教育法法典化背景下教師法律責(zé)任的規(guī)范構(gòu)造

摘 要：教育法典體系型法典的體例模式與領(lǐng)域型法典的本質(zhì)屬性，在理論上形塑了教育法典法律責(zé)任專章的應(yīng)然邏輯構(gòu)造。依循這一構(gòu)造標(biāo)準，《中華人民共和國教師法（修訂草案）（征求意見稿）》法律責(zé)任條款尚未消弭碎片化與重復(fù)化現(xiàn)象，沒有妥適分類處理既有責(zé)任條款，責(zé)任條款與義務(wù)條款未完全對應(yīng)，教師權(quán)利也因內(nèi)部法律責(zé)任過多而未獲充分保障。結(jié)合教育法典可能采用的“兩步走”編纂策略，我國教師法律責(zé)任的完善亦須分步實施：第一階段，《教師法》修訂中扭轉(zhuǎn)責(zé)任條款碎片化與重復(fù)化現(xiàn)狀，通過合理運用引致性條款或保留細化具體責(zé)任條款，實現(xiàn)對既有責(zé)任條款的科學(xué)安排，并促進責(zé)任條款與義務(wù)條款相對應(yīng)；第二階段，由教育法典分則“學(xué)校編”推動政府與學(xué)校、教師外部行政法律關(guān)系的實質(zhì)化，并最終由總則的法律責(zé)任專章正式實現(xiàn)教師承擔(dān)的內(nèi)部法律責(zé)任的外部化轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：教育法典；教師法；教師；法律責(zé)任；外部法律責(zé)任

中圖分類號：D922.16""""" 文獻標(biāo)識碼：A "文章編號：2095-7068（2024）03-0041-11

DOI：10.19563/j.cnki.sdjk.2024.03.004

一、問題的提出

《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）自1994年實施以來，在加強教師隊伍建設(shè)、維護教師權(quán)益并促進政府與學(xué)校依法治教方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。宏觀上，《教師法》是打造高質(zhì)量教師隊伍，進而推動中國式教育現(xiàn)代化的重要法律制度；微觀上，《教師法》為判斷教師行為的合法性確立了基本判準，繼而為法官在教育行政訴訟中提供了統(tǒng)一的裁判尺度。[1]據(jù)統(tǒng)計，在司法實踐中《教師法》責(zé)任條款被當(dāng)事人援引的頻次遠超其他條款。[2]不過，伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展及教育領(lǐng)域的重大變革，《教師法》的責(zé)任條款部分內(nèi)容亟須根據(jù)時代發(fā)展而作出相應(yīng)更新。

對此，2021年11月，教育部發(fā)布《中華人民共和國教師法（修訂草案）（征求意見稿）》（以下簡稱《教師法草案》），《教師法草案》對《教師法》第八章“法律責(zé)任”進行了大幅整飭：首先，將《教師法》第39條教師申訴條款移出第八章，確保了第八章責(zé)任規(guī)定的純粹性；其次，將《教師法》第35、36條合并為草案第51條“侵權(quán)責(zé)任”條款，集中規(guī)定了其他主體侵犯教師權(quán)益應(yīng)承擔(dān)的民事、行政及刑事責(zé)任；再次，草案第52條“嚴重違法”條款對《教師法》第37條教師嚴重違法情形進行了擴充，將原3款情形擴充為7款情形；最后，草案第53條“政府責(zé)任”條款對《教師法》第38條予以細化，規(guī)定了地方政府在履行教師投入、待遇和履職保障方面的責(zé)任。此外，《教師法草案》第48條“師德失范”條款盡管不屬于第八章“法律責(zé)任”的內(nèi)容，但其對教師因師德失范而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作出了詳細規(guī)定，因而亦應(yīng)屬于廣義上的責(zé)任條款。《教師法草案》大幅修改“法律責(zé)任”一章的進步意義毋庸置疑，但其仍存在進一步完善的空間，如草案的責(zé)任條款仍顯零散，且責(zé)任條款與義務(wù)條款并不對應(yīng)，等等。因之，對《教師法草案》法律責(zé)任條款的完善展開進一步研判，之于規(guī)范教師法律責(zé)任、提升教育立法的科學(xué)性至關(guān)重要。

目前，學(xué)術(shù)界專門探討《教師法草案》法律責(zé)任條款的成果較少，僅有的針對性成果也只是從完善單行法的角度出發(fā)。當(dāng)前，教育法典的編纂已經(jīng)引發(fā)了學(xué)術(shù)界與實務(wù)部門的廣泛討論，并被納入了全國人大常委會的立法工作計劃。在這一背景下，《教師法草案》法律責(zé)任條款的完善需要其他教育立法修繕的配合。停留于完善單行法層面的建議措施，必然會因缺乏必要的體系化衡量而導(dǎo)致缺漏。因之，《教師法草案》法律責(zé)任條款的完善應(yīng)結(jié)合教育法法典化的時代背景，考慮法律責(zé)任未來入典的銜接之策[3]，從而既為保障教師權(quán)益、督促教師依法履行職責(zé)提供健全的立法保障，也為將來法律責(zé)任的入典奠定堅實基礎(chǔ)，促進完善單行法的短期目標(biāo)與提升教育法典科學(xué)性的長期規(guī)劃的協(xié)同兼顧與有序?qū)崿F(xiàn)。

二、教育法典法律責(zé)任的應(yīng)然編纂理路

（一）體系型法典對法律責(zé)任的編纂要求

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對我國教育法典應(yīng)采用體系型法典（而非匯編型法典）體例模式的合理性已充分闡釋，本文無須贅述。為了維系體系化，教育法典必然會采用總分結(jié)構(gòu)，其中，總則對教育法典的指導(dǎo)思想、邏輯架構(gòu)起統(tǒng)轄作用，是確保法典體系化的重要架構(gòu)設(shè)計；而總則中法律責(zé)任的專章設(shè)置則是進一步確保總則的統(tǒng)轄功效、維系總則完整性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[4]因此，法律責(zé)任專章必須符合以下兩項要求，方能堅守自身的體系性，進而維系總則乃至教育法典的體系化優(yōu)勢。

