淺析行政問責(zé)法治化構(gòu)建

摘 要 行政問責(zé)機(jī)制的設(shè)置是我國(guó)行政體制改革的重要舉措，但行政問責(zé)機(jī)制必須納入到我國(guó)法治體系之中。目前，行政問責(zé)機(jī)制運(yùn)行取得了良好的效果，但依然存在著種種問題，我們必須從宏觀角度窺探我國(guó)行政問責(zé)機(jī)制的建設(shè)情況，從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題，并依托一定制度的構(gòu)建解決這些問題。

關(guān)鍵詞 行政問責(zé) 本土化 自由裁量權(quán)

作者簡(jiǎn)介：盧書琪，福建省泉州市豐澤區(qū)人民法院審判員，研究方向：行政法。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.234

一、行政問責(zé)的要素

肇端于 2003 年“非典”的我國(guó)行政問責(zé) 的制度探討成為理論界和實(shí)踐界一直關(guān)注的熱點(diǎn)問題。從行政問責(zé)概念上看，行政問責(zé)實(shí)際上，旨在將“責(zé)任”落實(shí)到具體的執(zhí)行人上，所以也可以說是行政官員問責(zé)制。行政問責(zé)機(jī)制設(shè)立至今，也展現(xiàn)出其特征 ，從行政問責(zé)的概念和特征中可以抽象出行政問責(zé)的大體具有以下幾個(gè)要素：

第一，主體要素。 實(shí)際上該要素所要解決的是哪些主體具有對(duì)他人進(jìn)行行政問責(zé)的權(quán)利。

第二，客體要素。該要素的落腳點(diǎn)是哪些人或者機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)被問責(zé)，從目前來看，主要是各級(jí)政府及其組成部門。對(duì)于被政府授權(quán)行使一定行政權(quán)利的單位和個(gè)人也會(huì)因?yàn)槁眯新殑?wù)中的過錯(cuò)而被行政問責(zé)。

第三，內(nèi)容要素。對(duì)于行政問責(zé)的內(nèi)容不僅包括行政不作為或者亂作為。對(duì)于那些作為不利的、社會(huì)影響差、工作馬虎不利的都應(yīng)當(dāng)納入行政問責(zé)體系之中去。

第四，方式要素。任何制度都須要一定的程序進(jìn)行保障，行政問責(zé)制度也不例外。由于行政問責(zé)制度本身的特性，決定了我們?cè)趩栘?zé)設(shè)置上必須要求符合法律規(guī)定，必須依法公開，做到公正公平。為了保障行政問責(zé)的落實(shí)和震懾性。

第五，結(jié)果性要素。被行政問責(zé)的行為根據(jù)所達(dá)到的程度，大體上可以分為行政處理、行政賠償、行政處分，嚴(yán)重的要移送公安或者檢察機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

二、行政問責(zé)法治化的理論基礎(chǔ)

人性固有的弱點(diǎn)以及權(quán)力先天具有的自我夸張性使得權(quán)力濫用成為人類社會(huì)所面臨的普遍問題和理論難題。誠(chéng)如法國(guó)著名思想家孟德斯鳩早在18世紀(jì)就揭示出的，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止” ，事實(shí)上，自從這一規(guī)律被人類發(fā)現(xiàn)以來，探求對(duì)權(quán)力控制和約束之道就成為我們孜孜追求的目標(biāo)。我國(guó)非典時(shí)期 的行政問責(zé)機(jī)制更加凸顯了我國(guó)應(yīng)對(duì)應(yīng)急情況的著手力度與權(quán)力的監(jiān)督與限制。行政問責(zé)機(jī)制的建立，為我國(guó)行政體制改革提供了新的舉措，同時(shí)也成為了我國(guó)行政機(jī)構(gòu)今后工作的重要內(nèi)容之一。

