監(jiān)督視角下羈押必要性審查的制度檢視

戰(zhàn)捷　周碩鑫

摘 要：羈押必要性審查是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)新時(shí)代法律監(jiān)督的重要突破口和發(fā)力點(diǎn)。新形勢(shì)下的羈押必要性審查制度應(yīng)注重監(jiān)督制約與協(xié)作配合，實(shí)現(xiàn)保障訴訟順利進(jìn)行與減少不合理羈押的有機(jī)統(tǒng)一。羈押必要性審查存在工作能動(dòng)性不足、調(diào)查核實(shí)手段運(yùn)用較少、審查程序形式化、檢警雙方存在信息壁壘等問題，應(yīng)吸收借鑒各地的經(jīng)驗(yàn)做法，在實(shí)踐檢驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建常態(tài)化審查機(jī)制、增強(qiáng)操作的實(shí)質(zhì)性和親歷性、完善審查模式和標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化檢警聯(lián)動(dòng)等舉措，充分釋放羈押必要性審查制度的監(jiān)督效能，推動(dòng)檢察工作現(xiàn)代化和社會(huì)治理水平提升。

關(guān)鍵詞：羈押必要性審查 檢警關(guān)系 法律監(jiān)督 聽證式審查

對(duì)刑事強(qiáng)制措施的監(jiān)督既指向羈押程序的合法性、規(guī)范性，也涉及人身羈押的合理性，包含訴訟保障和權(quán)利保障雙重屬性，是新時(shí)代法律監(jiān)督工作的重要內(nèi)容和有力抓手。最高檢印發(fā)的《2023-2027年檢察改革工作規(guī)劃》提出要“健全完善逮捕后羈押必要性審查和強(qiáng)制措施變更審查工作機(jī)制”。2023年12月，最高檢、公安部聯(lián)合印發(fā)《人民檢察院、公安機(jī)關(guān)羈押必要性審查、評(píng)估工作規(guī)定》，進(jìn)一步明確了羈押必要性審查的辦理程序和操作標(biāo)準(zhǔn)。在偵查監(jiān)督與協(xié)作配合并重的檢警關(guān)系模式下，應(yīng)強(qiáng)化羈押必要性審查的功能和力度，推動(dòng)法律監(jiān)督現(xiàn)代化與社會(huì)治理能力全面提升。

一、羈押必要性審查的制度價(jià)值與功能定位

（一）監(jiān)督制約：羈押必要性審查的程序機(jī)理

修訂后《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》“刑事訴訟法律監(jiān)督”章節(jié)完善和細(xì)化了羈押必要性審查制度的程序設(shè)計(jì)，著力凸顯其監(jiān)督屬性和職能定位。羈押必要性審查契合“捕訴一體”辦案模式，使檢察監(jiān)督視野從偵查取證合法性向人身強(qiáng)制合理性拓展，使對(duì)訴前羈押的監(jiān)督模式從審查逮捕階段的“定點(diǎn)把關(guān)”向全程、動(dòng)態(tài)調(diào)整轉(zhuǎn)變，有助于充分延伸監(jiān)督觸角，全面提升監(jiān)督能力。

（二）主動(dòng)救濟(jì)：羈押必要性審查的應(yīng)有之義

羈押作為剝奪公民人身自由的強(qiáng)制措施，需要通過司法裁斷對(duì)其合法性和正當(dāng)性予以確認(rèn)，這也是刑事司法準(zhǔn)則的基本要求和域外刑事法制的普遍做法。檢察機(jī)關(guān)開展羈押必要性審查強(qiáng)化了訴前羈押的司法屬性，使檢察機(jī)關(guān)在刑事強(qiáng)制措施適用方面的作用更具主動(dòng)性、持續(xù)性。由于影響羈押必要性的各種因素容易隨著偵查取證和訴訟程序的推進(jìn)而產(chǎn)生波動(dòng)，檢察人員開展羈押必要性審查需要增強(qiáng)履職能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)“審”與“查”相結(jié)合，推動(dòng)訴前羈押的把關(guān)重心從批捕階段的“被動(dòng)攔截”向捕后階段的主動(dòng)篩查延伸。

