數(shù)字化技術(shù)賦能基層應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)

摘要：黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將應(yīng)急管理的重視提高到前所未有的高度，基層政府應(yīng)急管理能力建設(shè)也成為重中之重。本文從當(dāng)前基層應(yīng)急管理能力建設(shè)中存在的問題出發(fā)，指出數(shù)字化技術(shù)賦能應(yīng)急管理的必要性，以求解決基層應(yīng)急管理在發(fā)展過程中的瓶頸問題，推動(dòng)基層應(yīng)急管理事業(yè)高水平高質(zhì)量的發(fā)展，優(yōu)化我國(guó)基層政府單位應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：數(shù)字化技術(shù)；數(shù)字治理；數(shù)字孿生；應(yīng)急管理

基層應(yīng)急管理是國(guó)家應(yīng)急管理體系的 “神經(jīng)末梢”，是減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和損失的第一道防線，直接關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民切身利益。因此，加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)尤為重要。以信息技術(shù)為代表的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革進(jìn)入成熟發(fā)展階段，數(shù)字技術(shù)發(fā)展水平日益優(yōu)化提升，這為應(yīng)急管理體系快速發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

基層應(yīng)急管理發(fā)展難題可充分利用數(shù)字技術(shù)工具，加速轉(zhuǎn)型應(yīng)急管理體系的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，發(fā)展靈活、精準(zhǔn)、迅速的應(yīng)急管理能力，降低突發(fā)事件對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的影響，為應(yīng)急管理提供光明前景。

一、我國(guó)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)存在問題

當(dāng)前應(yīng)急管理體制改革取得了明顯成效，但仍存在老問題 （職能不清、人員不足、保障不力等）及新挑戰(zhàn)?；鶎討?yīng)急能力總體偏低，還不適應(yīng)復(fù)雜多變的公共安全形勢(shì)與快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，還存在應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)不健全、基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)韌性不強(qiáng)、群眾應(yīng)急管理意識(shí)薄弱及參與積極性不高等問題，造成基層應(yīng)急管理工作沒有著力點(diǎn)。

（一）基層治理機(jī)制本身存在缺陷

我國(guó)基層治理機(jī)制中常態(tài)化管理與應(yīng)急管理之間動(dòng)態(tài)銜接不夠順暢，應(yīng)急狀態(tài)下基層治理與常態(tài)化基層治理既有機(jī)統(tǒng)一又各具特色。盡管政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)設(shè)置及統(tǒng)一戰(zhàn)略部署有利于運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理模式的形成，但由于信息不對(duì)稱及自組織空間不足等，常面臨行政治理難以及時(shí)回應(yīng)應(yīng)急處置中出現(xiàn)的新問題、政策實(shí)施阻力與落地等問題，基層群眾自治制度的功能發(fā)揮有限，自發(fā)性、穩(wěn)定性較弱。

（二）基層應(yīng)急管理運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不暢

應(yīng)急管理部門的設(shè)置分散、編制不足、救援專業(yè)人員隊(duì)伍建立難度高、物資儲(chǔ)備條件欠缺；經(jīng)濟(jì)落后的城鎮(zhèn)及偏遠(yuǎn)山村地區(qū)的應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，難以應(yīng)對(duì)突發(fā)應(yīng)急管理事件。

（三）專業(yè)人員隊(duì)伍質(zhì)量欠缺，社會(huì)力量參與積極性不高

一方面，基層應(yīng)急管理部門職責(zé)繁重，但崗位人員嚴(yán)重不足且流動(dòng)性強(qiáng)，隊(duì)伍專業(yè)性不強(qiáng)；另一方面，政府給予社會(huì)力量參與基層應(yīng)急管理的空間不足，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理體系信息不對(duì)稱，信息來源少，加之政府單向傳遞信息也存在許多信息盲點(diǎn)，導(dǎo)致社會(huì)力量參與基層應(yīng)急管理的主動(dòng)性和積極性不高。

（四）應(yīng)急管理信息化建設(shè)發(fā)展不平衡

上級(jí)單位與基層聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢，不能實(shí)現(xiàn)信息共享，權(quán)力下放基層力度不夠，難以充分獲得大數(shù)據(jù)、AI等數(shù)字化技術(shù)支持。此外，信息化工具在基層的使用情況也值得關(guān)注，部分地區(qū)基層應(yīng)急管理信息化工具被閑置，[1]同時(shí)，應(yīng)急管理監(jiān)督規(guī)則還停留在傳統(tǒng)的消極監(jiān)督上，也就是為完成具體任務(wù)而進(jìn)行的具體的監(jiān)督，多表現(xiàn)為調(diào)查監(jiān)督和事后問責(zé)的方式。