一方面，法律責(zé)任專章應(yīng)避免條款的碎片化傾向。立法的碎片化意指規(guī)范同類內(nèi)容的條款分散在不同的規(guī)范性法律文件中，例如，在我國當(dāng)下的教育法律體系中，諸多責(zé)任相關(guān)規(guī)定散見于全國人大及其常委會制定的法律以及其他部門制定的規(guī)范性法律文件中，內(nèi)容較為零碎分散，一定程度上阻礙了執(zhí)法與司法活動的順暢開展。這就要求教育法典必須將既有規(guī)范性法律文件中的責(zé)任規(guī)定盡可能整合到法律責(zé)任專章當(dāng)中，確保法律責(zé)任專章的概括化優(yōu)勢，提升立法的科學(xué)性。

另一方面，法律責(zé)任專章應(yīng)規(guī)避條款的重復(fù)化。[5]立法的重復(fù)化意指不同立法條款對同一內(nèi)容同時展開規(guī)定，從而引發(fā)立法資源的浪費，甚至導(dǎo)致部分條款因長期未被使用而“貶值”。[6]我國當(dāng)前的教育法律體系存在部分立法重復(fù)現(xiàn)象，如《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第71條與《中華人民共和國義務(wù)教育法》（以下簡稱《義務(wù)教育法》）第51條皆規(guī)定了政府的教育經(jīng)費保障職責(zé)；甚至，個別立法條款針對同一問題的規(guī)定也不盡相同，出現(xiàn)了立法矛盾現(xiàn)象。[7]顯然，教育法典法律責(zé)任專章必須消弭這樣的狀況，確保法典的簡約性。

（二）領(lǐng)域型法典對法律責(zé)任的編纂要求

在屬性方面，教育法因其領(lǐng)域法的屬性而決定了教育法典不可能是傳統(tǒng)部門型法典，而只能為領(lǐng)域型法典。傳統(tǒng)部門法的調(diào)整對象和調(diào)整手段都是單一的，其法律責(zé)任的形態(tài)亦是單一的，而領(lǐng)域法在上述兩方面都呈現(xiàn)出顯著的多元化特質(zhì)，教育法的領(lǐng)域法屬性因此顯露無遺。一方面，教育法以解決具體問題為導(dǎo)向[8]，不存在理論上應(yīng)然的完整體系架構(gòu)，這與民法、刑法等部門法形成了顯著差異。譬如，近年來國家為應(yīng)對教育領(lǐng)域的各類新興或突發(fā)問題而相繼出臺了眾多規(guī)范性法律文件，它們擁有相異的屬性，分屬民法、行政法、刑法、程序法乃至社會法等各個部門法領(lǐng)域，故此，教育法規(guī)范因其屬性的多元化而在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出動態(tài)開放而非穩(wěn)定閉合的特質(zhì)。另一方面，教育法包含多重性質(zhì)的法律責(zé)任，包括了民事、行政以及刑事法律責(zé)任，責(zé)任屬性的多元化不言而喻。上述論證說明，教育法的調(diào)整范圍橫亙了不同部門法[9]，教育法典故而必然屬于領(lǐng)域型法典。這一屬性判斷意味著教育法典必須遵循領(lǐng)域型法典法律責(zé)任所固有的一般性編纂路徑[10]，這亦為衡量《教師法草案》法律責(zé)任條款的科學(xué)性提供了重要判斷依據(jù)。

第一，靈活適用引致性條款或保留具體責(zé)任條款。目前，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）、《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）已經(jīng)對民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任作出了周延規(guī)定，教育法典無須再通過列舉行為模式、法律后果的方式來規(guī)定相關(guān)責(zé)任，而僅須通過引致性條款援引上述立法即可。真正需要作出特殊處理的是行政法律責(zé)任，蓋因其囊括了行政部門承擔(dān)的行政責(zé)任、公務(wù)員承擔(dān)的行政處分、其他主體承擔(dān)的治安管理處罰責(zé)任、其他主體承擔(dān)的（非治安管理處罰類）行政責(zé)任，故其應(yīng)當(dāng)采取如下入典路徑：（1）行政部門承擔(dān)的行政責(zé)任應(yīng)完整保留。這類責(zé)任具有顯著的教育領(lǐng)域?qū)傩?，其他行政立法對此并無專門規(guī)定，故其在教育法典中應(yīng)完整保留。（2）公務(wù)員承擔(dān)的行政處分通過引致性條款概括規(guī)定。當(dāng)前，《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》已經(jīng)對行政處分的行為模式及法律后果作出了完整規(guī)定，教育法典無須重復(fù)立法。（3）其他主體承擔(dān)的治安管理處罰責(zé)任通過引致性條款概括規(guī)定?！吨腥A人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）已然對治安管理處罰責(zé)任作出詳盡規(guī)定，教育法典在該方面亦無須重復(fù)立法。（4）其他主體承擔(dān)的（非治安管理處罰類）行政責(zé)任應(yīng)完整保留。該類責(zé)任同樣僅規(guī)定于教育立法中，故應(yīng)完整入典。

第二，實現(xiàn)責(zé)任條款與義務(wù)條款相對應(yīng)。責(zé)任條款與義務(wù)條款相對應(yīng)是維系立法可訴性（justiciability）的重要立法機制。立法的可訴性意指法律可以進入司法裁判環(huán)節(jié)成為當(dāng)事人維護權(quán)利的權(quán)威依據(jù)，故其為當(dāng)事人維護自身權(quán)益提供了終極保障，因為唯有司法權(quán)才具備區(qū)別于其他救濟方式的兜底保障功用。[11]沒有可訴性，司法——進而立法——也就失去了權(quán)利保障功能。而立法可訴性的維系則依賴于責(zé)任條款與義務(wù)條款的對應(yīng)，在缺乏責(zé)任條款的情況下，義務(wù)主體即便違反義務(wù)也將無法被苛以責(zé)任，此時，立法的權(quán)利保障品性將大打折扣。由于領(lǐng)域型法典調(diào)整的法律關(guān)系較為多元化，故在責(zé)任條款缺失的情況下，無法像部門型法典那般依靠法理便可較為順利地維護自身的可訴性，這更要求教育法典健全法律責(zé)任[12]，弱化甚至避免教育法典的宣示性色彩[13]，從而降低法典的適用難度。

第三，增加表明法典基本價值理念的一般性責(zé)任條款。[14]法典基本價值理念塑造了法典的核心精神氣象，由于領(lǐng)域型教育法典內(nèi)含多元法律關(guān)系，因之，領(lǐng)域型教育法典尤須通過設(shè)置一般性責(zé)任條款來彰顯法典的核心價值理念，確保法典的權(quán)利本位價值觀。有學(xué)者指出，完備的價值是法典的必備要素，否則法典將徒具法典之名，而實為單行法。[15]是以，教育法典法律責(zé)任專章應(yīng)通過專門條款明確法典對受教育者、教師等教育主體權(quán)利之維護，其他責(zé)任條款亦應(yīng)貫徹這一權(quán)利本位理念。

