黃河流域突發(fā)環(huán)境事件應急法律制度研究

摘要：突發(fā)環(huán)境事件應急處置的法律手段依舊乏善可陳。針對黃河流域突發(fā)環(huán)境事件引發(fā)的法律問題，對黃河流域突發(fā)環(huán)境事件應急法律制度的立法現(xiàn)狀與實證分析進行研究，通過加強突發(fā)事件應對管理領域立法，促進信息公開制度的完善，健全突發(fā)環(huán)境事件應急法律制度，以期達到從源頭上遏制突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生的目的。

關鍵詞：黃河流域；突發(fā)環(huán)境事件；風險預防

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A "文章編號：2097-3802（2024）06-0113-05

黨的十八大以來，黨和政府對生態(tài)文明的推動不斷落到實處?！百Y源”“環(huán)境”和“生態(tài)”作為環(huán)境立法的三大基石各有側(cè)重，體現(xiàn)出人對自然認識的不同階段。①近年來，我國不斷完善生態(tài)環(huán)境和應急管理制度，并對生態(tài)環(huán)境和應急管理體制進行了重大改革，但也還存在亟需解決的新問題與新挑戰(zhàn)。②黃河流域水資源總量占全國水資源總量的2.6%，以非常有限的水資源支撐了我國的能源安全和糧食安全，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護“爭水”現(xiàn)象突出。③然而，黃河流域環(huán)境安全問題不容樂觀。

一、黃河流域突發(fā)環(huán)境事件應急法律制度概述

2014年修訂的《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》1.3“適用范圍”第2款表明，突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或自然災害、生產(chǎn)安全事故等因素，導致污染物或放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財產(chǎn)安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會影響，需要采取緊急措施予以應對的事件。黃河流域跨越9個省份，自然資源豐富，黃河流域各地區(qū)在化石能源與非化石能源的利用上有較大的差異，由于流域內(nèi)各省市經(jīng)濟發(fā)展水平不一，能源消耗占比也有所不同?，F(xiàn)行突發(fā)環(huán)境事件中的應急管理制度大多未能切入要害，呈最初構想之狀。因此，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略下的流域突發(fā)環(huán)境事件應急法律制度的健全尤為迫切。

2012-2020年間我國突發(fā)環(huán)境事件統(tǒng)計顯示我國突發(fā)環(huán)境事件總體（主要指一般突發(fā)環(huán)境事件）呈逐年遞減之勢。2016年至2020年五年間全國突發(fā)環(huán)境事件總計由304件/年降至208件/年。期間，煤炭消費量占能源消費總量的比重由62.0%降至56.8%，清潔能源消費量占能源消費總量的比重由19.7%增至24.3%（見下圖）。伴隨著煤炭等化石燃料消費的減少與清潔能源消費的增加，突發(fā)環(huán)境事件的誘因逐漸減少，全國突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量逐年遞減。但隨著黃河流域下游地區(qū)危險品溫登平：《環(huán)境法學講義》，北京：法律出版社，2020年，第369頁。數(shù)量的增加，突發(fā)環(huán)境事件的誘因逐漸加大，黃河流域突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量不降反升（見表1）。

這一突出的矛盾關系使黃河流域下游沿岸城市危險品數(shù)量降低、能源升級加速成了亟待解決的問題。

二、黃河流域突發(fā)環(huán)境事件的立法現(xiàn)狀與司法實踐

（一）黃河流域突發(fā)環(huán)境事件的立法現(xiàn)狀

隨著我國國內(nèi)對突發(fā)環(huán)境事件的事前防范與事后應急愈加重視，圍繞突發(fā)環(huán)境事件所作的法律規(guī)定數(shù)量也較為可觀。肇始于2005年的《建設項目環(huán)境風險評價技術導則》拉開了我國突發(fā)環(huán)境事件應急法律制度的序幕。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第47條通過我國環(huán)境基本法進一步明確了人民政府及企事業(yè)單位在突發(fā)環(huán)境事件中應履行的職責。2021年12月，《中華人民共和國突發(fā)事件應對管理法》（草案）初啟審議程序，在確保基礎性、綜合性法律不變的基礎上，對原《突發(fā)事件應對法》進行修改。2023年12月，全國人大憲法和法律委員會發(fā)布的《中華人民共和國突發(fā)事件應對管理法（草案）》表明黃河流域突發(fā)環(huán)境事件應急制度有了新的發(fā)展。

