考課制度：古代官員任免升降的依據(jù)

李忠林

【關(guān)鍵詞】考課 吏治 上計 巡行

【中圖分類號】K23 【文獻標(biāo)識碼】A

中國古代考課制度的形成

考課，又稱考績或考功，是封建王朝對各級官僚的德行、才能、政績、年勞定期考察的基本制度?！渡袝に吹洹吩疲骸叭d考績，三考黜陟幽明?！边@說明遠在堯舜時代就已經(jīng)有了對官員的考績之法，然其細節(jié)無從稽考。古文獻中對夏商時代官員的選任和考課標(biāo)準(zhǔn)也有只言片語的記載。西周時期的天官冢宰“三歲大計群吏之治”，當(dāng)是考課制度的雛形。此后，春秋有“書勞”之制，戰(zhàn)國有“上計”之法，是我國古代對官吏進行考課的制度淵藪。但應(yīng)該認識到，先秦時期對官員的考課尚未形成系統(tǒng)化、規(guī)范化的制度體系。這是因為，西周以來的禮樂文明是以宗法和分封為其核心的，國家的行政權(quán)力掌握在各級大小貴族手中，在家國同構(gòu)的政治體制中，吏制實行“世卿世祿”，爵位和官職都可世襲。

進入秦漢之世，國家政體發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。盡管以嫡長子繼承為核心的宗法制得以保存和延續(xù)，但秦以郡縣規(guī)制天下，漢雖皇子封王、功臣封侯，不過都衣食租稅而已，真正掌控各級行政權(quán)力的都是職業(yè)文官。中國這種官僚體制最早可以上溯至戰(zhàn)國，在風(fēng)起云涌的變法浪潮中，舊貴族的勢力在各國不同程度地得以清洗，其中尤以商鞅在秦的變法最為徹底。在這樣一種社會基礎(chǔ)之上，新興的秦漢帝國以嶄新的面貌登上歷史舞臺，法制化進程快速推進。從20世紀(jì)70年代出土的睡虎地秦簡《秦律十八種》來看，秦代的成文法已非常規(guī)范和成熟，這也得到了近年面世的岳麓書院秦簡《律令雜抄》等新材料的證實。而在出土簡帛中見到的漢代法律更加豐富，這不僅因為兩漢時間更長，更為重要的是，這一時期的法令體系日趨豐富完善。

這些具體而微的法律條文需要專業(yè)的官吏去實施和執(zhí)行，在司法和行政不相區(qū)分的封建時代，官僚作為行政行為的運作主體，便是各類法律和政令的執(zhí)行者和實踐者，其能力、德行和事功直接關(guān)乎國家政策的落實和社會的繁榮穩(wěn)定。為此，封建最高統(tǒng)治者針對各級官員的考課進行了一系列的頂層設(shè)計，形成了上計、巡察、選舉等制度，這些制度彼此有效銜接、相互制約，共同構(gòu)成了對各級各類長官屬吏之德才功勞的全面考課。縱觀漫長的中國傳統(tǒng)社會，上起秦漢，下訖明清，盡管職官制度屢有變更，但對官吏的考課卻從未中斷，形成了古代東亞社會特色鮮明的制度體系。

中國古代考課制度的內(nèi)容與特點

一是考課范圍廣泛，幾乎涵蓋了各級各類衙門機構(gòu)的長官和屬吏。秦漢時期考課最基本的方式有兩種，一種是自上而下的巡察，一種是自下而上的上計。其中，常規(guī)化的巡察由刺史和督郵負責(zé)，刺史在西漢初置的時候以“六條問事”，即按照中央授權(quán)的六種事項巡察郡國守相。刺史為六百石，而守相為二千石，這樣設(shè)置的目的是想收以輕治重之效。但隨著時間的推移，刺史對地方刺舉已不限于“六條”，《后漢書·百官志五》本注已認為“州刺史”的職責(zé)是“以八月巡行所都郡國，錄囚徒，考殿最”。所謂“考殿最”就是考課官員，以評定優(yōu)劣之意。督郵亦稱都吏，是郡國巡察縣令（長）丞尉的吏掾。

