的了解或者評(píng)估比較泛，只是在參考既定幫扶量化指標(biāo)的基礎(chǔ)上以‘一問(wèn)一答’的形式問(wèn)援派社會(huì)組織和受援地區(qū)項(xiàng)目的完成情況以及受援地區(qū)對(duì)項(xiàng)目的滿(mǎn)意度。因此從以上兩個(gè)方面來(lái)看，項(xiàng)目評(píng)估無(wú)法從根本上發(fā)揮評(píng)估作用，沒(méi)有辦法提出進(jìn)一步提升援派社會(huì)組織專(zhuān)業(yè)能力的相關(guān)專(zhuān)業(yè)性建議?！保ㄔL(fǎng)談資料：20231212H-Y）因此，評(píng)估并未對(duì)政府及社會(huì)組織起到應(yīng)有的“以評(píng)促建、以評(píng)促改”之效用，也無(wú)法調(diào)適政社關(guān)系（吳佳峻、高麗、徐選國(guó)，2021），而績(jī)效評(píng)估依然在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)中起到主導(dǎo)價(jià)值（胡穗，2015）。

四、合作生產(chǎn)“隱形偏離”的形成機(jī)制

項(xiàng)目制背景下，政府以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式將項(xiàng)目壓力傳遞到合作生產(chǎn)主體，而援派社會(huì)組織、受援地區(qū)及社會(huì)組織、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在服務(wù)合作環(huán)節(jié)中，采取了不同的行動(dòng)邏輯，最終導(dǎo)致了合作生產(chǎn)的“隱形偏離”。針對(duì)上述項(xiàng)目實(shí)踐撰述，值得進(jìn)一步思考的是，多元主體在面臨服務(wù)授權(quán)、設(shè)計(jì)、遞送及評(píng)估四個(gè)環(huán)節(jié)時(shí)，為何會(huì)形成以上的行動(dòng)邏輯？其背后又隱含著怎樣的機(jī)制？對(duì)此，本節(jié)將從以下四個(gè)方面進(jìn)行深度剖析。

（一）強(qiáng)政府體制下的上下“對(duì)話(huà)偏離”

政策本身是否明確、合理、可行是影響政策執(zhí)行的首要因素（賀紅芳，2017），而理想政策經(jīng)由上級(jí)政府部門(mén)出臺(tái)后往往不易改變，但執(zhí)行機(jī)構(gòu)所具有的主體性與能動(dòng)性同樣也可以影響著政策的有效執(zhí)行（雷望紅，2017）。精準(zhǔn)有效的服務(wù)方案需要識(shí)別服務(wù)接受方的需求，因此引導(dǎo)其進(jìn)行需求表達(dá)才是有效方案制定的應(yīng)有之義。然而，政府為何在沒(méi)有經(jīng)過(guò)翔實(shí)的調(diào)研就先行制定項(xiàng)目量化標(biāo)準(zhǔn)？究其本質(zhì)，政府既是政策的決定者，也是責(zé)任的承擔(dān)者，用“可量化”的標(biāo)準(zhǔn)可有效避免政策執(zhí)行出現(xiàn)偏離現(xiàn)象，因此它更傾向于從自身職能出發(fā)確定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍（倪咸林，2023）。由此導(dǎo)致的政府與社會(huì)組織之間的對(duì)話(huà)“偏離”，才是影響項(xiàng)目?jī)r(jià)值實(shí)現(xiàn)的“隱形屏障”。正如H機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人所說(shuō)：“機(jī)構(gòu)目前‘化緣’的能力還很有限，因此我們需要從政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中獲得支持，以維持機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)。雖然這個(gè)項(xiàng)目很難達(dá)成項(xiàng)目目標(biāo)，我們也沒(méi)有辦法和政府討價(jià)還價(jià)，但我們也不得不跟緊政府的腳步，因?yàn)檫@是一次在政府面前表現(xiàn)我們專(zhuān)業(yè)的機(jī)會(huì)，也是獲得支持的機(jī)會(huì)。”（訪(fǎng)談資料：20231213H-L）因此為了獲取足夠的資源支持，社會(huì)組織不得不處于復(fù)雜的“技術(shù)關(guān)系”和“交換網(wǎng)絡(luò)”等制度化環(huán)境之中（Meyer amp; Rowan，1977），政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)難以跳脫出以“政府意圖”為導(dǎo)向（高麗、徐選國(guó)，2019）的“績(jī)效式”授權(quán)邏輯。這種自上而下的“對(duì)話(huà)偏離”從根本上反映出強(qiáng)政府、弱社會(huì)的“政社”形態(tài)，是社會(huì)組織難以在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中真正發(fā)揮效能的根本原因，也是H機(jī)構(gòu)在執(zhí)行“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目中難以施展的關(guān)鍵所在。