（三）協(xié)作共贏：羈押必要性審查的應(yīng)然形態(tài)

新時(shí)代檢察監(jiān)督工作遵循“雙贏多贏共贏”理念，注重監(jiān)督智慧與最優(yōu)實(shí)效，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督關(guān)系中的互動(dòng)性而非對(duì)抗性。檢警雙方要在“大控方”格局中更好地形成追訴合力，就應(yīng)在訴前羈押措施適用方面深化協(xié)作，形成互利共贏而非“零和博弈”的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。由于檢警雙方掌握的案件信息嚴(yán)重不對(duì)稱，檢察機(jī)關(guān)評(píng)估羈押必要性需要與偵查機(jī)關(guān)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，以充分掌握捕后偵查進(jìn)展和案件動(dòng)態(tài)，綜合考量采取非羈押措施對(duì)證據(jù)安全和公共安全的影響，從而妥善適用刑事強(qiáng)制措施，有力提升訴訟質(zhì)效。

二、現(xiàn)行羈押必要性審查機(jī)制中存在的主要問題

（一）辦案理念滯后，羈押必要性審查能動(dòng)性不足

個(gè)別檢察人員辦案思維還比較落后，將人身羈押視為防范辦案風(fēng)險(xiǎn)、確保訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行的應(yīng)然舉措，對(duì)逮捕措施“重合法性審查，輕必要性分析”，擔(dān)憂非羈押處理會(huì)導(dǎo)致公眾產(chǎn)生辦關(guān)系案、人情案的誤解，羈押必要性審查的主動(dòng)性有所欠缺。有的偵查人員在“偵查中心主義”理念影響下，認(rèn)為羈押權(quán)的行使依附并輔助于偵查活動(dòng)，習(xí)慣“羈押為原則，不羈押為例外”的做法，將提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕作為辦理刑事案件的例行程序，對(duì)捕后變更強(qiáng)制措施缺乏動(dòng)力。

（二）審查模式書面化、形式化

有的檢察人員開展羈押必要性審查采取純書面審查模式，較為依賴偵查卷宗或單方材料，未全面、動(dòng)態(tài)掌握相關(guān)案件信息及在押人員情況。有的檢察人員對(duì)于主觀方面的羈押必要性標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，除非有退贓退賠、身體狀況惡化、案件事實(shí)或證據(jù)發(fā)生重大變化等客觀原因，否則較少變更羈押性強(qiáng)制措施。2020年J省W市變更刑事強(qiáng)制措施的140件案件中，以“認(rèn)罪悔罪態(tài)度較好”等主觀理由變更羈押的有 16件，僅占總變更案件數(shù)的11.4%；而未變更羈押的58件案件中，以“采取取保候?qū)彺胧┛赡軞?、偽造證據(jù)、干擾證人作證或者串供”等主觀理由不予變更的案件達(dá)到70%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他客觀性理由。［1］

（三）審查程序訴訟化程度不高、權(quán)利保障不足

羈押必要性審查采取聽證式、案件化審查機(jī)制的比例不高，聽證程序的抗辯性不強(qiáng)，當(dāng)事人雙方及偵查機(jī)關(guān)的參與權(quán)、抗辯權(quán)未得到充分保障。有的被追訴人不知曉其享有羈押必要性審查的申請(qǐng)權(quán)，或者僅提交了簡略的申請(qǐng)意見而未附證明材料。審前羈押的期限應(yīng)與犯罪嫌疑人、被告人可能科處的刑罰相適應(yīng)。［2］有的檢察官辦理捕訴案件時(shí)未對(duì)被追訴人進(jìn)行量刑預(yù)估，作出批捕、起訴決定后未關(guān)注在押期限，有時(shí)出現(xiàn)未決羈押期限超過實(shí)際判罰刑期的“刑期倒掛”現(xiàn)象，導(dǎo)致審前階段的過度羈押。

