論農(nóng)村土地制度改革的整體性

摘要： 農(nóng)村土地制度改革的整體性體現(xiàn)為兩方面，即實(shí)現(xiàn)地權(quán)平等和地權(quán)體系具有適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需要的有效性、開(kāi)放性與包容性。家庭承包地“三權(quán)分置”政策的法律化和承包期延長(zhǎng)，土地征收規(guī)則的更新、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和建設(shè)用地指標(biāo)化交易，以及農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的實(shí)施，是農(nóng)村土地制度改革整體性推進(jìn)的主要體現(xiàn)。土地利用規(guī)劃及其實(shí)施，以及政府在地權(quán)交易中的法律地位，是分析地權(quán)交易規(guī)則科學(xué)性的兩個(gè)基本因素。為進(jìn)一步整體性地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)其既定政策目標(biāo)，需要建立科學(xué)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，深化土地收益分配機(jī)制，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向完善土地利用規(guī)劃?rùn)C(jī)制和土地指標(biāo)交易機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村土地制度改革；地權(quán)交易；土地利用規(guī)劃；集體產(chǎn)權(quán)

中圖分類號(hào)： F 301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)： 1004–390X （2024） 05?0111?07

農(nóng)村土地家庭承包制建立后，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生了深刻變化，政社合一體制下的農(nóng)民集體所有的土地制度轉(zhuǎn)向由現(xiàn)代民事法律制度和土地行政管理制度來(lái)規(guī)制。隨著農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)和深化，承包地制度、集體建設(shè)用地制度和土地征收制度在發(fā)展中日益呈現(xiàn)出一種相互關(guān)聯(lián)的特征。如何實(shí)施一種環(huán)環(huán)相扣的整體性改革方案，既能打破不合理的既有利益格局、兼顧改革中利益可能受損害的群體，又能有效降低單項(xiàng)改革面臨的巨大利益調(diào)整和改革阻力[1]，是繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵問(wèn)題。有鑒于此，本文就農(nóng)村土地制度改革整體性如何體現(xiàn)及其基本要求作一初步闡釋，以期拋磚引玉。

一、 農(nóng)村土地制度改革的主要效果

從一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)段來(lái)看，農(nóng)村改革后，隨著土地家庭承包制的建立，為應(yīng)對(duì)實(shí)踐發(fā)展的需要，農(nóng)村土地制度改革是一個(gè)不斷調(diào)適的過(guò)程，其成效在近年來(lái)的政策機(jī)制和立法的完善中得到了較為集中的體現(xiàn)。

（一） 建立家庭承包地“三權(quán)分置”法律機(jī)制和承包期延長(zhǎng)機(jī)制

家庭承包地“三權(quán)分置”政策的法律化和家庭二輪承包土地到期后再延長(zhǎng)三十年， 通過(guò)2018 年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的修正得以實(shí)現(xiàn)。在此之前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已成為土地市場(chǎng)的重要組成部分。這是土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)得以形成和發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)戶承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入法，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了家庭承包地的地權(quán)交易的開(kāi)放性。在家庭承包地的權(quán)利結(jié)構(gòu)中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離而成為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易是實(shí)施家庭承包地“三權(quán)分置”的一個(gè)結(jié)果，這意味著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不再具有“封閉性”或“社區(qū)性”，其交易遵循供需關(guān)系而具有了開(kāi)放性的特征。

從法律關(guān)系來(lái)說(shuō)，土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，指的是土地承包關(guān)系的主體不變，承包關(guān)系所指向的承包地地塊不變，進(jìn)而承包農(nóng)戶享有的承包地上的權(quán)利能夠得到充分保障。另一方面，承包地確權(quán)中的確權(quán)不確地、確權(quán)確股不確地等，其實(shí)質(zhì)仍然是確認(rèn)了承包農(nóng)戶對(duì)承包地享有的權(quán)利。家庭承包地“三權(quán)分置”的實(shí)施以及二輪承包到期后再延長(zhǎng)三十年，其實(shí)踐效果主要體現(xiàn)為農(nóng)戶和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人能夠有一個(gè)穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。這是農(nóng)用地市場(chǎng)得以良性發(fā)展的基本前提。

