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    整體性數(shù)字治理:西安市Y區(qū)治理政策建構與機制的研究

    2024-06-10 11:54:58王潤嵩張晨陽許明
    國際公關 2024年8期
    關鍵詞:公地悲劇整體性治理基層治理

    王潤嵩 張晨陽 許明?

    摘要:地方政府數(shù)字化治理是當前學界研究的新興命題。本文關注地方政府的數(shù)字化治理與治理效能的問題,以西安市Y區(qū) “1+4+N+4”治理體系為例,采用整體性治理理論和金登 (John Kingdon)的多源流理論,解釋了Y區(qū)數(shù)字化治理的政策建構和實踐過程。研究發(fā)現(xiàn),該區(qū)數(shù)字化治理政策之窗的開啟和逐步升級,展現(xiàn)了鮮明的中國特色。該區(qū)用 “整體性治理”破解了 “碎片化難題”,并對數(shù)字治理策略方案進行了進一步的探索、闡釋和總結。

    關鍵詞:整體性治理;基層治理;多源流理論;公地悲劇

    一、問題的提出

    隨著信息技術的迅猛發(fā)展,高新信息技術在社會治理方面產生了深遠影響。黨中央和國務院在 “十三五”規(guī)劃期間大力推進數(shù)字中國建設,“十四五”規(guī)劃更是將 “加快數(shù)字化發(fā)展,建設數(shù)字中國”作為獨立篇章,強調 “提高數(shù)字化政府建設水平”,提升政府治理的科學性和服務效率。[1]

    從廣州的 “一窗式”集成服務改革,到湖南省的 “諸事達”,全國多地紛紛進行了數(shù)字化治理轉型的探索。地方政府治理的數(shù)字化轉型不僅顯著提升了服務效率和服務質量,還引發(fā)了思考:數(shù)字化治理如何提高基層政府治理效能?地方治理效能提升背后的驅動因素是什么?要解答這些問題,需要立足于數(shù)字化治理的現(xiàn)實,參考學術研究的已有成果,并進一步探索和總結數(shù)字治理的運行邏輯和作用機制。

    二、文獻綜述和理論分析框架

    (一)文獻綜述

    當前,如何借助數(shù)字治理提升地方政府治理效能成為學界熱門議題。王浦劬提出行政系統(tǒng)在政府治理中作為主體開展治理活動,治理效能則是評價治理效率和效果的尺度。數(shù)字技術的發(fā)展對傳統(tǒng)政府的治理能力、體系提出了新要求,同時也為政府創(chuàng)新治理方式提供了新思路。因此,學者馬亮認為大數(shù)據(jù)、人工智能等技術的發(fā)展有利于提高治理效率,推動政府治理效能的行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督和持續(xù)改進。

    以上觀點認為數(shù)字治理可以通過創(chuàng)新高位推動、競爭激勵和公眾參與等機制推動行政負擔持續(xù)降低,實現(xiàn) “一網(wǎng)聯(lián)通”,實現(xiàn)對風險動態(tài)的精準識別,提升政府間協(xié)作平滑程度,從而提高民眾獲得感和滿意度 (馬亮,2019;董幼鴻,2020)。

    綜上所述,目前學界的分析主要立足于技術對組織的賦能作用,仍未深入探討數(shù)字治理背后的政策、政治、問題因素和數(shù)字化治理的實踐邏輯。本文期望通過分析Y區(qū)數(shù)字治理的實際運作情況和潛在問題,為政策制定提供有益參考。

    (二)理論分析框架

    1.多源流理論與整體性治理理論

    美國學者金登將垃圾桶模型應用到美國聯(lián)邦政府的研究中,從而提出了多源流理論模型。在政策研究領域,多源流理論模型被逐漸證實不受空間、時間、地點的限制,在所有政策領域都可以靈活廣泛應用。該模型構建了影響政策過程的政策源流、政治源流與問題源流。一般情況下,三種源流獨立運行,但當政策之窗開啟,三種源流就會實現(xiàn)耦合。

    整體性治理理論是立足于整體主義的思維范式,強調以問題解決為導向,[2]以公民需求為治理價值,促進公共利益的實現(xiàn),提高公共治理效能。該理論與本文的適切性有兩點:第一,該理論專注于多元主體跨越邊界的共同治理;第二,在中國政府現(xiàn)階段的行政管理體制下,政府對各類事務的治理呈現(xiàn)不同程度碎片化的特點,整體性治理理論旨在解決治理當中的碎片化問題。

    2.理論框架概述

    政府數(shù)字化治理的根本邏輯是用 “整體性治理”去破解現(xiàn)實中的 “碎片化難題”,本文認為主要分為組織優(yōu)化、價值共建、制度聯(lián)合、智能共享四個方面 (詳見圖1)。本文通過對數(shù)字治理提升地方治理效能體制機制的闡釋,為理解數(shù)字化治理提供新視角,也進一步為推進數(shù)字化治理轉型、實現(xiàn)政府治理能力和治理體系現(xiàn)代化提供新的啟示。

