行政性社會(huì)工作的肇端、形成、發(fā)展與分化整合

摘 要：對(duì)行政性社會(huì)工作的歷史梳理是總結(jié)概括中國特色社會(huì)工作的本質(zhì)特征與實(shí)踐樣態(tài)的必由之路。經(jīng)過對(duì)三個(gè)核心問題的進(jìn)一步澄清，行政性社會(huì)工作可以概括為與“專業(yè)社會(huì)工作”相對(duì)應(yīng)的，由政府主導(dǎo)的，以行政體系推進(jìn)的社會(huì)工作，其本質(zhì)特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、民政部門主責(zé)的，在不同歷史階段多元主體參與協(xié)同的社會(huì)行政。行政性社會(huì)工作的四個(gè)階段：第一階段是肇端期，邊區(qū)基層政權(quán)建設(shè)和戰(zhàn)時(shí)后勤服務(wù)的民政工作傳統(tǒng)中產(chǎn)生了行政性社會(huì)工作雛形；第二階段是初創(chuàng)期，為鞏固新生的國家政權(quán)，政府設(shè)置內(nèi)務(wù)部積極配合以改造妓女、游民和禁煙禁毒為主的社會(huì)改造和以救災(zāi)為主的社會(huì)救濟(jì)等行政性社會(huì)工作；第三階段是形成期，主要特征為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家統(tǒng)一規(guī)劃的社會(huì)福利資源由民政部門和各生產(chǎn)單位以行政性的方式向下垂直輸送；第四階段是發(fā)展期，改革開放以來的行政性社會(huì)工作在民政事業(yè)轉(zhuǎn)型中形成了針對(duì)弱勢(shì)群體基于城鄉(xiāng)最低社會(huì)保障制度+分類救助的多元主體參與的體制機(jī)制，接納專業(yè)社會(huì)工作并呈現(xiàn)出融合發(fā)展的新趨勢(shì)。從行政性社會(huì)工作發(fā)展歷史來看，中國本土社會(huì)工作自新民主主義革命開始就具有黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度的屬性，以黨和國家行政體系和行政力量推動(dòng)社會(huì)工作是貫穿中國特色社會(huì)工作事業(yè)至今的工作體制機(jī)制與實(shí)踐形態(tài)，在價(jià)值目標(biāo)上從屬于中國特色社會(huì)主義事業(yè)，與西方資本主義制度下的社會(huì)工作有著本質(zhì)區(qū)別。中央社會(huì)工作部的組建超越了行政性社會(huì)工作和專業(yè)社會(huì)工作的理論與實(shí)踐的二元?jiǎng)澐?，在此背景下，“大社?huì)工作”需要建立一種分化和整合新格局以適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會(huì)工作發(fā)展的需求。

關(guān)鍵詞：行政性社會(huì)工作 歷史梳理 中國特色社會(huì)工作

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)與社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國社會(huì)工作通史研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22JZD026）。

[中圖分類號(hào)] C916" [文獻(xiàn)標(biāo)志碼] A" [文章編號(hào)] 1672-4828（2024）05-001-19

DOI： 10.3969/j.issn.1672-4828.2024.05.001

林順利，河北大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師；趙卓筠，河北大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院碩士研究生（保定 071032）。

一、緣起：為什么要研究行政性社會(huì)工作歷史？

自社會(huì)工作專業(yè)恢復(fù)重建以來，一個(gè)核心問題一直在討論卻未能得到妥善澄清，即在中國大陸到底要發(fā)展什么樣的社會(huì)工作？已有研究主要集中在自西方“舶來”的“專業(yè)社會(huì)工作”如何本土化問題上，也在一定程度上進(jìn)行了較為系統(tǒng)的回應(yīng)（王思斌，1995，2021，2023b；李迎生，2008；柳拯、黃勝偉、劉東升，2012；何雪松、楊超，2019），但在中國本土社會(huì)工作歷史和經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)特性上的探討卻不夠深入。殷妙仲（2011）也提出了類似的設(shè)問，即“中國的本土化社會(huì)工作會(huì)不會(huì)出現(xiàn)一種唯世獨(dú)立的特殊形態(tài)呢？”長(zhǎng)期以來，大陸社會(huì)工作學(xué)界普遍接受了“行政性社會(huì)工作”和“專業(yè)社會(huì)工作”二元?jiǎng)澐值睦碚擃A(yù)設(shè)，并將“行政性社會(huì)工作”視作“本土社會(huì)工作”，而“專業(yè)社會(huì)工作”則專門用來指稱源自西方的一整套價(jià)值、理論、知識(shí)與技術(shù)及其體制機(jī)制形成的體系，并由此衍生出一條從“嵌入性”（王思斌，2011）到“融合”（王思斌，2020）發(fā)展的實(shí)踐連續(xù)統(tǒng)和理論框架。這一框架是對(duì)當(dāng)代社會(huì)工作的中國實(shí)踐的一種經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。但如果懸置這種二元?jiǎng)澐?，嘗試從更為宏觀的中國特色社會(huì)主義制度下的社會(huì)福利制度史及其演進(jìn)出發(fā)，再以當(dāng)前中國式現(xiàn)代化作為旨?xì)w的話，完全可以有另外一種尋解的方式，即與西方社會(huì)工作的發(fā)生機(jī)制相比較，植根于中國特色社會(huì)主義制度與中國傳統(tǒng)助人文化傳承下的制度性的弱勢(shì)群體幫扶，能否作為有別于西方資本主義制度背景的另一套發(fā)生機(jī)制？在此基礎(chǔ)上，問題可以進(jìn)一步轉(zhuǎn)換，就不再是源自西方的社會(huì)工作如何“本土化”的問題，而是如何在吸納和借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建構(gòu)中國特色社會(huì)工作知識(shí)體系和實(shí)踐模式的問題。在這一問題上，李迎生（2019）曾提出“建設(shè)中國特色社會(huì)工作體系應(yīng)將滿足中國現(xiàn)實(shí)社會(huì)服務(wù)需要作為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，明確以馬克思主義作為指導(dǎo)思想，開發(fā)本土傳統(tǒng)資源，借鑒國際優(yōu)秀成果，并在以上工作基礎(chǔ)上加以整合創(chuàng)新、建構(gòu)特色”的提法，較以往將討論局限在社會(huì)工作學(xué)科和實(shí)務(wù)領(lǐng)域有了新的進(jìn)展。概括來看，既有理論討論在一定程度上均缺乏一種基于歷史的連貫性思維，即忽視了當(dāng)代中國的社會(huì)工作自有其歷史淵源。這種歷史淵源可以概括為三條線索1：一條是中國傳統(tǒng)的慈善救助文化；一條是自民國初年引入，20世紀(jì)80年代末得以再次引入的源自西方的社會(huì)工作理論知識(shí)、方法技術(shù)和制度設(shè)置經(jīng)驗(yàn)；第三條是肇端自中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的邊區(qū)基層政權(quán)建設(shè)和戰(zhàn)時(shí)后勤工作中的民政工作傳統(tǒng)。恰恰是第三條線索，是以馬克思主義為指導(dǎo)、具有中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義制度的根本屬性，同樣也是延續(xù)至今的以行政性力量和行政系統(tǒng)推進(jìn)的對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行制度性幫扶的行政性社會(huì)工作所得以產(chǎn)生發(fā)展的歷史通道。因此，構(gòu)建中國特色社會(huì)工作，不僅僅要討論源自西方的社會(huì)工作如何本土化，更重要的應(yīng)該是經(jīng)由對(duì)行政性社會(huì)工作的歷史梳理，總結(jié)概括中國特色社會(huì)工作的本質(zhì)特征與實(shí)踐樣態(tài)。

