基層數(shù)字政務(wù)的實(shí)踐邏輯及反思

摘要：基層治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，以數(shù)字賦能推動(dòng)基層政務(wù)治理，已經(jīng)成為未來(lái)重要發(fā)展方向。但在具體實(shí)踐進(jìn)展中可以看出，在當(dāng)前的基層數(shù)字政務(wù)建設(shè)中存在一些問(wèn)題和不足。本文將OODA循環(huán)理論應(yīng)用于基層數(shù)字政務(wù)建設(shè)的研究中，通過(guò)觀察 （Observe）、定位 （Orient）、決策 （Decide）、執(zhí)行 （Act）四個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建基層數(shù)字政務(wù)建設(shè)新模式，探討這一新模式在解決基層數(shù)字政務(wù)建設(shè)中所遇問(wèn)題方面的潛力，促進(jìn)基層數(shù)字政務(wù)的高質(zhì)量建設(shè)。

關(guān)鍵詞：數(shù)字賦能；數(shù)字負(fù)擔(dān)；OODA循環(huán)理論

基層治理作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支柱，正逐步實(shí)現(xiàn)數(shù)字化賦能?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心下移、資源下沉，提高城鄉(xiāng)社區(qū)精準(zhǔn)化精細(xì)化服務(wù)管理能力。[1]中共中央、國(guó)務(wù)院 《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出：做好基層信息化建設(shè)規(guī)劃，整合基層數(shù)據(jù)資源，建立跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制，拓展應(yīng)用場(chǎng)景，提高基層治理數(shù)字化智能化水平。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的深入應(yīng)用，政府部門通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)，一定程度上實(shí)現(xiàn)了信息資源的整合和共享并提高了政策的執(zhí)行效率。[2]但是，在當(dāng)前基層數(shù)字政務(wù)建設(shè)過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題，如何運(yùn)用相關(guān)理論構(gòu)建一個(gè)相對(duì)完善的機(jī)制，促進(jìn)政府與社會(huì)組織、團(tuán)體、公民等多元主體的互動(dòng)，對(duì)形成共建共治共享的社會(huì)治理格局有著重要作用。

一、研究意義

本文采用案例分析法，基于L街道數(shù)字政務(wù)治理案例，了解整個(gè)數(shù)字政務(wù)治理的流程，探究案例中數(shù)字負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的原因，通過(guò)應(yīng)用OODA循環(huán)理論探索令數(shù)字賦能顯現(xiàn)的方法。本文的研究意義主要包含以下兩個(gè)方面。

現(xiàn)實(shí)意義：在新時(shí)代背景下，基層數(shù)字政務(wù)治理的優(yōu)化、地方政府治理能力的提升、人民美好生活需求的滿足以及共建共治共享的社會(huì)治理格局的構(gòu)建變得尤為重要。因此，探索有效途徑以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)顯得極為迫切。

理論意義：本文基于OODA循環(huán)理論，通過(guò)對(duì)L街道政府服務(wù)中的數(shù)字負(fù)擔(dān)進(jìn)行調(diào)查，結(jié)合我國(guó)實(shí)際來(lái)創(chuàng)新治理機(jī)制，研究產(chǎn)生數(shù)字負(fù)擔(dān)的多方面原因，采取有效措施解決數(shù)字負(fù)擔(dān)。

二、理論概述

OODA循環(huán)理論源于美國(guó)約翰·博伊德在作戰(zhàn)實(shí)踐中創(chuàng)造的軍事戰(zhàn)略理念，包含觀察 （Observe）、定向 （Orient）、決策 （Decide）和行動(dòng) （Act）四個(gè)環(huán)節(jié)。在OODA循環(huán)中，先通過(guò)對(duì)觀察到的情報(bào)進(jìn)行分析與研判，制定解決策略；然后根據(jù)分析結(jié)果采取行動(dòng)，完成一次OODA過(guò)程。[3]之后收集初次OODA過(guò)程產(chǎn)生的新情報(bào)，評(píng)估已有決策的成效，反饋并修正決策，進(jìn)行二次OODA過(guò)程。這樣的循環(huán)往復(fù)，形成一個(gè)不斷優(yōu)化、動(dòng)態(tài)調(diào)整的決策過(guò)程。

