村規(guī)民約的現(xiàn)實(shí)困境及優(yōu)化路徑研究

周旭陽

摘要：合理有效的村規(guī)民約對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。文章以湖南省第一、第二屆“十佳”村規(guī)民約為例，探討鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下新時(shí)代村規(guī)民約的實(shí)踐困境及優(yōu)化路徑。研究發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約存在操作性不強(qiáng)、約束力不夠、村民參與度低、實(shí)際作用低于預(yù)期等問題，需具化規(guī)則、加強(qiáng)操作性，完善機(jī)制、增強(qiáng)約束力，規(guī)范程序、提高參與度，強(qiáng)化生命力、改善執(zhí)行效果，以便更好地服務(wù)于鄉(xiāng)村振興。

村規(guī)民約是由黨組織和政府主持制定或修訂的、村（居）民“進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的行為規(guī)范”。黨的十八大提出全面深化改革國(guó)家治理體系和治理能力等目標(biāo)，村規(guī)民約建設(shè)開始成為推進(jìn)基層治理體系現(xiàn)代化的重要途徑。民政部等七部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出：“村規(guī)民約是引導(dǎo)基層群眾踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的有效途徑，是健全和創(chuàng)新黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的現(xiàn)代基層社會(huì)治理機(jī)制的重要形式?！焙侠碛行У拇逡?guī)民約對(duì)于健全鄉(xiāng)村治理體系，提升鄉(xiāng)村治理成效，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

為進(jìn)一步引導(dǎo)全省各地做好村規(guī)民約修訂與實(shí)施工作，湖南省民政廳在2019—2021年間先后兩次在全省范圍內(nèi)組織開展了優(yōu)秀村規(guī)民約（居民公約）征集遴選和宣傳推介活動(dòng)，評(píng)選出湖南省“十佳”村規(guī)民約（居民公約）。本文以這兩屆共20篇“十佳”村規(guī)民約為例，結(jié)合實(shí)地調(diào)查獲得的感性材料，研究鄉(xiāng)村振興背景下村規(guī)民約的現(xiàn)實(shí)困境及優(yōu)化路徑，以期更好地發(fā)揮新時(shí)期村規(guī)民約作用，助力鄉(xiāng)村振興。

湖南省村規(guī)民約的現(xiàn)實(shí)困境

村規(guī)民約在涵養(yǎng)文明鄉(xiāng)風(fēng)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及鄉(xiāng)村善治中能發(fā)揮重要作用，是精神文明建設(shè)的有力抓手，是創(chuàng)新基層治理、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有效載體。但在具體實(shí)施過程中，村規(guī)民約面臨“上了墻”卻“落不了地”的尷尬境地，存在諸多現(xiàn)實(shí)困境。

操作性不強(qiáng)

現(xiàn)有村規(guī)民約多屬倡導(dǎo)性、勸說性和導(dǎo)向性規(guī)則，大多未規(guī)定具體實(shí)施方法，需結(jié)合地方特色自行摸索。統(tǒng)計(jì)表明，“十佳”村規(guī)民約中有90%的內(nèi)容是純導(dǎo)向性條款，如“尊老愛幼”“孝老愛親”，但對(duì)于如何執(zhí)行及如何處置違規(guī)行為并無具體規(guī)定，只有源田村和玄本村有所涉及。例如，“子女應(yīng)盡贍養(yǎng)老人的義務(wù)，不得歧視、虐待遺棄老人。每出現(xiàn)一起，扣5分”“不盡贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)者……每次扣3分”。

約束力不夠

通過對(duì)20篇“十佳”村規(guī)民約進(jìn)行分析可知，村規(guī)民約對(duì)村民的行為約束體現(xiàn)為倡導(dǎo)性、勸說性和導(dǎo)向性規(guī)則，主要以“不得”“不可”“必須”“禁止”等方式表述，并借助社會(huì)輿論予以約束，但對(duì)偏離村規(guī)民約之行為缺乏可操作的具體措施，約束乏力，許多淪為“寫在墻上的標(biāo)語”[1]。如何利用村規(guī)民約有效約束居民行為，仍考驗(yàn)著基層管理者的智慧。

村民參與度不高

“十佳”經(jīng)過反復(fù)修訂、層層審核，大多按程序最大限度地宣傳普及、征求并體現(xiàn)村民共同意愿，但也存在問題。如石屏村“制定或修訂過程”表述中的“2020年3月份我村啟動(dòng)環(huán)境衛(wèi)生付費(fèi)制工作，很多村民不理解不支持……”就反映了村規(guī)民約在推行中遇到的困難，亟需得到村民的理解、支持和參與。