三、行政問責(zé)法治化的必要性

通過法治實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約早已成為世界各國(guó)普遍采用的控權(quán)機(jī)制。因此，實(shí)現(xiàn)法治是人類治理社會(huì)的理想模式，而法治化正是我們向這一宏偉藍(lán)圖探索的過程，“法治化是法治理念向法治現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)變的過程，也是人治實(shí)踐向法治實(shí)踐過渡轉(zhuǎn)型的過程?！?顯然，法治化的努力必將漫長(zhǎng)并且充滿艱辛。而問責(zé)在我國(guó)尚屬“新生事物”，這一原本發(fā)端于西方的舶來品與中國(guó)本土資源的融合必將帶有鮮明的中國(guó)印記。但是我國(guó)的社會(huì)形態(tài)與歷史發(fā)展中卻包含很多特殊性，將我國(guó)行政官員問責(zé)機(jī)制沿著法治的軌道進(jìn)行。

實(shí)現(xiàn)問責(zé)法治化既是我國(guó)本土化困境的必然選擇。但是不得不承認(rèn)，法律本身也必然會(huì)像其他社會(huì)控制機(jī)制一樣無法做到盡善盡美，它“既不能保證由它所建立的這一套機(jī)制與設(shè)施真正有利于民主政治的發(fā)展，又不能為這一套機(jī)制與設(shè)施的啟動(dòng)與維持運(yùn)轉(zhuǎn)提供必要的動(dòng)力” ，法律制度本身有著自身不可忽略的運(yùn)行危機(jī)，它需要多個(gè)機(jī)關(guān)、部分、個(gè)人等的配合，在一些特定情況之下，法律可能不為人所尊崇，也不為人所認(rèn)可。但相對(duì)于其他制度來看，法律是最行之有效的糾紛解決機(jī)制，是最佳的利益調(diào)整機(jī)制。所有問責(zé)的要素必須來源于法律明確規(guī)定。對(duì)我國(guó)問責(zé)從法制到法治的轉(zhuǎn)變所提出的具體設(shè)想和思路，不僅僅是為統(tǒng)一問責(zé)立法提供思路和框架依據(jù)，更是構(gòu)成問責(zé)法治在我國(guó)施行的可行性的充分說明。

四、現(xiàn)階段我國(guó)行政問責(zé)制度取得的成效

（一）行政問責(zé)制度的完善過程

《行政問責(zé)法》尚未頒布，但是通過中央和地方政府頒布法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件可以作為行政問責(zé)的依據(jù)。

（二）問責(zé)領(lǐng)域多元化：由單一的事故多發(fā)部門轉(zhuǎn)向各個(gè)部門

我國(guó)行政問責(zé)的實(shí)踐發(fā)展先于理論發(fā)展，因此主要集中在食品安全、生產(chǎn)安全、生命安全、礦難、交通事故等方面，而相應(yīng)的問責(zé)對(duì)象多數(shù)為衛(wèi)生部門、質(zhì)量監(jiān)督檢疫部門、安全監(jiān)管部門、交通部門和運(yùn)輸管理部門。隨著行政問責(zé)制的不斷發(fā)展和完善，問責(zé)領(lǐng)域也不斷拓寬，將黨政組織、公檢法部門、企事業(yè)單位全部列入問責(zé)的視野。

（三）問責(zé)范圍逐步拓展

行政問責(zé)制覆蓋的范圍越來越廣泛，已開始向民生、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題以及官員本人作風(fēng)問題、經(jīng)濟(jì)問題等領(lǐng)域覆蓋、問責(zé)范圍的逐步拓展，有利于行政問責(zé)制發(fā)揮其全方位的監(jiān)督、教育、懲罰的作用。在黨的十八大以來，我國(guó)更是加強(qiáng)對(duì)反腐倡廉工作的建設(shè)，對(duì)腐敗行為的“零容忍”更是體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)于反腐的決心，行政問責(zé)制度范圍的拓寬也在對(duì)官員監(jiān)督、督促其廉政奉公的方面起到了一定的作用。