（二） 土地征收規(guī)則更新和創(chuàng)設(shè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律規(guī)則

政府實(shí)施土地征收以公共利益需要和公平補(bǔ)償為基本前提。對(duì)何為公共利益的清晰界定既可以遏制濫用土地征收權(quán)，也可以在很大程度上避免因土地征收而引發(fā)的地權(quán)沖突。2019 年修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）基本上解決了公共利益界定的問(wèn)題。從法理上說(shuō)，土地征收程序和補(bǔ)償機(jī)制的完善推動(dòng)了土地征收制度的公平和公正。另外，土地征收與相關(guān)改革的非協(xié)同性[2]，在一定程度上通過(guò)修正后的《土地管理法》的實(shí)施得到了克服。

集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)交易的改革試點(diǎn)始于20 世紀(jì)90 年代中期[3]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律規(guī)則的創(chuàng)設(shè)，則通過(guò)2019 年修正的《土地管理法》得以實(shí)現(xiàn)。根據(jù)新修正的《土地管理法》的規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，需要具備以下兩個(gè)條件：一是土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途；二是經(jīng)依法登記。這意味著，集體建設(shè)用地是否具有經(jīng)營(yíng)性由規(guī)劃確定，它受規(guī)劃的約束，而不是由交易當(dāng)事人意定。簡(jiǎn)言之，無(wú)規(guī)劃，即無(wú)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。在《土地管理法》修正前的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指的是使用權(quán)原已出讓或出租、后由集體經(jīng)濟(jì)組織收回的建設(shè)用地[4]，即存量集體建設(shè)用地。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律規(guī)則創(chuàng)設(shè)后，因土地利用規(guī)劃的實(shí)施而新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成為可能。創(chuàng)設(shè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律規(guī)則的效果，一是將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為立法；二是通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易法律規(guī)則的實(shí)施，體現(xiàn)農(nóng)民集體所有的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性；三是擴(kuò)展了農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)涵。

（三） 建立宅基地“三權(quán)分置”政策機(jī)制

宅基地“三權(quán)分置”的難點(diǎn)有二：一是界定“放活宅基地使用權(quán)”的邊界，將政策語(yǔ)言轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂锌刹僮餍缘闹贫纫?guī)則；二是宅基地集體所有權(quán)的行使與“放活宅基地使用權(quán)”之間關(guān)系的平衡。

在宅基地“三權(quán)分置”政策機(jī)制中，支持利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是放活宅基地使用權(quán)的重要內(nèi)容。在實(shí)踐中，宅基地用途改變可發(fā)生于宅基地使用權(quán)交易的情形。因宅基地使用權(quán)交易而發(fā)生的利用閑置宅基地開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，其著眼點(diǎn)在于促進(jìn)閑置資源的有效利用，這可彰顯宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)施促進(jìn)了宅基地使用權(quán)交易，而其交易方式的限定性（一般不發(fā)生轉(zhuǎn)讓），以及農(nóng)民集體組織參與閑置宅基地和閑置農(nóng)房的開(kāi)發(fā)利用、分享宅基地使用權(quán)交易的收益，使得宅基地使用權(quán)的行使與宅基地的集體所有權(quán)的落實(shí)之間能夠保持一種適度的平衡。

二、 農(nóng)村地權(quán)交易體系的發(fā)展和不足

保障農(nóng)民地權(quán)始終是深化農(nóng)村土地制度改革的主要政策目標(biāo)。一方面，為彰顯土地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性、保障農(nóng)民地權(quán)，建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易機(jī)制、延長(zhǎng)家庭承包地的承包期，更新土地征收法律規(guī)則，創(chuàng)設(shè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律規(guī)則，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的指標(biāo)化交易，探索放活宅基地使用權(quán)的有效途徑等方面，表明農(nóng)村土地制度改革的整體性得以推進(jìn)。另一方面，由于改革進(jìn)程中的利益沖突調(diào)整機(jī)制未能適時(shí)建立，這一整體性推進(jìn)受到了影響，農(nóng)村地權(quán)交易體系得以發(fā)展的同時(shí)，仍存在尚需克服的不足。