依循上述體系型法典與領(lǐng)域型法典的邏輯指向，教育法典法律責(zé)任的編纂應(yīng)符合的路徑要求如圖1所示。

三、《教師法草案》法律責(zé)任的問題識別

根據(jù)上述教育法典法律責(zé)任的應(yīng)然編纂理路，《教師法草案》法律責(zé)任在如下四個方面仍存有較大的完善空間。

（一）碎片化與重復(fù)化現(xiàn)象仍未消弭

一方面，《教師法草案》并未將其他規(guī)范性法律文件中的責(zé)任條款統(tǒng)合進本草案之中，因而仍未扭轉(zhuǎn)當(dāng)前相關(guān)責(zé)任條款碎片化的現(xiàn)狀。除《教師法草案》第48條和第八章外，國務(wù)院《教師資格條例》第19條，以及教育部印發(fā)的《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》《幼兒園教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》《教育部關(guān)于高校教師師德失范行為處理的指導(dǎo)意見》等文件中都有與教師相關(guān)的責(zé)任條款。責(zé)任條款的碎片化為責(zé)任立法邏輯與內(nèi)容的統(tǒng)一性帶來了一定挑戰(zhàn)，甚至亦會在司法實踐中引發(fā)同案不同判的現(xiàn)象。同時，未來教育法典的編纂工作勢必仍要對此類責(zé)任條款展開歸納與整合，上述碎片化現(xiàn)象顯然也加重了教育法典的編纂負擔(dān)。

另一方面，《教師法草案》與其他規(guī)范性法律文件亦存有重復(fù)規(guī)定法律責(zé)任乃至抵牾的現(xiàn)象。例如，《教師法草案》第52條第3項與《教師資格條例》第19條第1款第2項都規(guī)定了“品行不良”這一撤銷教師資格的理由；又如，《教育法》第83條規(guī)定，其他主體侵犯教師合法權(quán)益的，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任，但根據(jù)《教師法草案》第51、53條之規(guī)定，其他主體侵犯教師合法權(quán)益的，應(yīng)承擔(dān)民事、行政或刑事責(zé)任，《教師法草案》的規(guī)定顯然更為周全。但問題在于，從效力的角度而言，《教師法草案》即便獲得通過，其效力亦低于《教育法》，這是需要后續(xù)解決的立法矛盾問題。

（二）既有責(zé)任條款的分類處理較為粗糙

領(lǐng)域型法典要求分類處理既有責(zé)任條款，靈活適用引致性條款或保留具體責(zé)任條款。這就要求能被引致性條款一次性概括規(guī)定的責(zé)任條款，《教師法草案》就無須再次具體展開行為模式的列舉；而需要保留的責(zé)任條款，《教師法草案》則應(yīng)基于提升立法可操作性的考量，對之展開細化，避免條款的概括傾向。據(jù)此，《教師法草案》責(zé)任條款尚存如下兩類問題。

其一，沒有充分運用引致性條款對相關(guān)主體的民事責(zé)任、治安管理處罰責(zé)任、刑事責(zé)任以及行政處分進行一次性概括規(guī)定。具體而言，《教師法草案》第51條通過具體列舉“侮辱、誹謗、毆打”等手段，規(guī)定相關(guān)主體在上述情況下應(yīng)承擔(dān)民事、治安管理處罰或刑事責(zé)任；第52條列舉了教師可能構(gòu)成犯罪的七種情形；第53條規(guī)定了政府責(zé)任人員在特定情況下應(yīng)承擔(dān)行政處分或刑事責(zé)任。然而，上述行為列舉實無必要。以第51條為例，即便《教師法草案》沒有列舉“侮辱、誹謗、毆打”三項行為，那么，按照《民法典》《治安管理處罰法》《刑法》的規(guī)定，實施上述行為的主體當(dāng)然仍須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；同時，實踐中行為主體針對教師的侵害行為也遠不止“侮辱、誹謗、毆打”三項行為。是以，上述立法內(nèi)容皆屬重復(fù)立法。

其二，由于行政部門承擔(dān)的行政責(zé)任與其他主體承擔(dān)的（非治安管理處罰類）行政責(zé)任應(yīng)完整保留，故這類責(zé)任應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M一步細化，但《教師法草案》對地方人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任則表述得過于籠統(tǒng)甚至殘缺。舉例而言，《教師法草案》第53條第2款規(guī)定地方人民政府“拖欠教師工資……，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正?！锨方處煿べY，損害教師合法權(quán)益的，由上級機關(guān)責(zé)令限期歸還被挪用的經(jīng)費”。顯然，本條文過于零碎，如出現(xiàn)了兩次“拖欠教師工資”；同時，前半句“應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正”表述得也十分籠統(tǒng)。應(yīng)當(dāng)由誰來“責(zé)令”？“限期”的期限是多長？后半句的“上級機關(guān)”具體指的是上級什么機關(guān)？上述問題都顯著降低了本條文的可操作性。

（三）責(zé)任條款與義務(wù)條款尚未完全對應(yīng)

漢斯·凱爾森（Hans Kelsen）指出：“一個人在法律上應(yīng)對一定的行為負責(zé)……如果做出與此相反的行為，他應(yīng)受到制裁?！盵16]依循這一標(biāo)準，《教師法草案》第48、52條規(guī)定的教師責(zé)任與第10、11、12條規(guī)定的教師義務(wù)便無法完全對應(yīng)，上述義務(wù)條款中的“繼承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”“促進學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展”“批評和抵制有害于學(xué)生健康成長的現(xiàn)象”“依法依規(guī)履行公共教育服務(wù)職責(zé)，公正評價、平等對待、科學(xué)管理學(xué)生”“制止學(xué)生欺凌和其他有害于學(xué)生的行為”“積極保護、救助學(xué)生”“加強對家庭教育的指導(dǎo)，促進家校協(xié)同育人”等內(nèi)容都缺乏對應(yīng)的責(zé)任機制。責(zé)任機制的缺失顯著影響了這類義務(wù)條款的落實，使其僅停留于宣示的層面，成為學(xué)理上的“宣言性立法”或“敘述性立法”。此類立法往往表現(xiàn)為倡導(dǎo)性條款，即僅宣布國家在特定事務(wù)方面的態(tài)度，卻缺乏相應(yīng)的實施機制，故此類立法的實施能力匱乏，沒有滿足現(xiàn)代“形式法治”對法律可操作性的基本要求[17]，影響了立法的權(quán)威性。