（二）“強(qiáng)關(guān)系—弱能力”下的需求“適配偏離”

社會(huì)組織需要積極協(xié)調(diào)多元參與主體進(jìn)行需求磋商，有意識(shí)地引導(dǎo)大家形成“需求—供給”對(duì)應(yīng)的價(jià)值共識(shí)，這對(duì)社會(huì)組織自身專(zhuān)業(yè)的需求甄別能力、需求整合能力及行動(dòng)策劃能力是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。在行政權(quán)力的支配下，社會(huì)組織實(shí)際無(wú)法充分獲得支配、執(zhí)行項(xiàng)目的自由，顯然在此研究中，購(gòu)買(mǎi)方具體的幫扶量化標(biāo)準(zhǔn)已然將H機(jī)構(gòu)的可支配、可調(diào)整范圍降低到最小。但原則上不影響H機(jī)構(gòu)重新定義受援地區(qū)每項(xiàng)服務(wù)指標(biāo)中的真正所需，在可調(diào)整范圍內(nèi)進(jìn)一步細(xì)化服務(wù)內(nèi)容。然而在實(shí)際過(guò)程中，H機(jī)構(gòu)很難實(shí)現(xiàn)有效的需求共識(shí)。一方面，H機(jī)構(gòu)所面臨的需求主體包括兩市市級(jí)民政部門(mén)、受援社會(huì)組織及所在地民政部門(mén)，服務(wù)對(duì)象需求的多元化及需求主體的分散化導(dǎo)致H機(jī)構(gòu)存在精準(zhǔn)化需求識(shí)別障礙（倪咸林，2018），同時(shí)社會(huì)組織也更傾向于從受援地區(qū)市級(jí)民政部門(mén)角度出發(fā)識(shí)別他們的主要基礎(chǔ)信任關(guān)系和基本需求。H機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說(shuō)：“我們需要到兩個(gè)市民政局進(jìn)行線(xiàn)下座談，在座談會(huì)上了解他們的需求，但是需要提前告訴他們省里今年的安排，我們的可控范圍相對(duì)比較小，然后結(jié)合他們針對(duì)今年的‘牽手計(jì)劃’的安排和規(guī)劃，再制定幫扶方案，和他們達(dá)成一致?！保ㄔL(fǎng)談資料：20231213H-L）這樣有助于H機(jī)構(gòu)借助受援地區(qū)市級(jí)民政部門(mén)的行政力量向下推行服務(wù)，然而對(duì)能夠真正受益的受援社會(huì)組織的需求關(guān)注度較小。

另一方面，社會(huì)組織作為主要的服務(wù)生產(chǎn)者，理應(yīng)具有敏銳的需求預(yù)測(cè)和研判機(jī)制，但在限期條件下，由于識(shí)別需求成本過(guò)高且基于需求而研發(fā)的項(xiàng)目方案不一定能迎合上級(jí)政府要求，H機(jī)構(gòu)難以跨域迅速建立起專(zhuān)業(yè)權(quán)威，無(wú)法形成精準(zhǔn)化需求共識(shí)。因此社會(huì)組織選擇采用迎合政府指標(biāo)而非迎合受援地區(qū)真實(shí)需求的行動(dòng)，即項(xiàng)目表面上達(dá)成了服務(wù)指標(biāo)的要求，實(shí)質(zhì)卻是“懸浮”于真實(shí)的民眾需求之上（吳月，2023），屬于“強(qiáng)關(guān)系—弱能力”下的需求“適配偏離”，即利用獲取“高效關(guān)系、低效需求”的方式贏得信任進(jìn)而達(dá)成需求共識(shí)，以獲得短時(shí)間的效果和滿(mǎn)足。

