完善刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督的探討

單碧霄 單奕銘

摘 要：刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督是檢察機關的一項重要職責。目前刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨的現實困境在于刑事執(zhí)行檢察力度不足、刑罰變更執(zhí)行理念偏差。在優(yōu)化監(jiān)督方面，應當重視隊伍建設，結合實際創(chuàng)新監(jiān)督模式，提升檢察監(jiān)督實效；在扭轉刑罰變更執(zhí)行理念偏差方面，應當正視減刑、假釋適用失衡狀況，增強刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督主動性、專業(yè)性，合理發(fā)揮服刑人員計分考核制度的作用。

關鍵詞：刑罰變更執(zhí)行 檢察監(jiān)督 能動司法 行刑理念

刑罰變更執(zhí)行（包括減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行，簡稱“減假暫”）是刑事司法中重要的制度設計，在激勵罪犯改造、緩解執(zhí)行壓力等方面發(fā)揮著積極作用。刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督是檢察機關的一項重要職責，目前在實踐運行中還存在一些問題，有必要深入研究探討。

一、檢察機關的執(zhí)行監(jiān)督權設置及運行

在我國，刑罰執(zhí)行主體較為廣泛，涉及人民法院、公安機關、監(jiān)獄、社區(qū)矯正機構等。其中，人民法院負責死刑罪犯以及財產刑的執(zhí)行，看守所負責未決犯的羈押和判決后刑期較短（3個月以下）的罪犯的執(zhí)行，監(jiān)獄負責死緩犯、無期徒刑、自由刑罪犯的執(zhí)行，社區(qū)矯正機構由司法局牽頭，負責非監(jiān)禁刑罪犯的執(zhí)行。相應地，檢察機關對“減假暫”案件的監(jiān)督主要涉及監(jiān)獄、社區(qū)矯正機構，以及有權對具體案件作出裁定的人民法院。

在檢察機關內部，主要由刑事執(zhí)行檢察部門負責刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督工作。鑒于刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的特殊性，實踐中，根據監(jiān)督場合不同，一般采用長期駐點和流動輔助相結合的方式開展工作：對應看守所的監(jiān)督主體是區(qū)縣級人民檢察院，一般設置1-2名檢察人員固定在看守所從事檢察工作；對應監(jiān)獄的監(jiān)督主體是市級人民檢察院，一般設置2-3名檢察人員在監(jiān)獄從事日常檢察工作。與監(jiān)獄內的服刑人數相比，檢察工作人員明顯不足，刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督壓力較大，在案件較多的時候，往往需要抽調檢察機關內部其他科室人員參與審查案件。刑罰變更執(zhí)行案件涉及的主要程序包括提請、審理、裁定、執(zhí)行。在提請環(huán)節(jié)，主要是對監(jiān)獄、看守所提起變更活動進行監(jiān)督；在審理和裁定環(huán)節(jié)，主要是對法院審理活動和作出的裁定是否合法進行監(jiān)督；在執(zhí)行環(huán)節(jié)，主要是對變更后的執(zhí)行活動是否合法進行監(jiān)督。在當前的工作中，提請環(huán)節(jié)是刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的重點環(huán)節(jié)。

二、刑罰變更執(zhí)行存在的問題及檢察監(jiān)督面臨的現實困境

（一）刑罰變更執(zhí)行的問題

刑事司法實踐中對非監(jiān)禁刑和監(jiān)外執(zhí)行的適用較為謹慎，刑罰執(zhí)行中習慣性側重體現刑罰懲罰犯罪的功能，減刑、假釋的適用存在失衡狀況，在促進犯罪人教育改造和矯正方面還有明顯不足。