基層數(shù)字政務(wù)治理原則上是以問(wèn)題為導(dǎo)向，解決影響數(shù)字政務(wù)正常運(yùn)行的問(wèn)題。這一過(guò)程與OODA循環(huán)理論中的觀察、定向、決策、行動(dòng)契合度高。首先，通過(guò)觀察發(fā)現(xiàn)政務(wù)運(yùn)行中的問(wèn)題；其次，定向分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，以便提出針對(duì)性的解決方案；再次，在決策環(huán)節(jié)，根據(jù)分析結(jié)果制定解決問(wèn)題的策略；最后，在行動(dòng)環(huán)節(jié)，執(zhí)行決策并解決問(wèn)題。在實(shí)際應(yīng)用中，基層數(shù)字政務(wù)治理可通過(guò)不斷迭代OODA循環(huán)，積累定向經(jīng)驗(yàn)，提高決策能力，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性和執(zhí)行效率的提升。

三、數(shù)字政務(wù)在L街道的實(shí)踐

L街道引進(jìn)數(shù)字政務(wù)之前曾存在一個(gè)效率低下、信息不通暢的政務(wù)部門。街道的工作人員辛勤工作，但受制于傳統(tǒng)的工作方式，往往難以滿足當(dāng)?shù)厝罕姷男枨?。加上政府部門之間的信息交流也存在障礙，導(dǎo)致政策落實(shí)不到位、政務(wù)透明度不高?！笆晃濉焙?“十二五”期間，云基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和云平臺(tái)建設(shè)服務(wù)在品種和數(shù)量上急劇增加，技術(shù)創(chuàng)新、概念創(chuàng)新層出不窮。為響應(yīng)國(guó)家號(hào)召、適應(yīng)政府 “簡(jiǎn)政放權(quán)”的改革方向以及 “互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見，L街道引進(jìn)了先進(jìn)的基層數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)，將當(dāng)?shù)卣鱾€(gè)部門緊密聯(lián)系在一起，提高了信息共享和傳遞的速度，在一定程度上使政策的制定和執(zhí)行變得高效起來(lái)。與此同時(shí)，還專門設(shè)立了政務(wù)服務(wù)大廳，方便當(dāng)?shù)厝罕娹k事。政府工作人員的工作方式也發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，只需輕點(diǎn)鼠標(biāo)即可獲取所需信息，不需要煩瑣的紙質(zhì)文件傳遞，工作人員有了更多的時(shí)間和精力投入到實(shí)質(zhì)性的工作中，民眾也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)查找到相關(guān)政務(wù)信息，獲得了較為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，L街道迎來(lái)了短暫的繁榮。然而，隨著時(shí)間的推移，數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)的一些問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)，給當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T和民眾帶來(lái)了諸多困擾。第一，在數(shù)字政務(wù)的運(yùn)行過(guò)程中，系統(tǒng)更新速度較快，部分工作人員對(duì)其操作不夠熟練，工作效率沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的提升；第二，部分工作人員感受到數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)的便捷，沒(méi)有按時(shí)按量完成工作任務(wù)，而是將其堆積到年終考察的前一個(gè)月，匆匆應(yīng)付了事；第三，數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)引入后，L街道對(duì)有關(guān)部門進(jìn)行了調(diào)整合并，沒(méi)有作出相應(yīng)的職位評(píng)價(jià)，導(dǎo)致部門責(zé)任不明確，一旦出現(xiàn)問(wèn)題部門間相互推責(zé)；第四，最初的建設(shè)理念丟失，年度評(píng)價(jià)通過(guò)物質(zhì)利益與群眾掛鉤，誘使群眾對(duì)其服務(wù)給出滿意的評(píng)價(jià)。