（四）檢警協(xié)作聯(lián)動(dòng)有待加強(qiáng)

檢警聯(lián)席會(huì)議、案件會(huì)商機(jī)制的研判范圍通常側(cè)重于罪與非罪、此罪與彼罪、證據(jù)條件等定罪量刑事項(xiàng)，對(duì)于強(qiáng)制措施的適用往往缺乏關(guān)注。檢警雙方在捕后階段對(duì)案件信息的溝通交流相對(duì)較少，有的偵查機(jī)關(guān)在案件批捕后即認(rèn)為指標(biāo)任務(wù)已經(jīng)完成，怠于將捕后案件的偵查進(jìn)展、證據(jù)變化、羈押狀況等情況主動(dòng)通報(bào)檢察機(jī)關(guān)，有的檢察機(jī)關(guān)也較少將后續(xù)訴訟進(jìn)度和刑事和解等情況告知偵查機(jī)關(guān)，有時(shí)導(dǎo)致羈押必要性評(píng)估陷入“信息孤島”困境。

三、G省推行羈押必要性審查機(jī)制的實(shí)踐探索

最高檢開展羈押必要性審查專項(xiàng)活動(dòng)以來，G省檢察機(jī)關(guān)全面推進(jìn)、深入探索，形成一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法。

（一）完善考評(píng)激勵(lì)和容錯(cuò)機(jī)制

Z市檢察機(jī)關(guān)將“羈押必要性審查案件辦理數(shù)”“開展羈押必要性審查提出建議采納數(shù)”納入檢察官業(yè)績考評(píng)指標(biāo)體系，通過提高相關(guān)指標(biāo)比分權(quán)重，有效提升檢察官開展羈押必要性審查的積極性。H市檢察機(jī)關(guān)出臺(tái)文件建立容錯(cuò)機(jī)制，明確規(guī)定檢察官作無社會(huì)危險(xiǎn)性不捕或者開展羈押必要性審查后變更強(qiáng)制措施后，犯罪嫌疑人脫逃或者再犯的，如審查認(rèn)為承辦人無故意或重大過失，則不應(yīng)對(duì)承辦檢察官的非羈押處理予以否定評(píng)價(jià)。

（二）調(diào)查核實(shí)手段的實(shí)質(zhì)化運(yùn)用

N院建立社會(huì)危險(xiǎn)性“六查”機(jī)制，要求承辦人通過閱卷、提審、調(diào)閱資料、溝通走訪、社會(huì)調(diào)查等方式，對(duì)犯罪嫌疑人的職業(yè)、收入、住所、家庭、和解賠償、配合監(jiān)管等方面情況開展“六查”，全面、深入考量其社會(huì)危險(xiǎn)性及后續(xù)監(jiān)管條件，并將調(diào)查核實(shí)情況詳細(xì)記錄于案件審查報(bào)告中，作為案件質(zhì)量評(píng)查的重要內(nèi)容。

（三）大力推行聽證式審查機(jī)制

S市檢察機(jī)關(guān)切實(shí)貫徹最高檢“檢察護(hù)企”專項(xiàng)行動(dòng)部署，對(duì)企業(yè)犯罪實(shí)行全流程羈押必要性審查，對(duì)于涉民營企業(yè)不捕不訴案件，積極開展公開聽證，聽取人大代表等對(duì)于相關(guān)事實(shí)證據(jù)和案件處理的意見。D院大力推行羈押聽證機(jī)制，對(duì)辦理的全部羈押必要性審查和大部分審查逮捕案件均開展公開聽證，并將聽證情況作為羈押決策的重要依據(jù)，有力提升了司法公信力和透明度。