1.刑罰執(zhí)行科學化理念未得到充分回應。刑法立法發(fā)展，需要合理的刑罰變更執(zhí)行制度給予支撐。結合刑法立法進程分析，晚近以來我國通過刑法修正案廢除了刑法中一部分罪名的死刑，通過增設新罪、擴張犯罪主體、增加行為類型等方式擴張犯罪圈，刑法結構日趨合理和完善。不可否認，以監(jiān)禁為主的自由刑的廣泛適用和死刑的減少是刑罰科學化的重要表現，是刑事立法日益進步的體現。然而事實上，在刑事法網日益嚴密、輕罪犯罪率日趨上升的今天，刑罰理念的偏差導致監(jiān)禁化過高，監(jiān)禁刑的弊端已日益凸顯：一方面，出罪機制不通暢，羈押率高，監(jiān)獄人滿為患，刑罰執(zhí)行中的監(jiān)管壓力增大，刑罰執(zhí)行完畢后罪犯的犯罪標簽效應顯著；另一方面，由于尚未全面建立社區(qū)矯正制度配套措施、尚未完善在押犯罪人生存和生活技能學習培訓制度等客觀因素影響，罪犯仍面臨“社會性死亡”問題，易造成潛在的社會隱患。在此背景下，通過合理設置和運用刑罰變更執(zhí)行制度，降低刑罰的負面效應，對于刑法立法科學化是非常必要的。

2.減刑、假釋的適用總體上較為保守。減刑、假釋適用不平衡狀況始終存在，相比較而言，減刑的適用明顯高于假釋。與其他國家相比，我國的假釋適用率是比較低的。雖然不斷有學者提倡提高假釋適用率并提出了一些具體的路徑，但結合實際工作來看，短期內大幅提高假釋適用率并不太現實。在不能提高假釋適用率的前提下，最大限度發(fā)揮減刑制度的作用，是刑罰變更執(zhí)行工作的重要方面。雖然過去一段時期刑罰變更執(zhí)行呈現出一些問題，但總體上刑罰執(zhí)行工作是穩(wěn)定有效的，應當認識到，實踐中真正需要解決的問題是“紙面服刑”和違法“減假暫”，而不是減少乃至拒絕減刑、假釋。根據國務院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會公開的數據，刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)問題主要集中于取保候審措施銜接不當以及違法“減假暫”。［1］取保候審和“減假暫”制度設立的初衷是為了應對刑罰適用和執(zhí)行中的現實差異，制度本身是科學的。嚴格監(jiān)督是應當的，但要避免矯枉過正，不能因為個別存在問題的“減假暫”案件使得減刑、假釋的適用更趨保守，影響正常的減刑、假釋的判定和適用。

3.考核記分制度的作用未得到充分發(fā)揮。刑罰執(zhí)行機關以考核計分方式對服刑人員進行量化評價，是規(guī)范服刑場所日常管理的必要手段。以考核計分為基礎開展減刑、假釋活動，能夠從總體上保證公正性和有序性。在這種制度設置中，監(jiān)獄負責罪犯的日常監(jiān)督管理，是刑罰執(zhí)行工作的第一責任人，而檢察機關開展監(jiān)督工作最大目的就在于保證積分考核的真實性和合法性。在此過程中，檢察監(jiān)督既不能缺位、流于形式，也不能因噎廢食、影響考核計分制度效果。隨著“減假暫”專項巡查整治活動的不斷開展，部分地區(qū)減刑、假釋適用較之前更為保守，不利于刑罰執(zhí)行穩(wěn)健發(fā)展，也不利于鞏固教育整頓成果和解決部分地區(qū)關押場所緊張的現實問題。

（二）刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督力度不足

當前刑事執(zhí)行檢察工作面臨的突出問題之一是監(jiān)督措施剛性不足。從職權設置分析，制發(fā)檢察建議、糾正違法通知書，是刑事執(zhí)行檢察部門的基本監(jiān)督手段。然而，有些檢察建議、糾正違法通知書不能發(fā)揮預期作用，如果被監(jiān)督單位拒絕采納或僅是表面采納，檢察機關缺乏有效方式督促監(jiān)管場所深入整改，容易出現“紙面整改”情況。［2］根據《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第9條第（4）項之規(guī)定，制發(fā)糾正違法檢察建議以“存在普遍性、傾向性違法問題，或者有其他重大隱患，需要引起重視予以解決”為前提。實際工作中，刑事執(zhí)行環(huán)節(jié)“降格”制發(fā)檢察建議的情形時有發(fā)生，一些地方發(fā)出的檢察建議內容雷同，事項面面俱到，有的尚未暴露出相關問題而檢察建議已先行“拋出”，有的對一些可以口頭糾正的輕微違法事項習慣性制發(fā)書面建議文書，從而增加辦案數量，這些亂象暴露出糾正違法“實力”之不足。［3］這些情況的出現，與刑罰執(zhí)行檢察監(jiān)督本身“弱對抗性”的特點有關，且刑罰執(zhí)行具有封閉性特征，通過專項整治可以起到治表作用，但很難從根源上引起改變。

