新中國農(nóng)村特困供養(yǎng)的制度演變與專業(yè)化邏輯

摘 要：行政性社會工作的發(fā)展與演變是中國社會工作專業(yè)化的重要組成部分。本研究以新中國成立以來特困供養(yǎng)的制度演變?yōu)槔治鲂姓陨鐣ぷ鞯膶I(yè)化邏輯。本文詳細梳理了新中國成立初期農(nóng)村特困供養(yǎng)制度的起源（1949—1952年）、合作化運動時期形成階段（1952—1958年）、人民公社時期的發(fā)展階段（1958—1978年）、改革開放后恢復(fù)與法制化階段（1978—2000年）、農(nóng)村稅費改革后蛻變與財政供養(yǎng)階段（2000—2014年）、社會救助與城鄉(xiāng)統(tǒng)并軌特困人員階段（2014年至今），嘗試勾勒出農(nóng)村特困供養(yǎng)制度從聯(lián)合安置、合作互助、集體福利、統(tǒng)籌供養(yǎng)、國家供養(yǎng)到救助供養(yǎng)的“自下而上”的制度化與國家化過程。基于制度的演變探討了特困供養(yǎng)的專業(yè)化發(fā)展邏輯，包括從救濟到救助的理念上突破，國家、社會與社區(qū)關(guān)系理論視角的轉(zhuǎn)換，從政治動員到社會行政方法的規(guī)范化。在當(dāng)前改革完善社會救助制度的背景下，積極發(fā)展服務(wù)類社會救助，為行政性社會工作與“專業(yè)”社會工作的融合探索新的道路，從而推進中國社會工作專業(yè)化的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村五保 特困供養(yǎng) 制度演變 專業(yè)化

基金項目：國家社科基金青年項目“中國農(nóng)村社會工作史研究”（項目編號：21CSH001）的階段性研究成果。

[中圖分類號] C916" [文獻標(biāo)志碼] A" [文章編號] 1672-4828（2024）05-035-20

DOI： 10.3969/j.issn.1672-4828.2024.05.003

徐其龍，廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，西部城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究院研究人員；張俊豪，廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院社會工作碩士研究生（桂林 541006）。

社會工作在不同的國家和時代面臨著從起源、發(fā)展到成熟的專業(yè)化進程，因各個國家的社會結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟政治的不同，社會工作的專業(yè)化在起源、模式、邏輯與路徑上也存在差異。國際社會工作者聯(lián)合會在2014年將社會工作重新定義為“社會工作是一門以實踐為基礎(chǔ)的專業(yè)和學(xué)科，以社會工作理論、社會科學(xué)、人文科學(xué)和本土知識為支撐”，這一新的界定提醒研究者需要從“本土經(jīng)驗和理論的形成”而不是“發(fā)源地的普遍標(biāo)準的知識體系”來研究本國社會工作的理論與經(jīng)驗。因此，我們需要將社會工作專業(yè)化看成是一個逐漸形成、積累與實踐的過程，而不是“專業(yè)”與“非專業(yè)”的二元對立。就中國社會工作而言，其在外延上囊括了“舶來的西方社會工作”與“本土社會工作”兩個部分，其專業(yè)化則包含了西方社會工作本土化、本土社會工作專業(yè)化兩個同步進行的歷程。當(dāng)前學(xué)術(shù)界已有豐富的關(guān)于舶來的西方社會工作本土化研究，總結(jié)了比較成熟的理論與實務(wù)經(jīng)驗，但均是站在“專業(yè)社會工作”的假設(shè)前提下進行的思考。在推進中國式現(xiàn)代化新征程中，加快構(gòu)建中國社會工作自主知識體系，需要擴展社會工作的傳統(tǒng)界限（李迎生，2023），增加對本土社會工作的研究。

所謂本土社會工作是指那些生長于本土的，與其經(jīng)濟、政治和社會制度以及文化傳統(tǒng)相適應(yīng)的有效的、制度化的助人模式（王思斌，2001；衛(wèi)小將，2015：08）。在實踐形態(tài)上主要指行政性社會工作，即由政府組織進行面對民眾和社會成員的服務(wù)活動，特別是社會福利服務(wù)活動（王思斌，2011），幫助其成員解決現(xiàn)實困難和問題的制度化的做法（王思斌、阮曾媛琪，2009）。尤其是在計劃經(jīng)濟時期，我國對某些困難群體的具體幫助是由政府系統(tǒng)中比較基層的工作人員來實現(xiàn)的，他們根據(jù)國家的政策或組織的規(guī)定，向符合條件的困難職工、家庭提供具體的特別是物質(zhì)方面的幫助，這些人實際上承擔(dān)著一定的社會工作職能。在這方面，我國的某些民政工作、工會工作、婦女工作應(yīng)屬此列（李迎生、方舒，2010；王思斌，2011）。以民政工作來說，雷潔瓊教授（1994）曾指出“民政工作是社會工作的一個部門”，盧謀華（2007）也認為，“民政工作是有中國特色的社會工作”“民政工作有社會工作之實，沒有社會工作之名”。其中，對農(nóng)村“五?！比藛T及困難家庭的救助和支持是民政工作的日常性救助內(nèi)容之一，這一制度從20世紀50年代中期開始，是新中國成立以來建立時間最早、發(fā)展連續(xù)性最好、延續(xù)時間最長的面向農(nóng)民群體的社會救助制度，救助農(nóng)村最無助、最弱勢、最邊緣的群體也是社會工作的首要服務(wù)對象。本研究從行政性社會工作視角出發(fā)，以新中國成立以來農(nóng)村特困供養(yǎng)的實踐為案例，梳理和思考行政性社會工作專業(yè)化進程，以期為建構(gòu)中國社會工作的自主知識體系探索本土資源。

