淺析新形勢(shì)下規(guī)劃引領(lǐng)土地儲(chǔ)備工作

摘要

我國(guó)土地儲(chǔ)備制度自20世紀(jì)90年代建立以來(lái)，為城市建設(shè)發(fā)展提供了有力保障。為了解決在土地儲(chǔ)備實(shí)踐中顯現(xiàn)的土地利用無(wú)序化、質(zhì)量差異化等問(wèn)題，在當(dāng)前形勢(shì)背景下，土地儲(chǔ)備工作應(yīng)與國(guó)土空間規(guī)劃體系建立良好互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)土地儲(chǔ)備科學(xué)計(jì)劃實(shí)施，并通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)資源的有效利用，更好地為高質(zhì)量發(fā)展提供空間載體。

關(guān)鍵詞

規(guī)劃；土地儲(chǔ)備；高質(zhì)量發(fā)展

引言

土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含）以上國(guó)土資源主管部門(mén)為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。隨著土地儲(chǔ)備規(guī)模的不斷擴(kuò)大，土地儲(chǔ)備質(zhì)量差異化、供應(yīng)時(shí)序與實(shí)施計(jì)劃不對(duì)標(biāo)等問(wèn)題也日漸顯現(xiàn)，增量與存量、規(guī)模與效益的關(guān)系有待結(jié)合實(shí)踐進(jìn)一步深入研究，繼續(xù)沿用“大拆大建”的觀念已不適應(yīng)當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展的新形勢(shì)。本文在回顧土地儲(chǔ)備歷史沿革的基礎(chǔ)上，探討新形勢(shì)下做好土地儲(chǔ)備工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并提出相關(guān)思考與建議。

一、我國(guó)土地儲(chǔ)備歷史沿革

我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度于20世紀(jì)90年代中后期在借鑒國(guó)外發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)之上建立，主要采用政府主導(dǎo)收購(gòu)生地，通過(guò)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理環(huán)節(jié)達(dá)到熟地標(biāo)準(zhǔn)，再投入土地二級(jí)市場(chǎng)予以供應(yīng)的開(kāi)發(fā)模式。2001年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，為土地儲(chǔ)備實(shí)施開(kāi)展提供了國(guó)家層面上的政策依據(jù)。之后，為了進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)有土地儲(chǔ)備管理，規(guī)范土地出讓收入使用范圍，從而合理有效利用土地資源，國(guó)務(wù)院于2006年12月頒布《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，對(duì)土地儲(chǔ)備的資金來(lái)源、頂層制度設(shè)計(jì)等提出了明確的要求。在此基礎(chǔ)之上，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行于2007年11月聯(lián)合制定了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，從頂層設(shè)計(jì)角度規(guī)范了土地儲(chǔ)備管理行為，并相應(yīng)配套出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法（試行）》等文件，至此國(guó)家土地儲(chǔ)備制度框架已基本搭建完成。[1]

為加強(qiáng)土地儲(chǔ)備的計(jì)劃性與資金籌集合規(guī)性，國(guó)土、財(cái)政、銀行等主管部門(mén)又于2016年開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理問(wèn)題的通知》《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》等文件，并于2017年修訂了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，確保土地儲(chǔ)備隨實(shí)踐發(fā)展而完善優(yōu)化，業(yè)務(wù)流程不斷成熟清晰。目前土地儲(chǔ)備的概念定義為：土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含）以上國(guó)土資源主管部門(mén)為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。土地儲(chǔ)備工作統(tǒng)一歸口國(guó)土資源主管部門(mén)管理，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)土地儲(chǔ)備的具體實(shí)施工作。財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備資金及形成資產(chǎn)的監(jiān)管。

二、城市規(guī)劃建設(shè)中土地儲(chǔ)備面臨的主要問(wèn)題

土地儲(chǔ)備的目的在于拓展城市空間，為區(qū)域規(guī)劃建設(shè)提供載體。土地儲(chǔ)備自開(kāi)展實(shí)踐以來(lái)，在優(yōu)化城市布局、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展等多方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，為我國(guó)城市化建設(shè)過(guò)程給予了強(qiáng)力推動(dòng)。然而，隨著土地儲(chǔ)備規(guī)模不斷增大，土地儲(chǔ)備的質(zhì)量差異化、供應(yīng)時(shí)序與實(shí)施計(jì)劃不對(duì)標(biāo)等問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，一定程度上對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)生了不利影響。在當(dāng)前城市規(guī)劃建設(shè)新發(fā)展格局下，土地儲(chǔ)備主要面臨以下兩點(diǎn)問(wèn)題。

1.儲(chǔ)備土地開(kāi)發(fā)利用與城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的結(jié)合度不夠

傳統(tǒng)的土地儲(chǔ)備作為園區(qū)開(kāi)發(fā)、新城鎮(zhèn)建設(shè)的載體與主要實(shí)施途徑，多具有“大拆大建”的特點(diǎn)。但隨著土地儲(chǔ)備規(guī)模的日趨擴(kuò)大，因儲(chǔ)備土地開(kāi)發(fā)利用與城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的結(jié)合度不夠，導(dǎo)致土地資源的價(jià)值不能充分顯現(xiàn)。[2]隨著土地開(kāi)發(fā)整理周期拉長(zhǎng)，相應(yīng)的區(qū)域配套不完善情況、拆遷堵點(diǎn)未解決等問(wèn)題將使得城市規(guī)劃推進(jìn)難以為繼，前期累積的儲(chǔ)備土地資源無(wú)法按照當(dāng)時(shí)的規(guī)劃愿景布局實(shí)施，儲(chǔ)備土地空有存量規(guī)模但無(wú)法轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，已投入的土地整理資金產(chǎn)生沉淀，無(wú)法按期收回，影響了土地資源的高效開(kāi)發(fā)利用。