四、原因分析

在具體實(shí)踐中，L街道在引進(jìn)數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)后，為何出現(xiàn)上述問(wèn)題？結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)和實(shí)踐調(diào)研結(jié)果，本文認(rèn)為有以下幾個(gè)方面的原因。

（一）重結(jié)果而忽視了最初的理念

過(guò)于注重實(shí)踐結(jié)果，而忽視了實(shí)踐中以人民為中心理念的融入。基層數(shù)字政務(wù)建設(shè)的初衷是以群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需求作為出發(fā)點(diǎn)，準(zhǔn)確了解、發(fā)現(xiàn)群眾的利益訴求、滿足群眾的共同利益。而在具體實(shí)踐中，L街道過(guò)度重視績(jī)效工程、形象工程方面的建設(shè)，逐漸忽視了引入數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)的最初理念。在L街道，群眾辦理事務(wù)往往需要往返于多個(gè)政務(wù)大廳、多個(gè)部門之間，由于部門之間溝通不暢，一件事可能由多個(gè)部門進(jìn)行辦理，業(yè)務(wù)辦理的周期較長(zhǎng)，程序復(fù)雜，群眾的需求很難得到滿足，也降低了群眾對(duì)政府工作的滿意度。

（二）重管理而忽視了高效的治理

管理理念相對(duì)落后，忽視了高效的治理。管理強(qiáng)調(diào)的是控制約束，其權(quán)力運(yùn)行總是自上而下的；而治理強(qiáng)調(diào)的是疏通引導(dǎo)，其權(quán)力運(yùn)行是一個(gè)上下互動(dòng)的過(guò)程。L街道強(qiáng)調(diào)自上而下的控制，而不是上下互動(dòng)的問(wèn)題疏導(dǎo)，在這種模式下，L街道沒(méi)有做到剛?cè)岵?jì)，忽視了政府與民眾之間的合作、交流及互動(dòng)。這種剛性管理方式導(dǎo)致政府與民眾之間溝通不暢、問(wèn)題逐漸積累。同時(shí)，管理雖然效率高，但其靈活性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及治理，其結(jié)果是管得越多成本越高、管得越多問(wèn)題也越多，從而影響整個(gè)街道的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）重整合而忽視了規(guī)范的邊界

過(guò)度重視對(duì)機(jī)構(gòu)部門的整合，而忽視了對(duì)他們職責(zé)的劃定。為了防止機(jī)構(gòu)部門分支多、過(guò)于臃腫而影響辦事效率，L街道對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門進(jìn)行了削減和整合。在真正的實(shí)踐過(guò)程中，被拆開并重組后的部門內(nèi)部凝聚力不強(qiáng)、認(rèn)同感低、容易形成小團(tuán)體，其辦事效率逐漸降低。同時(shí)，對(duì)部門進(jìn)行整合后并沒(méi)有對(duì)各個(gè)部門、各個(gè)職位進(jìn)行職責(zé)劃分，缺少明確清晰的工作規(guī)范、工作要求。由于涉及部門較多，部門之間相互推責(zé)，導(dǎo)致工作一旦出現(xiàn)問(wèn)題，很難找到責(zé)任人。長(zhǎng)此以往，不僅影響整個(gè)數(shù)字政務(wù)的運(yùn)行質(zhì)量和效率，還將會(huì)損害基層政府部門的形象。