二、數(shù)字技術(shù)賦能基層應(yīng)急管理能力的必要性

習(xí)近平總書記指出：“人類同疾病較量最有力的武器就是科學(xué)技術(shù)。”[2]數(shù)字技術(shù)正在顛覆傳統(tǒng)應(yīng)急管理的思維模式與行為方式，為應(yīng)急管理提供創(chuàng)新場(chǎng)景；《“十四五”國(guó)家信息化規(guī)劃》提出，到2035年要全面實(shí)現(xiàn)依法應(yīng)急、科學(xué)應(yīng)急、智慧應(yīng)急，形成共建共治共享的應(yīng)急管理新格局。[3]高質(zhì)量數(shù)字平臺(tái)的構(gòu)建已成為推動(dòng)國(guó)家應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化的大趨勢(shì)。

災(zāi)害一直是人類面臨的重大挑戰(zhàn)，災(zāi)害爆發(fā)頻率及復(fù)雜程度日漸提升，后果也日趨嚴(yán)重。與傳統(tǒng)災(zāi)害相比，現(xiàn)代災(zāi)害具有級(jí)聯(lián)性、衍生性與復(fù)合性等特征，世界變得越發(fā)不安全。[4]而數(shù)字技術(shù)賦能能使 “單一應(yīng)急”邁向 “復(fù)合應(yīng)急”：數(shù)字化技術(shù)平臺(tái)具有智能性、公開透明、可追溯性等特點(diǎn)，能更精確地做出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從而有效地安排風(fēng)險(xiǎn)防控工作；數(shù)字技術(shù)可縮短信息傳遞鏈條并保證信息傳遞的準(zhǔn)確性，迅速處理巨量的數(shù)據(jù)，使應(yīng)急處理突破時(shí)空界限，為管理者提供高效應(yīng)急管理工具，也有助于加快災(zāi)后恢復(fù)重建效率；數(shù)字技術(shù)也推動(dòng)了應(yīng)急管理信息化、智能化，通過程序化思維、標(biāo)準(zhǔn)化方式與數(shù)字化手段推動(dòng)了應(yīng)急管理流程再造，[5]實(shí)現(xiàn)社會(huì)連接與社會(huì)賦能，促進(jìn)社會(huì)力量廣泛參與，有利于改變以往自上而下的單一管理缺陷，利用全新高效的應(yīng)急管理跨域協(xié)同、責(zé)任追究和精準(zhǔn)管理等信息，[6]有利于建立互聯(lián)互通與部門協(xié)同的整合體系，促進(jìn) “應(yīng)急共治”或 “敏捷治理”局面的形成；利用數(shù)字技術(shù)可實(shí)現(xiàn)文本的存檔等電子文本管理功能，有序地開展應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，對(duì)于加快構(gòu)建中國(guó)特色的應(yīng)急管理體系也具有特別重要的意義。

三、數(shù)字時(shí)代應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)

（一）基礎(chǔ)原理理論—數(shù)字治理理論

數(shù)字治理理論是治理理論與數(shù)字技術(shù)結(jié)合催生的新公共管理理論準(zhǔn)范式，闡釋變化的復(fù)雜性，而信息技術(shù)及處理則是各種變化的核心，這一變化波及面更廣，且在更廣泛的層面發(fā)揮作用。[7]

數(shù)字治理理論借助信息技術(shù)對(duì)應(yīng)急管理體系產(chǎn)生積極作用。應(yīng)急管理問題在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境下面臨諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，在數(shù)字化背景下，傳統(tǒng)的層級(jí)制政府主導(dǎo)模式已無法滿足復(fù)雜多變的時(shí)代需求。數(shù)字治理理論的出現(xiàn)正契合了時(shí)代發(fā)展的大趨勢(shì)。

數(shù)字治理的核心仍是 “治理”，而非技術(shù)。它突出多元主體的重新整合，在技術(shù)層面強(qiáng)調(diào)多元化運(yùn)作，創(chuàng)新公民參與形式，較好地解決了公民參與的困境以及促進(jìn)參與方式的創(chuàng)新。應(yīng)用數(shù)字治理理論指導(dǎo)應(yīng)急管理能力建設(shè)是治理理論向應(yīng)急管理領(lǐng)域邁出的重要一步，隨著數(shù)字化技術(shù)的持續(xù)發(fā)展，數(shù)字治理理論借助信息科技在應(yīng)急管理能力建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用，[8]引入數(shù)字治理理論也可以從理論視角完善應(yīng)急管理體系和能力的建設(shè)。