2.城市規(guī)劃引領(lǐng)土地儲(chǔ)備實(shí)施的指導(dǎo)性不足

為了控制儲(chǔ)備土地規(guī)模，并避免資金沉淀，在現(xiàn)行階段，新增土地儲(chǔ)備往往隨著某一具體的建設(shè)項(xiàng)目而實(shí)施，但在規(guī)劃層面缺少必要的頂層設(shè)計(jì)與專(zhuān)項(xiàng)分析。在土地儲(chǔ)備計(jì)劃制定階段，缺乏對(duì)城市發(fā)展規(guī)劃層面開(kāi)展土地儲(chǔ)備實(shí)際操作的深入考慮，從而使規(guī)劃對(duì)土地儲(chǔ)備活動(dòng)的指導(dǎo)作用不強(qiáng)，土地儲(chǔ)備的操作在空間布局和時(shí)間安排上如與城市規(guī)劃不一致，或?qū)⑴c城市發(fā)展規(guī)劃的方向有所偏離，造成土地資源配置不能適應(yīng)城市發(fā)展的實(shí)際需求，不能充分地支持城市發(fā)展計(jì)劃的執(zhí)行，導(dǎo)致城市空間發(fā)展的不均衡。

三、新形勢(shì)下做好土地儲(chǔ)備工作的思考及建議

當(dāng)前，城市發(fā)展更加注重內(nèi)涵和品質(zhì)的提升，2019年出臺(tái)的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，明確了我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)的方案，“以人民為中心”成為國(guó)土空間治理的核心理念。[3]通過(guò)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間資源實(shí)行有效的配置與管控、保障，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展。新發(fā)展階段，土地儲(chǔ)備作為規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)與重要工具，應(yīng)更加與規(guī)劃緊密結(jié)合，通過(guò)宏觀層面的統(tǒng)一引導(dǎo)與前瞻性把控，進(jìn)一步建立健全土地儲(chǔ)備與規(guī)劃的銜接機(jī)制，統(tǒng)籌好區(qū)域與地塊、存量與增量以及近期與遠(yuǎn)期之間的關(guān)系。具體建議如下。

1.完善國(guó)土空間規(guī)劃，科學(xué)制定儲(chǔ)備計(jì)劃，建立良好互動(dòng)機(jī)制

新形勢(shì)下國(guó)土空間規(guī)劃體系應(yīng)該擔(dān)負(fù)起城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的“指揮棒”作用，在編制國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)科學(xué)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)、生態(tài)等功能空間，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化，加大城市功能定位和空間布局的整體研究，以此為基礎(chǔ)科學(xué)制定土地整理儲(chǔ)備實(shí)施計(jì)劃，引導(dǎo)土地儲(chǔ)備向重點(diǎn)區(qū)域布局。在當(dāng)前形勢(shì)下，可在規(guī)劃編制階段提前為土地儲(chǔ)備指引方向，根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃合理制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，并圍繞重點(diǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)域中的存量?jī)?chǔ)備用地、節(jié)余用地具體情況，合理確定新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施并編制切實(shí)可行的整理開(kāi)發(fā)時(shí)序計(jì)劃，針對(duì)土地儲(chǔ)備實(shí)踐在規(guī)劃層面上予以統(tǒng)籌指導(dǎo)，建立良好的互動(dòng)機(jī)制。

2.強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用，保障儲(chǔ)備土地供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)有效資源利用

堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)，充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭引導(dǎo)作用，立足于土地資源實(shí)際出發(fā)，要因地制宜開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃研究，確保規(guī)劃的可實(shí)施性與可操作性，以土地發(fā)揮資源價(jià)值作用為導(dǎo)向，強(qiáng)化存量?jī)?chǔ)備用地的全生命周期管理，提升土地儲(chǔ)備工作的科學(xué)性與合理性。在當(dāng)前形勢(shì)之下，土地儲(chǔ)備更需要進(jìn)一步順應(yīng)土地二級(jí)市場(chǎng)的實(shí)際行情，在制定切實(shí)可行的規(guī)劃基礎(chǔ)上將資源轉(zhuǎn)化為效益，將傳統(tǒng)追求規(guī)模的粗放方式向“做精儲(chǔ)優(yōu)”高質(zhì)量發(fā)展理念轉(zhuǎn)變，從而保障儲(chǔ)備土地資源實(shí)現(xiàn)價(jià)值。

結(jié)語(yǔ)

國(guó)土資源是生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的空間載體，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系應(yīng)能有效引導(dǎo)土地儲(chǔ)備的實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源價(jià)值的激活。結(jié)合歷史沿革和主要問(wèn)題的梳理，筆者認(rèn)為當(dāng)前土地儲(chǔ)備的重點(diǎn)工作在于有機(jī)盤(pán)活存量，精準(zhǔn)實(shí)施增量，從而確保土地資源合理使用的同時(shí)，也能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的優(yōu)化提升，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于土地儲(chǔ)備要在國(guó)土空間規(guī)劃引領(lǐng)、多規(guī)合一的新形勢(shì)下進(jìn)一步與規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，相互促進(jìn)；進(jìn)而通過(guò)土地二級(jí)市場(chǎng)的行情變化體現(xiàn)城市規(guī)劃建設(shè)的合理性與科學(xué)性，也能夠客觀反饋國(guó)土空間規(guī)劃的成效，二者相輔相成。在新形勢(shì)下加強(qiáng)規(guī)劃與土地儲(chǔ)備的關(guān)聯(lián)互動(dòng)，通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)土地儲(chǔ)備工作不斷優(yōu)化實(shí)施，為高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)：

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