（四）教師權(quán)利因內(nèi)部法律責(zé)任過多而未獲規(guī)范保障

上文已述，領(lǐng)域型教育法典需要設(shè)置專門條款明確法典對受教育者、教師等教育主體權(quán)利之維護，法典中的責(zé)任條款亦應(yīng)貫徹這一權(quán)利本位理念。畢竟，責(zé)任條款除了具備懲戒相關(guān)主體的功用外，亦兼?zhèn)浔Ｕ辖逃黧w合法權(quán)益的重要職能。通常情況下，不合理的責(zé)任設(shè)置會阻礙當(dāng)事人后續(xù)的權(quán)利救濟。在行政責(zé)任方面，《教師法草案》規(guī)定的教師法律責(zé)任多為不具備可訴性的內(nèi)部行政法律責(zé)任（以下簡稱“內(nèi)部法律責(zé)任”），明顯呈現(xiàn)出計劃經(jīng)濟時代的責(zé)任色彩，這顯然不利于教師權(quán)利的規(guī)范保障。

所謂內(nèi)部法律責(zé)任，是指內(nèi)部行政法律關(guān)系（以下簡稱“內(nèi)部法律關(guān)系”）中法律關(guān)系主體需要承擔(dān)的責(zé)任類型。而典型的內(nèi)部法律關(guān)系則是指雙方皆屬于國家行政系統(tǒng)的當(dāng)事人之間所產(chǎn)生的法律關(guān)系，包括行政機關(guān)之間的法律關(guān)系，以及行政機關(guān)與公務(wù)員之間的法律關(guān)系。在內(nèi)部法律關(guān)系中，法律主體間的責(zé)任即內(nèi)部法律責(zé)任只能通過行政組織內(nèi)部的特定程序（如行政申訴）予以解決，而不能尋求行政訴訟等外部救濟途徑的介入[18]，其目的在于提升行政機關(guān)內(nèi)部糾紛的處理速度，踐行行政效率的原則。

當(dāng)前，學(xué)校與教師間的關(guān)系在事實上也被界定為內(nèi)部法律關(guān)系，由此導(dǎo)致教師承擔(dān)的諸多責(zé)任都不被司法機關(guān)受理，而只能尋求內(nèi)部的教師申訴制度來解決。原因在于，盡管在事業(yè)單位分類改革的背景下，我國學(xué)校已不再屬于政府部門，而獲得了事業(yè)單位的法人屬性，但事業(yè)單位法人相關(guān)法律條文并未就作為法人的學(xué)校所享有的權(quán)利（權(quán)力）和承擔(dān)的責(zé)任作出明確界分，因此政府與學(xué)校之間尚未形成現(xiàn)代化的委托代理法律關(guān)系，政府往往將學(xué)校視為其內(nèi)部或下屬部門，并對之采用行政管理手段。譬如，實踐中政府掌握著學(xué)校主要行政領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)[19]，而學(xué)校也會“自覺”令其內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置能夠?qū)?yīng)政府相應(yīng)職能部門，從而方便政府的行政管理。凡此種種，皆導(dǎo)致學(xué)校獲得了一種“準行政機關(guān)”的身份底色。由此，無論理論界的觀點如何，教師作為學(xué)校的工作人員，其與學(xué)校的關(guān)系在事實上已然是內(nèi)部法律關(guān)系，這亦是為何實踐中諸如“降低職務(wù)等級”等教師處分皆無法尋求行政訴訟救濟的原因。實際上，此類教師處分的名稱與公務(wù)員所承擔(dān)的處分之名稱都是高度雷同的。

可以看到，《教師法草案》第48條針對教師師德失范規(guī)定的“批評教育”“調(diào)整崗位、暫停教學(xué)工作、降低職務(wù)等級、限制評獎評優(yōu)、解除聘用合同”，第52條規(guī)定的“開除處分或者予以解聘”等責(zé)任均為上述實踐中不可訴的內(nèi)部法律責(zé)任，它們構(gòu)成了教師法律責(zé)任的主體內(nèi)容。其中，“暫停教學(xué)工作”源自《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》規(guī)定的內(nèi)部法律責(zé)任；其他責(zé)任則基本來自《中小學(xué)教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》《教育部關(guān)于高校教師師德失范行為處理的指導(dǎo)意見》《幼兒園教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》，由于這些文件法律位階較低，無權(quán)設(shè)定行政處罰這一外部法律責(zé)任，故其設(shè)定的上述責(zé)任皆屬內(nèi)部法律責(zé)任?！督處煼ú莅浮穼⑸鲜鰞?nèi)容上升為法律的事實顯然也無法改變其內(nèi)部法律責(zé)任的本質(zhì)屬性?！督處煼ú莅浮返?2條規(guī)定的“撤銷教師資格”則為外部法律責(zé)任，其源于《教育行政處罰暫行實施辦法》第18條規(guī)定的“撤銷教師資格”行政處罰。顯然，兩相比較，內(nèi)部法律責(zé)任在數(shù)量方面占據(jù)了絕對優(yōu)勢地位，無論是對學(xué)生還是對教師而言，這一格局皆不利于二者的權(quán)利保障。

首先，對學(xué)生而言，侵犯其權(quán)益的教師僅承擔(dān)內(nèi)部法律責(zé)任，顯然是一種極不公平的立法邏輯。根據(jù)《教師法草案》第48、52條之規(guī)定，如若教師侵犯學(xué)生權(quán)益沒有達到“情節(jié)嚴重，影響惡劣”的程度，則僅需承擔(dān)內(nèi)部法律責(zé)任。但沒有達到“情節(jié)嚴重，影響惡劣”程度的侵權(quán)行為，例如不構(gòu)成故意傷害罪的體罰行為，也可能對學(xué)生的身心造成深遠的不良影響，甚至影響社會管理秩序，并因而足以達到接受行政處罰的程度。此時，如若教師僅承擔(dān)內(nèi)部法律責(zé)任，不僅“最終對被處分人可能缺乏威懾力，難以起到有效的遏制作用”[20]，而且對學(xué)生而言極其不公，無法實現(xiàn)侵權(quán)行為與責(zé)任承擔(dān)的妥適搭配。