（一） 基層組織參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的局限性

從體系性來(lái)看，在集體所有權(quán)制度下，家庭承包地的地權(quán)交易應(yīng)當(dāng)區(qū)分為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易兩種基本類型。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易指的是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶之間的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的互換與轉(zhuǎn)讓；就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易而言，需要從基層組織的參與和其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性兩方面來(lái)考察其特征。

與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易不同，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的一些情形下，特別是在以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)的情形下，為降低交易成本或促成交易，具有明確的實(shí)施目標(biāo)和規(guī)劃的基層組織參與推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易，是實(shí)現(xiàn)交易目的的一個(gè)必要條件。在以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)為目標(biāo)的地權(quán)交易中，有時(shí)需要土地整治，而這同樣需要基層組織的參與或?qū)嵤?。基層組織參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易至少具有以下兩個(gè)方面的積極效果：一是克服土地的細(xì)碎化和小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集約化和專業(yè)化；二是增加農(nóng)戶收入。

關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，大體上可以從其性質(zhì)和抵押融資的局限性來(lái)認(rèn)識(shí)。如上所述，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離而成為一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但問(wèn)題在于，這項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)尚存爭(zhēng)議。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易達(dá)成后，其履約期限有長(zhǎng)有短；即使其期限較長(zhǎng)，仍然不能以此判斷其為物權(quán)。也許可以說(shuō)，對(duì)關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)議的解決，需要更多地著眼于交易當(dāng)事人的權(quán)利邊界的界定以及保障交易預(yù)期的穩(wěn)定性。

在目前的法律框架下，盡管家庭承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不屬于不得抵押的財(cái)產(chǎn)的范圍，部門規(guī)章或其他相關(guān)規(guī)范性文件也試圖規(guī)制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押融資問(wèn)題，但其實(shí)踐效果需要進(jìn)一步觀察。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的法律意義是，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的債務(wù)人不能清償債務(wù)時(shí)，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)或變賣清償債務(wù)。然而，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折價(jià)或變賣以市場(chǎng)價(jià)格為基準(zhǔn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值終歸由市場(chǎng)來(lái)決定。這意味著，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資機(jī)制的良好運(yùn)行，除了需要以良好的法律機(jī)制作保障外，還要基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格的“不利地位”而輔之以財(cái)政支持機(jī)制。這是對(duì)其“不利地位”的一種補(bǔ)救，以期實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)業(yè)部門之間資源要素配置的某種適度平衡。

（二） 集體建設(shè)用地使用權(quán)交易的特征和權(quán)能的局限性

從地類劃分來(lái)講，供農(nóng)村村民建設(shè)住宅及其附屬設(shè)施的宅基地屬于集體建設(shè)用地的范疇，但由于在土地管理和土地物權(quán)的法律規(guī)制中，宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)是兩個(gè)并列的概念，本文分別處理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)交易的基本特征和其中的內(nèi)在沖突。公益性建設(shè)用地使用權(quán)不在本文的討論范圍。