（三）“工具性”價(jià)值磋商下的“行動(dòng)偏離”

在國(guó)家社會(huì)治理體系中，政府資源轉(zhuǎn)化為社會(huì)服務(wù)資源的載體和橋梁是社會(huì)組織（白志華，2023），轉(zhuǎn)化過(guò)程中受到社會(huì)組織與在地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，包括社區(qū)、街道等利益相關(guān)方的影響。換言之，在社會(huì)治理體系中，在政府的積極引導(dǎo)下，社會(huì)組織與在地網(wǎng)絡(luò)良好關(guān)系的建立可以更好地促進(jìn)雙方形成合作關(guān)系，進(jìn)而產(chǎn)生合作行為，為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)提供一定的保障。

L省業(yè)務(wù)部門(mén)通過(guò)行政發(fā)包將服務(wù)落地于P市、T市，兩市市級(jí)民政部門(mén)及受援社會(huì)組織所在地民政部門(mén)是主要的在地行政生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。然而在L省“牽手計(jì)劃”項(xiàng)目中，面對(duì)政府資金支持以及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)下的問(wèn)責(zé)機(jī)制，H機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)一種以實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效目標(biāo)而并非實(shí)現(xiàn)在地生態(tài)訴求與專(zhuān)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的“援助—受助”行動(dòng)。H機(jī)構(gòu)秘書(shū)長(zhǎng)認(rèn)為：“省里制定的幫扶任務(wù)已經(jīng)很多了，我們都很難實(shí)現(xiàn)這些指標(biāo)，更不要說(shuō)讓我們?cè)谶@個(gè)時(shí)間內(nèi)再去滿(mǎn)足受援社會(huì)組織的不同需求，除非給我們的時(shí)間夠長(zhǎng)。”（訪(fǎng)談資料：20231212H-Y）同樣的，在地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)也以行政績(jī)效和完成上級(jí)政府安排的任務(wù)指標(biāo)來(lái)考慮和衡量工作，以持續(xù)地獲得上級(jí)政府部門(mén)的扶持。受援社會(huì)組織及在地生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的“任務(wù)目標(biāo)”導(dǎo)向趨于一致，成為加劇服務(wù)功能行政化傾向的催化劑（王芳、王敏，2019）。在這樣的情境下，服務(wù)執(zhí)行以放棄專(zhuān)業(yè)發(fā)展為代價(jià)。

這種“工具性”價(jià)值磋商推動(dòng)雙方建立相對(duì)適洽的合作關(guān)系，為服務(wù)落地提供了“隱形”保障。雖然能滿(mǎn)足、完成項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)方的既定要求，但既定行政指標(biāo)與有效行動(dòng)回應(yīng)之間的張力，使以“互動(dòng)合作”為主要形式的關(guān)于“援助—受助”的幫扶過(guò)程無(wú)法有效展開(kāi)，服務(wù)供給偏離了受援社會(huì)組織真實(shí)需求，使他們的專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)需求得不到有效滿(mǎn)足，同時(shí)也導(dǎo)致了社會(huì)工作幫扶的專(zhuān)業(yè)性功能被不斷弱化，造成援助行動(dòng)偏離項(xiàng)目初衷，背離合作生產(chǎn)的動(dòng)機(jī)。

（四）“隱形合謀”下的“評(píng)效偏離”

受治理情境行政化、社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化兩種機(jī)制的影響，第三方評(píng)估不僅是對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)，更肩負(fù)著社會(huì)服務(wù)組織培育和專(zhuān)業(yè)發(fā)展的功能（徐盈艷，2022）。因此，第三方評(píng)估具有多重代理身份：一是政府購(gòu)買(mǎi)方的代理，需要站在政府角度評(píng)估社會(huì)組織承接方的項(xiàng)目是否達(dá)到政府原定目標(biāo)、績(jī)效要求以及是否具備治理創(chuàng)新；二是社會(huì)組織的代理，為促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展提供專(zhuān)業(yè)性建議；三是社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)的代理，依托第三方評(píng)估，促進(jìn)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步。而如何兼顧上述三方的功能價(jià)值實(shí)現(xiàn)，這需要第三方評(píng)估秉持評(píng)估本質(zhì)與政府目標(biāo)、行為以及社會(huì)組織的需求不斷進(jìn)行耦合，最終形塑出一種共同利益導(dǎo)向下有共識(shí)的集體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)（吳佳峻、徐選國(guó)，2023）。