其次，這一立法格局忽視了公辦學(xué)校與民辦學(xué)校教師的平等對待問題。[21]平等對待原則不僅要求相同情況相同對待，而且亦要求“不同情況區(qū)別對待”[22]，《教師法草案》上述內(nèi)部法律責(zé)任顯然同時適用于公辦學(xué)校與民辦學(xué)校教師，然而，兩類教師雖然適用同等的師德要求，看似彰顯了兩類教師的同等對待，卻忽視了兩類教師在權(quán)利方面的重大差別。實踐中，民辦學(xué)校教師通常無法享受公辦學(xué)校教師享有的社會保障和福利待遇，缺乏參與學(xué)校民主管理的渠道[23]，故其與公辦學(xué)校教師相比，顯然處于權(quán)利劣勢地位。同時，在法律地位方面，民辦學(xué)校與其教師之間形成的乃是勞動雇傭關(guān)系[24]，而非事業(yè)單位人員管理關(guān)系，對教師適用何種處理措施，顯然應(yīng)當(dāng)由民辦學(xué)校根據(jù)合同和學(xué)校的規(guī)章制度自主決定。由此，對民辦學(xué)校教師適用內(nèi)部法律責(zé)任，就帶來了如下困境，即民辦學(xué)校教師作為勞動雇員，其享受的權(quán)利范圍本就小于公辦學(xué)校教師，但其卻必須接受行政干預(yù)，承擔(dān)內(nèi)部法律責(zé)任，這顯然是責(zé)任設(shè)置上的內(nèi)外錯位，導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不對等，違背了平等原則的應(yīng)有之義。

再次，這一立法格局亦忽視了公務(wù)員與教師的區(qū)別對待。實際上，內(nèi)部法律責(zé)任主要是針對公務(wù)員的責(zé)任。盡管《教師法草案》第13條賦予了公辦中小學(xué)教師“國家公職人員”的特殊身份，但無論是公辦中小學(xué)教師，還是大學(xué)教師，其身份屬性與公務(wù)員相比都有著較大差異，令其與公務(wù)員承擔(dān)同樣的內(nèi)部法律責(zé)任，不符合上述“不同情況區(qū)別對待”的原則要求。最高人民法院《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位爭議案件若干問題的規(guī)定》指出，事業(yè)單位人員因履行聘用合同發(fā)生爭議的，應(yīng)適用《中華人民共和國勞動法》；《中華人民共和國勞動合同法》第96條亦規(guī)定，發(fā)生上述爭議時，若法律、行政法規(guī)及國務(wù)院未作規(guī)定，則適用該法。是以，民辦學(xué)校教師自不待言，即便是公辦學(xué)校教師，其身份亦含有“勞動”要素。同時，大學(xué)教師還具備公務(wù)員不具備的學(xué)術(shù)性權(quán)利。此外，教師在招聘、管理等方面也與公務(wù)員存在較大差異。以上論證表明，教師具備公務(wù)員所不具備的諸多要素表征，故其不應(yīng)主要接受科層官僚體制的內(nèi)部管理，而應(yīng)承擔(dān)更多的外部法律責(zé)任。

最后，無論是對于公辦學(xué)校教師還是民辦學(xué)校教師而言，外部法律責(zé)任都更有益于其權(quán)利的公正實現(xiàn)。內(nèi)部法律責(zé)任決定僅需由學(xué)校作出，故學(xué)校擁有最終決定權(quán)，其他主體對此不具備實質(zhì)影響力，這就有可能導(dǎo)致如下兩個極端：其一，學(xué)?；凇凹页蟛煌鈸P”的考量而拒絕令教師承擔(dān)內(nèi)部法律責(zé)任，并選擇以“私了”的方式處理相關(guān)侵權(quán)糾紛，這顯然令教師的權(quán)利或權(quán)力得到了不當(dāng)袒護，違背了權(quán)責(zé)對等的基本法律原則。其二，由于學(xué)校所受的內(nèi)部規(guī)制相對較少，故即便學(xué)校作出了內(nèi)部法律責(zé)任的決定，其決定的任意性傾向也往往過大，并可能導(dǎo)致教師承擔(dān)的責(zé)任嚴重于其侵權(quán)行為；而行政機關(guān)則需要受到依法行政、比例原則等原則的限制，故行政機關(guān)作出的外部法律責(zé)任決定通常更為規(guī)范，有助于教師得到更為規(guī)范的處罰。此外，從權(quán)利救濟的角度來看，內(nèi)部法律責(zé)任不具備可訴性，教師無法對之提起訴訟；而外部法律責(zé)任則具備可訴性，教師對外部法律責(zé)任不滿的，可通過訴訟獲得司法權(quán)的兜底保障。

四、教師法律責(zé)任的“兩步走”完備進路

教育法典體例與屬性的定位為研判歸納《教師法草案》法律責(zé)任的問題提供了標(biāo)準，法律責(zé)任條款顯然須針對上述問題進行完善。而教育法典的編纂步驟亦對完善《教師法草案》法律責(zé)任條款的進程發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用。《民法典》就采用了“兩步走”的編纂策略，即先出臺各類民事單行法，形成民事法律的“類法典化”[25]，隨后再將上述民事單行法予以系統(tǒng)化，整合為統(tǒng)一的《民法典》。當(dāng)前，我國教育領(lǐng)域尚缺失部分重要的單行法，故教育法典的編纂無法一蹴而就，而應(yīng)采用“兩步走”策略，即先完備各教育單行法，形成教育立法的體系化，進而在此基礎(chǔ)上出臺統(tǒng)一的教育法典。具體到教師法律責(zé)任問題上，上述內(nèi)部法律責(zé)任的外部轉(zhuǎn)型必須由教育法典通過協(xié)調(diào)法典其他編章的教育改革而作出統(tǒng)籌規(guī)劃，并最終將修繕后的責(zé)任條款納入總則的法律責(zé)任專章（圖2）。