二、前提：三個(gè)核心問題的澄清

何謂“中國特色社會(huì)工作”？是本土的？抑或經(jīng)西方引入并進(jìn)一步本土化的？拆分開看，其實(shí)是兩個(gè)問題：第一個(gè)問題是何為“中國特色”？第二個(gè)問題是何為“社會(huì)工作”？明確后才是兩者的組合意義。對(duì)于第一個(gè)問題，可以分為理論和實(shí)踐兩個(gè)維度展開討論。從理論層面來講，“中國特色”針對(duì)具體的社會(huì)工作學(xué)科，指的應(yīng)是“中國特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)”，是一套在馬克思主義指導(dǎo)下基于中國具體歷史與實(shí)踐的“學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系”和“自主知識(shí)體系”，是對(duì)既往歷史和當(dāng)代中國特色社會(huì)主義社會(huì)工作實(shí)踐的理論總結(jié)與凝練提升。從實(shí)踐層面來講，“中國特色”應(yīng)該指稱中國特色社會(huì)主義事業(yè)中社會(huì)工作的具體實(shí)踐，其核心特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義的制度屬性，從本質(zhì)上不同于發(fā)生于資本主義工業(yè)社會(huì)背景下的西方社會(huì)福利與公共服務(wù)中的社會(huì)工作系統(tǒng)設(shè)置。從這一意義上來看，既有關(guān)于社會(huì)工作本土化抑或“嵌入性”發(fā)展的討論都是基于以西方哲學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)科、學(xué)術(shù)和話語體系為核心的所謂的“專業(yè)社會(huì)工作”，是一種狹義上的“舶來”或者“拿來”的敘事體系。即便是“行政性社會(huì)工作”，也是針對(duì)“專業(yè)社會(huì)工作”的一種對(duì)稱性表述。

所以，討論的前提就是要澄清另一個(gè)根本問題：何為“社會(huì)工作”？如果必須從西方的術(shù)語體系中進(jìn)行修正和適用的話，那么基于西方歷史文化和資本主義制度設(shè)計(jì)的“社會(huì)工作”，在應(yīng)用于社會(huì)主義制度上的合法性何在？當(dāng)前關(guān)于社會(huì)工作的界定大多是從職業(yè)出發(fā)，鮮有將這一職業(yè)上升為社會(huì)設(shè)置的討論。如2001年國際社會(huì)工作學(xué)院聯(lián)盟（國際社會(huì)工作者聯(lián)盟）的定義中就將社會(huì)工作界定為基于人權(quán)與社會(huì)公正的基本原則，借助人類行為與社會(huì)系統(tǒng)等理論，促進(jìn)社會(huì)變遷與人類關(guān)系的融洽，加強(qiáng)和解放人類對(duì)福祉的追尋的職業(yè)。王思斌（2023a：8）在《社會(huì)工作概論（第四版）》中也是將社會(huì)工作界定為“秉承利他主義價(jià)值理念，以科學(xué)知識(shí)為基礎(chǔ)，運(yùn)用科學(xué)的專業(yè)方法，幫助有需要的困難群體，解決其生活困境問題，協(xié)助個(gè)人及其社會(huì)環(huán)境更好地相互適應(yīng)的職業(yè)活動(dòng)”。這些界定預(yù)設(shè)了社會(huì)工作職業(yè)在人類當(dāng)代社會(huì)中的普遍性和普適性。但問題是，在更為具體的中國歷史和當(dāng)代的社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行幫扶、促使其更好地適應(yīng)社會(huì)進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)變遷的制度性設(shè)置是與西方有著本質(zhì)差異的；并且在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國式現(xiàn)代化征程規(guī)劃設(shè)計(jì)中的“社會(huì)工作”也是截然不同的。顯然，僅從職業(yè)角度的討論并不能回應(yīng)這種歷史和現(xiàn)實(shí)的差異。那么從邏輯上講，這些界定并不能或者不適合很好地澄清具體的社會(huì)制度歷史與情境中的“社會(huì)工作”，也不能從根本上回應(yīng)“中國特色”的問題。

張靜（2023）在討論新型現(xiàn)代化國家特征的時(shí)候，談到了一個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的“異質(zhì)”和“同構(gòu)”的問題，非常適用于本問題的反思。所以本文認(rèn)為，要回應(yīng)這一問題，就需要跳出“職業(yè)本身”，將社會(huì)工作視為在特定社會(huì)制度和文化的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)中承擔(dān)特定社會(huì)功能的社會(huì)設(shè)置，這些功能是圍繞弱勢(shì)群體制度性幫扶展開的，參與化解所在社會(huì)的社會(huì)矛盾與社會(huì)問題，并服務(wù)于所在社會(huì)國家與社會(huì)治理的客觀需求。這一界定首先考慮了中西方社會(huì)工作現(xiàn)代化的“同構(gòu)”性要求，即本質(zhì)上都是“社會(huì)制度和文化的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)中承擔(dān)特定社會(huì)功能的社會(huì)設(shè)置”，都是要承擔(dān)“弱勢(shì)群體制度性幫扶”功能的；同時(shí)也可以滿足“異質(zhì)”性要求，規(guī)定了社會(huì)工作作為社會(huì)設(shè)置的“特定社會(huì)制度和文化的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)”情境和結(jié)構(gòu)性差異，而且進(jìn)行了功能延伸，即可以在“弱勢(shì)群體制度性幫扶”基礎(chǔ)上延展，從其參與“化解所在社會(huì)的社會(huì)矛盾與社會(huì)問題”的“同構(gòu)性”出發(fā)服務(wù)于“所在社會(huì)國家與社會(huì)治理”。跳出“職業(yè)”范疇，社會(huì)工作是一項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，必然要依托具體的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，受所在社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的支撐和制約，要滿足特定社會(huì)運(yùn)行的需求，而不僅僅是弱勢(shì)群體以及其他服務(wù)對(duì)象的需求。

基于這樣的預(yù)設(shè)，本文認(rèn)為可以從歷史、現(xiàn)實(shí)和可預(yù)見的未來三個(gè)維度來重新界定中國特色社會(huì)工作。第一，在歷史多元主義的基礎(chǔ)上，認(rèn)可每一種文明社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的制度性幫扶及其文化和制度傳承對(duì)于該文明當(dāng)代社會(huì)工作理論與實(shí)踐的影響；第二，將每一個(gè)社會(huì)的當(dāng)代社會(huì)工作的具體形態(tài)作為經(jīng)驗(yàn)提煉和理論概括的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，尊重社會(huì)工作在不同社會(huì)中的不同理論與實(shí)踐樣態(tài)；第三，從發(fā)展和演進(jìn)的維度來看待社會(huì)工作作為一種社會(huì)設(shè)置的價(jià)值訴求和功能差異。如在資本主義社會(huì)制度下，社會(huì)工作是社會(huì)福利的組成部分；在發(fā)展中國家，社會(huì)工作與保障民生密切聯(lián)系；在中國特色社會(huì)主義制度下，社會(huì)工作既關(guān)乎民生和社會(huì)保障，同時(shí)也參與社會(huì)治理，是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化和共同富裕的社會(huì)建設(shè)事業(yè)的工作路徑和組成部分。

在明確兩個(gè)基本問題之后，第三個(gè)問題是何為行政性社會(huì)工作？王思斌（1995）在題為《中國社會(huì)工作的經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展》一文中首次將1949年之后中國大陸所開展的社會(huì)工作描述為一種“由政府負(fù)責(zé)、非專業(yè)化的社會(huì)工作模式”，主要特征是“政府通過強(qiáng)有力的行政體系，動(dòng)用行政力量，由政府通過行政化的單位和群眾團(tuán)體向群眾提供服務(wù)”；后來簡(jiǎn)稱“行政性社會(huì)工作”，是學(xué)界普遍接受、為與專業(yè)社會(huì)工作相區(qū)分的本土的社會(huì)工作模式。而實(shí)際上，如果將社會(huì)工作作為一項(xiàng)針對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行制度性幫扶，參與社會(huì)治理，并由此促進(jìn)社會(huì)變遷的社會(huì)事業(yè)來看，在中國大陸，與“專業(yè)社會(huì)工作”相對(duì)應(yīng)的，由政府以行政體系推進(jìn)的行政性社會(huì)工作的本質(zhì)特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、民政部門主責(zé)的、在不同歷史階段多元主體參與協(xié)同的社會(huì)行政。這一事業(yè)最早可追溯至中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府時(shí)期，主要實(shí)踐形態(tài)為抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)階段的邊區(qū)和根據(jù)地建設(shè)中的“內(nèi)務(wù)”工作；在新中國成立之后歷經(jīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和改革開放至今，主要實(shí)踐形態(tài)則是民政工作中針對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行制度性幫扶的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保障和社會(huì)福利等業(yè)務(wù)職能。需要補(bǔ)充的是，各時(shí)期與民政工作相協(xié)同的還有黨領(lǐng)導(dǎo)下工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織開展的針對(duì)群眾的分類分群體的社會(huì)救助和社會(huì)支持，其主要推進(jìn)形式也是行政性的。但在我國，這部分社會(huì)事業(yè)的主責(zé)始終集中于民政系統(tǒng)，故本文以民政工作中的行政性社會(huì)工作為主體線索，群團(tuán)組織中的相關(guān)工作另文論述。