從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易的法律規(guī)則來(lái)說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指的是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易而不是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入城市。改革開(kāi)放后，在東部地區(qū)的城郊接合部，很多集體土地用于發(fā)展工商業(yè)；這也常見(jiàn)于中西部的農(nóng)村地區(qū)。低成本取得集體建設(shè)用地，是農(nóng)村改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起的重要產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型后，集體建設(shè)用地主體的多元化特征更為明顯，其中的法律關(guān)系也更為復(fù)雜?？陀^地講，從用途來(lái)說(shuō)，大部分用于發(fā)展工商業(yè)的集體建設(shè)用地是“事實(shí)上”的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，且已“入市”，但由于其中主要涉及規(guī)劃和不動(dòng)產(chǎn)登記的問(wèn)題，而不能以現(xiàn)行的關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的法律規(guī)則來(lái)衡量。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律規(guī)則的實(shí)施，推動(dòng)了集體建設(shè)用地使用權(quán)交易的規(guī)范化。盡管集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可相對(duì)較為自由地依法入市[5]，但問(wèn)題的另一方面是，由于受土地利用規(guī)劃和土地用途管制機(jī)制的影響，以及集體建設(shè)用地上不同性質(zhì)的法律關(guān)系相互交織，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)制仍需深入探索。

在符合土地規(guī)劃的前提下，不同地類的集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)允許相互轉(zhuǎn)化，公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為宅基地，宅基地也可以轉(zhuǎn)權(quán)入市為有償有期限的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地[6]，但其中的問(wèn)題在于如何建立科學(xué)、高效的土地利用規(guī)劃?rùn)C(jī)制?？梢哉f(shuō)，土地利用規(guī)劃是影響集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的關(guān)鍵因素。地方政府對(duì)入市土地用途的控制不是主要依據(jù)土地利用效率，而是從減少對(duì)城市商住土地市場(chǎng)沖擊角度考慮[7]。與此同時(shí)，入市規(guī)則適用空間會(huì)受成片開(kāi)發(fā)征收制度擠壓，土地利用和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃仍然分而治之，多規(guī)并立的規(guī)劃體系存在交叉、重疊乃至沖突[8]。盡管新《土地管理法》為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增量提供了可能，但將此可能性轉(zhuǎn)化為可行性，還需要建立有效的轉(zhuǎn)化機(jī)制。入市土地出讓收入優(yōu)先用于支持鄉(xiāng)村振興，能夠逐步縮小土地征收與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政府收入的差額，倒逼政府推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市[9]，以入市倒逼土地征收制度改革[10]。但在衡量土地資源配置、公共產(chǎn)品提供、經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要等多方面因素后實(shí)施片區(qū)征收[11]，同樣需要建立可行的征收機(jī)制。進(jìn)一步說(shuō)，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，需要解決“準(zhǔn)入”和交易規(guī)范化的問(wèn)題，以及如何建立土地收益分配機(jī)制。

分析宅基地使用權(quán)交易的視角與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不同。將宅基地從集體建設(shè)用地中“剝離”出來(lái)，為其地權(quán)交易創(chuàng)設(shè)以保障村民住有所居為底線的禁止性規(guī)則，這主要體現(xiàn)為宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓具有“社區(qū)性”，即對(duì)向非集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)讓的排除。在第一輪宅基地制度改革試點(diǎn)工作期間，根據(jù)國(guó)家立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，試點(diǎn)地區(qū)的宅基地使用權(quán)抵押不受關(guān)于宅基地使用權(quán)抵押的禁止性規(guī)則的制約。這項(xiàng)改革試點(diǎn)工作的成果未能在后來(lái)的相關(guān)立法中得到體現(xiàn)。也就是說(shuō)，宅基地使用權(quán)抵押基本上不具有可行性，可抵押是例外。為穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度改革，探索放活宅基地使用權(quán)的有效形式，需要進(jìn)一步辨析宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，以此深化對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)能的認(rèn)識(shí)。