（一）第一階段：《教師法》責(zé)任條款的前期完善

1.責(zé)任條款碎片化與重復(fù)化現(xiàn)象的消弭

《教師法》修訂中應(yīng)整合吸收《教師資格條例》及上述教育部相關(guān)規(guī)范性法律文件中涉及教師的責(zé)任條款，避免責(zé)任條款散落在不同效力位階的立法中。例如，《教師資格條例》第19條第1款第1項將“弄虛作假，騙取教師資格”列為撤銷教師資格的理由，《教師法草案》第52條并未將之作為撤銷教師資格的理由，故后者可吸收前者的這一規(guī)定，消弭立法規(guī)定的碎片化。同時，《教師法草案》第48條明確規(guī)定了教師在“違反法定義務(wù)和教師職業(yè)道德、行為準則”時所應(yīng)當(dāng)接受的具體處分，符合典型的“假定條件—行為模式—法律后果”的責(zé)任條款結(jié)構(gòu)，故應(yīng)被整體列入第八章“法律責(zé)任”。

此外，正如上文所述，《教育法》及《教師資格條例》等規(guī)范性法律文件中亦有部分內(nèi)容與《教師法草案》在責(zé)任條款方面產(chǎn)生了重復(fù)甚至抵牾，且《教育法》的效力亦高于《教師法》。這些問題涉及其他立法的修改，《教師法草案》無法單獨解決，應(yīng)由教育法典在日后進行統(tǒng)一的刪減或修正。

2.既有責(zé)任條款的科學(xué)分類處理

合理運用引致性條款或保留并細化具體責(zé)任條款，是科學(xué)分類處理既有責(zé)任條款的關(guān)鍵。一方面，上文指出，《教師法草案》沒有充分運用引致性條款對相關(guān)主體的民事責(zé)任、治安管理處罰責(zé)任、刑事責(zé)任以及行政處分進行一次性概括規(guī)定，對此，應(yīng)當(dāng)用引致性條款對上述責(zé)任展開概括規(guī)定，具體可表述為：“侵犯教師權(quán)益的，或教師侵犯其他主體權(quán)益的，依照《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》的相關(guān)規(guī)定，承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任或行政處分?！?/p>

這里需要單獨澄清的問題是，教師能否直接依據(jù)《治安管理處罰法》第42條之規(guī)定而適用治安管理處罰，因為當(dāng)前學(xué)術(shù)界及司法實務(wù)中已然出現(xiàn)了關(guān)于這一問題的巨大爭議，故該問題的澄清具有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。以教師體罰為例，《教師法草案》第52條增加了教師體罰學(xué)生將承擔(dān)的撤銷教師資格和從業(yè)禁止的處罰，這彌補了此前的立法漏洞，也助益于相關(guān)糾紛的司法解決。但其仍未就教師體罰能否適用治安管理處罰作出明確規(guī)定。實際上，過去的教育單行法以及《教師法草案》第52條并未規(guī)定治安管理處罰的立法局面，都不能推導(dǎo)出教師體罰不適用治安管理處罰的結(jié)論，且不論《教師法草案》與《治安管理處罰法》是否構(gòu)成特別法與一般法的關(guān)系尚存爭議，即便二者確為此種關(guān)系，這也僅僅意味著二者發(fā)生沖突時方能優(yōu)先適用特別法。上述立法格局并非立法沖突，《教師法草案》第52條的規(guī)定顯然缺失了關(guān)于治安管理處罰的規(guī)定，而《治安管理處罰法》第42條對之則起到了良好的補充作用。故二者并非沖突關(guān)系，而恰恰是補充關(guān)系。因此，教師體罰行為理論上自然可以適用治安管理處罰。

但問題在于，《教師法草案》第13條將公辦中小學(xué)教師定性為“國家公職人員”，由于“國家公職人員”與“公務(wù)員”的概念聯(lián)系較為密切，由此引發(fā)了教師體罰不得適用治安管理處罰的主張，因為在現(xiàn)有立法政策框架下，公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)而侵權(quán)時不得接受治安管理處罰。因之，澄清“國家公職人員”與相關(guān)身份的差異就顯得尤為必要。除上文提到的二者身份的相關(guān)差異外，相關(guān)論者還指出，“國家公職人員”與“公務(wù)員”的崗位屬性及招聘、管理方式迥然有別，尤其是前者并不行使國家公權(quán)力；此外，“國家公職人員”亦不同于“參公管理人員”，后者是具有公共管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的人員，而公辦中小學(xué)顯然不具備公共管理職能；“國家公職人員”也不同于《中華人民共和國監(jiān)察法》中的“公職人員”，后者屬于管理崗人員，但公辦中小學(xué)教師多數(shù)屬于專業(yè)技術(shù)崗人員。[26]由此，教師因體罰而適用治安管理處罰顯然并不存在理論邏輯障礙。

另一方面，應(yīng)予保留的行政部門承擔(dān)的行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M一步細化。針對上文提出的問題，應(yīng)將《教師法草案》第53條的兩款合并為一款，在此基礎(chǔ)上，刪除重復(fù)的內(nèi)容，并細化相關(guān)的期限與機關(guān)規(guī)定，具體可表述為：“地方人民政府違反國家財政制度、財務(wù)制度，挪用國家財政用于教育的經(jīng)費，或者履行教師投入、待遇和履職保障等教育職責(zé)不到位，或者侵犯教師其他合法權(quán)益的，嚴重妨礙教育教學(xué)工作的，上級政府應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)責(zé)令其于一個月內(nèi)歸還被挪用的經(jīng)費，履行相應(yīng)職責(zé)?！?/p>

3.責(zé)任條款與義務(wù)條款相對應(yīng)

上文從維持領(lǐng)域型法典可訴性的角度指出了責(zé)任條款與義務(wù)條款相對應(yīng)的正當(dāng)性與必要性。實際上，這一論斷還可從更一般性的法理角度予以再次明晰?！靶铝x務(wù)論”理論認為，義務(wù)可以被劃分為第一性義務(wù)和第二性義務(wù)，其中，第一性義務(wù)的目的在于為行為主體設(shè)定必須做或不得做一定行為的任務(wù)，而當(dāng)行為主體違反了第一性義務(wù)時，立法就需要通過第二性義務(wù)對行為主體予以強制、懲罰，使其承擔(dān)不利后果，進而達成第一性義務(wù)的目的。[27]因此，任何第一性義務(wù)的背后都應(yīng)當(dāng)有第二性義務(wù)的存在，否則，第一性義務(wù)就形同虛設(shè)。在立法中，第一性義務(wù)即表述為“義務(wù)”，第二性義務(wù)則表述為“責(zé)任”。