效果不理想

制度的生命力在于執(zhí)行，如果不能執(zhí)行到位，就無法發(fā)揮作用或是作用不大。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多村規(guī)民約并未執(zhí)行到位，執(zhí)行效果遠(yuǎn)低于期待。隨著村民的生產(chǎn)、生活和思想受到城市化、市場(chǎng)化、全球化的影響，村規(guī)民約的作用也受到了時(shí)代變更的影響[2]。農(nóng)村生產(chǎn)單位由社隊(duì)轉(zhuǎn)向家庭，農(nóng)戶間的聯(lián)結(jié)變少，一定程度上動(dòng)搖了村規(guī)民約運(yùn)作的基礎(chǔ)及治理效果。

其他問題

除上述問題外，還存在一些其他問題。第一，重形式輕內(nèi)容。例如，沙洲瑤族村、響水村、十八洞村等村的村規(guī)民約過于追求形式創(chuàng)新而忽視了內(nèi)容的全面性。第二，表述有誤或雷同。個(gè)別“十佳”存在錯(cuò)別字（如樟霞村“社會(huì)（秩序）安全篇”里的“不拉幫 不站隊(duì)”）和條款重復(fù)（如三里村第一、三條均提到“尊老愛幼”）等問題。實(shí)際調(diào)查中甚至還發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約有雷同現(xiàn)象。

總之，在多重因素交織影響下，利用村規(guī)民約推進(jìn)鄉(xiāng)村“三治融合”仍面臨諸多挑戰(zhàn)，其服務(wù)鄉(xiāng)村振興的途徑和效果仍有待加強(qiáng)。

村規(guī)民約優(yōu)化路徑

村規(guī)民約中的種種問題給基層治理帶來了挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代村規(guī)民約既要弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德，又要宣揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，用具體規(guī)定引導(dǎo)村民自力更生、艱苦奮斗，齊心協(xié)力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)。尋求解決辦法與優(yōu)化路徑，實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約“上墻”與“落地”相統(tǒng)一，助力鄉(xiāng)村振興，至關(guān)重要。

具化規(guī)則，提高操作性

1.要有針對(duì)性

村規(guī)民約內(nèi)容不能過于原則、空洞，不能成為國(guó)家法律政策的翻版，要結(jié)合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣與村莊實(shí)際情況，既符合國(guó)家法律又符合鄉(xiāng)村實(shí)際。這方面的成功案例就是針對(duì)近些年的紅白喜事大操大辦、隨禮負(fù)擔(dān)沉重等問題，多數(shù)村規(guī)民約做了相應(yīng)約束。因其瞄準(zhǔn)了群眾的痛點(diǎn)，頗受擁護(hù)。

2.要具操作性

內(nèi)容上要將抽象的價(jià)值觀轉(zhuǎn)化為可施行的具體行為，避免理論說教。保障上要細(xì)化監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，做到主體明確、方法適當(dāng)，確保村治主體的監(jiān)督執(zhí)行做到有法可依、有規(guī)可循[3]。另外，操作標(biāo)準(zhǔn)要量化。石屏村關(guān)于移風(fēng)易俗的規(guī)定就很具操作性：“操辦酒席，親戚以外人員隨賀禮最高不超過200元，宴請(qǐng)招待不超過20桌?！?/p>

完善機(jī)制，強(qiáng)化約束力

1.聯(lián)結(jié)村民利益

村民需求得到滿足是其認(rèn)同遵守村規(guī)民約的第一動(dòng)力[4]。與村民利益關(guān)聯(lián)的程度決定了村民參與公共事務(wù)、遵循鄉(xiāng)規(guī)民約的程度。村干部要引領(lǐng)村民把他們最迫切、最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)注的問題融入村規(guī)民約，最大化地收集、整合民意、體現(xiàn)民意，才能得到村民的支持。要抓住國(guó)家大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大機(jī)遇，圍繞集體資產(chǎn)、社會(huì)公益等公共問題，將個(gè)人私利與公共利益緊密結(jié)合起來，滿足村民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，更好地回應(yīng)民眾對(duì)美好生活的期待。

2.完善獎(jiǎng)懲機(jī)制

獎(jiǎng)懲機(jī)制是否完備是村規(guī)民約執(zhí)行力的基礎(chǔ)。獎(jiǎng)懲分明才能激發(fā)村民的主動(dòng)性、自覺性，才能提高規(guī)約的嚴(yán)肅性、權(quán)威性?！兑庖姟访鞔_規(guī)定：對(duì)違反村規(guī)民約、居民公約的情形，要加強(qiáng)批評(píng)教育，并通過合理的處理方式，使違反者受到教育、改正錯(cuò)誤。懲罰權(quán)本身是村民自治權(quán)的重要組成部分，但必須合理合法，不得濫用強(qiáng)制處罰，避免簡(jiǎn)單以罰代教。