五、我國(guó)行政問責(zé)制度現(xiàn)階段存在的不足

（一）行政問責(zé)制實(shí)施主體相對(duì)單一

從實(shí)施行政問責(zé)的主體上來看，可以分為兩個(gè)方面：同體問責(zé)和異體問責(zé)。盡管在行政問責(zé)方面我國(guó)已經(jīng)由過去單一的同體問責(zé)模式向同體問責(zé)與異體問責(zé)相結(jié)合的方式發(fā)展，但目前我國(guó)的行政問責(zé)主體仍然單一，以同體問責(zé)為主，異體問責(zé)缺位，缺乏多元化的問責(zé)與監(jiān)督也使得我國(guó)行政問責(zé)的落實(shí)在一定程度上存在偏差。

（二）行政問責(zé)程序制度設(shè)計(jì)缺失

行政問責(zé)程序的意義即在行政問責(zé)中如何認(rèn)定和追究責(zé)任。我國(guó)當(dāng)前的行政問責(zé)程序的啟動(dòng)很大程度上取決于上級(jí)政府、主管領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和中央是否鼓勵(lì)與推行，缺乏法律對(duì)問責(zé)過程的監(jiān)督、有誰發(fā)起行政問責(zé)程序、整個(gè)程序分為哪幾個(gè)步驟等基本問題的規(guī)章制度與明文規(guī)定。這些重要環(huán)節(jié)缺失的問責(zé)程序?qū)е铝宋覈?guó)行政問責(zé)制度大多是“運(yùn)動(dòng)型的問責(zé)”、“政策性的問責(zé)”，成為了我國(guó)行政問責(zé)制度完善健全道路上的一個(gè)重要問題。

（三）信息公開不透明，行政問責(zé)透明度亟待提升

一是政府信息公開自由裁量權(quán)過大，對(duì)于愿意公布的信息就進(jìn)行公布，不愿意公布的，則可根據(jù)政府自身情況規(guī)避其不愿提及的信息，以“不宜公開”等其他理由對(duì)抗信息公開的申請(qǐng)。

二是行政相對(duì)人信息弱勢(shì)現(xiàn)象依然存在，政府相當(dāng)于行政向?qū)Ψ蕉允翘幵趶?qiáng)勢(shì)地位的，所以可以輕易獲得其相對(duì)方的有關(guān)信息。但是，行政相對(duì)人也就是普通公民如果想獲得政府的信息則要困難得多。

三是傳媒監(jiān)督受到限制。新聞媒體是異體問責(zé)的參與者之一，新聞媒體基于自身定位發(fā)展，其對(duì)公眾的報(bào)道則需受到諸多的限制，這就無法切實(shí)的保障公民的知情權(quán)進(jìn)而影響了行政問責(zé)制在實(shí)施過程中的切實(shí)有效。

六、對(duì)于我國(guó)行政問責(zé)制完善的建議

（一）強(qiáng)化異體問責(zé)，實(shí)現(xiàn)問責(zé)主體多元化

一是作為最重要的問責(zé)主體的人民代表大會(huì)，要強(qiáng)化自己的監(jiān)督職能的落實(shí)，通過多種渠道進(jìn)行監(jiān)督。人大會(huì)議可以設(shè)置彈劾機(jī)制，責(zé)令行政負(fù)責(zé)人引咎辭職，通過設(shè)置相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)來強(qiáng)化行政問責(zé)機(jī)制。

二是在現(xiàn)行體系下，司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)工作人員的問責(zé)處于被動(dòng)狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)更多的監(jiān)督權(quán)力，讓司法機(jī)關(guān)的財(cái)政來源脫離地方管理，才能夠真正做到對(duì)行政機(jī)關(guān)的制衡。

（二）建立完備的、系統(tǒng)的、行之有效的行政問責(zé)制程序

首先，明確問責(zé)的發(fā)起者或部門可以有效的避免“運(yùn)動(dòng)型的問責(zé)”。

其次，應(yīng)該明確行政問責(zé)程序的具體步驟，建立明確的規(guī)章制度和明文規(guī)定，保證整個(gè)問責(zé)程序的合理化、制度化保證其有效的運(yùn)行。