如果說巡察尚具有監(jiān)督色彩，那么上計則是系統(tǒng)考課地方官吏的一項基本制度。以秦漢為例，上計有中央課郡國和郡國課屬縣兩個層次。一般說來，各郡國秋冬課吏，中央年底考課郡國守相?？たh設(shè)有專門的計曹、計掾和上計佐史，負責(zé)上計事務(wù)。上計的內(nèi)容包括戶口、墾田、賦稅、盜賊、獄政、治安、災(zāi)情等量化后的數(shù)據(jù)。尹灣漢墓竹簡《集簿》是西漢東海郡在成帝年間的一份上計簿，其內(nèi)容涉及到東海郡的縣邑侯國及鄉(xiāng)亭的數(shù)量、全郡主官和屬吏的總數(shù)、戶口（并按性別、年齡段作了統(tǒng)計）、提封田、主要農(nóng)作物的種植面積、府庫錢糧出入。這一材料真實的反映了當(dāng)時郡一級上計的具體內(nèi)容?？h一級上計的完整集簿雖未發(fā)現(xiàn)，但有關(guān)情況在簡牘中也能見到，推想和郡一級的上計事項大體一致。上計資料構(gòu)成了國家考課地方主吏的基本依據(jù)。在西漢時期，中央王朝由丞相府和御史府負責(zé)受計，有時候皇帝本人甚至親自接見上計吏員。對官吏的考課結(jié)果會有等次區(qū)別，史書所謂的“課殿最”正是指此，其中“最”為高第，自然會得到嘉獎，而課“殿”者則要受到懲罰。當(dāng)然，大多數(shù)人會介于兩者之間，《漢書·蕭育傳》記載蕭育曾經(jīng)“課第六”。由此看來，早在西漢時期，官吏的考課就已經(jīng)采用了九等定級，魏晉的九品官人法或濫觴于此，這種考課九等之法一直沿用至后世。而郡國對縣令（長）丞尉的考課則由太守國相直接負責(zé)。

主吏之外，郡縣兩級的屬吏也有專人負責(zé)考課?？すΣ堋斑x署功勞”，負責(zé)郡吏的賞罰考課，縣級屬吏則由縣庭負責(zé)考課。即便是丞相府的吏員，也由相府的西曹主管其刑罰任免事宜。封建時代，職事官之外尚有大量的散官，如郎官、大夫等。散官雖無具體職掌，但也并非無事可做，因此北魏就以立法的形式明確了對散官的考課辦法。后代的散官單純作為一種榮譽被授予，方免于考課。而在漢代，只有三公九卿、大將軍等高級官僚的考課沒有常規(guī)化的程序，其黜陟往往取決于皇帝的態(tài)度。

二是考課內(nèi)容全面，不僅涉及官員的政績，也包括其品行和年勞。政績始終是官吏考課的主要內(nèi)容，上計集簿中對轄區(qū)內(nèi)錢糧戶口等項纖毫無遺地加以統(tǒng)計，正是為了全面掌握官吏的政績。由此也出現(xiàn)了各級官吏虛報上計數(shù)據(jù)、夸大政績的案例，這一事實也從反面說明了政績在考課中的主干地位。

注重官員的道德素養(yǎng)，把品行作為考課內(nèi)容是傳統(tǒng)中國的特色?！吨芏Y·天官·小宰》就提出官員的考課標(biāo)準(zhǔn)有“廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨”六條，其中的“善、敬、正”正是對官吏品行的要求。云夢睡虎地秦簡中的《語書》以南郡守的口氣指出了“良吏”和“惡吏”的標(biāo)準(zhǔn)，即是否廉潔、明法律。同出的《為吏之道》相當(dāng)于當(dāng)時的一部官員行為準(zhǔn)則，其中的吏有“五善”和“五失”，就是對官吏品行的官方要求。兩漢對官員的考課，仍然沿用了“善”“惡”這樣的品行評判用語。不過，秦漢時期的品行標(biāo)準(zhǔn)往往是與政績評價結(jié)合在一起的，直到東漢后期，隨著月旦評的出現(xiàn)，品評人物成為風(fēng)氣。流風(fēng)所及，在魏晉出現(xiàn)了九品中正之制，對仕人和在職官員的品評進一步制度化，這對當(dāng)時的考課標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了很大的影響。

在政績和品行之外，年勞也是考課的一項標(biāo)準(zhǔn)。用今天的眼光來看，年勞主要指任職年限、資歷、貢獻和勤恪等方面的內(nèi)容?！妒酚洝じ咦婀Τ己钫弑怼份d：“古者人臣功有五品，以德立宗廟定社稷曰勛，以言曰勞，用力曰功，明其等曰伐，積日曰閱?！睗h代人講“累日積勞”，方能取“尊官厚祿”。居延漢簡中就有許多官吏功勞的記載。一般說來，“勞”是任職時間長短積累的，也可以因為表現(xiàn)優(yōu)異而被上級“賜勞”“贈勞”，而“功”則是從軍出征達到標(biāo)準(zhǔn)后得到的。漢簡中也能見到基層官吏的“伐閱簿”。功、勞、伐、閱這四等年勞在取得渠道和依據(jù)事功上雖有不同，但考課時或可互相補充，綜合考量年勞。魏晉南北朝以后，按照年勞資品考課官員的傾向不斷加強。