一、問題的提出

當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村特困供養(yǎng)的研究主要集中在農(nóng)村特困供養(yǎng)制度變遷、特困供養(yǎng)模式、特困供養(yǎng)問題、特困供養(yǎng)相關(guān)理論視角等四個方面。一是關(guān)于農(nóng)村特困供養(yǎng)制度變遷的階段劃分，以五保制度變遷過程中“政府救助比重逐步增加”為標(biāo)準將農(nóng)村特困供養(yǎng)分為“合作社時期、人民公社時期、家庭聯(lián)產(chǎn)承包時期、新時期”四個時期（張文兵，2007），整體呈現(xiàn)從“互助共濟”向“政府救助”方向轉(zhuǎn)變；以供養(yǎng)經(jīng)費來源為標(biāo)準劃分為“依靠集體公益金運行（1956—1978年）、以村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌為其經(jīng)費（1979—2001年）、以國家財政供養(yǎng)為主（2002年至今）”三個階段（宋士云，2007）；以制度責(zé)任主體為標(biāo)準分為“集體供養(yǎng)階段（1956—1993年）、過渡階段（1994—2005年）和國家供養(yǎng)階段（2006年至今）”三個階段（雷曉康、陳澤鵬，2023）。二是研究特困供養(yǎng)的相關(guān)理論視角，涉及社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等多個學(xué)科。如有研究從國家與社區(qū)的關(guān)系視角分析五保供養(yǎng)從“國家化的社區(qū)救助”到“國家化的公共救助”的變遷過程，體現(xiàn)了國家與社區(qū)未來“內(nèi)卷化分離”的方向（高鑒國，2007）；陳治東（2011）以生產(chǎn)社會化為分析視角，考察在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化過程中導(dǎo)致農(nóng)村五保制度依靠集體等難以為繼，使農(nóng)村五保從集體福利性質(zhì)向國家財政供養(yǎng)轉(zhuǎn)變的變遷邏輯；韓鵬云（2015）則以新制度經(jīng)濟學(xué)的范式審視五保供養(yǎng)制度變遷的基礎(chǔ)、方式及動力，提出要確立起五保供養(yǎng)的制度規(guī)則，重點發(fā)揮“需求誘致型制度變遷”的作用；常亮（2016）從制度文化心理的視角，基于五保制度的回顧，強調(diào)傳統(tǒng)養(yǎng)老價值觀及行為慣習(xí)對五保制度的深層影響；另外，還有學(xué)者從五保人群基本需求的視角研究五保制度的完善（苗艷梅，2012）。三是關(guān)于特困供養(yǎng)模式，主要圍繞集中供養(yǎng)、分散供養(yǎng)展開研究（王杰秀，2020）。四是關(guān)于特困供養(yǎng)的問題，多從政策視角研究特困供養(yǎng)政策執(zhí)行偏差問題，五保供給、供養(yǎng)服務(wù)不足等問題（楊團，2004；豆書龍、劉林、魏旭東，2015）。以上研究關(guān)于特困供養(yǎng)的階段劃分、制度邏輯、政策執(zhí)行等已經(jīng)積累了豐富的成果并達成整體共識，涉及豐富的多學(xué)科視角，但過往研究在分析討論五保供養(yǎng)的階段劃分時，多以供養(yǎng)主體或供養(yǎng)經(jīng)費等單一標(biāo)準進行劃分，與五保供養(yǎng)的實際發(fā)展并不相符，同時較多關(guān)注特困供養(yǎng)的五保供養(yǎng)階段，對于城鄉(xiāng)并軌后的救助供養(yǎng)研究較少；理論視角上缺少從社會工作視角研究特困供養(yǎng)背后的理念、理論與方法的變化，較少從“舶來的社會工作”“行政性社會工作”兩者之間的協(xié)同發(fā)展角度對二者之間的互動關(guān)系及宏觀走向進行分析，尤其缺乏以歷史的視角分析行政性社會工作的專業(yè)化歷程。本研究以行政性社會工作為視角，將新中國成立以來特困供養(yǎng)的制度變遷作為案例考查，主要圍繞以下問題展開：一是特困供養(yǎng)制度何以產(chǎn)生，以反思中國行政性社會工作產(chǎn)生和發(fā)展的起因；二是特困供養(yǎng)制度在發(fā)展中經(jīng)歷哪些政策調(diào)整、為何會出現(xiàn)這些變化，以考查行政性社會工作在發(fā)展中是如何轉(zhuǎn)型的，研究行政性社會工作的發(fā)展路徑；三是從社會工作“黃金三角”（專業(yè)價值觀與倫理、專業(yè)理論視角與知識、專業(yè)方法技巧）（陳濤，2022）來看，對于行政性社會工作專業(yè)化有何啟示。

二、新中國成立初期農(nóng)村特困供養(yǎng)制度的起源

尊老愛幼、扶貧濟弱和救助鰥寡孤獨殘疾者是中華民族的優(yōu)秀傳統(tǒng)。傳統(tǒng)社會即以制度化的形式對鰥寡孤獨殘疾者免除租稅和賦稅、減輕或免除刑罰、設(shè)立專門的救濟機構(gòu)等進行幫扶，如漢代的《王杖詔書令冊》“年六十以上毋子男為鯤，女子年六十以上毋子男為寡，賈市毋租……孤、獨、盲、珠孺，不屬律人，吏毋得擅召，獄訟毋得毆”（甘肅省文物工作隊、甘肅省博物館，1984：35），南朝梁武帝創(chuàng)設(shè)中國古代的第一個官方正式救濟贍養(yǎng)機構(gòu)——“孤獨園”（謝元魯、王定璋，1994：124），唐代設(shè)立專門收容無家可歸老年乞丐的“悲田院”，宋代在開封設(shè)有負責(zé)收養(yǎng)鰥寡孤獨的老人與孤兒的“福田院”，明清時期在京城和全國各地廣泛設(shè)立養(yǎng)濟院、資善堂、粥廠等機構(gòu)（謝元魯、王定璋，1994：125—132）。這些為新中國成立之后對特困群體的幫扶積累了豐富的歷史經(jīng)驗。

新中國成立以來，對困弱群體的幫扶經(jīng)歷了從合作到救助等多個階段，形成了一系列具有中國特色的行政性社會工作的政策、制度與經(jīng)驗，以實現(xiàn)“困有所養(yǎng)”。新中國成立初期，政府從多方面對農(nóng)村鰥寡孤獨殘疾者進行救濟。在土地改革運動中，許多村莊對其優(yōu)先照顧，分給近地、好地，適當(dāng)多分土地（崔乃夫，1994：103）。內(nèi)務(wù)部把無勞動能力、無依無靠的孤老殘幼定為一等救濟戶，給予生活困難者定量救濟或臨時救濟。但由于財力有限和國民事業(yè)正處于恢復(fù)之中，新中國的農(nóng)村救濟事業(yè)不能主要依賴于政府。1950年，中國人民救濟代表會議的《新中國的救濟福利事業(yè)》報告提出“在政府領(lǐng)導(dǎo)下，以人民自救自助為基礎(chǔ)進行的人民大眾的救濟福利事業(yè)……救濟福利事業(yè)，只有組織起人民自己的力量，生產(chǎn)節(jié)約，勞動互助，才是最有保障最可信賴而又取之不竭的源泉”（董必武，1950）。

在這一救濟福利事業(yè)原則和工作方針的倡導(dǎo)下，河南省唐河縣以先近后遠、先親后鄰、雙方自愿為原則聯(lián)合安置孤老殘幼，被安置者的生養(yǎng)死葬由安置者全部負責(zé)，被安置者的財產(chǎn)、土地和房產(chǎn)由安置者統(tǒng)一經(jīng)營和管理使用，其死后的遺產(chǎn)由安置者繼承，安置者、被安置者和人民政府簽訂三聯(lián)契約，并要做到“三保證”：安置者保證被安置者的生活、被安置者保證將全部遺產(chǎn)交給安置者繼承、政府保證雙方履行協(xié)議。以這種方法，唐河縣3 500多名孤老殘幼中，有1 500人得到了較好安置（崔乃夫，1994：104）。1951年，原內(nèi)務(wù)部轉(zhuǎn)發(fā)唐河經(jīng)驗并在全國推廣。唐河經(jīng)驗是新中國成立初期人民大眾以自救自助為基礎(chǔ)進行的救濟事業(yè)，實質(zhì)是依托村落的熟人社會力量解決孤貧老人的養(yǎng)老問題（常亮，2016），既減輕國家和政府的負擔(dān)，又穩(wěn)定地保障孤老殘幼的生活，也是農(nóng)村特困供養(yǎng)制度的起源。到1953年全國采取這一辦法安置了50多萬孤老殘幼（崔乃夫，1994：104）。