最后，應(yīng)該提高監(jiān)察部門、監(jiān)管部門以及公民的問責(zé)意識(shí)，讓作為行政主體的行政機(jī)關(guān)或是作為行政相對(duì)人的公民及團(tuán)體在需要啟動(dòng)行政問責(zé)程序時(shí)有據(jù)可依，行政機(jī)關(guān)做好內(nèi)部監(jiān)督與問責(zé)，保障公民權(quán)益。

（三）保證信息公開，推行陽光行政

首先，從法律的高度保證信息公開。一方面加大《政府信息公開條例》推行的力度，同時(shí)著手制定全國(guó)統(tǒng)一的信息公開法。

其次，完善政府信息透明機(jī)制，深化陽光政務(wù)的概念，相應(yīng)轉(zhuǎn)變政府行政職能方式，對(duì)政務(wù)信息主動(dòng)公開并且接受公眾監(jiān)督，發(fā)展多渠道供公民、媒體查閱，保證公民知情權(quán)。

最后，設(shè)立監(jiān)管部門對(duì)政府信息公開狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督、評(píng)估，對(duì)違規(guī)行為及時(shí)作出問責(zé)和懲罰，促進(jìn)信息公開制度的順利運(yùn)行。

注釋：

所謂“行政問責(zé)”，就是指對(duì)現(xiàn)任各級(jí)行政負(fù)責(zé)人在所管轄的部門和工作范圍內(nèi)由于故意或者過失，不履行或者不正當(dāng)履行法定職責(zé)，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的機(jī)制。溫家寶.政府工作報(bào)告.人民日?qǐng)?bào).2005.

第一，行政問責(zé)具有回應(yīng)性。即問責(zé)一方提出質(zhì)詢時(shí)，被問責(zé)一方處于回應(yīng)和接受制裁的狀態(tài)。第二，具有強(qiáng)制性。行政問責(zé)制作為一種權(quán)力監(jiān)督與制約的方式，一般意義上講就是，問責(zé)主體擁有強(qiáng)制制裁的權(quán)力和能力，如果政府官員違背了其份內(nèi)的職責(zé)而損害了公共利益時(shí)，將無法逃脫被懲罰和制裁的結(jié)果。第三，外在性。真正意義上的行政問責(zé)主體是問責(zé)對(duì)象之外的行為體，而不應(yīng)只是屬于自我監(jiān)督性質(zhì)的“同體問責(zé)”。第四，過程性。行政問責(zé)不應(yīng)僅僅理解為對(duì)行政后果的責(zé)任追究，它還反映在對(duì)行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)的問責(zé)。黃健榮、梁瑩.建構(gòu)我國(guó)的問責(zé)制政府：理論基石及路徑選擇.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào).2004（5）.

問責(zé)主體是指依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，有權(quán)啟動(dòng)問責(zé)程序、決定問責(zé)方式、實(shí)施責(zé)任追究的相關(guān)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)部門。

杜剛建.政治問責(zé)制重在異體問責(zé).中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào).2003（5）.

[法]孟德斯鳩.論法的精神.商務(wù)印書館.1988年版譯本.

行政問責(zé)制是對(duì)政府公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的制度安排，是特定的問責(zé)主體對(duì)各級(jí)政府及其官員履行職責(zé)情況進(jìn)行質(zhì)詢并追究其相應(yīng)責(zé)任的一種制度規(guī)范。2003年一場(chǎng)突如其來的非典疫情，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活帶來了深刻的影響，非典中包括前衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康和原北京市市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)兩位省部級(jí)高官在內(nèi)的多名政府官員，因隱瞞疫情或防治不力而引咎辭職或被免職，這是新中國(guó)歷史上首次在突發(fā)事件中大規(guī)模地追究官員責(zé)任，標(biāo)志著中國(guó)大陸行政問責(zé)制的全面推行。陳國(guó)權(quán).責(zé)任政府：從權(quán)利本位到責(zé)任本位.浙江大學(xué)出版社.2009.

司春燕.法治與法治化概念辨析.山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào).2009（1）.

陳黨.問責(zé)法律制度研究.知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社.2008.