三、行政性社會(huì)工作的歷史傳統(tǒng)

（一）肇端期：邊區(qū)民政工作傳統(tǒng)中生成的行政性社會(huì)工作

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的以行政體系和行政力量來推動(dòng)針對(duì)弱勢(shì)群體幫扶的政府行為，最早可追溯至工農(nóng)武裝割據(jù)指導(dǎo)思想下農(nóng)村革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)時(shí)期的“內(nèi)務(wù)”工作。1935年11月24日公布的《蘇維埃政府中各級(jí)內(nèi)務(wù)部組織綱要》中規(guī)定中央內(nèi)務(wù)部和省、縣、市各級(jí)內(nèi)務(wù)部及區(qū)的內(nèi)務(wù)科設(shè)置（胡民新、李忠全、閻樹聲，1995：3）。其中，社會(huì)保證管理局是內(nèi)務(wù)部的重要組成部分，它主責(zé)“管理因戰(zhàn)爭(zhēng)因?yàn)?zāi)荒而發(fā)生之被難群眾的救濟(jì)，地方武裝及蘇維埃工作人員參加革命戰(zhàn)爭(zhēng)而犧牲或殘廢者之撫恤，荒年糧食之救濟(jì)、備荒倉之指導(dǎo)等”（蘭圖，2015）?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期陜甘寧、晉冀魯豫等邊區(qū)紛紛成立邊區(qū)政府或“行政委員會(huì)”，專設(shè)民政廳（處），所主理業(yè)務(wù)的第七條為“關(guān)于賑災(zāi)撫恤保育及其他社會(huì)救濟(jì)事項(xiàng)”（胡民新、李忠全、閻樹聲，1995：6）。

這一時(shí)期的內(nèi)務(wù)工作可以看作新中國成立之后的民政工作的前身。能被歸入行政性社會(huì)工作范疇的社會(huì)事業(yè)主要有兩項(xiàng)，第一項(xiàng)是社會(huì)救濟(jì)。當(dāng)時(shí)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命根據(jù)地需要應(yīng)對(duì)相對(duì)惡劣的地理?xiàng)l件、自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)以及匪患，加上貧民和流民較多，救災(zāi)賑濟(jì)任務(wù)突出，社會(huì)救濟(jì)工作非常重要。陜甘寧邊區(qū)政府最初的應(yīng)對(duì)策略是組織建立民眾抗敵互濟(jì)會(huì)。1937年10月成立民政廳之后，下設(shè)社會(huì)保障科專門負(fù)責(zé)賑災(zāi)救濟(jì)工作?？箲?zhàn)勝利后，《中國解放區(qū)臨時(shí)救濟(jì)委員會(huì)組織及工作條例》頒布，規(guī)定各分區(qū)設(shè)置救濟(jì)支會(huì)，各縣市政府一科辦理救濟(jì)會(huì)事宜，必要時(shí)可設(shè)置救濟(jì)組，協(xié)助政府籌劃因天災(zāi)和戰(zhàn)爭(zhēng)造成的各類善后事宜，統(tǒng)籌安排各種救濟(jì)的款項(xiàng)物品?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)勝利后，邊區(qū)政府還組織成立過中國解放區(qū)陜甘寧邊區(qū)救濟(jì)分會(huì)、邊區(qū)生產(chǎn)救濟(jì)委員會(huì)等社會(huì)組織。當(dāng)時(shí)的賑災(zāi)救濟(jì)是政府主導(dǎo)，以政府借資救濟(jì)、群眾以互助形式籌墊糧款、以工代賑等形式進(jìn)行（胡民新、李忠全、閻樹聲，1995：8）。第二項(xiàng)是為穩(wěn)定基層政權(quán)針對(duì)特定群體的社會(huì)改造。針對(duì)當(dāng)時(shí)革命根據(jù)地長(zhǎng)期留存的封建迷信、反動(dòng)會(huì)道門、娼妓、賭博和吸毒、懶惰與無賴、婦女的纏足以及落后的婚喪禮俗等問題，自邊區(qū)政權(quán)建立伊始，就持續(xù)開展對(duì)農(nóng)村社區(qū)發(fā)起社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)。與鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)的社會(huì)改良主義道路不同，在陜甘寧邊區(qū)“反巫神”和“改造二流子”的工作中，廣泛運(yùn)用了說服教育、發(fā)動(dòng)群眾以運(yùn)動(dòng)形式來對(duì)服務(wù)對(duì)象進(jìn)行有組織的監(jiān)督和改造、勞動(dòng)改造、樹立典型模范帶頭作用等綜合手法（胡民新、李忠全、閻樹聲，1995：304）?，F(xiàn)在看來，這兩項(xiàng)工作蘊(yùn)含了新中國成立之后行政性社會(huì)工作的基本要素：第一，社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)改造工作是在黨的領(lǐng)導(dǎo)甚至實(shí)質(zhì)性組織參與下，依托政府部門和特設(shè)的群眾組織和社會(huì)運(yùn)動(dòng)協(xié)同下開展的；第二，其主要工作方法中凸顯了中國共產(chǎn)黨的群眾路線（放手發(fā)動(dòng)群眾）、思想政治教育、社會(huì)運(yùn)動(dòng)以及強(qiáng)制性的勞動(dòng)改造等有別于西方社會(huì)工作的本土工作手法，在性質(zhì)上也屬于黨在新民主主義時(shí)期政權(quán)建設(shè)實(shí)驗(yàn)中實(shí)踐探索的一部分。

（二）初創(chuàng)期：新中國成立初期的社會(huì)改造與社會(huì)救濟(jì)

伴隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)不斷取得勝利，對(duì)國民黨統(tǒng)治區(qū)城市的接管及后續(xù)的社會(huì)改造成為中國共產(chǎn)黨面臨的首要任務(wù)。在短期過渡性的軍事管制之后，黨政軍各級(jí)干部后續(xù)進(jìn)入建立地方黨政機(jī)關(guān)和職能部門，穩(wěn)定社會(huì)秩序，掃除國民黨殘余勢(shì)力，著手城市改造和建設(shè)。當(dāng)時(shí)針對(duì)特殊群體的“社會(huì)改造”主要有“改造妓女”“禁煙禁毒”“改造游民”三項(xiàng)工作，代表性的城市當(dāng)數(shù)北京市和天津市。據(jù)當(dāng)時(shí)的《人民日?qǐng)?bào)》記載，1949年5月19日北平市（今北京市）人民政府民政局開會(huì)商討如何處理乞丐、小偷、妓女等問題（超祺，1949）；1949年11月21日北京市各界人民代表大會(huì)通過關(guān)于封閉妓院的決議，當(dāng)日封閉196家妓院，解救了1 200多名妓女1。與北京市這種“摧枯拉朽”式的工作方式有所不同的，天津市采取了從加強(qiáng)管理、限制發(fā)展到依法取締的“漸進(jìn)式”方式。1949年1月15日解放到1952年10月底，天津市人民政府針對(duì)性采取了“加強(qiáng)管理，嚴(yán)格限制，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)業(yè)，逐漸消滅”的方針，在政策限制、宣傳教育以及強(qiáng)大的政治和輿論壓力下，加之北京關(guān)閉妓館的“震懾”作用，娼妓業(yè)逐步萎縮1。1951年11月，天津市人民政府封閉所剩不多的妓館，成立由公安局、民政局和婦聯(lián)等單位組成的“妓女審查處理委員會(huì)”，集中收容改造妓女。除強(qiáng)制措施外，當(dāng)時(shí)京、津乃至全國開展的“妓女改造”還包括由臨時(shí)設(shè)立的婦女生產(chǎn)救養(yǎng)院負(fù)責(zé)“對(duì)妓女進(jìn)行教育，改造其思想，并為她們醫(yī)治性病，有家可歸者遣送回家，有結(jié)婚對(duì)象者助其結(jié)婚，還沒有結(jié)婚對(duì)象的，就組織她們學(xué)習(xí)技能，從事生產(chǎn)，使她們能逐漸獨(dú)立謀生，成為社會(huì)的生產(chǎn)力量”（陳泓，1950）。