三、新中國成立以來農(nóng)村特困供養(yǎng)制度的發(fā)展與演變

（一）合作互助：合作化運動時期農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的形成（1952—1958年）

1952年底，全國大規(guī)模的土地改革已基本完成，但土改以后農(nóng)村卻很快出現(xiàn)土地買賣、土地集中、雇工等現(xiàn)象，鰥寡孤獨殘疾者由于沒有勞動力或勞動能力弱，只能依靠鄰里親戚幫助耕種土地或者出租土地，有的因生活貧困不得不出賣土地。1953年，毛澤東在《關(guān)于農(nóng)業(yè)互助合作的兩次談話》中指出“現(xiàn)在農(nóng)民賣地，這不好……要做工作，阻止農(nóng)民賣地。辦法就是合作社……大合作社也可使得農(nóng)民不必出租土地了，一二百戶的大合作社帶幾戶鰥寡孤獨，問題就解決了。小合作社是否也能帶一點，應(yīng)加研究?；ブM也要幫助鰥寡孤獨”（毛澤東，1977：117）。各地積極吸收鰥寡孤獨殘疾者加入合作社，并在生產(chǎn)生活中予以照顧。1956年，全國農(nóng)業(yè)合作化進入高潮階段，中共中央開始從制度層面解決農(nóng)村鰥寡孤獨殘疾者問題。1月23日，中共中央政治局提出的《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》中規(guī)定“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力，生活無依靠的鰥寡孤獨的農(nóng)戶和殘廢軍人，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才牛龅奖３?、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使這些人的生養(yǎng)死葬都有指靠”（中共中央文獻研究室，2011a：40）。這個文件規(guī)定對社內(nèi)鰥寡孤獨戶的“保吃、保穿、保燒、保教、保葬”的保障內(nèi)容（簡稱為“五?！保谝淮巍拔灞簟背蔀橐粋€特殊的群體。同年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，指出“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對于缺乏勞動力或者完全喪失勞動力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員，在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹櫋顾麄兩B(yǎng)死葬都有依靠”（中共中央文獻研究室，2011a：361—362）。從此，五保便逐步成為一項全國性制度（楊立雄，2024）。到1956年底，全國各地的絕大部分高級合作社對老弱孤殘的社員實現(xiàn)了五保制度（王愛云，2022：35）。據(jù)1958年統(tǒng)計，全國農(nóng)村享受五保的有413萬戶，519萬人（崔乃夫，1994：105）。對五保戶主要從生產(chǎn)和生活兩個方面進行幫扶。在生產(chǎn)上，對有勞動能力的五保對象，安排從事力所能及的生產(chǎn)勞動；在生活上，日常生活自理有困難的，安排社員照料日常生活?！拔灞簟比肷绾筅s不上平均生活水平的，采用定額發(fā)放生活補助或定額補助勞動日的辦法解決，使其生活大多達到了一般社員或接近一般社員的生活水平。

（二）集體福利：人民公社時期農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的發(fā)展（1958—1978年）

1958年8月，中共中央政治局提出要建立農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展、工農(nóng)商學(xué)兵互相結(jié)合的人民公社。1958年底，全國74萬多個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組為2.6萬多個人民公社，全國99%農(nóng)戶參加了公社（中共中央文獻研究室，2011b：397）。人民公社實行公社、管理區(qū)或生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊的三級所有制。1962年，中共八屆十中全會通過《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，規(guī)定“生產(chǎn)隊對于生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員……經(jīng)過社員大會的討論和同意，實行供給或者給予補助”（中共中央文獻研究室，2011c：344）。由此在人民公社時期，對五保戶的供養(yǎng)責(zé)任主體變?yōu)橹饕缮a(chǎn)隊承擔(dān)。對于喪失勞動能力的但未摘帽的地、富、反、壞、右等五類分子不能列為五保對象，對于勞動人民出身的五保戶的安排屬于“正確處理合作社內(nèi)部矛盾”，按照“保吃、保穿、保燒、保教、保葬”的五保內(nèi)容予以貫徹執(zhí)行，但供給標(biāo)準因各地生產(chǎn)隊的條件和經(jīng)濟水平而不同。

人民公社時期掀起了大辦公共食堂、托兒所、幼兒園、敬老院等農(nóng)村集體福利事業(yè)的高潮，其中通過敬老院把原來農(nóng)業(yè)合作社分散供養(yǎng)的五保戶集中供養(yǎng)起來，也很契合人民公社生活集體化的構(gòu)想，形成了五保戶供養(yǎng)新形式，使得農(nóng)村五保制度獲得了新發(fā)展。早在農(nóng)業(yè)合作化過程中，一些經(jīng)濟狀況較好的合作社初步建立了“老人之家”“幸福院”“晚年之家”等敬老院的雛形組織。黑龍江省拜泉縣興華鄉(xiāng)因孤寡老人無人照料的問題，于1956年舉辦了新中國第一個農(nóng)村敬老院——興華鄉(xiāng)幸福院（王愛云，2022：47）。1958年，中共八屆六中全會通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》強調(diào)“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人（五保戶）提供一個較好的生活場所”。為了照顧五保戶和適應(yīng)生產(chǎn)大發(fā)展的需要，由社隊公益金開支和國家救濟費補貼，各地大量舉辦敬老院，對五保戶實行集中供養(yǎng)。各地敬老院實行“以養(yǎng)為主，勞動為輔”的方針，適當(dāng)開展適合老人體力的生產(chǎn)活動和文娛活動。截至1958年底，全國共建成15萬多所敬老院，收養(yǎng)300余萬老人（崔乃夫，1994：106）。但是由于一些地方一哄而起不顧實際條件大辦敬老院，許多敬老院因為條件較差，有些難以維持而被迫解散。據(jù)1962年統(tǒng)計，全國敬老院僅存3萬所，比1958年減少80%（崔乃夫，1994：107）?？傮w來看，人民公社時期五保制度的發(fā)展，形成了“以依靠集體福利為主，輔以國家必要的救助”的局面。