（二）黃河流域突發(fā)環(huán)境事件的實證分析——以山東省為例

截止2023年3月5日，在“北大法寶智能型法律數(shù)據(jù)庫”以“突發(fā)環(huán)境事件”為關鍵詞，作“全文”“裁判結(jié)果”“法院認為”“法院查明”“爭議焦點”“辯方觀點”“審理經(jīng)過”等搜索，并分別得到與“突發(fā)環(huán)境事件”相關的765篇、59篇、137篇、195篇、7篇、17篇、24篇司法案例。結(jié)合“黃河流域”地域分界并含“典型案例（指導性案例、優(yōu)秀案例）”兩個要素，共篩選出8起案件。結(jié)合地理位置，河南省2件，其余5件發(fā)生地均為山東省。依照案件性質(zhì)分為5起民事案件，1起行政案件；依照審級分為5起一審案件，3起二審案件，具體如下表2所示：

通過將以上3起黃河流域突發(fā)環(huán)境事件典型案例進行綜合分析后得出以下結(jié)論：

一是黃河流域突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生地較為集中，主要圍繞黃河下游的河南省與山東省。這一特征表明環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展間的拉力關系，任意一端均不可偏廢。王剛、宋鍇業(yè)：《治理理論的本質(zhì)及其實現(xiàn)邏輯》，《求實》2017年第3期。

二是突發(fā)環(huán)境事件涉及的訴訟類型包括環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟及行政訴訟等多種訴訟類型，事件受損害者可以通過多種方式的訴訟途徑達至權利救濟、損害賠償?shù)饶康摹Ｔ诖嘶A上黃河流域內(nèi)環(huán)境行政公益訴訟的重構、環(huán)境民事公益訴訟的一體化整合以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與自然資源損害賠償訴訟的分化，昭示出未來中國環(huán)境訴訟三元構造的核心。閆志俊、張兵兵、胡榴榴：《環(huán)境信息披露能提升全要素能源效率嗎？——來自城市污染源監(jiān)管信息公開的準自然實驗》，《中國人口·資源與環(huán)境》2022年第6期。

三、黃河流域突發(fā)環(huán)境事件應急法律制度存在的問題

（一）黃河流域突發(fā)環(huán)境事件的立法問題

盡管存在黃河流域各地方間簽署的《聯(lián)防聯(lián)控框架協(xié)議》及《合作協(xié)議》，對黃河流域突發(fā)環(huán)境事件有了較多規(guī)制，但目前突發(fā)環(huán)境事件的協(xié)同治理仍存在制度銜接不夠緊密、流程對接存在縫隙、社會參與能力有限和權責機制不完善等問題。我國現(xiàn)有的突發(fā)環(huán)境事故應急管理法律制度中會商聯(lián)動應急機制的嚴重缺乏使得事前風險防范無法進行。應加強黃河流域縣級以上各地方政府的協(xié)調(diào)聯(lián)動，化解突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后各方協(xié)調(diào)中可能出現(xiàn)的矛盾。突發(fā)事件應對相關法規(guī)在很大程度上照搬了《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，缺少根據(jù)本地方實際情況進行的補充，也缺乏可操作性。

（二）信息披露制度欠缺

黃河流域為突發(fā)環(huán)境事件高發(fā)流域，占突發(fā)環(huán)境事件頻次百分比的11.54%。流域內(nèi)突發(fā)環(huán)境事件風險源潛在的影響程度和范圍越來越大。環(huán)境狀況信息不對稱問題在黃河流域環(huán)境保護中異常突出，因此很難為預防和應對環(huán)境突發(fā)事件做好充分的準備。以2014年4月11日甘肅省蘭州市發(fā)生的特大水污染事件為例，在公眾參與和信息公開方面，蘭州市政府在很大程度上漠視了公民的環(huán)境事務參與權和環(huán)境信息知情權，導致?lián)屗裙彩录陌l(fā)生，加劇了公眾恐慌情緒。在事件發(fā)生之后，僅有相關政府工作人員受到不透明的處分，而涉事單位并沒有進行相應的賠償，蘭州市居民承擔的環(huán)境損害沒有被彌補。環(huán)境信息披露作為多元主體協(xié)同推進環(huán)境污染綜合治理的重要手段，如何有效評價其節(jié)能減排績效，對于完善中國綠色低碳經(jīng)濟的制度體系至關重要。沿黃九省突發(fā)環(huán)境事件次數(shù)以及其在歷次突發(fā)環(huán)境事件中的主要污染物揭露了直接致害物的性質(zhì)，不僅使得事件內(nèi)人員財產(chǎn)遭受損害，更留下了徑流入內(nèi)的潛在威脅（見表3）。