因之，責(zé)任條款當(dāng)然須與義務(wù)條款相對應(yīng)[28]，任何違反義務(wù)的主體都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相對應(yīng)的責(zé)任?！督處煼ú莅浮窇?yīng)增補與第10、11、12條義務(wù)內(nèi)容相對應(yīng)的責(zé)任條款，明確教師在上述沒有批評和抵制有害于學(xué)生健康成長的現(xiàn)象、沒有制止學(xué)生欺凌等情況下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以此強化教師對學(xué)生權(quán)益的保障。當(dāng)然，盡管立法無法窮盡行為主體的所有義務(wù)，但為了提升立法的可操作性，《教師法草案》第10、11、12條仍可以先行盡可能地增補更多義務(wù)條款，進而，“法律責(zé)任”一章也將擁有更多與之對應(yīng)的責(zé)任條款，并可以附加一條兜底條款。易言之，《教師法草案》第52條的內(nèi)容將不再局限于“嚴重違法”，實際上，僅列舉“嚴重違法”對應(yīng)的責(zé)任，顯然無法應(yīng)對實踐中較為復(fù)雜的侵權(quán)現(xiàn)象。

（二）第二階段：“學(xué)校編”與法律責(zé)任專章的兜底修繕

《教師法草案》第48條對教師師德失范行為僅苛予內(nèi)部法律責(zé)任的做法不利于對受教育者及教師的權(quán)利保障，故應(yīng)將其整體轉(zhuǎn)為外部法律責(zé)任，即行政處罰。就構(gòu)成要件而言，上述責(zé)任轉(zhuǎn)化并不存在邏輯障礙。有學(xué)者指出，內(nèi)部法律責(zé)任與行政處罰的適用前提皆為教師違反了法律法規(guī)或其他規(guī)范性法律文件，二者的處理方式都是減損教師權(quán)益或增加教師義務(wù)，二者處理的目的也都是為了懲戒教師，故《教師法草案》針對教師的內(nèi)部法律責(zé)任，實際上是披了內(nèi)部處理外衣的行政處罰。[29]

顯然，這需要未來教育法典作出統(tǒng)籌規(guī)劃，當(dāng)下《教師法》修訂無法單獨完成這一任務(wù)。因之，在教育法典編纂的第一階段，即推動教育單行法系統(tǒng)化的階段，《教師法》應(yīng)消弭責(zé)任條款的碎片化與重復(fù)化，首先形成系統(tǒng)化的內(nèi)部、外部法律責(zé)任；隨后，在教育法典的整合出臺階段，教育法典再以教育領(lǐng)域根本法的身份，通過總則法律責(zé)任專章與分則“學(xué)校編”的統(tǒng)籌規(guī)劃，對政府與學(xué)校、教師之間的關(guān)系進行革新，推動教師承擔(dān)的內(nèi)部法律責(zé)任的外部化轉(zhuǎn)型。

1.“學(xué)校編”：“政—教”外部法律關(guān)系的實質(zhì)化

教育法典分則“學(xué)校編”應(yīng)貫徹2011年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）關(guān)于事業(yè)單位分類改革的要求，形塑政府與學(xué)校、教師之間的外部行政法律關(guān)系，為總則推動內(nèi)部法律責(zé)任的外部化轉(zhuǎn)型夯實法理基礎(chǔ)。《意見》要求，“行政主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新管理方式，減少對事業(yè)單位的微觀管理和直接管理”。這要求教育法典從兩個方面貫徹這一理念。

一方面，形塑政府與學(xué)校的實質(zhì)性外部行政法律關(guān)系。自新中國成立至今，我國學(xué)校的法律地位經(jīng)歷了從政府的內(nèi)部組織到相對獨立的事業(yè)單位法人的歷史躍遷，政府與學(xué)校之間已然形成了形式上的外部行政法律關(guān)系。不過，客觀來看，當(dāng)前地方政府通過行政命令對學(xué)校展開直接管理的現(xiàn)象仍較為普遍，故教育法典須促使上述關(guān)系邁向?qū)嵸|(zhì)性的外部行政法律關(guān)系，推動外部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化[30]，即通過權(quán)力清單的方式規(guī)避政府對學(xué)校的直接干預(yù)，促使政府依據(jù)立法和權(quán)力清單對學(xué)校實施常態(tài)化監(jiān)督等間接管理。教育法典分則“學(xué)校編”可直接規(guī)定：“不屬于權(quán)力清單的事務(wù)，由學(xué)校自主管理，政府不得干預(yù)。政府擅自干預(yù)的，相關(guān)責(zé)任人員依據(jù)《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》的有關(guān)規(guī)定處理。”

另一方面，形塑政府與教師的實質(zhì)性外部行政法律關(guān)系。政府與教師的關(guān)系也經(jīng)歷了從特別權(quán)力關(guān)系向形式化的外部行政法律關(guān)系的轉(zhuǎn)變。不過，這一轉(zhuǎn)變同樣離實質(zhì)性的外部行政法律關(guān)系還相距甚遠。規(guī)范的外部行政法律關(guān)系理應(yīng)為保護處于弱勢地位的行政相對人而賦予其更多的對抗性權(quán)利，尤其是程序上的救濟權(quán)利。[31]當(dāng)前，政府與教師之間仍存在一定的特別權(quán)力關(guān)系底色，政府對教師的管理尚存在壓制性的表征，教師無法充分通過行政訴訟解決相關(guān)沖突。這仍需教育法典通過“學(xué)校編”在厘定政府與學(xué)校關(guān)系的基礎(chǔ)上，進一步明晰政府與教師之間實質(zhì)性的外部行政法律關(guān)系。