（四）建立主動(dòng)引導(dǎo)和檢警協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制

L市人民檢察院要求從刑事案件偵查階段開始，即向偵查機(jī)關(guān)制發(fā)《刑事案件羈押必要性審查告知書》，通過“正負(fù)面清單”明確社會(huì)危險(xiǎn)性因素和適宜非羈押處理的情形，并引導(dǎo)符合無社會(huì)危險(xiǎn)性不捕和變更強(qiáng)制措施條件的犯罪嫌疑人提出羈押必要性審查申請(qǐng)。Q院針對(duì)交通肇事、故意傷害、故意毀壞財(cái)物等犯罪的涉賠償案件，及時(shí)跟進(jìn)犯罪嫌疑人的賠償意愿、賠償能力等情況，會(huì)同公安機(jī)關(guān)、社區(qū)、社會(huì)組織等共同做好調(diào)解工作，為非羈押處理積極創(chuàng)造有利條件。

（五）依托偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室推動(dòng)職能下沉

2021年以來，Y市檢察機(jī)關(guān)在全區(qū)各派出所設(shè)立偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室，以“線上+線下”溝通及“派駐+巡回”相結(jié)合模式，將監(jiān)督職能充分滲透至辦案一線。該院建立“駐所提示單”跟蹤機(jī)制，刑事執(zhí)行檢察部門駐所檢察官定期向刑檢部門檢察官收集具有認(rèn)罪悔罪、刑事和解、退贓退賠等情形的案件信息，經(jīng)調(diào)查核實(shí)后認(rèn)為適合啟動(dòng)羈押必要性審查的，通過制發(fā)“提示單”督促基層派出所引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成和解、退贓退賠，并及時(shí)開展羈押必要性審查變更強(qiáng)制措施。該機(jī)制推行后成效明顯，捕后解除羈押人數(shù)大幅提升。D市檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室功能，檢察機(jī)關(guān)通過溝通會(huì)商、審閱證據(jù)、參與證據(jù)收集等方式對(duì)公安機(jī)關(guān)將要提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的案件進(jìn)行“呈捕必要性預(yù)審查”，預(yù)先篩查、剔除無羈押必要的呈捕人員，有效降低呈捕率。

（六）加強(qiáng)審判階段羈押必要性審查

Z市檢察機(jī)關(guān)對(duì)于法定刑在3年有期徒刑以下的，一審6個(gè)月內(nèi)未宣判和二審4個(gè)月內(nèi)未宣判的在辦羈押案件，在提起公訴后持續(xù)跟蹤刑事和解、賠償?shù)惹闆r，對(duì)無羈押必要的，及時(shí)建議法院變更強(qiáng)制措施。對(duì)于法院審理期限較長導(dǎo)致未決羈押期限可能超過刑期的案件，及時(shí)建議法院變更強(qiáng)制措施。

四、完善羈押必要性審查機(jī)制的路徑探析

在總結(jié)實(shí)踐樣本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善羈押必要性審查機(jī)制，可以從以下方面著手：

（一）構(gòu)建常態(tài)化、一體化審查機(jī)制

應(yīng)將羈押必要性評(píng)估充分融入刑事追訴活動(dòng)中，成為辦案“必修課”，強(qiáng)化案件審查報(bào)告的羈押必要性分析論證，在補(bǔ)充偵查建議事項(xiàng)中強(qiáng)化對(duì)羈押必要性證據(jù)的考量，使羈押必要性審查模式從分段、隨機(jī)抽查向全程、動(dòng)態(tài)審查轉(zhuǎn)變。探索構(gòu)建羈押必要性分級(jí)標(biāo)識(shí)制度，對(duì)作出批捕決定的犯罪嫌疑人逐一注明羈押理由，研判評(píng)定羈押必要性等級(jí)。對(duì)于以被追訴人拒不供認(rèn)或可能串供、毀滅證據(jù)為羈押理由的，在出現(xiàn)認(rèn)罪態(tài)度轉(zhuǎn)變或證據(jù)收集完畢等羈押理由喪失的情形時(shí)，及時(shí)審查評(píng)估非羈押處理的可行性。加強(qiáng)對(duì)已逮捕人員進(jìn)行量刑預(yù)判，對(duì)于在押期限即將超過預(yù)估刑期的，及時(shí)啟動(dòng)羈押必要性審查。對(duì)于羈押期限超過1年的輕刑犯、過失犯等，定期研判羈押必要性。