（三）轉(zhuǎn)型階段與統(tǒng)籌供養(yǎng)：改革開放后農(nóng)村五保供養(yǎng)的恢復(fù)與法制化（1978—2000年）

1. 家庭聯(lián)產(chǎn)承包制責(zé)任制改革后五保制度的恢復(fù)（1978—1983年）

中共十一屆三中全會以后，農(nóng)村的各項工作迅速恢復(fù)發(fā)展起來。由于之前長期受到“左傾”思想的影響，一些地方多年沒有進行過五保戶的評定。隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，五保供養(yǎng)所依賴的集體經(jīng)濟基礎(chǔ)受到削弱，導(dǎo)致五保戶的生活得不到應(yīng)有的保障。安徽省亳縣全縣3 451個五保對象中1 120人被取消了五保照顧承包責(zé)任田，有1 341人由“群眾代耕”“親鄰耕種”不落實，喪失勞動能力的老人只能自請人種，有的被迫投奔親友，有的社隊將五保供給分攤到各戶或各組，讓五保戶輪流吃飯或自討口糧，五保戶的生產(chǎn)和生活均得不到保障（王愛云，2022：65）。1979年9月，十一屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》指出，“隨著集體經(jīng)濟的發(fā)展……使老弱、孤寡、殘疾社員、殘廢軍人和烈軍屬的生活得到更好的保障”（中共中央文獻研究室，2011d：162）。1980年9月，中共中央印發(fā)《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題的通知》中又強調(diào)在包產(chǎn)到戶的社隊中“對五保戶要有妥善的照顧辦法”（中共中央文獻研究室，2011d：475）。1982年1月，民政部印發(fā)《〈中共安徽省委批轉(zhuǎn)亳縣民政局關(guān)于五保戶生活發(fā)生嚴重問題〉的通知》強調(diào)：“不論實行哪種形式的生產(chǎn)責(zé)任制，五保政策必須堅持，五保戶的生活必須給以保障?！苯?jīng)過努力，五保制度在全國逐漸恢復(fù)。北京、河北等地新落實五保待遇的人口占原享受五保人口的30%以上（王愛云，2022：72）。相比1978年的全國五保戶237萬戶314.95萬人，1981年全國五保戶為244萬戶289.4萬人，其中集中供養(yǎng)11.5萬人，分散供養(yǎng)247.9萬人（崔乃夫，1994：144）。

為更好恢復(fù)和改進五保工作，1982年12月，民政部開展對農(nóng)村五保戶的全國普查工作，強調(diào)“逐戶落實供給措施……不論實行什么樣的生產(chǎn)責(zé)任制，都要強調(diào)集體統(tǒng)籌供養(yǎng)，發(fā)給五保供給證”。全國農(nóng)村五保戶普查摸清了五保戶的供養(yǎng)標(biāo)準和供養(yǎng)形式等基本情況，督促了各地進一步建立健全五保規(guī)章制度。1984年底，全國農(nóng)村共有五保戶255.09萬戶296.12萬人，各地敬老院20 871所，在院集中供養(yǎng)的24.14萬人，占8.15%；分散供養(yǎng)244.92萬人，占82.71%；供養(yǎng)經(jīng)費34 738.2萬元，年人均生活費129元（崔乃夫，1994：144）；各地認真總結(jié)五保工作經(jīng)驗，河北、云南等地相繼頒布了五保工作的地方性法規(guī)，為五保工作走向規(guī)范化軌道做了先行探索。

2. “三提五統(tǒng)”階段與五保供養(yǎng)的法制化（1983—2000年）

隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革，1983年10月，中共中央、國務(wù)院推行政社分開建立鄉(xiāng)政府，進行農(nóng)村基層組織改革，廢除人民公社體制。這一改革使得依靠集體經(jīng)濟收入來源的五保供養(yǎng)受到較大影響。1985年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)文《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》，強調(diào)“供養(yǎng)五保戶等事業(yè)的費用，原則上應(yīng)當(dāng)以稅收或其他法定的收費辦法來解決。在這一制度建立之前……實行收取公共事業(yè)統(tǒng)籌費的辦法”。此后，以村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌為農(nóng)村五保供養(yǎng)主要經(jīng)費來源的五保供養(yǎng)模式在全國推廣開來。在實施中五保供養(yǎng)采取的方式有所不同，有的是“村收鄉(xiāng)管”的方式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府安排實施，村集體以“村提留”提供經(jīng)費和物品；有的是村統(tǒng)籌錢、村民小組統(tǒng)籌糧；有的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌錢、村和村民小組統(tǒng)籌糧。據(jù)1989年底統(tǒng)計，全國298.34萬戶365.61萬人符合五保條件，45.28萬人得到集中供養(yǎng)，221.03萬人得到分散供養(yǎng)（崔乃夫，1994：144）。供養(yǎng)的形式包括村供村養(yǎng)、村供親養(yǎng)、親供親養(yǎng)、親友代養(yǎng)、以田代保等（楊團、張時飛，2004）。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的日趨發(fā)展，到1989年底全國有800余個縣實現(xiàn)了每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有敬老院，已建起敬老院的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的49%，占敬老院總數(shù)的78.07%（崔乃夫，1994：118—119）。同時，各地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為基礎(chǔ)和樣板，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)五保服務(wù)中心，帶動村辦、聯(lián)辦和個人辦敬老院的發(fā)展，形成多層次的敬老院網(wǎng)絡(luò)供養(yǎng)新形式。敬老院向社會開放實行自費收養(yǎng)和發(fā)展院辦經(jīng)濟，取得了較好的經(jīng)濟效益和社會效益。到1993年底，全國農(nóng)村敬老院由1978年的7 175所發(fā)展到4萬余所，入院供養(yǎng)人員由10.43萬人增加到52萬余人。五保戶的供養(yǎng)，已由過去生產(chǎn)隊單一供養(yǎng)，發(fā)展到縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和個體戶辦敬老院，集體統(tǒng)籌和承包供養(yǎng)等多形式、多層次的多元供養(yǎng)體系（崔乃夫，1994：119）。

但“三提五統(tǒng)”的征收加重了農(nóng)民的負擔(dān)，加之五保供養(yǎng)涉及多元主體，責(zé)任劃分不清晰，五保供養(yǎng)落實不到位問題顯現(xiàn)?！拔灞簟泵麨椤拔灞！?，實際上只有“一?！薄皟杀！保üh發(fā)，1988）。有些村連續(xù)多年拖欠敬老院老人的口糧，五保老人的生活發(fā)生困難（楊一秋，1989）。在經(jīng)費發(fā)放上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過統(tǒng)籌劃撥以捆綁方式一并下?lián)?，在?jīng)費不足情況下很難到達五保戶手中（吳曉林，2009：93）。為了促進五保工作規(guī)范化，1994年1月，國務(wù)院頒布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，這是新中國第一個專門關(guān)于農(nóng)村五保工作的全國性法制性規(guī)章，對五保供養(yǎng)的性質(zhì)、對象、內(nèi)容、標(biāo)準、財產(chǎn)處理等作出了規(guī)定。該條例界定了五保供養(yǎng)的性質(zhì)，指出“五保供養(yǎng)是農(nóng)村的集體福利事業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責(zé)提供五保供養(yǎng)所需的經(jīng)費和實物”。關(guān)于五保的對象，村民本人申請或者由村小組提名，經(jīng)村委會審核并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準，發(fā)給“五保供養(yǎng)證書”；在供養(yǎng)內(nèi)容和標(biāo)準上，主要在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予生活照顧和物質(zhì)幫助，供養(yǎng)的標(biāo)準不低于當(dāng)?shù)卮迕竦囊话闵钏健?997年3月，民政部頒布《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，敬老院以鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦為主，所需經(jīng)費實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，規(guī)范農(nóng)村敬老院的管理。這兩項法規(guī)規(guī)章的出臺使得農(nóng)村五保工作走上了法制化的軌道，扭轉(zhuǎn)了改革開放后地方五保供養(yǎng)中的失范行為，將責(zé)任單位提升為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，費用收取提高到鄉(xiāng)統(tǒng)籌層次。據(jù)1999年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告，農(nóng)村五保戶政策得到了較好的貫徹落實，由集體供給的五保戶195.4萬人，全年人均生活費994元，比上年增長14.4％。