早在陜甘寧邊區(qū)革命根據(jù)地建設(shè)時(shí)期，“禁煙禁毒”工作就是當(dāng)時(shí)中國共產(chǎn)黨和各邊區(qū)政府的重要工作之一。新中國成立之后，這一工作也被納入中共中央重點(diǎn)關(guān)注的社會(huì)主義改造工作。1950年2月24日，政務(wù)院發(fā)布《政務(wù)院關(guān)于嚴(yán)禁鴉片煙毒的通令》，要求各級(jí)人民政府由民政、公安部門及各人民團(tuán)體派員組織推進(jìn)禁煙禁毒工作，民政部門負(fù)組織之責(zé)；1952年4月15日，中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于肅清毒品流行的指示》，決定發(fā)起群眾運(yùn)動(dòng)集中肅清毒品（中共中央文獻(xiàn)研究室，1992：108）。這一階段的“禁煙禁毒”工作中，民政部門與公安、衛(wèi)生部門聯(lián)合組成的“禁煙禁毒辦公室”主要負(fù)責(zé)“撥出?？钪圃旖錈熕幤?，對(duì)有生活困難的戒煙者給予救濟(jì)，促進(jìn)禁煙禁毒運(yùn)動(dòng)的開展”（崔乃夫，2021：14）。經(jīng)過各級(jí)人民政府的認(rèn)真執(zhí)行和廣大群眾的積極協(xié)助，各地的禁煙禁毒工作取得決定性勝利。當(dāng)時(shí)行政性社會(huì)工作的具體工作方針與措施，主要包括部門聯(lián)動(dòng)、說服教育與強(qiáng)制相結(jié)合的方式。改造妓女與游民工作中采取了生產(chǎn)與教養(yǎng)相結(jié)合的方針2，各級(jí)市政府設(shè)立生產(chǎn)教養(yǎng)院，由中國人民救濟(jì)總會(huì)承擔(dān)具體的指導(dǎo)工作，民政部門負(fù)責(zé)具體的教養(yǎng)院的管理與服務(wù)。

新中國成立初期的社會(huì)救濟(jì)主要是圍繞救災(zāi)工作展開的。在中央人民政府政務(wù)院于1949年12月19日發(fā)布《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》之后，1950年1月9日內(nèi)務(wù)部發(fā)布《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的補(bǔ)充指示》，著重強(qiáng)調(diào)了組織和動(dòng)員人民生產(chǎn)救災(zāi)的工作思路。董必武（1950）在題為《深入開展生產(chǎn)救災(zāi)工作》的報(bào)告中指明中央決策的救災(zāi)方針是“生產(chǎn)自救、節(jié)約度荒、群眾互助、以工代賑，并輔以必要的救濟(jì)”。1950年4月24日中國人民救濟(jì)總會(huì)成立，“協(xié)助政府組織群眾進(jìn)行生產(chǎn)節(jié)約、勞動(dòng)互助，推進(jìn)人民大眾的救濟(jì)福利事業(yè)”1。這一時(shí)期，內(nèi)務(wù)部和中國人民救濟(jì)總會(huì)以及各地民政部門、救濟(jì)分會(huì)調(diào)整改造了舊社會(huì)的救濟(jì)福利團(tuán)體，接收了接受外國津貼的救濟(jì)機(jī)關(guān)，先后改造了舊的“慈善”機(jī)關(guān)419所，調(diào)整舊的救濟(jì)福利團(tuán)體1 600多個(gè)（崔乃夫，2021：17），確保了行政性社會(huì)工作參與主體在政治和工作思路上的社會(huì)主義屬性。同時(shí)段，國民黨統(tǒng)治區(qū)城市和鄉(xiāng)村開展的社會(huì)福利事業(yè)以及由西方傳入的專業(yè)社會(huì)工作實(shí)踐宣告終止。由于這一時(shí)期黨和國家的工作重點(diǎn)仍然集中在社會(huì)主義改造和鞏固政權(quán)方面，所以民政工作仍帶有一定的過渡性，行政性社會(huì)工作的體制機(jī)制也沒有穩(wěn)定成型。

（三）形成期：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政性社會(huì)工作

1953年開始，中央提出建設(shè)“第一個(gè)五年計(jì)劃”和過渡時(shí)期總路線，尤其是在社會(huì)主義改造完成之后，黨和國家的發(fā)展重心轉(zhuǎn)向工業(yè)化建設(shè)，行政體系也帶有高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)屬性，社會(huì)福利資源由民政部門和各生產(chǎn)單位以行政性的方式向下垂直輸送。在改革開放之前很長(zhǎng)一段時(shí)間，黨和國家城鄉(xiāng)社會(huì)救濟(jì)工作的方針雖然在一些內(nèi)容和提法上有所變動(dòng)，但基本政策思想是一貫的，都是貫徹生產(chǎn)自救，群眾互助的精神，其目的都是從根本上幫助困難戶，依靠自己力量，逐步擺脫困難，克服單純依賴救濟(jì)的思想（盧謀華，1984：156）。福利事業(yè)方面，在內(nèi)務(wù)部主持下，各地民政部門將全國370余所殘老教養(yǎng)院、90余所兒童教養(yǎng)院、120余所精神病收容療養(yǎng)機(jī)構(gòu)，分別改為綜合性的社會(huì)福利院、專門性的養(yǎng)老院（敬老院）、兒童福利院和精神病患者療養(yǎng)院，針對(duì)不同的對(duì)象具體實(shí)行不同的工作方針，改進(jìn)了各方面的工作（崔乃夫，2021：27）。根據(jù)“生產(chǎn)自救”的社會(huì)救濟(jì)思路，各地以城市街道、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村合作社為“陣地”著手組織社會(huì)救濟(jì)對(duì)象積極參與福利生產(chǎn)。1958年7月4日頒布的《湖南省人民委員會(huì)關(guān)于大力開展小城鎮(zhèn)社會(huì)福利生產(chǎn)工作的指示》提出，要把軍烈屬和無固定工作的貧民等對(duì)象組織起來，“從事適應(yīng)他們的具體情況的社會(huì)保障性質(zhì)的福利生產(chǎn)”2，讓他們也能在自救的基礎(chǔ)上參與社會(huì)主義建設(shè)。