但從目前的發(fā)展進(jìn)程中看，社會(huì)組織需要主動(dòng)依賴(lài)政府以獲得長(zhǎng)期生存下去的資金支持、資源支持，作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的社會(huì)組織也沒(méi)能擺脫這一困境。換言之，受制于與政府關(guān)系的維系以及資源依賴(lài)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)不得不主動(dòng)放棄專(zhuān)業(yè)技術(shù)話(huà)語(yǔ)權(quán)，進(jìn)而淪為政府工具箱中的一種工具（鄭佳斯、卜熙，2020），接受政府的行政干預(yù)，依附政府的任務(wù)安排與指令行動(dòng)，充當(dāng)經(jīng)費(fèi)撥款、項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)、績(jī)效證明的一種工具手段。基于此，第三方評(píng)估的專(zhuān)業(yè)實(shí)踐（技術(shù)）能力必然遭到一定程度的弱化與虛化，其專(zhuān)業(yè)初衷被稀釋。在此意義上，第三方評(píng)估既要維系本身的發(fā)展又要迎合政府的指標(biāo)要求，形成評(píng)估技術(shù)與政治之間的“隱形合謀”，這也是導(dǎo)致評(píng)估效能失靈的關(guān)鍵原因。

表1" 合作生產(chǎn)的理想標(biāo)準(zhǔn)與“隱形偏離”比較

[邏輯層面 理想標(biāo)準(zhǔn) “隱形偏離” 制度框架 賦予充分的服務(wù)自由權(quán) 績(jī)效式授權(quán)貫穿行動(dòng)全程 需求識(shí)別 有效協(xié)商—共識(shí)塑成 無(wú)效協(xié)商—適配偏差 行動(dòng)過(guò)程 有效回應(yīng)—行動(dòng)調(diào)整 迎合問(wèn)責(zé)要求—完成規(guī)定動(dòng)作 目標(biāo)結(jié)果 服務(wù)導(dǎo)向下的價(jià)值共創(chuàng) 行政導(dǎo)向下的目標(biāo)完成 ]

五、總結(jié)和討論

本研究從合作生產(chǎn)理論角度出發(fā)分析牽手計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)踐下社會(huì)組織“援助—受助”的行動(dòng)邏輯及其合作生產(chǎn)中“隱形偏離”的形成機(jī)制。具體而言，在合作生產(chǎn)體系中，服務(wù)授權(quán)階段在合作全過(guò)程中起到行動(dòng)綱領(lǐng)作用，直接影響著服務(wù)設(shè)計(jì)、服務(wù)遞送及評(píng)估階段的效能發(fā)揮。由上級(jí)政府主導(dǎo)決定的服務(wù)授權(quán)階段，以實(shí)現(xiàn)政策決定者的績(jī)效為出發(fā)點(diǎn)，難以兼顧其他合作主體的需求，導(dǎo)致服務(wù)方案設(shè)計(jì)的偏離；服務(wù)設(shè)計(jì)階段，服務(wù)方案雖然有效規(guī)定了項(xiàng)目的操作范圍，但同時(shí)擠壓了自主調(diào)整的彈性空間，削弱了挖掘有效需求的動(dòng)力，形成需求共識(shí)的失衡；服務(wù)遞送階段，援派社會(huì)組織更加關(guān)注委托—代理下的效率提升和目標(biāo)達(dá)成，難以根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的變化適時(shí)調(diào)整方案，而受援地區(qū)出于盡快完成項(xiàng)目任務(wù)的目的，選擇了行動(dòng)合謀，造成了供需適配異化；服務(wù)評(píng)估階段，本該發(fā)揮全過(guò)程有效監(jiān)管作用的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，只選擇監(jiān)管項(xiàng)目中期和項(xiàng)目末期，忽略了對(duì)服務(wù)設(shè)計(jì)、遞送環(huán)節(jié)的監(jiān)管，體現(xiàn)出重指標(biāo)輕質(zhì)量的特點(diǎn)，評(píng)估工作流于形式，評(píng)估結(jié)果未被有效利用，致使評(píng)估功能?chē)?yán)重弱化，評(píng)估成為一種“儀式化”。由此，方案設(shè)計(jì)偏離、需求共識(shí)失衡、供需適配異化、評(píng)估功能弱化共同導(dǎo)致了合作生產(chǎn)的“隱形偏離”。