（四）國家供養(yǎng)：農(nóng)村稅費改革后五保政策的蛻變與財政供養(yǎng)（2000—2014年）

1. 農(nóng)村稅費改革與財政供養(yǎng)（2000—2006年）

為進一步減輕農(nóng)民負擔(dān)，規(guī)范農(nóng)民收取稅費問題，2000年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，要求“取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費……五保戶供養(yǎng)……除原由集體經(jīng)營收入開支的仍繼續(xù)保留外，凡由農(nóng)民上繳村提留開支的，采用新的農(nóng)業(yè)稅附加方式統(tǒng)一收取”。其中，五保供養(yǎng)費用以列入“農(nóng)業(yè)稅附加”的方式征收。但稅費改革后，農(nóng)業(yè)附加稅遠遠無法滿足村干部補貼、五保戶供養(yǎng)和村辦公經(jīng)費支出，五保供養(yǎng)經(jīng)費嚴重不足。以安徽省為例，2000年全省五保戶兌現(xiàn)總金額8 046.1萬元，與上年同比減少35.1%，據(jù)測算，全省一年五保供養(yǎng)資金缺口9 107.8萬元，其中散居供養(yǎng)缺口5 662.35萬元，敬老院集中供養(yǎng)缺口1 356.76萬元，應(yīng)保盡保人員缺口2 079.69萬元（安徽省民政廳，2000）。由于農(nóng)業(yè)稅附加所征資金比村提留所得普遍下降50%左右，要首先保證村干部補貼，致使五保供養(yǎng)兌現(xiàn)不能按時足額發(fā)放，多數(shù)地方目前只能暫時采取實物和少許現(xiàn)金相結(jié)合的辦法兌現(xiàn)，五保供養(yǎng)標(biāo)準難以落實，供養(yǎng)工作出現(xiàn)逐級推諉、對象無人過問和管理的現(xiàn)象，新增的五保對象無法得到保障，農(nóng)村敬老院面臨生存困境等問題。

為應(yīng)對稅費改革下農(nóng)村五保供養(yǎng)工作面臨的新情況、新問題，各地開始探索解決方法。如：安徽省從中央的財政轉(zhuǎn)移支付中專門拿出資金解決經(jīng)費不足問題；山東省于2004年7月發(fā)布《關(guān)于進一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》，明確五保供養(yǎng)“改集體供養(yǎng)為財政為主供養(yǎng)……各級政府要切實調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，足額預(yù)算五保供養(yǎng)資金”。2004年8月，民政部聯(lián)合多部門發(fā)布《關(guān)于進一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》，要求“實行農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金發(fā)生了變化，除保留原由集體經(jīng)營收入開支的以外，從農(nóng)業(yè)稅附加收入中列支；村級開支確有困難的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政給予適當(dāng)補助。免征、減征農(nóng)業(yè)稅及其附加后，原從農(nóng)業(yè)稅附加中列支的五保供養(yǎng)資金，列入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算”。自2000年開始的農(nóng)村稅費試點改革，使五保制度在實際執(zhí)行過程中發(fā)生根本性變化，財政支付改變了五保供養(yǎng)的集體福利事業(yè)性質(zhì)，供養(yǎng)的責(zé)任主體、資金來源和管理體制等都發(fā)生了重大變化。

2. 全面取消農(nóng)業(yè)稅與國家供養(yǎng)（2006—2014年）

2006年，我國全面取消農(nóng)業(yè)稅。?農(nóng)業(yè)稅的取消所導(dǎo)致的與《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》相矛盾的現(xiàn)實變化，國家須以正式的制度進行回應(yīng)。2006年1月，國務(wù)院通過新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，作出重要修改。一是明確了農(nóng)村五保納入國家財政的保障范圍，規(guī)定“農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財政預(yù)算中安排”，這意味著將農(nóng)村最困難的群眾納入了財政的專項保障范圍，全國五保制度從集體福利正式轉(zhuǎn)變?yōu)閲邑斦B(yǎng)，國家正式成為五保供養(yǎng)的責(zé)任主體。二是明確五保供養(yǎng)的內(nèi)容、供養(yǎng)標(biāo)準的自然增長機制，規(guī)定“供養(yǎng)標(biāo)準不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏?，并根?jù)當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏降奶岣哌m時調(diào)整”，供養(yǎng)標(biāo)準“由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定”。三是確定五保供養(yǎng)的管理體制。民政部主管全國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，縣級民政部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主管和管理本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，村民委員會協(xié)助開展農(nóng)村五保供養(yǎng)工作。這一規(guī)定改變了過去五保工作主要由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為實施和責(zé)任主體單位，上升為縣級、市級、省級乃至中央政府，強化了縣級以上政府在五保工作中的直接責(zé)任。2006年，全國各地新制定供養(yǎng)標(biāo)準，分散供養(yǎng)標(biāo)準由每人每年1 332元提高到1 691元，集中供養(yǎng)標(biāo)準由每人每年1 844元提高到2 229元（王愛云，2022：113）。全國五保戶已由2005年底的349.7萬戶增加到468萬戶。2013年底，全國有農(nóng)村五保供養(yǎng)537.2萬人，各級財政共支出農(nóng)村五保供養(yǎng)資金172.3億元，農(nóng)村五保集中供養(yǎng)183.5萬人，集中供養(yǎng)年平均標(biāo)準為4 685元/人，分散供養(yǎng)353.8萬人，分散供養(yǎng)年平均標(biāo)準為3 499元/人（民政部，2013：419）。

（五）救助供養(yǎng)：社會救助與城鄉(xiāng)統(tǒng)并軌特困人員（2014年至今）

長期以來，我國在社會保障建設(shè)中形成城鄉(xiāng)二元格局，2014年2月國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》，建立了新型社會救助體系，初步實現(xiàn)社會救助制度的定型化、規(guī)范化和體系化（劉喜堂，2010：19），其中第三章“特困人員供養(yǎng)”規(guī)定了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的特困人員救助供養(yǎng)制度，取代了農(nóng)村五保制度和城市“三無”人員救助制度，新中國自1956年實施近60年的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)制度，“五保戶”隨之稱為“農(nóng)村特困人員”。該辦法明確社會救助資金實行專項管理、分賬核算、?？顚Ｓ谩?016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》，該意見對城鄉(xiāng)特困人員救助供養(yǎng)的對象范圍、供養(yǎng)內(nèi)容、供養(yǎng)標(biāo)準、供養(yǎng)形式進行全面部署，其中將供養(yǎng)標(biāo)準分為基本生活標(biāo)準和照料護理標(biāo)準兩部分，體現(xiàn)了對城鄉(xiāng)特困人員精準救助、適度保障、差異服務(wù)的理念。同年，民政部印發(fā)《特困人員認定辦法》，對特困人員認定條件、認定程序、特困人員生活自理能力評估標(biāo)準做出了詳細規(guī)定，增加了制度的可操作性。特困人員供養(yǎng)制度與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障等制度相銜接。2019年，國務(wù)院辦公廳、民政部等發(fā)布《關(guān)于實施特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）改造提升工程的意見》，加快特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施的規(guī)范化發(fā)展。2016年底，全國共有農(nóng)村特困人員510.5萬人，集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)年人均標(biāo)準分別為6 198元和4 644元，比2010年增長110.0%和120.9%，農(nóng)村供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)2.7萬所，床位250萬張，實現(xiàn)農(nóng)村特困人員“應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)、應(yīng)救盡救”。