農(nóng)村方面重點(diǎn)工作是持續(xù)開展的反貧困斗爭(zhēng)，恢復(fù)和加強(qiáng)對(duì)“五保戶”供養(yǎng)。1956年1月23日，中央政治局提出并經(jīng)最高國務(wù)會(huì)議討論后下發(fā)《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》，其中第三十一條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于社內(nèi)缺少勞動(dòng)力，生活無依靠的鰥寡孤獨(dú)的農(nóng)戶和殘廢軍人，應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才?，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使這些人的生養(yǎng)死葬都有指靠”（中共中央文獻(xiàn)研究室，1992：40）。這一規(guī)定也納入了之后的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，農(nóng)村集體“五?！惫B(yǎng)制度自此全面啟動(dòng)。當(dāng)時(shí)對(duì)“五保戶”進(jìn)行照顧的主要是生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)等農(nóng)村基層社會(huì)組織，一般采取的措施有四類：一是對(duì)有一定勞動(dòng)能力的五保對(duì)象，安排照顧他們從事力所能及的生產(chǎn)勞動(dòng)，適當(dāng)照顧工分；二是對(duì)喪失勞動(dòng)能力的五保對(duì)象，按全社每人1年的勞動(dòng)日數(shù)，補(bǔ)助給五保戶；三是按五保內(nèi)容規(guī)定的吃、穿、燒、教等標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算出所需的款物數(shù)，從公益金中直接分給五保戶現(xiàn)款和實(shí)物；四是對(duì)年老體弱病殘人員、日常生活自理有一定困難的，安排專人照顧他們的日常生活（宋士云，2007）。

第六次全國民政工作會(huì)議上，民政工作被認(rèn)為是“是社會(huì)性群眾工作、群眾福利”，在功能上“要能替黨中央分憂解愁，替國家分憂”，在方法上“要接近受苦受難的群眾”“要走群眾路線，要耐心，挨門挨戶去訪問，去座談，去研究，去解決問題”（崔乃夫，2021：26）。1955年10月內(nèi)務(wù)部將救濟(jì)司改為農(nóng)村救濟(jì)司，在社會(huì)司的基礎(chǔ)上成立城市救濟(jì)司；撤銷社會(huì)司，將其主管的一部分業(yè)務(wù)交民政司管理，各級(jí)民政也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整?！按筌S進(jìn)”和“文化大革命”時(shí)期，黨和政府的民政工作受到“右傾”錯(cuò)誤思潮和林彪、“四人幫”的流毒影響，但從第五、第六、第七次全國民政工作會(huì)議1的主題來看，民政主導(dǎo)的行政性社會(huì)工作主要業(yè)務(wù)仍然是“生產(chǎn)救災(zāi)、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利”（本刊編輯部，2019）。

這一時(shí)期，與民政主導(dǎo)的行政性社會(huì)工作協(xié)同對(duì)接還有國家行政體系經(jīng)由機(jī)關(guān)企事業(yè)單位輸送的社會(huì)福利資源?！皢挝弧笔侵袊鐣?huì)中的一個(gè)高度整合和低度分化的基本組織形態(tài)（李漢林，2008），也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期基層最重要的社會(huì)福利單元。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的治理邏輯來講，“單位制”的形成機(jī)制主要是國家把控相對(duì)緊缺的各類資源，然后以計(jì)劃分配方式通過城市的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等“單位”的形式向下傳輸。在保障城市全民就業(yè)和國家確保勞動(dòng)者權(quán)益的背景下，國家鼓勵(lì)通過“單位”向職工提供各種補(bǔ)貼來彌補(bǔ)工資收入不足，并且提供住房補(bǔ)貼或是修建職工住宅，舉辦食堂、幼兒園等集體福利設(shè)施等，用于解決職工的生活困難，豐富物質(zhì)和精神文化生活。效益比較好的單位還傾向于提供額外的補(bǔ)貼，或采取發(fā)放實(shí)物的形式來滿足職工各方面的物質(zhì)需求，并實(shí)際上為職工提供了很大一筆隱性收入（仇雨臨，2012：84）。1969—1977年是國家—單位保障制重心向單位轉(zhuǎn)移并持續(xù)擴(kuò)張的時(shí)期（鄭功成，2008）。這一時(shí)期的典型特征是由國家安排就業(yè)的個(gè)人進(jìn)入單位后，就業(yè)者的權(quán)利要在單位中實(shí)現(xiàn)，而單位則代表國家對(duì)其負(fù)起生老病死的無限義務(wù)，這種勞動(dòng)組織方式使單位逐漸演化成家長(zhǎng)制的福利共同體（路風(fēng)，1989）。在這一時(shí)期政府對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)人口采取的是一種“普惠型”社會(huì)福利體制，政府對(duì)這些社會(huì)成員中的困難群體的福利職責(zé)是依靠民政部門和具有福利性質(zhì)的事業(yè)單位、人民團(tuán)體來履行的，具體形式有政府救濟(jì)、社會(huì)（集體）幫扶等（李迎生，2010）。概括起來，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，“全能型政府”主導(dǎo)下，黨和國家通過行政體系，由國家財(cái)政和單位財(cái)政聯(lián)合，以國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、農(nóng)村集體組織為中介樞紐，將社會(huì)救助和其他相關(guān)的福利資源輸送到弱勢(shì)群體及其家庭，實(shí)現(xiàn)了行政性社會(huì)工作社會(huì)救助和幫扶的功能目標(biāo)。

（四）發(fā)展期：改革開放以來的行政性社會(huì)工作

1.民政事業(yè)的轉(zhuǎn)型

1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過恢復(fù)原內(nèi)務(wù)部有關(guān)職能，設(shè)立“中華人民共和國民政部”。5月，民政部黨組成立，設(shè)立政治部、辦公廳、優(yōu)撫局、政府機(jī)關(guān)人事局、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司、城市社會(huì)福利司、民政司等7個(gè)司局級(jí)單位，各級(jí)地方民政部門也紛紛設(shè)立，民政事業(yè)得以迅速恢復(fù)。1983年4月9日至19日召開的第八次全國民政工作會(huì)議對(duì)民政工作有了一個(gè)重要的界定，概括為“三個(gè)一部分”，即政權(quán)建設(shè)的一部分、社會(huì)保障的一部分、行政管理的一部分。這一界定從政府層面為行政性社會(huì)工作提供了一個(gè)近乎完美的注腳：第一，毋庸置疑，民政工作中的社會(huì)救濟(jì)與社會(huì)福利或者社會(huì)保障工作是行政性的，屬于政府職能；第二，民政工作承擔(dān)社會(huì)保障工作的一部分，重點(diǎn)在于為因生理、社會(huì)或者自然原因而處于不利處境的弱勢(shì)群體提供救助和支持。這一時(shí)期與民政事業(yè)相關(guān)的四個(gè)結(jié)構(gòu)性變化直接影響了行政性社會(huì)工作發(fā)展的格局：

第一個(gè)是社會(huì)保障與社會(huì)保險(xiǎn)的分離。1988年12月17日至21日的第九次全國民政工作會(huì)議重點(diǎn)提出：“社會(huì)福利事業(yè)方面堅(jiān)持兩條腿走路，一是靠國家和各級(jí)地方政府支持；二是發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量擴(kuò)大社會(huì)保障?！边@一工作思路與改革開放之后社會(huì)保障事業(yè)的轉(zhuǎn)型密不可分。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與繁榮必然要求與之相匹配的社會(huì)保障制度，市場(chǎng)和社會(huì)也應(yīng)成為參與主體。改革旨在重新確立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)化社會(huì)保障制度，同時(shí)防范該制度可能產(chǎn)生的負(fù)面影響（鄭功成，2020）。國家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的方法，意味著市場(chǎng)化的成功引進(jìn)，進(jìn)而為民政工作專注于社會(huì)福利服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

第二個(gè)是城鄉(xiāng)最低生活保障制度的設(shè)置和全面普及。1997年9月2日，《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》下發(fā)，針對(duì)三類人員實(shí)施最低生活保障制度，到2002年7月城市初步實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保；2007年，農(nóng)村最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)普遍建立，至2009年實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。2010年，民政部出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市低保對(duì)象認(rèn)定工作的通知》（民函〔2010〕140號(hào)）1、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村低保生活保障工作的指導(dǎo)意見》（民函〔2010〕153號(hào)）2，調(diào)整和完善了城鄉(xiāng)低保工作；2015年，黨和國家推進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，低保工作由此邁向精細(xì)化和科學(xué)化階段，有力地保障了全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2024年3月25日，民政部會(huì)同國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)確定調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2024〕16號(hào)）3，其中明確提出：“堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想，以兜住兜準(zhǔn)兜牢基本民生底線為目標(biāo)，建立科學(xué)合理的低保標(biāo)準(zhǔn)確定調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)低保制度健康可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