事實上，刑事執(zhí)行檢察案件辦理效率如何、對涉案主體能否起到積極的效果，取決于檢察人員發(fā)揮能動性的程度。從實現刑罰目的角度分析，正當的行刑，可以對既有犯罪造成的惡果施加合理的報應，通過教育改造，使犯罪人重返社會后不再危害社會。反之，種種違法“減假暫”導致的“紙面服刑”現象，使得刑罰特殊預防效果落空，此類罪犯沒有為曾經危害社會的行為付出相應代價，在回歸社會后，往往會無所顧忌地繼續(xù)實施犯罪活動。對于被判處刑罰罪犯之外的其他公民而言，任何一例違規(guī)減刑、違法暫予監(jiān)外執(zhí)行的案例，都可能引發(fā)“破窗效應”，導致潛在的犯罪人滋生僥幸心理，影響刑罰一般預防效果的實現。由此，從根本上講，切實增強刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督剛性，通過強有力的外部監(jiān)督促使執(zhí)行機關準確做好“減假暫”工作，非常必要。

三、刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督的完善路徑

（一）轉變行刑理念，扭轉變更執(zhí)行偏差

1.正視我國減刑、假釋適用率低的狀況。當代社會經濟形勢和社會生態(tài)發(fā)展變化極快，與此相對應，監(jiān)獄的封閉性體現的愈發(fā)突出。罪犯被關押的時間越長，越難適應社會變化，再社會化也更加困難。與減刑相比，假釋更有利于罪犯逐步度過服刑緩沖期和過渡期，更好地適應社會、融入社會，從而實現預防和減少再犯罪的目的。雖然短期內大幅提高假釋適用率并不現實，但從長遠發(fā)展來看，提高假釋適用率是刑事執(zhí)行科學化發(fā)展的必然方向。要實現假釋率的提升，必須做好相關的配套措施保障，其中主要的工作是社區(qū)矯正。罪犯被裁定假釋實行社區(qū)矯正后，檢察機關應當按照《社區(qū)矯正法》等規(guī)定，加強與有關部門的溝通協作，依照職權監(jiān)督做好罪犯的交付、接收等工作，在開展罪犯法治教育、提升社區(qū)矯正工作人員法治素養(yǎng)等方面與社區(qū)矯正機構銜接配合，發(fā)揮監(jiān)督作用，預防和減少犯罪。

2.加強刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督主動性、專業(yè)性。結合實際狀況，檢察機關可以在工作中提前發(fā)現符合減假暫條件的情形，建議監(jiān)管場所提請減刑、假釋；同時，對于辦理減假暫案件不存在重大過錯、以權謀私情形的，不能僅依據罪犯的事后犯罪等原因，追究減假暫經辦人責任，防止責任倒掛和錯位產生更加不利的影響。從專業(yè)性上看，依法對刑罰變更執(zhí)行活動開展監(jiān)督，是法律賦予檢察機關不可推卸的職責，這項監(jiān)督的內容是非常具體的、明確的，而不是“可有可無”或“可左可右”的。在刑罰執(zhí)行場合，監(jiān)獄是“監(jiān)管者”，檢察機關是“監(jiān)督者”，刑事執(zhí)行檢察與刑事執(zhí)行是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關系。檢察機關所履行的刑罰執(zhí)行監(jiān)督權，其專業(yè)性體現在對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動是否合法進行監(jiān)督、評價，而并不是監(jiān)督全部執(zhí)行活動。［4］具體而言，明顯的違法違規(guī)行為是很少見的，刑罰執(zhí)行機關可以發(fā)揮自由裁量權的部分，是檢察監(jiān)督的重點。檢察機關應當依據相關規(guī)定，對執(zhí)行主體提出的具體減假暫建議的合法性、合理性進行審查，提出專業(yè)的檢察意見或建議。同時，從事實認定、程序約束、法律適用等方面規(guī)范檢察活動，推進案件辦理的規(guī)范化、證據化、卷宗化。