綜上，自1956年合作化運動創(chuàng)設(shè)農(nóng)村五保制度到2014年城鄉(xiāng)統(tǒng)一為特困人員供養(yǎng)制度，農(nóng)村特困老人的供養(yǎng)經(jīng)歷合作互助、集體福利、統(tǒng)籌供養(yǎng)、財政供養(yǎng)、救助供養(yǎng)等不同的模式和階段，供養(yǎng)責(zé)任主體經(jīng)歷從親友鄰里、合作社、集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、縣級人民政府、國家等“自下而上”的轉(zhuǎn)移過程，供養(yǎng)資金經(jīng)歷了從集體公益金到財政專項預(yù)算的變化，特困人員的供養(yǎng)逐步法制化和制度化，每一階段特困人員供養(yǎng)的發(fā)展均在前一階段的經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上不斷改進和調(diào)整，也是在不同的發(fā)展階段和政治經(jīng)濟社會條件下所選擇的實際供養(yǎng)模式。從制度變遷的動力來看，特困群體的供養(yǎng)的發(fā)展和演變更多的是制度導(dǎo)向型的發(fā)展，是“供給主導(dǎo)性變遷”而非“需求誘致性變遷”（高鑒國、黃智雄，2007），隨經(jīng)濟社會的發(fā)展情境變化而變化，逐漸走向制度化、規(guī)范化與專業(yè)化，保障特困人員“困有所養(yǎng)，弱有所扶”。

四、新中國成立以來農(nóng)村特困供養(yǎng)的專業(yè)化邏輯

特困供養(yǎng)作為社會救助領(lǐng)域持續(xù)性時間最長的政策，縱觀其演變過程，其以特定的價值倫理、視角、知識和方法技術(shù)為農(nóng)村特困群體提供救助和服務(wù)，達到“助人”和改善社會功能的目的。以下從社會工作的“黃金三角”分析農(nóng)村特困老人供養(yǎng)政策演變背后的專業(yè)化邏輯，以為探索行政社會工作在中國的專業(yè)化之路提供案例思考。

（一）理念上的突破：從救濟到救助

合作社時期、人民公社時期與改革開放初期，農(nóng)村五保制度作為一項集體福利事業(yè)，從本質(zhì)上講是一種社區(qū)救濟，國家只是最后的“出場者”，集體組織和成員是供養(yǎng)的直接責(zé)任主體和實施主體，也是供養(yǎng)經(jīng)費的主要來源，稅費改革后的法制化過程、城鄉(xiāng)并軌的特困救助供養(yǎng)，農(nóng)村五保供養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村特困老人供養(yǎng)制度，成為我國新型社會救助體系的基本組成部分，在對農(nóng)村三無群體的幫扶上實現(xiàn)了“從社區(qū)救濟到社會救助”理念的突破。對農(nóng)村三無老人的幫扶實現(xiàn)從救濟到救助的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了價值理念上的變化。

在理念上，救助是公民在面臨無生活來源和貧困的情況下，有從政府獲得幫助和資助的權(quán)利。救助社會弱勢群體是政府應(yīng)盡的責(zé)任，政府應(yīng)確保所有符合條件的特困群體能得到應(yīng)有的幫助。應(yīng)保盡保一個也不能少，強調(diào)的是社會救助的托底性保障與社會公平的理念。在內(nèi)容上，救助不僅滿足人的生存需要，還應(yīng)包括人的發(fā)展需要，涵蓋物質(zhì)、心理、精神健康的內(nèi)容，不是單一的臨時現(xiàn)金救濟，而是在物質(zhì)幫扶以外積極提供社會支持，保障困難群體在困有所養(yǎng)的情況下實現(xiàn)“有所學(xué)、有所為”，是一種積極的幫扶行為（胡文木，2016：105）。而救濟則將個體原因視為貧困根源，以慈善、施舍、恩惠思想為主導(dǎo)，體現(xiàn)的是社區(qū)內(nèi)守望互助、村民之間互助共濟的倫理道德，這種幫助是基于熟人社會中差序格局的社會結(jié)構(gòu)與人情關(guān)系，是一種發(fā)生困難后的消極救助，主要與生存需要相聯(lián)系；這樣的救濟因為“臨時性”“人為性”的特征，缺乏制度保障，容易出現(xiàn)保障水平不統(tǒng)一、幫扶資格缺乏標(biāo)準等不公平的現(xiàn)象。從“救濟”到“救助”，一字之差，不僅大幅提升了特困供養(yǎng)的政治性，強化了政府責(zé)任，而且從根本上改變了救助的理念，實現(xiàn)了從人性關(guān)愛到維護權(quán)利的轉(zhuǎn)變（劉喜堂，2010）。五保制度也從一個依靠集體力量的非正式的福利制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽空α窟\行的正式社會保障制度（常亮，2016）。

理念上的突破帶來了農(nóng)村特困供養(yǎng)正式制度化助人的實現(xiàn)和推進，而制度化利他主義正是現(xiàn)代社會工作的基本特征（郭景萍，2005）。跳出社會工作與受助者的微觀視野，制度化是行政性社會工作持續(xù)產(chǎn)生動力的機制。區(qū)別于一般的助人行為，社會工作中的助人者與受助者之間的關(guān)系和動力，既不是奉獻型的，也不是完全互惠型的，而是社會發(fā)展與作用的結(jié)果，是利用社會制度提供的規(guī)范和資源來履行助人利他的職責(zé)，在這一過程中，利他主義被制度化了。行政性社會工作者的助人行為同樣不是個人行為，而是面向一般化弱勢群體的社會行為，有別于慈善家和志愿者，人們遇到困難尋找行政性社會工作者，申請?zhí)乩ЧB(yǎng)救助，不是找的某個具體的人，而是求助一種“特困供養(yǎng)”制度的幫助和支持，是有組織的集體行為。對于特困群體供養(yǎng)來說，由早期帶有個別性、臨時性的“救濟”上升為普遍性、必然性的“救助”，特困供養(yǎng)制度的不斷完善，賦予了行政性社會工作有效的正式“規(guī)則”與“資源”支持系統(tǒng)，制度化把一種基于個人情感的、偶然的、不確定的救濟性利他行為提升為專業(yè)化的、職業(yè)化的利他行為，使社會行動者之間的互動關(guān)系模式化、定型化。