3.成立監(jiān)管組織

通過適當(dāng)形式選舉公道、正派、有威望的村民代表監(jiān)督村規(guī)民約的執(zhí)行。石屏村、玄本村等成立了紅白理事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)、村民議事會(huì)等“五會(huì)”來保證村規(guī)民約執(zhí)行到位，是值得推廣的探索與實(shí)踐。

規(guī)范程序，提高參與度

1.加強(qiáng)宣傳，規(guī)范制定過程

村規(guī)民約的制定修改過程也是群眾提高認(rèn)識(shí)、自我教育的過程，能夠強(qiáng)化村民的自治、法治意識(shí)及價(jià)值導(dǎo)向。一要加大法制宣傳和教育力度，讓村民正確認(rèn)識(shí)村規(guī)民約的性質(zhì)和效力。二要?jiǎng)?chuàng)新方式。既要運(yùn)用傳統(tǒng)宣傳手段，也要結(jié)合現(xiàn)代信息化手段。三要規(guī)范程序。制定和執(zhí)行過程中，要讓村民自己決策、自己選擇，實(shí)現(xiàn)民事民議、民事民辦、民事民管。

2.加強(qiáng)聯(lián)結(jié)，強(qiáng)化村莊共同體

如何在開放性和流動(dòng)性增強(qiáng)的背景下，將日益原子化的村民聯(lián)合起來，是村規(guī)民約現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的核心要義[5]。一要夯實(shí)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，建構(gòu)村莊利益共同體。利用鄉(xiāng)村振興的機(jī)遇，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。二要培養(yǎng)共同體意識(shí)，強(qiáng)化價(jià)值認(rèn)同。利用各種官方、非官方的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，鼓勵(lì)村民通過圖片和視頻宣傳家鄉(xiāng)的變化，讓外出務(wù)工的村民找到歸屬感，留住鄉(xiāng)愁。

強(qiáng)化生命力，改善執(zhí)行效果

1.平衡關(guān)系，避免干預(yù)過當(dāng)

國(guó)家政權(quán)適度介入，調(diào)適村規(guī)民約的程序和內(nèi)容，防止其形式化和空洞化，同時(shí)結(jié)合地方實(shí)際，盤活鄉(xiāng)村非正式制度和治理資源，確保村規(guī)民約合法的前提下，保障其“民間法”的地位和自治空間。

2.調(diào)適內(nèi)容，將規(guī)則融入鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)

充分考慮鄉(xiāng)土習(xí)俗和人情習(xí)慣，將其嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。要將科學(xué)民主精神和“美麗鄉(xiāng)村”時(shí)代元素融入村規(guī)民約，把相關(guān)政策轉(zhuǎn)化為村規(guī)民約的具體規(guī)定[6]。

3.多元參與，強(qiáng)化示范引領(lǐng)力

一要構(gòu)建多元參與的鄉(xiāng)村治理格局。要吸納新鄉(xiāng)賢等社會(huì)力量參與村莊治理，健全鄉(xiāng)村治理綜合協(xié)同機(jī)制。二要發(fā)揮新鄉(xiāng)賢、干部、黨員等的先鋒模范作用。

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求[7]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，現(xiàn)代村規(guī)民約擔(dān)負(fù)起了重要使命，成為型構(gòu)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理方式的重要載體?！叭稳诤稀钡拇逡?guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村振興的全面助推作用已成不爭(zhēng)事實(shí)，但在實(shí)踐中仍存在操作性不強(qiáng)、約束力不夠、村民參與度低，實(shí)際作用低于預(yù)期等問題，需要具化規(guī)則，加強(qiáng)操作性，完善機(jī)制，增強(qiáng)約束力，規(guī)范程序，提高參與度，強(qiáng)化生命力，改善執(zhí)行效果，以提高其實(shí)際效能并更好地服務(wù)鄉(xiāng)村振興。如何結(jié)合傳統(tǒng)價(jià)值規(guī)范、現(xiàn)代治理理念及治理工具，利用村規(guī)民約推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，是一個(gè)需要持續(xù)思考并反復(fù)實(shí)踐的問題。我們需要更深入的推進(jìn)理論研究和具體實(shí)踐，更好地利用村規(guī)民約服務(wù)并促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

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2022年度湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下湖南鄉(xiāng)村語言景觀現(xiàn)狀與對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)為XSP22YBZ107）階段性成果。

（作者單位：湖南工程學(xué)院）