關(guān)于宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性問(wèn)題，其判斷標(biāo)準(zhǔn)不是基于地理區(qū)位的優(yōu)劣而決定的市場(chǎng)價(jià)值的高低，或者是土地權(quán)利人因地權(quán)交易而獲取的對(duì)價(jià)的多寡，也不是基于地理區(qū)位判斷它是不是具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。土地具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，指的是立法創(chuàng)設(shè)的土地上的權(quán)利屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇；土地權(quán)利人對(duì)歸屬于他的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)享有的支配權(quán)或處分權(quán)由關(guān)于土地權(quán)利的法律規(guī)則的實(shí)施來(lái)保障。對(duì)此，農(nóng)村宅基地也不例外。即使在遠(yuǎn)離城市的一些村莊，由于具有自然資源與人文資源的優(yōu)勢(shì)而將其閑置宅基地予以開(kāi)發(fā)利用，其市場(chǎng)價(jià)值得以提高，這是屢見(jiàn)不鮮的情形。在此情形下，不能說(shuō)閑置宅基地在開(kāi)發(fā)利用前不具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，而在開(kāi)發(fā)利用后具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。閑置宅基地在開(kāi)發(fā)利用后的市場(chǎng)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，是宅基地產(chǎn)權(quán)人（所有權(quán)人和廣義的使用權(quán)人）行使權(quán)利的一個(gè)結(jié)果。如果宅基地產(chǎn)權(quán)人不能行使權(quán)利，其開(kāi)發(fā)利用無(wú)從談起。閑置宅基地使用權(quán)的交易方式與其他不動(dòng)產(chǎn)的交易方式可能不同，但采用這些方式同樣能實(shí)現(xiàn)其交易目的。

（三） 集體建設(shè)用地指標(biāo)交易與集體建設(shè)用地使用權(quán)交易擴(kuò)展

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的目的在于生產(chǎn)建設(shè)用地指標(biāo)，這在總結(jié)地方試點(diǎn)工作成效的基礎(chǔ)上、以調(diào)整建設(shè)用地供需關(guān)系為目的的部門規(guī)章的實(shí)施為支持。在此增減掛鉤機(jī)制下，閑置宅基地的開(kāi)發(fā)利用，不僅僅以上文所述的“放活宅基地使用權(quán)”來(lái)實(shí)現(xiàn)；以地方政府為實(shí)施主體盤活閑置宅基地，以盤活閑置宅基地生產(chǎn)建設(shè)用地指標(biāo)，進(jìn)而將建設(shè)用地指標(biāo)作為交易標(biāo)的，成為建設(shè)用地使用權(quán)交易的一種方式。與此同時(shí)，全域土地綜合整治也具有生產(chǎn)建設(shè)用地指標(biāo)的效果[12-13]。

從本質(zhì)上說(shuō)，建設(shè)用地指標(biāo)是建設(shè)用地使用權(quán)的一種權(quán)利憑證。建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施主體是地方政府；而建設(shè)用地需用人需要的是地理空間明確的地塊，從指標(biāo)生產(chǎn)到指標(biāo)落地，需要通過(guò)規(guī)劃實(shí)施、土地征收等環(huán)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)。建設(shè)用地指標(biāo)交易成為推動(dòng)建設(shè)用地集聚的重要方式。另一方面，建設(shè)用地需求始終是土地市場(chǎng)需求的一部分，而區(qū)域之間的需求往往各不相同，跨區(qū)域的建設(shè)用地指標(biāo)交易由是發(fā)生。跨行政區(qū)域的建設(shè)用地指標(biāo)交易，有利于推動(dòng)土地供給與人口流動(dòng)方向一致[14]。

集體建設(shè)用地使用權(quán)交易的分析，可從以下兩個(gè)維度展開(kāi)：一是發(fā)生于一般市場(chǎng)主體之間的交易，即行使集體所有權(quán)的集體組織與一般意義上的市場(chǎng)主體之間以及集體土地使用權(quán)人與其相對(duì)人之間的交易；二是地方政府之間以增減掛鉤生產(chǎn)的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行的交易。從上述兩個(gè)維度展開(kāi)分析，大體上可以明了集體建設(shè)用地使用權(quán)交易機(jī)制和地權(quán)結(jié)構(gòu)在地權(quán)交易中的變化。建設(shè)用地指標(biāo)的生產(chǎn)來(lái)源于集體建設(shè)用地（包括宅基地）復(fù)墾、全域土地綜合整治等情形，建設(shè)用地指標(biāo)生產(chǎn)后的（初次）交易屬于集體建設(shè)用地指標(biāo)的交易。從這個(gè)意義上說(shuō)，集體建設(shè)用地指標(biāo)具有了“經(jīng)營(yíng)性”的特征。簡(jiǎn)而言之，在實(shí)踐發(fā)展中，集體建設(shè)用地使用權(quán)交易從指向具體地塊的地權(quán)交易擴(kuò)展到指標(biāo)化的地權(quán)交易。指標(biāo)化的地權(quán)交易，同樣涉及土地收益分配，而這個(gè)問(wèn)題仍需進(jìn)一步尋求解決之道。