（二）辦理模式的案件化、親歷化

可推行羈押必要性審查案件化辦理機(jī)制，將辦案程序與辦案思維導(dǎo)入羈押必要性審查工作中，形成相應(yīng)的辦理流程及證明標(biāo)準(zhǔn)，防止相關(guān)程序任意啟動(dòng)、運(yùn)行紊亂及隨意中止。另外，強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)手段的運(yùn)用，增強(qiáng)審查模式的親歷性、接觸性，可通過走訪相關(guān)社區(qū)、街道、村委、工作單位及監(jiān)管場(chǎng)所、派駐檢察室，調(diào)取查閱相關(guān)材料，咨詢知情人士，必要時(shí)也可委托司法行政機(jī)關(guān)出具社會(huì)調(diào)查報(bào)告。對(duì)于民間糾紛等引起的輕刑案件，積極促成刑事和解和矛盾化解，為非羈押處理創(chuàng)造條件。

（三）評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)化、精細(xì)化

較之審查逮捕環(huán)節(jié)的社會(huì)危險(xiǎn)性分析，捕后階段的羈押必要性評(píng)估包含了更加多維、動(dòng)態(tài)的考量要素，需要構(gòu)建更為科學(xué)、精細(xì)的量化評(píng)估體系，科學(xué)設(shè)定指標(biāo)分值比重，通過實(shí)質(zhì)化、標(biāo)準(zhǔn)化操作抑制司法恣意與尺度差異（具體參見《羈押必要性審查量化評(píng)估因素表》）?？芍攸c(diǎn)關(guān)注非羈押風(fēng)險(xiǎn)較小的輕刑案件，如達(dá)成刑事和解的故意傷害、尋釁滋事、交通肇事案和涉案人數(shù)較多、危害性相對(duì)較小的幫助信息網(wǎng)絡(luò)犯罪活動(dòng)、開設(shè)賭場(chǎng)以及生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品案。

（四）審查程序的訴訟化與權(quán)利保障實(shí)質(zhì)化

應(yīng)積極開展羈押必要性聽證式審查，發(fā)揮檢方客觀中立的天然優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建控辯審訴訟三角結(jié)構(gòu)。承辦檢察官通過聽證程序認(rèn)真聽取偵辯雙方、被害人的意見，充分賦予其示證、質(zhì)證、辯論的權(quán)利，可吸收相關(guān)社區(qū)、街道、村落、單位的代表及知情人士作為聽證員參與聽證，使審查模式由“審批式”向“庭審式”轉(zhuǎn)變。結(jié)合推進(jìn)深化刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作，保障當(dāng)事人及其辯護(hù)律師充分享有羈押必要性審查的申請(qǐng)權(quán)，將申請(qǐng)羈押必要性審查作為權(quán)利義務(wù)告知的重要內(nèi)容，確保未聘請(qǐng)辯護(hù)律師的被追訴人知曉申請(qǐng)羈押必要性審查的作用和流程。

（五）強(qiáng)化檢警協(xié)作與會(huì)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一是將羈押必要性評(píng)估作為檢警案件會(huì)商的重要內(nèi)容，重點(diǎn)關(guān)注長期、多人羈押案件，共同研判非羈押處理的合理性、可行性。二是完善呈捕前預(yù)審查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)呈捕人員范圍的共同研判，源頭壓減羈押人數(shù)；推動(dòng)公安機(jī)關(guān)通過取保后直訴等形式分流刑事案件，加大對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性證據(jù)、量刑證據(jù)的收集力度。三是構(gòu)建信息共享與雙向通報(bào)機(jī)制，推動(dòng)偵查機(jī)關(guān)定期向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)案件批捕后的偵查進(jìn)展、證據(jù)變化、刑事和解、悔罪表現(xiàn)、身體狀況等情況；檢察機(jī)關(guān)定期向偵查機(jī)關(guān)提供刑事案件羈押必要性分析報(bào)告，共同提升訴訟質(zhì)效。