（二）理論視角的轉(zhuǎn)換：國家、社會與社區(qū)的關(guān)系

制度化為行政性社會工作的不斷完善提供了動力，也為社會工作在中國的合法化提供了發(fā)展空間。新中國成立初期，將特困供養(yǎng)定為“集體福利”，問題是社區(qū)何以能夠在國家缺位的情況下實現(xiàn)對三無群體的幫扶？農(nóng)村特困供養(yǎng)“國家化”的過程中，社會的力量如何被吸收進入特困供養(yǎng)？通過考察社區(qū)、國家與社會三者之間的出場順序、角色與作用機制，或可呈現(xiàn)行政性社會工作專業(yè)化動力。

新中國成立初期，我國形成了總體性社會的結(jié)構(gòu)，國家與社會合二為一并對全部的社會生活實行著嚴格而全面的控制（孫立平、王漢生、王思斌等，1994），政府掌握了全部資源及資源分配權(quán)的同時也包攬了幾乎全部責(zé)任。國家通過強制性規(guī)定賦予村莊社區(qū)救助農(nóng)村三無群體的責(zé)任。在頒布新條例前，農(nóng)村五保供養(yǎng)只是在供養(yǎng)方式上隨著生產(chǎn)經(jīng)營體制的變化而有所改變。在集體經(jīng)濟組織中，多數(shù)有勞動能力的成員去供養(yǎng)少數(shù)困難村民，借助公益金為特困人員提供家庭式的照顧。國家在成立初期艱難的情況下依靠社區(qū)和集體保障了最困難群體，嘗試通過生產(chǎn)的高度組織化和按需分配來解決鰥寡老人的生活問題（常亮，2016），在國家政策下實現(xiàn)了社區(qū)的自我救助，可以看到社區(qū)自身具備較強的照顧體系與能力。在新中國成立初期的工業(yè)化建設(shè)時期，我國并沒有產(chǎn)生如西方社會工業(yè)革命時期應(yīng)對嚴重社會問題的社會工作，而是這種行政性社會工作，其背后依靠的是國家的制度安排、村民的文化心理和社會結(jié)構(gòu)的相互契合，三者的結(jié)合在運行過程中還取得了不錯的效果。

但是當(dāng)改革開放和農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施后，城鄉(xiāng)之間的戶籍限制逐漸放松，大量城鄉(xiāng)之間的人口流動改變了傳統(tǒng)村落熟人社會的人際關(guān)系，稅費改革后取消“三提五統(tǒng)”，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提取公益金等公共事業(yè)統(tǒng)籌經(jīng)費的管理權(quán)，村集體組織保障的社會基礎(chǔ)、經(jīng)濟基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)都被削弱了。農(nóng)村“五保戶”被財政供養(yǎng)后并入社會救助體系，村委會和村干部由五保供養(yǎng)的直接組織者變?yōu)檎叩妮斔驼?，依托于社區(qū)的五保供養(yǎng)事業(yè)越來越成為被動的政策執(zhí)行者，供養(yǎng)資金的收取和發(fā)放脫離了傳統(tǒng)村落依靠血緣和地緣作用范圍的有效“界限”（常亮，2016），五保供養(yǎng)工作開始“懸浮化”。產(chǎn)生這一轉(zhuǎn)變后，雖然五保供養(yǎng)經(jīng)費在某種程度上被解決了，但是五保供養(yǎng)群體的社區(qū)服務(wù)卻越來越少。面對五保供養(yǎng)的國家化、懸浮化以及村落共同體的日趨解體，2000年民政部聯(lián)合11部門發(fā)布的《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，推動服務(wù)對象、資金來源、管理、服務(wù)設(shè)施及隊伍的社會化（陳樹強，1996），即要廣泛發(fā)動社會力量，積極挖掘民間資源，引導(dǎo)全社會共同支持五保供養(yǎng)工作。廣西的“五保村”是福利社會化的典型做法，2001年，廣西欽州市屯顯村10多戶五保戶房屋因遭遇洪災(zāi)全部倒塌，民政局一改在原地重修房屋的做法，在村里調(diào)整出土地“就地、就近、就村”集中安置五保老人。資金來源由省、市、掛村單位、村委會、社會慈善組織等各方共同承擔(dān)，由村委會負責(zé)五保老人的生活照顧。“五保村”集中了分散供養(yǎng)和敬老院集中供養(yǎng)的優(yōu)點，既克服了分散供養(yǎng)水平較低的不足，也克服了供養(yǎng)老人背井離鄉(xiāng)且成本高的弊病，供養(yǎng)老人離家不離村，自我服務(wù)自我管理，自主性強且自由度高，較好地發(fā)揮了社會力量的作用，有效地推動了農(nóng)村社會福利事業(yè)多元化、社會化發(fā)展（陳文慶，2009）。2016年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》強調(diào)“鼓勵社會組織、社會工作服務(wù)機構(gòu)和企事業(yè)單位、志愿者等社會力量參與特困人員救助供養(yǎng)工作”。推動特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施向區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，將供養(yǎng)服務(wù)對象從傳統(tǒng)的五保老人擴展為農(nóng)村留守、獨居、貧困、失能等老年弱勢群體，推進農(nóng)村敬老院社會化改革。由此，國家與社會形成合作，開啟五保供養(yǎng)社會化進程。

在不同階段，國家與社區(qū)、國家與社會的合作使五保工作產(chǎn)生了實效。在當(dāng)前特困群體供養(yǎng)國家化和社會化的背景下，需要進一步發(fā)揮出國家、社會、社區(qū)三者的合力，但是關(guān)鍵看國家在整體的制度安排中能否允許社會和社區(qū)動員、參與和協(xié)調(diào)更廣泛的社會資源，這樣國家、社會和社區(qū)才能在制度、文化和社會關(guān)系的環(huán)境下形成直接有效的合力。政府從之前“最后的出場者”變?yōu)楫?dāng)前的“兜底者”，社區(qū)從之前的主要組織者和實施者變?yōu)楝F(xiàn)在的政策執(zhí)行者，社會從之前的缺少作用空間到當(dāng)前的供養(yǎng)服務(wù)提供者，處理好“兜底者、執(zhí)行者、服務(wù)者”三者之間的關(guān)系，使資源和力量能夠在社區(qū)集聚，形成國家、社區(qū)和社會合作下的社會救助社區(qū)化新模式，才能融合集體福利與社會救助的雙重優(yōu)勢。所以，從供養(yǎng)的實踐來看，行政性社會工作與“專業(yè)”社會工作的發(fā)展，并不是一方替代另一方的問題，而是在社會日益復(fù)雜化、訴求多元化、服務(wù)專業(yè)化背景下尋求清晰二者之間的合作新方式，厘清雙方的角色，實現(xiàn)互相承認、優(yōu)勢互補的融合性發(fā)展（王思斌，2020）。