三、 建立科學(xué)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的核心問(wèn)題是土地問(wèn)題。對(duì)農(nóng)村土地制度改革的認(rèn)識(shí)，應(yīng)將其置于農(nóng)業(yè)集體化以來(lái)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度變遷的背景下來(lái)理解和解釋。近年來(lái)新一輪集體產(chǎn)權(quán)制度改革，聚焦于農(nóng)村改革的難點(diǎn)領(lǐng)域，進(jìn)一步推動(dòng)了集體產(chǎn)權(quán)的明晰和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的完善。為適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需求，集體產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)應(yīng)以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)其科學(xué)性為目的，這是整體性推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其既定政策目標(biāo)的根本保證。從農(nóng)村改革以來(lái)集體產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的既有經(jīng)驗(yàn)與關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)則的立法目的衡量，科學(xué)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度具有兩方面的內(nèi)涵：一是產(chǎn)權(quán)權(quán)能充分，制度實(shí)施能適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要，相關(guān)權(quán)利人的權(quán)利得到充分的法律保障；二是法律制度的表達(dá)能夠經(jīng)受科學(xué)法理的檢驗(yàn)。具體而言，落實(shí)土地家庭承包長(zhǎng)久穩(wěn)定機(jī)制、保障農(nóng)民集體組織在地權(quán)交易中的自主權(quán)和獨(dú)立性以及完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)行使和保障機(jī)制，是建立科學(xué)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的基本要求。

（一） 落實(shí)土地家庭承包長(zhǎng)久穩(wěn)定機(jī)制

推行土地家庭承包制是農(nóng)村改革的原點(diǎn)，其影響深遠(yuǎn)。實(shí)踐證明了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的有效性和科學(xué)性；實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久穩(wěn)定的土地家庭承包制是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)制度科學(xué)性的重要基礎(chǔ)。鑒于實(shí)踐的多樣性和復(fù)雜性，應(yīng)客觀看待影響土地家庭承包制長(zhǎng)久穩(wěn)定的因素，從政策目標(biāo)和立法目的出發(fā)解釋土地家庭承包長(zhǎng)久穩(wěn)定法律機(jī)制的應(yīng)然涵義。

“增人不增地，減人不減地”是實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定的政策表達(dá)；而地權(quán)穩(wěn)定是實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定的法理表達(dá)。土地家庭承包制建立后，農(nóng)戶的家庭人口變化導(dǎo)致土地承包關(guān)系變動(dòng)[15]，這在實(shí)踐中各地區(qū)的變動(dòng)程度有所不同。二輪承包到期后的延包試點(diǎn)工作采取確權(quán)確畝不確地、以減地實(shí)現(xiàn)增地的適度“小調(diào)整”等方法[16]，表明二輪承包到期后的土地延包中的小調(diào)整仍將存在。然而，這意味著，將承包地調(diào)整限于承包期內(nèi)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，而在個(gè)別農(nóng)戶之間適當(dāng)調(diào)整的法律規(guī)則的實(shí)施在一些情形下會(huì)落空。