（四）重成效而忽視了科學(xué)的評(píng)估

注重政府的績(jī)效工程建設(shè)，忽視了對(duì)各部門的評(píng)估。L街道沒(méi)有做好對(duì)各部門的職位評(píng)價(jià)。所謂職位評(píng)價(jià)是指在職位分析的基礎(chǔ)上，以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)職位進(jìn)行系統(tǒng)衡量、評(píng)估，以確定各職位的相對(duì)價(jià)值。[4]由于沒(méi)有規(guī)范地進(jìn)行職位評(píng)價(jià)，很多工作人員對(duì)自己的工作職責(zé)、工作任務(wù)感到模糊，缺乏工作的積極性和主動(dòng)性。這種情況下，工作人員的智力和潛力無(wú)法得到很好的挖掘。同時(shí)，在L街道績(jī)效工程建設(shè)的過(guò)程中，缺乏專業(yè)的管理人員對(duì)各個(gè)部門的工作實(shí)際進(jìn)行評(píng)估、監(jiān)督、改進(jìn)，部分工作人員常常將工作堆積到最后期限才完成，導(dǎo)致政府的工作效率和公共服務(wù)水平受到很大影響。

五、問(wèn)題解決

如今，基層數(shù)字政務(wù)治理系統(tǒng)正逐漸成為基層建設(shè)的重要內(nèi)容，但在現(xiàn)實(shí)中，卻無(wú)法真正發(fā)揮數(shù)字政務(wù)系統(tǒng)的作用。本文基于OODA循環(huán)理論，分別從觀察層面、定位層面、決策層面以及執(zhí)行層面有針對(duì)性地提出對(duì)策。

（一）在觀察層面上堅(jiān)持以人為本

堅(jiān)持以人為本，是我國(guó)各項(xiàng)工作的重要原則，也是提升基層政務(wù)治理的核心理念。在當(dāng)前基層數(shù)字政務(wù)的建設(shè)過(guò)程中，堅(jiān)持以人為本的原則變得越發(fā)重要。第一，不管是L街道還是其他基層部門，都應(yīng)該始終牢記為人民服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在推進(jìn)數(shù)字政務(wù)建設(shè)過(guò)程中，不能只注重表面工程和形象工程而忽視了實(shí)質(zhì)性的政務(wù)服務(wù)。以人為本不僅僅是政府工作的原則，更是對(duì)人民群眾訴求的回應(yīng)，在建設(shè)基層數(shù)字政務(wù)的過(guò)程中，只有以人為本，關(guān)注民生需求，才能使政府的服務(wù)更加貼近民生。第二，充分發(fā)揮村 （居）委會(huì)等自治組織的人力資源優(yōu)勢(shì)，這些人才往往對(duì)所居住區(qū)域里的群眾了解較為全面，同時(shí)群眾對(duì)他們也更加信任，能夠在政府與群眾之間架起溝通的橋梁，有利于政府了解群眾的真實(shí)訴求。

（二）在定位層面上堅(jiān)持雙向互動(dòng)

堅(jiān)持雙向互動(dòng)，而不是由上至下地單向度下達(dá)命令。第一，雙向互動(dòng)指在管理與治理之間找到平衡點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)管理與治理之間的靈活變通，既要注重上級(jí)向下級(jí)傳達(dá)政策、下發(fā)任務(wù)的意圖，保證政策的實(shí)施和任務(wù)的完成，也要注重下級(jí)部門向上級(jí)部門反饋實(shí)施情況及利益訴求，以便調(diào)整相關(guān)政策和職位職責(zé)。第二，注重與所轄區(qū)域內(nèi)的各個(gè)團(tuán)體、組織、公民間的互動(dòng)，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)更加高效、公正、持續(xù)，以保障人民群眾的合法權(quán)益。此外，L街道可以充分利用已有的數(shù)字技術(shù)，合理開發(fā)有關(guān)政務(wù)服務(wù)的小程序。需要注意的是，小程序的開發(fā)要能夠滿足不同群體的需求，簡(jiǎn)明扼要且便于操作，以便更好地拓寬當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c共同治理社會(huì)的渠道，引導(dǎo)群眾積極參與、提出寶貴的意見及訴求，進(jìn)一步推動(dòng)基層數(shù)字政務(wù)的雙向化、人性化發(fā)展。