在明晰政府與教師的外部行政法律關(guān)系方面，澄清或形塑《教師法草案》第13條為公辦中小學(xué)教師界定的“國家公職人員”身份的規(guī)范意涵就顯得尤為必要。在事業(yè)單位分類改革的背景下，教師應(yīng)主要承擔(dān)外部法律責(zé)任，政府應(yīng)在教育管理進程中進行職能轉(zhuǎn)變，即政府不再是作為教育系統(tǒng)內(nèi)部的上級部門對教師這一“內(nèi)部成員”展開“家長式處分”，而是作為外部的執(zhí)法機關(guān)對教師這一“外部成員”展開監(jiān)督或處罰。盡管上文指出，“國家公職人員”的定位無法有邏輯地阻礙公辦中小學(xué)教師承擔(dān)治安管理處罰等外部法律責(zé)任，但“國家公職人員”畢竟不是我國法律體系中的明確概念，“國家公職”的表述難免造成公辦中小學(xué)教師姓“公”不姓“私”的誤解。所以，盡管這一身份定位很難意味著事業(yè)單位分類改革在教師領(lǐng)域已被“熔斷”，但客觀上其又確實催發(fā)著這種危險，《教師法草案》第24、26條關(guān)于教育行政機關(guān)教師管理權(quán)限擴大化的規(guī)定亦凸顯了這種趨勢。因之，教育法典應(yīng)形塑公辦中小學(xué)教師作為特殊的“國家公職人員”的規(guī)范意涵，明確其與政府的外部行政法律關(guān)系。相關(guān)論者提出的“公務(wù)派遣”制度值得教育法典借鑒，即公辦中小學(xué)教師與學(xué)校、教育行政機關(guān)之間成立類似于勞務(wù)派遣的法律關(guān)系，公辦中小學(xué)教師作為“國家公職人員”的“特殊性”就體現(xiàn)在：其在與學(xué)校簽訂聘用合同、承擔(dān)教學(xué)安排的同時，教育行政機關(guān)亦以聘用合同的方式對其展開人事管理，學(xué)校與教育行政機關(guān)共同成為教師的雇主[32]，從而在政府與公辦中小學(xué)教師之間形成外部管理關(guān)系，鞏固教師聘用制改革的成果。由此，《教師法草案》第13條可修改為：“公辦中小學(xué)教師為公務(wù)派遣人員。政府、學(xué)校通過聘用合同對公辦中小學(xué)教師進行人事管理，雙方產(chǎn)生矛盾的，教師可直接依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》提起行政訴訟?！?/p>

2.法律責(zé)任專章：教師內(nèi)部法律責(zé)任的外部化轉(zhuǎn)型

教師內(nèi)部法律責(zé)任的外部化轉(zhuǎn)型最終應(yīng)由法律責(zé)任專章予以完成。在范圍方面，需要被轉(zhuǎn)型的內(nèi)部法律責(zé)任主要為《教師法草案》第48條規(guī)定的各類責(zé)任，第52條規(guī)定的“開除處分與解聘”，以及將來有可能被納入法典的上述其他規(guī)范性法律文件中的內(nèi)部法律責(zé)任。在轉(zhuǎn)型路徑方面有兩種選擇：一是將《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）中的行政處罰種類直接套用于教育法典，另一種則是將這些內(nèi)部法律責(zé)任在保留原有名稱的情況下直接轉(zhuǎn)型為外部法律責(zé)任。后一種路徑更為妥適：其一，《行政處罰法》第9條規(guī)定，其他法律、行政法規(guī)亦可規(guī)定其他行政處罰，故作為法律的教育法典自然可以設(shè)定不同于《行政處罰法》的新的行政處罰類型。其二，如上所述，既有教育立法中一般主體承擔(dān)的（非治安管理處罰類）行政責(zé)任應(yīng)完整保留于教育法典中，因為教育立法中的此類行政責(zé)任專門針對教育問題，其調(diào)整對象不為《行政處罰法》所規(guī)定，甚至其名稱本身都具有教育特色，與《行政處罰法》相關(guān)行政處罰的名稱迥然有別，因之，將《行政處罰法》中的行政處罰種類直接套用于教育法典難免有生搬硬套之嫌，毋寧保留原有內(nèi)部法律責(zé)任之名，并由教育法典直接將其屬性轉(zhuǎn)化為外部法律責(zé)任。

不過，并非所有內(nèi)部法律責(zé)任都具備被轉(zhuǎn)化為外部法律責(zé)任的屬性，如《教師法草案》第48條規(guī)定的“限制評獎評優(yōu)”即有可能無法轉(zhuǎn)化為外部法律責(zé)任，具言之，倘若獎勵為學(xué)校內(nèi)部獎勵，則該類評獎評優(yōu)僅僅是一種單位對內(nèi)部人員的激勵措施，此時“限制評獎評優(yōu)”自然無法獲得轉(zhuǎn)化為外部法律責(zé)任的可能。在此基礎(chǔ)上，教育法典應(yīng)確立教師統(tǒng)一管理的外部行政法律關(guān)系格局，不區(qū)分教師所在單位的公、私屬性以及教師所處的教育階段，根據(jù)教師違法違規(guī)行為的輕重而確定差序化的外部法律責(zé)任。由此，《教師法草案》第48條應(yīng)被教育法典改造為：“教師有違反法定義務(wù)和教師職業(yè)道德、行為準則等行為的，所在學(xué)?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)應(yīng)上報教育行政部門，由教育行政部門責(zé)令改正并進行批評教育，并視情節(jié)，按照法律法規(guī)、國家有關(guān)規(guī)定分別給予調(diào)整崗位、暫停教學(xué)工作、降低職務(wù)等級、開除等行政處罰?！蓖瑫r，《教師法草案》第52條規(guī)定的開除與解聘可轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的外部法律責(zé)任“開除”，即由學(xué)校或者其他教育機構(gòu)上報教育行政部門，由教育行政部門決定是否開除教師。此類規(guī)定未來將完整納入教育法典總則“法律責(zé)任章”。更重要的是，為破除實踐中長期以來教師法律責(zé)任無法充分獲得行政訴訟救濟的現(xiàn)狀，教育法典總則“法律責(zé)任章”還應(yīng)明確規(guī)定：“教師對政府處理結(jié)果不服的，可直接依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》提起行政訴訟?！?/p>

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The Normative Construction of Teacher Legal Liability Against the Background of Codification of Education Law

Abstract：The format of the systemic code and the attributes of the field code of the Education Code determine the appropriate structure of legal liability in the Education Code.According to this standard，the liability clauses in the Revised Draft of Teachers Law have not yet avoided fragmentation and duplication，and there is no reasonable classification of existing liability clauses.The liability clauses and obligation clauses do not fully correspond，and the rights of teachers have not been fully protected due to excessive internal legal responsibilities.The improvement of legal liability for teachers in our country also needs to be implemented step by step：In the first stage，revision of Teachers Law aims to reverse the fragmented and repetitive nature of liability clauses and achieve scientific arrangements for existing liability clauses by reasonably using causative clauses or retaining specific liability clauses，promoting the correspondence between liability clauses and obligation clauses.In the second stage，the “School Compilation” of the Education Code will promote the substantive transformation of the external administrative legal relationship between the government，schools，and teachers，and ultimately achieve the externalization of the internal legal liability of teachers through the legal liability of the General Provisions of the Education Code.

Key words：Education Code;Teachers Law;teachers;legal liability;external legal liability