第三個(gè)是社會(huì)福利社會(huì)化。2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等11部委共同制定的《關(guān)于加快社會(huì)福利社會(huì)化的意見》，明確提出發(fā)展“多種所有制形式的社會(huì)機(jī)構(gòu)”的目標(biāo)和設(shè)想，制定了社會(huì)力量舉辦社會(huì)機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策（童星，2015）。自此，社會(huì)力量參與民政事業(yè)尤其是參與社會(huì)福利服務(wù)成為實(shí)現(xiàn)多元福利治理的重要主體力量，為政府購買社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。2002年6月29日，第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過《中華人民共和國政府采購法》1，明確政府可以采購“除貨物和工程以外的其他政府采購對(duì)象”，即購買服務(wù)；2012年11月，《民政部 財(cái)政部關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》2明確規(guī)定，政府“利用財(cái)政資金，采取市場(chǎng)化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織和企事業(yè)單位購買社會(huì)工作服務(wù)”，并規(guī)定了相應(yīng)的指導(dǎo)思想、制度和流程規(guī)范；政府購買服務(wù)是行政性社會(huì)工作向外延伸和對(duì)接社會(huì)力量參與的重要機(jī)制和接口，打開了民政主導(dǎo)社會(huì)工作事業(yè)的新格局。

第四個(gè)是社會(huì)治理重心下沉社區(qū)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的結(jié)構(gòu)性后果之一是單位制的瓦解和社區(qū)職能重要性的凸顯。1994年5月，民政部明確提出民政工作的三個(gè)核心職能：（1）適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要；（2）保障民生；（3）是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，并且提出面向基層的工作轉(zhuǎn)向。2019年4月召開的第十四次全國民政工作會(huì)議上，在“學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記批示”的主題之下，民政工作的職能定向?yàn)椤熬劢姑撠毠?jiān)，聚焦特殊群體，聚焦群眾關(guān)切，更好履行基本民生保障、基層社會(huì)治理、基本社會(huì)服務(wù)等職責(zé)，為全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家作出新的貢獻(xiàn)”。“面向基層的工作轉(zhuǎn)向”為行政性社會(huì)工作提供了抓手，在工作取向上促成了2020年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)工作站的全國性布局。

2.行政性社會(huì)工作的新格局

按照民政部的提法，2005年國內(nèi)各項(xiàng)社會(huì)救助制度基本建立，社會(huì)救助工作進(jìn)入了統(tǒng)籌安排、整體推進(jìn)、制度運(yùn)行的軌道，社會(huì)救助體系框架已初步形成；同年，政府和社會(huì)力量共同參與推進(jìn)的慈善事業(yè)得到快速發(fā)展。到2007年基本形成覆蓋全國城市的社會(huì)捐助網(wǎng)。在最低生活保障制度全面建立和推廣的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的一體化和公共服務(wù)均等化進(jìn)程重塑了行政性社會(huì)工作的格局。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期優(yōu)先發(fā)展城市和工業(yè)化的戰(zhàn)略導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距拉大，社會(huì)救助和社會(huì)保障的重點(diǎn)必須向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。2009年農(nóng)村實(shí)現(xiàn)最低生活保障的應(yīng)保盡保之前，全國農(nóng)村探索的是“以敬老院、社會(huì)福利廠、優(yōu)待五保統(tǒng)籌、社會(huì)保障基金會(huì)‘四個(gè)一’為主干的農(nóng)村社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)”。1996年改革農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作，在堅(jiān)持“輸血”與“造血”相結(jié)合，走救濟(jì)與扶貧并舉路子的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)互助的作用。2003年在未開展農(nóng)村居民最低生活保障制度的地區(qū)，建立了農(nóng)村特困戶救助制度。2010年民政部修訂并頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》；農(nóng)村的行政性社會(huì)工作伴隨著黨和國家主導(dǎo)的從精準(zhǔn)扶貧到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施得到了系統(tǒng)的支持，全面提升了農(nóng)村保障和救助對(duì)象的福祉。到2012年，按照民政部《2012年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的統(tǒng)計(jì)分類標(biāo)準(zhǔn)，可以被納入行政性社會(huì)工作的政府職責(zé)被統(tǒng)稱為“社會(huì)工作”，分為“提供住宿的社會(huì)服務(wù)”和“不提供住宿的社會(huì)服務(wù)”，大致可以歸為“養(yǎng)老/老年人福利服務(wù)”“精神衛(wèi)生福利機(jī)構(gòu)服務(wù)”“兒童福利和救助保護(hù)服務(wù)”“流浪乞討人員救助管理機(jī)構(gòu)服務(wù)”“殘疾人服務(wù)”“社會(huì)救助”“防災(zāi)減災(zāi)”“慈善事業(yè)”等部分；其中社會(huì)救助被進(jìn)一步細(xì)分為“城市低?！薄俺鞘腥裏o人員救濟(jì)”“農(nóng)村低保”“農(nóng)村五?！薄稗r(nóng)村傳統(tǒng)救濟(jì)”“醫(yī)療救助”“臨時(shí)救助”等。至此，由民政主導(dǎo)的行政性社會(huì)工作的體系和格局發(fā)展到了一個(gè)新階段。

3.對(duì)專業(yè)社會(huì)工作的接納與融合發(fā)展

與本土行政性社會(huì)工作相對(duì)應(yīng)，自西方引入的專業(yè)社會(huì)工作在新中國成立前后開展的城市接管和社會(huì)主義改造事業(yè)中中止。改革開放之后，伴隨著社會(huì)學(xué)專業(yè)恢復(fù)重建，在民政部和社會(huì)學(xué)學(xué)科的共同努力下，1987年“馬甸會(huì)議”召開，標(biāo)志著社會(huì)工作專業(yè)教育得以恢復(fù)重建，開始第二次引入的歷程。在上海市第一家社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與政府合作開展專業(yè)社會(huì)工作業(yè)務(wù)之前，專業(yè)社會(huì)工作一直處于“教育先行”的實(shí)踐狀態(tài)。1993年開始，上海市率先嘗試由政府主導(dǎo)推進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)化、職業(yè)化探索（彭善民，2010）。2006年7月人事部（現(xiàn)已撤銷）與民政部聯(lián)合出臺(tái)《社會(huì)工作者職業(yè)水平評(píng)價(jià)暫行規(guī)定》與《助理社會(huì)工作師、社會(huì)工作師職業(yè)水平考試實(shí)施辦法》1，正式開啟社會(huì)工作職業(yè)化道路。同年黨的十六屆六中全會(huì)召開，黨中央提出要建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍。2008年民政部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于民政事業(yè)單位崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》2，將社會(huì)工作崗位明確為民政事業(yè)單位主體專業(yè)技術(shù)崗位。而深圳市頒布的“1+7”文件宣告專業(yè)社會(huì)工作實(shí)務(wù)“嵌入”民政事業(yè)進(jìn)入全面推開階段。2012年11月，《民政部 財(cái)政部關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，標(biāo)志著民政主導(dǎo)的行政性社會(huì)工作對(duì)專業(yè)社會(huì)工作的制度性接納；從專業(yè)社會(huì)工作的角度，這一過程被學(xué)界普遍認(rèn)為是“嵌入性”發(fā)展的過程（王思斌，2011）。對(duì)于行政性社會(huì)工作與專業(yè)社會(huì)工作的關(guān)系，王思斌（2020）將二者的交互性和中國社會(huì)工作的發(fā)展描述為從“嵌入性”到“協(xié)同性”再到“融合”發(fā)展的過程，即從最初“專業(yè)社會(huì)工作”爭(zhēng)取“實(shí)踐權(quán)”或者說被行政性社會(huì)工作所接納，到“總體工作上專業(yè)社會(huì)工作對(duì)行政性社會(huì)工作的協(xié)同，與專業(yè)服務(wù)上行政性社會(huì)工作對(duì)專業(yè)社會(huì)工作的協(xié)同”。這是站在“專業(yè)社會(huì)工作”主體立場(chǎng)的描述。從行政性社會(huì)工作的角度而言，無論是政策還是實(shí)踐層面，專業(yè)社會(huì)工作都處于“從屬地位”，在行政體系內(nèi)更多呈現(xiàn)為兩種角色：一種是經(jīng)由購買服務(wù)合作的伙伴，即對(duì)于民政主導(dǎo)的行政性社會(huì)工作來說，代表提供專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)是可以委托的“乙方”，可以借此實(shí)現(xiàn)行政性社會(huì)工作的功能外延；另一種是資源和技術(shù)，即無論體制內(nèi)還是體制外，社會(huì)工作人才隊(duì)伍和服務(wù)方法均可以為行政性社會(huì)工作提供專業(yè)化的支持，比如在民政系統(tǒng)推動(dòng)的“三社聯(lián)動(dòng)”到“五社聯(lián)動(dòng)”的基層社區(qū)治理模式中，專業(yè)社會(huì)工作就扮演著專業(yè)人才和專業(yè)力量的雙重角色。2020年10月，民政部在湖南長(zhǎng)沙召開加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)會(huì)，重點(diǎn)推廣湖南、廣東等地工作經(jīng)驗(yàn)，通過建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)工作站打通為民服務(wù)“最后一米”，探索解決基層民政服務(wù)能力不足的可行路徑1。這一舉措以基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)陣地的形式來實(shí)現(xiàn)“社會(huì)工作與基層民政建設(shè)”的緊密結(jié)合，在實(shí)踐層面印證了王思斌所提出的專業(yè)社會(huì)工作從“嵌入性”發(fā)展，經(jīng)“協(xié)同性”發(fā)展再到“融合”發(fā)展的路徑方向。