三是考課體制日趨完備，形成了上計、巡行、監(jiān)察等一系列制度，共同構(gòu)成了官員的考察黜陟體制。考課作為整肅吏治的基本手段，其目的就是對各級官員進行考察，并依據(jù)考績的結(jié)果，黜陟幽明，提拔德才兼?zhèn)涞哪艹剂簦瑫r懲處和淘汰不稱職的官員。從這個意義上講，中國古代的考課有著一套完備的體制，上計、巡行和監(jiān)察制度也與之密切相關(guān)，成為這一體制的有機組成部分。上計已如前文所述，是地方向中央?yún)R報全年政績的基本制度。而巡行則是皇帝親自或派遣使者在全國或特定地域視察的一項制度，相傳堯舜時代就有天子定期巡狩之禮，秦和兩漢皇帝也熱衷于巡行天下。而皇帝派遣御史、繡衣使者巡行某些特定地域更是史不絕書。這種巡行的直接目的就是實地考察地方官員對轄區(qū)的治理效能。這一制度在兩晉時期有過中斷，此后南朝宋武帝恢復(fù)了巡狩古禮。歷代皇帝巡狩時黜陟官員也屢見不鮮。兩漢形成了刺史監(jiān)察郡國守相之制，由于刺史本無官署，其職責(zé)便是“周行郡國，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄”。郡國長吏或者督郵也定期巡行轄區(qū)各縣，其道理是一樣的。除過上計、巡行和監(jiān)察制度以外，兩漢時期還以地方歌謠來了解官吏的政績，東漢王朝還曾以詔令的形式要求地方以風(fēng)謠奏事，舉劾地方官員。這一傳統(tǒng)來自先秦時的采風(fēng)古禮，主要根據(jù)民間歌謠了解社會輿論對官員的看法，又叫“聽采”。當(dāng)然，風(fēng)謠由于其自身的隨意性和非官方性，東漢王朝對采風(fēng)的過程和歌謠信息的核實有一定的程序。

早在西漢時期，官員在上計簿籍中“偽自增加，以蒙顯賞”“務(wù)為欺謾，以避其課”，弄虛作假就已存在。漢宣帝就曾下令御史審查上計簿，對有造假嫌疑的按驗復(fù)核。在上計簿籍中嚴(yán)重造假的官員，往往會被免官甚至處死。根據(jù)兩漢書所載，有多位守相因為上計材料造假而被懲處。這說明中央御史府有專職人員負責(zé)計簿的校核。

考課后會對受考官員有一個鑒定意見，就是古人所講的“考殿最”?？颊n結(jié)果會被記錄在個人人事檔案中，漢代稱為“伐閱簿”。經(jīng)過審核的上計簿籍和伐閱簿會一起作為檔案存入丞相和御史兩府。根據(jù)考課結(jié)果，優(yōu)等官員會受到褒獎，如升遷、增秩、賜爵和物質(zhì)獎勵等，而課殿者往往會被降低俸祿、降職甚至免官。介乎兩者之間的則會受到勉勵或者訓(xùn)導(dǎo)。

中國古代考課制度的歷史局限性

從秦漢形成的官吏考課制度綿延兩千多年，是古代封建國家監(jiān)督地方官吏、維持官僚體制高效運行的必要手段，在歷代王朝的吏治建設(shè)中有著重要作用。由于中國文官制度在秦漢時期已經(jīng)形成，與之相應(yīng)的考課之制也較為成熟，此后的歷代統(tǒng)治者雖有損益，但大體框架沒有根本性的變化。

不過，也應(yīng)該看到，古代的考課制度難以克服其歷史局限性，從維護清廉高效的官僚隊伍這一目的來看，仍然存在一定的缺陷。秦漢時期正是皇帝制度形成的早期階段，皇族和外戚在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中占有特殊地位，西漢九卿之一的宗正專門負責(zé)皇族與外戚的事務(wù)亦可見一斑。沒有繼承帝位的皇子會被封為諸侯王，而皇后的兄弟最終會成為下一代皇帝的舅父，往往也會被封侯。

外戚弄權(quán)在西漢已顯露端倪。這種與皇帝有著血緣或姻親關(guān)系的顯貴往往也會成為高官，或者拜相，或者擔(dān)任大將軍。東漢明章以后，皇帝多幼弱即承大統(tǒng)，外戚借助皇太后的力量以舅氏身份輔政，權(quán)傾朝野，目無法紀(jì)。上文已經(jīng)說過，三公和大將軍等高級官僚的考課并無定制，取決于皇帝的喜好。但在年幼的皇帝面前，這些飛揚跋扈的權(quán)臣自然不受考課“黜陟幽明”的約束，更為甚者，他們的舉動會嚴(yán)重破壞考課制度。而年幼的皇帝成人之后，為了對付外戚，又不得不借助宦官的力量，這就形成了外戚與宦官輪流專權(quán)的局面。由此使得東漢政治黑暗，吏治腐敗，所謂考課大都流于形式。

（作者為陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【參考文獻】

①[漢]班固：《漢書》，北京：中華書局，2012年。

②[宋]范曄：《后漢書》，北京：中華書局，2012年。

③甘肅省文物考古研究所等編：《居延新簡：甲渠候官與第四燧》，北京：文物出版社，1990年。

④王東洋：《魏晉南北朝考課制度研究》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2009年。

責(zé)編/于洪清 美編/楊玲玲