（二）關(guān)鍵技術(shù)理論—數(shù)字孿生理論

數(shù)字孿生就是在虛擬的信息世界對(duì)實(shí)體的物理世界進(jìn)行映射。將其運(yùn)用到應(yīng)急管理中，即在信息化平臺(tái)內(nèi)建模一個(gè)與突發(fā)應(yīng)急事件場(chǎng)景等價(jià)的、能夠?qū)崟r(shí)交互的數(shù)字孿生體，實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急管理周期的實(shí)時(shí)監(jiān)控和業(yè)務(wù)協(xié)同等任務(wù)。對(duì)其映射過程中產(chǎn)生的巨量數(shù)據(jù)進(jìn)行分析整理，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題糾正應(yīng)急方案，為應(yīng)急管理提供及時(shí)準(zhǔn)確的信息支持，使應(yīng)急管理主體能辨識(shí)風(fēng)險(xiǎn)并精準(zhǔn)預(yù)測(cè)調(diào)整態(tài)勢(shì)，降低損失并提高效能，有利于解決傳統(tǒng)應(yīng)急管理中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警遲鈍、應(yīng)急信息壁壘等現(xiàn)實(shí)弊病。

數(shù)字孿生技術(shù)中關(guān)鍵的多領(lǐng)域多尺度融合建模技術(shù)能從不同的領(lǐng)域視角、連接不同的時(shí)間尺度的物理過程進(jìn)行精準(zhǔn)模擬，模擬結(jié)果會(huì)隨物理實(shí)體的變化而自動(dòng)做出相應(yīng)的變化。理想狀態(tài)下，數(shù)字孿生可以根據(jù)多重的反饋源數(shù)據(jù)進(jìn)行自我學(xué)習(xí)，幾乎實(shí)時(shí)地在數(shù)字世界里呈現(xiàn)物理實(shí)體的真實(shí)狀況。[9]

四、數(shù)字技術(shù)賦能基層應(yīng)急管理能力的路徑探討

（一）數(shù)字治理與應(yīng)急管理

盡管數(shù)字技術(shù)賦能會(huì)破解應(yīng)急管理中諸多難題，但數(shù)字技術(shù)是持續(xù)發(fā)展的，數(shù)字技術(shù)賦能應(yīng)急管理的外部環(huán)境也在持續(xù)發(fā)生變化，因此，應(yīng)急管理的制度體系和管理規(guī)則也要跟上數(shù)字技術(shù)變化的腳步。

及時(shí)完善適應(yīng)數(shù)字技術(shù)的應(yīng)急管理規(guī)則，有條不紊開展數(shù)字化背景下應(yīng)急管理制度變革。各地各部門應(yīng)加強(qiáng)依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)對(duì)應(yīng)急管理預(yù)案的管理，變傳統(tǒng)意義上消極的應(yīng)急管理監(jiān)督為能夠適應(yīng)數(shù)字技術(shù)的積極的應(yīng)急管理監(jiān)督，即事前預(yù)防、事中調(diào)節(jié)、事后總結(jié)反饋的全過程監(jiān)督規(guī)則，并且要能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)、保證容錯(cuò)糾錯(cuò)，補(bǔ)充相應(yīng)的數(shù)字化應(yīng)急管理監(jiān)督規(guī)則，借助數(shù)字技術(shù)一改傳統(tǒng) “事件記錄、主觀判斷、事后分析”的監(jiān)督手段與方法，讓數(shù)字監(jiān)督技術(shù)跨越人機(jī)界限，使監(jiān)督數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、公開和共享，推動(dòng)應(yīng)急管理監(jiān)督智能化。

構(gòu)建韌性良好的數(shù)字治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多元主體共治。近年來，突發(fā)事件頻發(fā)的同時(shí)，可以關(guān)注到其緊急性和不確定性越發(fā)強(qiáng)烈。當(dāng)前的一些數(shù)字治理平臺(tái)存在無法與其他數(shù)字治理平臺(tái)高效聯(lián)動(dòng)的難題，難以實(shí)現(xiàn)從常態(tài)化到應(yīng)急狀態(tài)的迅速切換，在處理問題時(shí)會(huì)有失靈現(xiàn)象，因此，要以更為穩(wěn)健且具有普適性、敏捷性的治理方式來應(yīng)對(duì)，即富有韌性的治理：強(qiáng)調(diào)協(xié)同聯(lián)動(dòng)和跨域合作、及時(shí)吸納社會(huì)多元主體作為政府部門的重要補(bǔ)充，以共同參與治理為導(dǎo)向，參考社會(huì)多元主體的意見，使多元共治逐漸走向常態(tài)。

（二）數(shù)字孿生技術(shù)賦能應(yīng)急管理“防與救”