四、突發(fā)環(huán)境事件應急法律制度的健全

（一）加強突發(fā)事件應對管理領域立法

環(huán)境作為一種典型的公共產(chǎn)品，無法脫離政府干預。政府部門應以加強內(nèi)部聯(lián)動、強化預案管理統(tǒng)籌提升突發(fā)環(huán)境事件應對能力。由于信息不對稱，孫卉、胡鑫、趙東南等：《我國突發(fā)環(huán)境事件現(xiàn)狀與關鍵影響因素研究》，《環(huán)境保護科學》2023年第3期。政府對環(huán)境治理的不同方式間接影響著環(huán)境突發(fā)事件的后果。因此，建立區(qū)域協(xié)同應對機制首先需建立專門的《突發(fā)環(huán)境事件應對法》，并且細化相關法律，尤其是地方法規(guī)的規(guī)定，加快完善安全生產(chǎn)法配套法規(guī)規(guī)章，加強其可操作性和地方針對性。通過健全國家層面突發(fā)環(huán)境事件應急的立法、完善地方層面突發(fā)環(huán)境事件應急的立法，加強突發(fā)環(huán)境事件領域的立法工作。沿黃各省在應急法律實施中應與黃河上下游、左右岸、干支流地方間的協(xié)商，因地制宜開展應急管理地方性法規(guī)規(guī)章制修訂工作。沿黃九省地方政府可以利用自身信息優(yōu)勢更好地了解流域生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展水平，完善突發(fā)環(huán)境事件信息披露不足的的法律救濟途徑。

（二）強化突發(fā)環(huán)境事件的信息公開

對于公開突發(fā)環(huán)境事件信息義務主體的確定、突發(fā)環(huán)境事件信息公開范圍的界定、突發(fā)環(huán)境事件信息公開方式的明確應從源頭上強化，包括信息收集、信息上報與信息處理。綜合《環(huán)境保護法》第54條第2款、《環(huán)境保護法》第53條及《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定，行政機關應以公眾知曉的方式公開相關信息、作出明確要求?；凇董h(huán)境保護法》預防原則的要求，曹明德：《環(huán)境與資源保護法》（第3版），北京：中國人民大學出版社，2016年，第39頁。針對突發(fā)環(huán)境事件的事前防控除企業(yè)非法排污、企業(yè)超標排放等環(huán)境損害預防之外還包括可能的環(huán)境風險預防。汪勁：《環(huán)境法學》（第4版），北京：北京大學出版社，2018年，第48頁。對危險性的預防比對危險的預防更為重要。張治國、吳杰：《信息不對稱理論視野中的環(huán)境群體性事件分析》，《人民檢察》2015年第5期。加快化工行業(yè)轉(zhuǎn)型升級等，在可控范圍內(nèi)盡可能減少突發(fā)環(huán)境事件造成的環(huán)境污染及次生災害，是努力彌補該類事件由于多種突發(fā)性原因力競合或結(jié)合而造成極大損失的可行方式，在環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展并重的時代背景下，有利于加強風險防范，從源頭處切斷突發(fā)環(huán)境事件的危害性。

Research on the Emergency "Legal System for Sudden Environmental "Events in the Yellow River Basin

WANG Yue

Abstract： The legal means for emergency response to sudden environmental events remain inadequate. In response to the legal issues caused by sudden environmental events in the Yellow River Basin， this paper conducts a study on the legislative status and empirical analysis of the emergency legal system for sudden environmental events in the Yellow River Basin. By strengthening legislation in the field of emergency response management， promoting the improvement of the information disclosure system， and improving the emergency legal system for sudden environmental events， it aims to achieve the purpose of preventing the occurrence of sudden environmental events from the source.

Key words： Yellow River Basin; sudden environmental events; risk prevention