從政策目標(biāo)和立法目的來(lái)說(shuō)，“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”，應(yīng)將其解釋為自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的情形以及與自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地“等值”的情形。進(jìn)一步說(shuō)，農(nóng)戶的家庭人口變化與上述情形屬于不同層面的范疇，因此不應(yīng)將調(diào)整承包地的事由，擴(kuò)大解釋到農(nóng)戶家庭人口變化的情形。盡管二輪承包到期后土地調(diào)整壓力大，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久“不得調(diào)地”目標(biāo)有一定難度[17]，但從實(shí)現(xiàn)地權(quán)的穩(wěn)定性而言，仍然需要準(zhǔn)確把握承包地調(diào)整的法定事由。以農(nóng)戶家庭人口變動(dòng)為承包地調(diào)整事由，承包地將處于不斷地調(diào)整中，其負(fù)面后果為地權(quán)穩(wěn)定性遭受削弱。保障農(nóng)戶地權(quán)的要義是保障其取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠穩(wěn)定地享有，而不是以人口變動(dòng)為由予以減損。農(nóng)民集體內(nèi)部新增人口取得的承包地，其范圍限于預(yù)留機(jī)動(dòng)地、以開(kāi)墾新增農(nóng)用地以及發(fā)包方收回和承包方交回的承包地。至于農(nóng)戶因擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模而發(fā)生的對(duì)農(nóng)用地的需求，則以市場(chǎng)交易的方式解決。

（二） 保障農(nóng)民集體組織在地權(quán)交易中的主體地位

土地集體所有指的是該集體的成員集體所有，由農(nóng)民集體組織（集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組等）代為行使。農(nóng)村地權(quán)交易指的是土地使用權(quán)的交易，不存在所有權(quán)交易的問(wèn)題。因土地用途不同，土地使用權(quán)的類型也不同，而不同類型的土地使用權(quán)的交易規(guī)則也就存在差異。在集體所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，集體所有權(quán)與土地使用權(quán)構(gòu)成土地集體產(chǎn)權(quán)的一體兩面；土地使用權(quán)交易不是孤立的交易，而是“嵌入”交易標(biāo)的所在集體的行為。因此，農(nóng)民集體組織代行集體所有權(quán)的行為對(duì)地權(quán)交易產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響。農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民集體組織行使集體所有權(quán)的一個(gè)法律后果。在家庭承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的交易中，農(nóng)民集體組織的作用主要體現(xiàn)為促成和保障交易，這是其行使集體所有權(quán)的題中之義；妨礙交易的行為與集體所有權(quán)的本質(zhì)要求相背離，也與農(nóng)民集體組織的法定職能相背離。

集體所有土地的片區(qū)征收與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之間的沖突，在某種程度上源于利益相關(guān)方在土地增值收益分配上的分歧。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，上述沖突的解決，應(yīng)著眼于建立以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向的土地利用規(guī)劃?rùn)C(jī)制，以規(guī)劃引領(lǐng)入市，以此奠定優(yōu)化土地增值收益分配的實(shí)踐基礎(chǔ)，進(jìn)而建立更具科學(xué)性的土地增值收益分配機(jī)制。保障農(nóng)民集體組織在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易中的主體地位，是推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的必要條件。農(nóng)民集體組織在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易中的主體地位，能夠生發(fā)出一種推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的內(nèi)生力量。集體建設(shè)用地指標(biāo)化交易機(jī)制，也遵循上述思路來(lái)深化。

（三） 完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)行使和保障機(jī)制

建立科學(xué)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，需要提供與此相適應(yīng)的組織保障，即建立具有科學(xué)法理基礎(chǔ)的新型集體經(jīng)濟(jì)組織。與其他團(tuán)體一樣，無(wú)成員即無(wú)集體經(jīng)濟(jì)組織；以集體產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)建立的集體經(jīng)濟(jì)組織，其存續(xù)和發(fā)展以其成員的成員權(quán)得到充分保障為前提，這是相關(guān)立法創(chuàng)設(shè)成員權(quán)規(guī)則的出發(fā)點(diǎn)。在集體產(chǎn)權(quán)制度中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)保障與集體所有權(quán)行使同等重要，以行使集體所有權(quán)為由損害成員權(quán)的法律后果是集體產(chǎn)權(quán)的組織基礎(chǔ)遭到削弱，集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立目的落空。