需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，與其他領(lǐng)域不同，數(shù)字技術(shù)在賦能應(yīng)急管理建設(shè)過程中依然應(yīng)該將重心放在管理上而非技術(shù)上。從實(shí)際的應(yīng)急實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，過往的應(yīng)急決策往往依靠經(jīng)驗(yàn)，而突發(fā)事件本身就具有差異性，如果依靠這種習(xí)慣性經(jīng)驗(yàn)做出相應(yīng)的決策，可能影響應(yīng)急管理的實(shí)際效果。因此，數(shù)字化技術(shù)應(yīng)重點(diǎn)賦能于高質(zhì)量的應(yīng)急管理決策產(chǎn)生，這就要求做好突發(fā)事件的兩大工作—“防”與 “救”。

事前做好實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)預(yù)警，用于提升事前應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知能力、應(yīng)急預(yù)案的智慧化水平。將孿生技術(shù)運(yùn)用到突發(fā)事件態(tài)勢(shì)感知與推演中：要高效地應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，就要能實(shí)時(shí)感知突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)，構(gòu)建精準(zhǔn)的孿生模型，能夠在線實(shí)時(shí)對(duì)物理系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行分析判斷，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)突發(fā)事件的整體態(tài)勢(shì)，從而推斷事件演變規(guī)律，形成全過程風(fēng)險(xiǎn)把控的孿生應(yīng)急模式。使應(yīng)急行動(dòng)舉措一開始就保持在最優(yōu)狀態(tài)，顯著提高應(yīng)急反應(yīng)效率。

事中提升應(yīng)急處置的效率水平和敏捷程度，事后提高重建恢復(fù)能力及知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)能力。可將數(shù)字孿生技術(shù)應(yīng)用到應(yīng)急演練和災(zāi)后重建工作、應(yīng)急指揮與教育培訓(xùn)等工作中。利用數(shù)字孿生技術(shù)模擬演練場(chǎng)景可對(duì)救援時(shí)間的把控、人員的調(diào)度與配合、物資分配及執(zhí)行過程的情況等進(jìn)行評(píng)估優(yōu)化；還原真實(shí)突發(fā)事件場(chǎng)景，輔助應(yīng)急管理部門預(yù)測(cè)受災(zāi)范圍、交通情況等提高救援效率。在災(zāi)后重建階段，基于數(shù)字孿生技術(shù)，結(jié)合歷史數(shù)據(jù)和當(dāng)前受災(zāi)情況，加快應(yīng)急管理等相關(guān)部門規(guī)劃和決策的進(jìn)度，提升災(zāi)后重建效率；[10]使應(yīng)急指揮人員、救援人員等群體遠(yuǎn)程感受應(yīng)急現(xiàn)場(chǎng)，讓應(yīng)急信息傳遞可感可知，更加直觀深入地學(xué)習(xí)應(yīng)急知識(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化應(yīng)急管理預(yù)案，以期實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)急處置等一體化治理。

提升行業(yè)數(shù)字化設(shè)計(jì)水平，尤其是在基層領(lǐng)域，要出臺(tái)政策，支持建立支撐數(shù)字孿生技術(shù)所需要的空間環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等。同時(shí)，提升數(shù)字孿生技術(shù)體系涉及的其他關(guān)鍵技術(shù)，包括傳感器融合技術(shù)、壽命預(yù)測(cè)技術(shù)等。[11]

做好協(xié)同互聯(lián)互操作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作，提升垂直領(lǐng)域的軟件專業(yè)化水平。應(yīng)急管理是一個(gè)涉及多領(lǐng)域行業(yè)的問題，應(yīng)急管理的參與者具有不同的組織背景，要設(shè)法打破參與者的組織壁壘。理想化的信息平臺(tái)的建立應(yīng)該是一個(gè)適合于多領(lǐng)域通用化的數(shù)字孿生技術(shù)體系和技術(shù)平臺(tái)加強(qiáng)數(shù)據(jù)層面的協(xié)同和共操作，以共享海量信息和數(shù)據(jù)。

五、結(jié)束語(yǔ)

加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)、事關(guān)人民群眾切身利益和國(guó)家長(zhǎng)治久安。應(yīng)急管理必須不斷適應(yīng)新挑戰(zhàn)，不斷創(chuàng)新管理方法和技術(shù)手段，妥善協(xié)調(diào)各方力量和資源，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)，構(gòu)建全域覆蓋的應(yīng)急管理信息傳輸網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一指揮、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，智能高效的 “數(shù)字化—網(wǎng)絡(luò)化—智慧化”的應(yīng)急管理體系，科學(xué)靈活的數(shù)字化應(yīng)急管理方式，讓全社會(huì)共享安全的良好環(huán)境。

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作者簡(jiǎn)介： 吳娜娜，女，漢族，甘肅白銀人，碩士研究生在讀，研究方向：行政管理。