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，改革開放以來的行政性社會(huì)工作盡管在市場(chǎng)化、社會(huì)化和專業(yè)化方面加速轉(zhuǎn)型，但其所屬民政工作的、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下參與社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的屬性卻并沒有削弱。1978年第七次全國民政工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“全面恢復(fù)黨關(guān)于民政工作的方針、政策和任務(wù)”；1994年第十次全國民政工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，保障人民群眾的基本生活權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”；2006年第十二次全國民政工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮民政工作在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的重要基礎(chǔ)作用”；2012年第十三次全國民政工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮民政在社會(huì)建設(shè)中的骨干作用，為全面建設(shè)小康社會(huì)貢獻(xiàn)力量”；到第十四次全國民政工作會(huì)議，主題規(guī)定為“學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記批示”；2024年1月，全國民政工作會(huì)議在北京召開，主題為“以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，努力開創(chuàng)民政事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新局面”。歷次全國民政工作會(huì)議主題表明，民政主導(dǎo)的行政性社會(huì)工作始終延續(xù)著自肇端以來的本質(zhì)特征和屬性，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府主導(dǎo)，憑借以行政體系和行政力量推進(jìn)對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行制度性幫扶，促進(jìn)社會(huì)變遷的社會(huì)行政工作。

需要補(bǔ)充說明的是，在行政性社會(huì)工作中，黨的群眾工作是以一種相對(duì)“辯證”的形態(tài)存在的。在特定時(shí)期，比如“肇端期”、“初創(chuàng)期”和“形成期”（尤其初期），行政性社會(huì)工作是民政工作的重要組成部分，而當(dāng)時(shí)的民政工作本身就是黨的群眾工作的重要組成部分。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨政系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，民政工作職能明確并走向系統(tǒng)化、專業(yè)化的“發(fā)展期”，黨的群眾工作就成為指導(dǎo)性的工作原則、思路和弱勢(shì)群體幫扶與基層治理的重要方法和技術(shù)手段之一，既可以運(yùn)用于行政性社會(huì)工作，也可以為專業(yè)社會(huì)工作提供本土化的思路和方法。

四、結(jié)論與余論：中國特色社會(huì)工作

與“大社會(huì)工作”格局的形成

經(jīng)過對(duì)上述歷史的梳理，可以得出以下結(jié)論。第一，從行政性社會(huì)工作的發(fā)生史來看，中國本土社會(huì)工作自新民主主義革命開始就具有黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度的屬性。從中國共產(chǎn)黨在邊區(qū)政權(quán)建設(shè)開始，針對(duì)弱勢(shì)群體的制度性幫扶工作既是黨的群眾工作，也是基層政權(quán)建設(shè)的組成部分。第二，以黨和國家行政體系和行政力量推動(dòng)社會(huì)工作并非中國社會(huì)工作的階段性特征，而是貫穿中國社會(huì)工作事業(yè)始終的工作體制機(jī)制與實(shí)踐形態(tài)，是確保中國社會(huì)工作事業(yè)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會(huì)主義制度屬性的系統(tǒng)設(shè)置。這和西方資本主義政府與非政府組織合作的實(shí)踐形態(tài)有著本質(zhì)區(qū)別。即便是在政府購買服務(wù)形態(tài)下，行政性社會(huì)工作始終占據(jù)主導(dǎo)地位，不僅不是削弱，而且是通過專業(yè)社會(huì)工作得到了強(qiáng)化和延展。第三，從社會(huì)工作所從屬的民政事業(yè)和被期待的參與社會(huì)治理角色來看，中國特色社會(huì)工作并不僅僅是社會(huì)福利和公共服務(wù)的組成部分，也是中國式現(xiàn)代化的組成部分，其價(jià)值目標(biāo)從屬于中國特色社會(huì)主義事業(yè)，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的諸多事業(yè)之一，這也是與西方資本主義制度下的社會(huì)工作的本質(zhì)區(qū)分所在。在歷史和體系中把握行政性社會(huì)工作和專業(yè)社會(huì)工作的關(guān)系應(yīng)該跳出具體的“方法論”層次，將問題提升到中國式現(xiàn)代化和中國特色社會(huì)主義制度層面，中國特色社會(huì)工作的結(jié)構(gòu)特征應(yīng)該具體界定為：在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，國家以行政系統(tǒng)和行政力量推動(dòng)，以市場(chǎng)化和社會(huì)化運(yùn)行為輔助支持手段，行政性社會(huì)工作主導(dǎo)，專業(yè)社會(huì)工作以人才、技術(shù)和資源等形式參與其中，以化解與應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾和社會(huì)問題，聚焦弱勢(shì)群體系統(tǒng)幫扶，助力基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的社會(huì)設(shè)置。因此，中國特色社會(huì)工作體系的構(gòu)建不僅要立足當(dāng)代中國社會(huì)工作的理論與實(shí)踐成果，還必須以行政性社會(huì)工作為切入點(diǎn)，結(jié)合中國共產(chǎn)黨黨史、新中國史、改革開放史和社會(huì)主義發(fā)展史的系統(tǒng)考察，在歷史回溯中把握社會(huì)工作的“中國特色”，這正是中國社會(huì)工作“異質(zhì)”之處；在此基礎(chǔ)上，以行政性社會(huì)工作與專業(yè)社會(huì)工作的融合為“同構(gòu)”的基礎(chǔ)，積極謀求國際交流與合作，以實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)工作的國際化發(fā)展。