本文的立足點(diǎn)或研究貢獻(xiàn)在于，第一，文章不僅關(guān)注實(shí)踐情境下的制度框架，深度探討了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的深層邏輯，更將社會(huì)組織視為政策推動(dòng)與服務(wù)落地的有機(jī)連接，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織與在地政府、在地社會(huì)組織等利益相關(guān)方在合作生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的互動(dòng)狀態(tài)，并從政策規(guī)則與政策執(zhí)行過(guò)程的融洽度全過(guò)程分析“牽手計(jì)劃”作為一項(xiàng)政策出現(xiàn)執(zhí)行偏差的形成機(jī)制（印子，2014），這既是對(duì)合作生產(chǎn)理論實(shí)踐研究的補(bǔ)充延伸，也拓展了社會(huì)組織“援助—受助”互動(dòng)關(guān)系的理論視閾。

第二，助益合作生產(chǎn)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)情境下的理論解釋力。合作生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)合作主體、行動(dòng)過(guò)程及價(jià)值共創(chuàng)的系統(tǒng)聯(lián)結(jié)，對(duì)推動(dòng)高質(zhì)量服務(wù)大有裨益。但該理論傾向于從西方政治語(yǔ)境下考察合作生產(chǎn)的描述性分析，缺少特定實(shí)踐邏輯下的解釋性分析和闡釋。而本研究基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)探討了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，社會(huì)組織“援助—受助”關(guān)系下合作生產(chǎn)行動(dòng)的邏輯和生成機(jī)制，建構(gòu)了適用于本土基層社會(huì)治理生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的分析框架。為更好地提升政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行力及發(fā)揮社會(huì)組織的能力，研究認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)為合作生產(chǎn)秩序、過(guò)程穩(wěn)定提供必要的制度框架，給予社會(huì)組織充分的“規(guī)制合法性”（許艷芳、朱春玲、曾萌，2024），厘清政府和社會(huì)組織之間的職能范圍和責(zé)任邊界，充分利用和發(fā)揮社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)社會(huì)組織在與公眾、在地組織合作生產(chǎn)過(guò)程中也應(yīng)優(yōu)先評(píng)量和恒定應(yīng)遵循的價(jià)值使命，進(jìn)而在合作的不同階段選擇差異化的合作策略和行為，推動(dòng)價(jià)值共創(chuàng)的實(shí)現(xiàn)。

因此，筆者認(rèn)為對(duì)社會(huì)組織合作生產(chǎn)的研究和關(guān)注，不僅能夠引發(fā)研究者對(duì)社會(huì)組織嵌入社區(qū)、街道服務(wù)與政府“有效合作”的關(guān)注，更能夠提升社會(huì)組織，尤其是社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會(huì)性地位。當(dāng)然，本研究是基于L省“牽手計(jì)劃”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而得出的社會(huì)組織合作生產(chǎn)“隱形偏離”的研究結(jié)論。在此實(shí)踐中，社會(huì)組織受到省、市、縣（區(qū)）三級(jí)政府部門(mén)的牽制，面臨的服務(wù)對(duì)象也并非傳統(tǒng)意義上的老年、兒童等人群，而是需要被援助的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，所涉及的行動(dòng)邏輯及形成機(jī)制也稍復(fù)雜于其他研究，因此，此研究結(jié)論是否適用于其他研究領(lǐng)域需要結(jié)合實(shí)踐基礎(chǔ)進(jìn)行具體驗(yàn)證和分析。

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責(zé)任編輯/傅林忠