3.合理發(fā)揮服刑人員計分考核制度的作用。在當前的司法實踐中，減刑案件占“減假暫”案件的絕大多數。審判機關、檢察機關與刑罰執(zhí)行機關之間應當通過“分工”實現減刑決定權的分離與分立，通過“配合”確保減刑適用效率，通過“制約”確保減刑適用公正。［5］在計分考核制度安排下，一方面，通過計分與扣分，為服刑人員劃定規(guī)則，激勵其積極改造，避免消極服刑；另一方面，以計分考核是否客觀、是否嚴格落實計分考核工作規(guī)定為依據，考察監(jiān)管者的工作是否規(guī)范。在當前乃至今后一個時期，計分考核制度仍是減刑的主要依據，計分考核活動是否合法，理應是檢察監(jiān)督的重點內容。這要求檢察機關應當以合理發(fā)揮計分考核制度作用為導向，實現對刑罰執(zhí)行的監(jiān)督。

（二）優(yōu)化監(jiān)督方式，增強檢察監(jiān)督剛性

1.重視隊伍建設，優(yōu)化刑事執(zhí)行檢察人員結構。調研發(fā)現，檢察人員不足與工作內容繁重是刑事執(zhí)行檢察中的一個主要矛盾。在司法改革過程中，通過推行檢察官員額制，將優(yōu)秀辦案人員吸引到辦案一線，有利于實現檢察隊伍專業(yè)化、精英化。但是當前仍然存在檢察官辦案壓力未得到緩解，部分基層單位員額缺口難以填補的普遍性問題。在此背景下，短期內大量擴充刑事執(zhí)行檢察部門工作人員數量不太現實。較為直接的解決辦法是消除檢察機關內部的部門壁壘，促進刑事執(zhí)行檢察部門與其他刑事檢察部門之間的有序流動，或者可以在刑事執(zhí)行檢察部門內部設置相應的副崗，針對減假暫案件的審查進行專門培訓，培養(yǎng)精通多種檢察業(yè)務的復合型人才，從而在一定程度上解決刑事執(zhí)行檢察部門人員不足的問題，推動刑事執(zhí)行檢察工作的高質量開展。

2.轉變監(jiān)督理念，結合工作實際創(chuàng)新監(jiān)督模式。完善刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督，需要對檢察監(jiān)督的方式進行創(chuàng)新和完善，通過多種方式實現預期的監(jiān)督效果，促進職能履行。從宏觀層面，要準確把握檢察監(jiān)督職責，依法規(guī)范行使職權，既要敢于監(jiān)督、做到監(jiān)督不缺位，也要善于監(jiān)督、做到監(jiān)督不越位。要站在被監(jiān)督對象的角度換位思考，遇到問題不僅要監(jiān)督、要結果，也要提供可行的方案。減刑、假釋的裁定，雖然由監(jiān)獄機關提起，但最終作出決定的是監(jiān)獄所在地人民法院。這意味著人民檢察院進行的法律監(jiān)督，不僅是糾正執(zhí)行機關的錯誤，也是對人民法院的裁判活動進行監(jiān)督。檢察機關辦理減假暫案件時，應當準確把握提請機關和法院減刑、假釋的規(guī)范依據。例如，蔡某等12人減刑監(jiān)督案中，罪犯服刑地中級人民法院依據地方人民法院、地方人民檢察院制定的司法解釋性質文件作出裁定，屬于適用法律錯誤，檢察人員很好地抓住了這一關鍵點，起到了切實的監(jiān)督作用。［6］在此案件中，檢察人員發(fā)揮擔當精神、執(zhí)著精神，對于違法行為持續(xù)跟進監(jiān)督，保證了監(jiān)督權完整行使和監(jiān)督效果的充分實現。