（三）方法層次規(guī)范化：從政治動員到社會行政

合作化運動時期與人民公社時期，農(nóng)村五保供養(yǎng)一般是內(nèi)嵌于經(jīng)濟社會發(fā)展的總體格局中，而不是作為單一和專門的救助，其目的是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化的目標(biāo)，所以在方法上多呈現(xiàn)出政治動員和管理的特點，是在政府的輿論號召和動員下產(chǎn)生的運動式幫扶。對“五保戶”的幫扶側(cè)重于生產(chǎn)和生活兩個方面，當(dāng)集體某一成員產(chǎn)生困難時，因為經(jīng)濟水平發(fā)展受限，多強調(diào)其通過自身的努力和親友的幫扶，努力自我克服。與此同時，對于個人或家庭的貧困原因、幫扶措施則缺乏個別化的考慮（王思斌，1995）。由于行政體系的作用，其幫扶行為多為管理行為，即使是服務(wù)行動也常以管理的方式出現(xiàn)和實現(xiàn)（王思斌，1995）。

財政供養(yǎng)和社會救助時期，國家從政策的制定者和最后的出場者轉(zhuǎn)變?yōu)楣B(yǎng)實施的主要責(zé)任主體，特困供養(yǎng)的運作依靠社會行政的體制機制，即如何將國家的社會福利政策傳遞到服務(wù)對象。常采用的方法是由政府直接救助的供養(yǎng)方式，強化了按區(qū)劃分級負責(zé)的管理體制和服務(wù)體系（高鑒國、黃智雄，2007）。供養(yǎng)人員的資格認定、供養(yǎng)標(biāo)準等都是由政府來最終確定，國家承擔(dān)起特困供養(yǎng)的主導(dǎo)責(zé)任，村級組織承擔(dān)協(xié)助政策傳遞的責(zé)任。特困人員的供養(yǎng)救助工作形成了不同部門之間的專業(yè)化分工管理，在科層治理邏輯下提升了特困供養(yǎng)的精細化發(fā)展水平。如此，國家將制度優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)換為特困人員所需要的救助資源，保證制度的公平性和可及性。不過，隨著科層制的加深和固化，不同政府部門之間條塊分割、政出多門、數(shù)據(jù)孤島等問題的存在，導(dǎo)致特困供養(yǎng)也出現(xiàn)了福利疊加、救助不及時、碎片化、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌差等整體性治理問題。

五、總結(jié)與討論

本文梳理了五保供養(yǎng)以來農(nóng)村特困供養(yǎng)的制度起源、形成、發(fā)展與演變過程，并從社會工作的視角研究其專業(yè)化的邏輯，目的在于以特困供養(yǎng)作為案例和切入點，考查新中國成立以來行政性社會工作的發(fā)展邏輯，以構(gòu)建中國社會工作的自主知識體系。特困供養(yǎng)制度作為農(nóng)村起源最早和延續(xù)時間最長的救助制度，以其為案例研究行政性社會工作的發(fā)展具有一定的代表性和典型性。行政性社會工作之所以能夠發(fā)揮專業(yè)效用，受中國傳統(tǒng)社會豐富的濟貧救弱的社會思想和制度實踐影響，新中國成立以后實行的制度與傳統(tǒng)社會的文化心理、價值理念和社會結(jié)構(gòu)相契合，在社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中，即使產(chǎn)生了較多的社會問題，行政性社會工作的機制、方法和技巧已大多可以應(yīng)對。行政性社會工作所蘊含的為人民服務(wù)的理念、集體主義的觀念和群眾路線，也為社會工作的中國化提供了豐富的理論進路。

但同時也可以看到，特困供養(yǎng)制度在演變過程中遇到了一系列問題，比如在特困供養(yǎng)的實施中，過度追求集中供養(yǎng)率。2019—2022年，農(nóng)村集中供養(yǎng)五保人數(shù)由75萬人下降為64.4萬人，農(nóng)村分散供養(yǎng)五保人數(shù)由364.1萬人增加為370.1萬人，集中供養(yǎng)人數(shù)在下降而分散供養(yǎng)人數(shù)在上升，但政策側(cè)重建設(shè)集中供養(yǎng)機構(gòu)，供養(yǎng)機構(gòu)床位數(shù)總體逐年穩(wěn)定增長，導(dǎo)致供養(yǎng)機構(gòu)床位的空置率高。特困供養(yǎng)供需不匹配造成了在政策導(dǎo)向下，不斷以有限的資源建設(shè)集中供養(yǎng)機構(gòu)而沒有完全投入使用的資源浪費現(xiàn)象。雖然特困供養(yǎng)制度的國家化保證了供養(yǎng)對象的經(jīng)費要求，但供養(yǎng)服務(wù)普遍不足。對于五保對象的精神慰藉、心理需求長期得不到滿足，集中供養(yǎng)機構(gòu)提供的服務(wù)與農(nóng)村特困人員的需求差距大，在敬老院供養(yǎng)的特困老人普遍存在生活照料和醫(yī)療照料不足、社會交往不足等問題（劉林、豆書龍、李凡，2016）。2022年，農(nóng)村分散供養(yǎng)五保人數(shù)370.1萬人，其中全自理307.1萬人、半護理43萬人、全護理20萬人（民政部，2023：419）。這20萬需要全護理的分散供養(yǎng)對象在日常生活中面臨各種安全風(fēng)險，缺乏專業(yè)的護理，難以得到充分的日常照料，分散供養(yǎng)的對象被日益邊緣化。另外，之前的五保制度是解決農(nóng)村“三無”群體生活問題的綜合性救助，城鄉(xiāng)并軌后將五保制度納入城鄉(xiāng)特困供養(yǎng)社會救助，但是社會救助作為兜底性的社會保障制度，并不能完全覆蓋五保供養(yǎng)的內(nèi)容，也難以破解失能老人的長期護理和五保對象精神需求的供給缺失困境（常亮，2016），以上問題均是依靠行政性社會工作難以解決的。五保供養(yǎng)從起源于民間非正式的互助實踐轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)成國家社會救助體系的正式制度，相應(yīng)的，行政性社會工作對制度的依賴性，也需要尋求多元力量來糾偏制度可能帶來的不公正。2020年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》提出建立健全分層分類的社會救助體系，積極發(fā)展服務(wù)類社會救助，形成“物質(zhì)+服務(wù)”的救助方式，為行政性社會工作與“專業(yè)”社會工作的融合指明了道路，以政府為主的救助供養(yǎng)提供物質(zhì)基礎(chǔ)，探索通過政府購買服務(wù)對特困供養(yǎng)對象提供必要的訪視、照料服務(wù)，加強專業(yè)社會工作服務(wù)，汲取集體互助供養(yǎng)、社會服務(wù)供養(yǎng)、國家托底供養(yǎng)的優(yōu)秀經(jīng)驗，發(fā)揮多主體協(xié)同合力（雷曉康、陳澤鵬，2023），健全協(xié)同供養(yǎng)模式，政府、社會、社區(qū)等多元主體發(fā)揮各自優(yōu)勢，可能是未來特困供養(yǎng)的應(yīng)有局面，也是中國社會工作專業(yè)化發(fā)展的期望目標(biāo)。

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責(zé)任編輯/傅林忠