對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員來(lái)說(shuō)，在該集體內(nèi)部，取得和享有地權(quán)是其生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織保障其成員的成員權(quán)的首要任務(wù)，是尊重和維護(hù)包括進(jìn)城農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的地權(quán)（和農(nóng)房所有權(quán)等其他財(cái)產(chǎn)權(quán)），充分保障其依法自由行使和處分其財(cái)產(chǎn)權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織作為一個(gè)團(tuán)體的發(fā)展，有賴于建立其成員之間的高效的合作機(jī)制；這一合作機(jī)制同樣以保障成員對(duì)其財(cái)產(chǎn)權(quán)的自由行使和處分以及參與團(tuán)體公共事務(wù)的決策和監(jiān)督為前提。其中的原因在于，一個(gè)尊重其成員權(quán)利的團(tuán)體的合作機(jī)制，能夠發(fā)揮和調(diào)動(dòng)其成員的主動(dòng)性和積極性，培育成員之間的合作精神，激發(fā)團(tuán)體發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。與此同時(shí)，為適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素自由流動(dòng)，進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得和成員權(quán)行使的開(kāi)放性，以此為集體經(jīng)濟(jì)組織注入新活力。在實(shí)踐發(fā)展中，利益沖突在所難免，源于成員資格取得和成員權(quán)行使而發(fā)生的爭(zhēng)議的解決，基于爭(zhēng)議事項(xiàng)與集體產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)聯(lián)性和緊密性來(lái)判斷，致力于成員權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)。

四、 結(jié)束語(yǔ)

總體而言，農(nóng)村土地制度改革的整體性主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)地權(quán)平等，同一類型的地權(quán)交易適用相同的法律規(guī)則；另一方面，通過(guò)土地制度改革建立的地權(quán)體系的科學(xué)性，以有效性、開(kāi)放性和包容性為主要判斷標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村土地制度改革整體性推進(jìn)的過(guò)程，也是實(shí)現(xiàn)地權(quán)平等與地權(quán)體系的有效性、開(kāi)放性和包容性的過(guò)程。

從促成交易目的來(lái)看，有理由相信，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門推動(dòng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)范化試點(diǎn)工作，能夠?yàn)檫M(jìn)一步實(shí)現(xiàn)地權(quán)交易的開(kāi)放性提供更好的政策支持。處理好地權(quán)交易規(guī)范化和開(kāi)放性之間的關(guān)系，需要避免將規(guī)范化轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化管制。市場(chǎng)交易管制，是以促成交易而不是限制交易為目的的適度干預(yù)。集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性使得地權(quán)交易在某些方面具有其特殊性，但這種特殊性并不意味著對(duì)市場(chǎng)交易基本規(guī)則的排除。土地利用規(guī)劃及其實(shí)施，以及政府在地權(quán)交易中的法律地位，是分析地權(quán)交易規(guī)則科學(xué)性的兩個(gè)基本因素。

地權(quán)交易受到土地用途管制的制約。由于土地用途不同，以及人們對(duì)不同類型的土地的功能和地權(quán)交易的法律后果的認(rèn)識(shí)不同而影響了政策和立法，不同地類的地權(quán)交易規(guī)則和開(kāi)放程度也就存在差異，這主要體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易。而建設(shè)用地指標(biāo)交易在實(shí)踐中的發(fā)展，豐富了地權(quán)體系的內(nèi)涵，拓展了地權(quán)交易的途徑。為適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革的既定目標(biāo)，建立和完善能夠適應(yīng)城鄉(xiāng)資源要素自由流動(dòng)要求的地權(quán)體系，需要通過(guò)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)地權(quán)交易的開(kāi)放性和包容性，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向完善土地利用規(guī)劃?rùn)C(jī)制和土地指標(biāo)交易機(jī)制。

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