（三）在決策層面上堅(jiān)持規(guī)范民主

堅(jiān)持規(guī)范民主，逐漸提升基層數(shù)字政務(wù)治理水平。第一，L街道應(yīng)安排專門人員對(duì)各部門的各個(gè)職位進(jìn)行職位評(píng)價(jià)，綜合考慮職位的職責(zé)、權(quán)責(zé)、工作難度、工作壓力等因素，制定科學(xué)合理的職位評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以更規(guī)范地確定各職位的相對(duì)價(jià)值，確保評(píng)價(jià)結(jié)果公正、公平、透明。第二，根據(jù)職位評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)各部門員工進(jìn)行績(jī)效考核，方便管理者對(duì)各個(gè)部門及具有突出貢獻(xiàn)人員的了解，以便今后精準(zhǔn)找到合適的部門和人員承擔(dān)任務(wù)，也為給予員工適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)、晉升、調(diào)整崗位等提供依據(jù)。同時(shí)，設(shè)置恰當(dāng)?shù)慕M織目標(biāo)、部門目標(biāo)、個(gè)人目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)個(gè)人的奮斗來(lái)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)部門的目標(biāo)乃至組織的目標(biāo)，以緩解因機(jī)構(gòu)部門的整合而形成的小團(tuán)體現(xiàn)象，增強(qiáng)工作人員間的凝聚力及對(duì)部門和組織的認(rèn)同感，不斷提升基層政府部門的形象。

（四）在執(zhí)行層面上堅(jiān)持多元反饋

堅(jiān)持多元反饋，推動(dòng)數(shù)字政務(wù)工作不斷優(yōu)化。第一，建立多元反饋渠道來(lái)診斷數(shù)字政務(wù)執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題、困難。要確保反饋渠道的暢通，鼓勵(lì)社會(huì)組織、企事業(yè)單位、群眾參與到這一過(guò)程中，提出意見及措施，共同參與治理。第二，地方政府要加大力度提升網(wǎng)絡(luò)安全的防護(hù)能力，保障政務(wù)數(shù)據(jù)的安全和保護(hù)公民隱私安全，逐漸消除群眾在參與數(shù)字治理過(guò)程中的擔(dān)憂。同時(shí)，邀請(qǐng)第三方組織或?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)對(duì)L街道的工作進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估。第三方組織或?qū)＜覉F(tuán)隊(duì)必須是與街道內(nèi)的工作人員不存在任何利益關(guān)系的，由此對(duì)街道的工作進(jìn)行公平、公正、公開的監(jiān)督與評(píng)估，評(píng)估結(jié)果可作為衡量工作績(jī)效和工作成效的重要依據(jù)，也可用于指導(dǎo)街道下一步工作的改進(jìn)，減少工作人員將工作堆積于最后期限完成的現(xiàn)象，激發(fā)其主動(dòng)性和責(zé)任感。

六、結(jié)束語(yǔ)

隨著科技的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)逐漸融入基層治理，為我國(guó)基層數(shù)字政務(wù)治理帶來(lái)了前所未有的機(jī)遇。未來(lái)，基層數(shù)字政務(wù)將會(huì)在政府、社會(huì)、人民群眾之間架起連接的橋梁，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的精準(zhǔn)治理、智能化治理的逐步推進(jìn)、跨部門協(xié)同治理成為常態(tài)、以人民為中心的治理理念深入人心。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，還需克服諸多挑戰(zhàn)，如技術(shù)應(yīng)用與治理理念的融合、跨部門協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建、網(wǎng)絡(luò)安全與隱私保護(hù)等。只有緊跟時(shí)代發(fā)展，積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，不斷完善和創(chuàng)新基層數(shù)字政務(wù)治理體系，才能更好地滿足人民群眾對(duì)美好生活的期待。

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