2023年3月16日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，將民政部指導(dǎo)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力建設(shè)、指導(dǎo)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)、擬訂社會(huì)工作政策等職責(zé)劃入中央社會(huì)工作部，這一舉措對(duì)于中國本土社會(huì)工作的影響將是深遠(yuǎn)的。中共中央專門設(shè)置一個(gè)部門來推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域的管理與服務(wù)，并以“社會(huì)工作”為名，其主責(zé)顯然區(qū)別于民政的行政性社會(huì)工作和學(xué)科與職業(yè)意義上的專業(yè)社會(huì)工作，構(gòu)成了一種黨和國家基于中國式現(xiàn)代化建設(shè)需要而調(diào)整甚至是規(guī)訓(xùn)社會(huì)工作事業(yè)的戰(zhàn)略性舉措，已經(jīng)遠(yuǎn)超以往行政性社會(huì)工作和專業(yè)社會(huì)工作的理論與實(shí)踐的討論。關(guān)于這一舉措，王思斌（2023c，2024）提出“大社會(huì)工作”的提法，并認(rèn)為“應(yīng)該盡快建構(gòu)起與中國式現(xiàn)代化新發(fā)展相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)連接、功能整合的社會(huì)工作體系”；李迎生（2023）也認(rèn)為，“大社會(huì)工作”的出現(xiàn)及其所推進(jìn)的中國社會(huì)工作轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，“更是基于中國式現(xiàn)代化新征程要求擴(kuò)展社會(huì)工作傳統(tǒng)界限的歷史使命”。本文看來，這也意味著，在行政性社會(huì)工作和專業(yè)社會(huì)工作交互性發(fā)展之上，“大社會(huì)工作”需要建立一種分化和整合新格局。一方面是分化，即將專業(yè)社會(huì)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃與發(fā)展的職能從民政主導(dǎo)的行政性社會(huì)工作框架中分化出來，在職能上形成黨的社會(huì)工作部門與政府的民政部門的主責(zé)分化——前者更注重社會(huì)治理，后者更注重民生與社會(huì)保障。這不僅僅是政府內(nèi)部部門分化，更是一種黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨政分責(zé)。另一方面是整合，即將專業(yè)社會(huì)工作的管理和服務(wù)轉(zhuǎn)移到綜合人民信訪、意見征集以及基層政權(quán)與基層治理、社會(huì)組織黨建等側(cè)重于基層社會(huì)治理與社會(huì)建設(shè)的黨的社會(huì)工作部門，在某種意義上凸顯了黨對(duì)于社會(huì)工作參與基層治理的一種強(qiáng)調(diào)性的制度安排。本文認(rèn)為，這在工作方向上是對(duì)長(zhǎng)期以來社會(huì)工作事業(yè)偏重于社會(huì)服務(wù)的一種調(diào)整和“糾偏”，也是對(duì)專業(yè)社會(huì)工作的一種重塑性整合。當(dāng)然，這并不意味著行政性社會(huì)工作在中國本土社會(huì)工作事業(yè)中與專業(yè)社會(huì)工作徹底“分道揚(yáng)鑣”——盡管黨和國家在實(shí)踐上對(duì)“社會(huì)工作”的名稱和指代有了新的變化，但行政性社會(huì)工作和專業(yè)社會(huì)工作作為工作方法以及其長(zhǎng)期以來積累的制度和人力資源完全可以超越黨和政府部門的界限。黨的社會(huì)工作部門也會(huì)以行政體系和行政性力量持續(xù)推進(jìn)社會(huì)工作，而已經(jīng)成為民政事業(yè)重要制度性資源的專業(yè)社會(huì)工作，基于其社會(huì)福利服務(wù)的本質(zhì)屬性，也必然會(huì)在民政系統(tǒng)持續(xù)發(fā)揮作用。從這兩個(gè)方面來看，無論是黨的社會(huì)工作部門，抑或民政系統(tǒng)，都可以繼續(xù)實(shí)現(xiàn)行政性社會(huì)工作與專業(yè)社會(huì)工作的融合發(fā)展，從而構(gòu)建中國特色社會(huì)工作的完整體系。

[參考文獻(xiàn)]

北京市檔案館編，1988，《北平和平解放前后》，北京：北京出版社。

本刊編輯部，2019，《歷次全國民政會(huì)議輯要》，《中國民政》第6期。

超祺，1949，《平市府民政局開會(huì)商討處理乞丐小偷妓女辦法》，《人民日?qǐng)?bào)》5月19日。

陳泓，1950，《北京婦女教養(yǎng)院的改造妓女工作》，《人民日?qǐng)?bào)》2月9日。

仇雨臨，2012，《職業(yè)福利概論》，濟(jì)南：山東人民出版社。

崔乃夫，2021，《當(dāng)代中國民政（上）》，北京：當(dāng)代中國出版社。

董必武，1950，《深入開展生產(chǎn)救災(zāi)工作——董副總理在中央救災(zāi)委員會(huì)成立會(huì)上的報(bào)告》，《江西政報(bào)》第3期。

何雪松、楊超，2019，《中國社會(huì)工作的本土化：政治、文化與實(shí)踐》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》第1期。

胡民新、李忠全、閻樹聲，1995，《陜甘寧邊區(qū)民政工作史》，西安：西北大學(xué)出版社。

蘭圖，2015，《抗戰(zhàn)時(shí)期國共兩黨社會(huì)保障事業(yè)比較研究》，長(zhǎng)春：東北師范大學(xué)博士學(xué)位論文。

李漢林，2008，《變遷中的中國單位制度 回顧中的思考》，《社會(huì)》第3期。

李迎生，2008，《構(gòu)建本土化的社會(huì)工作理論及其路徑》，《社會(huì)科學(xué)》第5期。

——，2019，《中國特色社會(huì)工作體系建設(shè)初探》，《人文雜志》第9期。

——，2023，《擴(kuò)展社會(huì)工作的傳統(tǒng)界限》，《社會(huì)工作》第6期。

李迎生、方舒，2010，《中國社會(huì)工作模式的轉(zhuǎn)型與發(fā)展》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》第3期。

柳拯、黃勝偉、劉東升，2012，《中國社會(huì)工作本土化發(fā)展現(xiàn)狀與前景》，《廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》第4期。

盧謀華，1984，《民政概論（使用教材）》，民政管理干部學(xué)院內(nèi)部發(fā)行。

路風(fēng)，1989，《單位：一種特殊的社會(huì)組織形式》，《中國社會(huì)科學(xué)》第1期。

彭善民，2010，《上海社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的生成軌跡與發(fā)展困境》，《社會(huì)科學(xué)》第2期。

宋士云，2007，《新中國農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷》，《當(dāng)代中國史研究》第1期。

童星，2015，《發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)以應(yīng)對(duì)老齡化》，《探索與爭(zhēng)鳴》第8期。

王思斌，1995，《中國社會(huì)工作的經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展》，《中國社會(huì)科學(xué)》第2期。

——，2001，《試論我國社會(huì)工作的本土化》，《浙江學(xué)刊》第2期。

——，2011，《中國社會(huì)工作的嵌入性發(fā)展》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》第2期。

——，2019，《中國特色社會(huì)工作體系建設(shè)初探》，《人文雜志》第9期。

——，2020，《我國社會(huì)工作從嵌入性發(fā)展到融合性發(fā)展之分析》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》第3期。

——，2023a，《社會(huì)工作概論（第四版）》，北京：高等教育出版社。

——，2023b，《新發(fā)展階段社會(huì)工作的“新本土化”》，《中國社會(huì)工作》第7期。

——，2023c，《發(fā)展好“大社會(huì)工作”》，《中國社會(huì)工作》第10期。

——，2024，《中國式現(xiàn)代化新格局下我國社會(huì)工作的結(jié)合性建構(gòu)》，《社會(huì)工作》第1期。

殷妙仲，2011，《專業(yè)、科學(xué)、本土化：中國社會(huì)工作十年的三個(gè)迷思》，《社會(huì)科學(xué)》第1期。

張靜，2023，《新型現(xiàn)代化國家的特征——政治社會(huì)學(xué)視角》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》第5期。

鄭功成，2008，《從國家—單位保障制走向國家—社會(huì)保障制——30年來中國社會(huì)保障改革與制度變遷》，《社會(huì)保障研究》第2期。

——，2020，《社會(huì)保障學(xué)：理念、制度、實(shí)踐與思辨》，北京：商務(wù)印書館。

中共中央文獻(xiàn)研究室，1992，《建國以來重要文獻(xiàn)選編（第一冊(cè)）》，北京：中央文獻(xiàn)出版社。

責(zé)任編輯/鄧玉彪