    三、Y區(qū)“1+4+N+4”案例呈現(xiàn)

    案例研究能夠對實踐現(xiàn)象進行豐富細膩的描述,適合回答 “如何”的問題 (Yin,2017)。本研究采用單案例研究方法、訪談法,收集了大量的一手資料,并對訪談信息進行編碼處理。通過收集并分析相關文獻資料等,對西安市Y區(qū)數(shù)字化治理的背景、現(xiàn)狀、問題和發(fā)展趨勢進行全面了解。

    (一)政策緣起

    多源流理論模型是對政策議程設置的重要闡釋,可以解釋一種新生的社會問題如何演變?yōu)檎咦h題并推動政策方案的出臺。西安市Y區(qū)數(shù)字治理的創(chuàng)新實踐不僅是政府治理的革新,更是推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的有益嘗試。

    1.政治源流:政策議程何以顯著

    政治源流在我國的政策情景中起著決定性作用?!罢卧戳饔蓢袂榫w、利益集團的競爭、選舉結果、執(zhí)政黨的理念或者意識形態(tài)的分布以及政府變化等因素組成。”[3]推進數(shù)字治理是從頂層設計到基層付諸執(zhí)行的行動過程,其中黨的執(zhí)政理念、政府的宗旨以及地方黨委、政府的高度重視構成該政策議程的政治源流。

    2023年,國務院印發(fā) 《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》。Y區(qū)從黨的十八大以來認真貫徹落實國家數(shù)字經濟發(fā)展戰(zhàn)略,在信息基礎設施建設、數(shù)字產業(yè)化發(fā)展、產業(yè)數(shù)字化轉型、數(shù)字技術創(chuàng)新及數(shù)字經濟發(fā)展環(huán)境等方面呈現(xiàn)加速發(fā)展的良好態(tài)勢。由此可見,讓人民群眾獲得更多獲得感、幸福感、安全感完全符合中國共產黨的 “全心全意為人民服務”執(zhí)政理念和宗旨。

    2.問題源流:數(shù)字治理何以受到決策者的重視

    問題源流指的是政策制定者關注并認識到的問題,它往往源于社會、經濟或政治領域的某種變化或問題。Y區(qū)由數(shù)據(jù)統(tǒng)攬能力不足和配合第二、三產業(yè)升級的需要構成問題源流。在本案例中,問題源流主要源于以下兩方面。

    一方面,該區(qū)轄區(qū)范圍大,人口眾多,經濟發(fā)達,人口流動量大。2021年,Y區(qū)下轄8個街道辦事處、142個社區(qū)、45個行政村。該區(qū)政務服務的信息收集和處理難度大,城市服務存在信息收集與發(fā)布不及時、服務水平與效率較低等眾多問題。另一方面,Y區(qū)地處城市內部,第一產業(yè)經濟體量小,其經濟增長主要依賴第二產業(yè)和第三產業(yè)。高新工業(yè)對Y區(qū)經濟發(fā)展貢獻巨大,傳統(tǒng)工業(yè)貢獻較小。在營利性服務業(yè)增加值中,信息傳輸、軟件和信息技術服務業(yè)以及科學研究和技術服務業(yè)兩個行業(yè)增加值合計占營利性服務業(yè)增加值比重達 81.3%。

    社會事件的產生往往會引起政策的改變,在以上社會問題的推動下,Y區(qū)的數(shù)字治理逐漸受到重視,由此成為政策議程的重要內容之一并付諸實踐。

    3.政策源流:政策何以形成

    政策源流是解決社會問題的方案,當一個地區(qū)的治理出現(xiàn)問題、發(fā)展停滯時,政策活動家會根據(jù)出現(xiàn)的特定問題提出政策建議和方案,并形成政策源流。Y區(qū)的數(shù)字化治理實踐是政策執(zhí)行視角的呈現(xiàn),由中央政府頂層設計和地方政府的積極響應構成政策源流。政策流源的政策產生是漸進式的,這個過程是 “柔軟上升”的 (伊元甲,2006)。自黨的十八大以來,隨著數(shù)字技術持續(xù)發(fā)展,中央指導政策和地方相應政策始終跟隨數(shù)字時代的發(fā)展而制定 (詳見表1)。

    地方政府的響應在政策實施中扮演著重要角色,它不僅是將政策意圖轉化為具體行動的過程,更是推動政策順利實施的關鍵環(huán)節(jié)。因此,政策響應不僅是政策再造環(huán)節(jié),更是政策意圖的具體化過程。Y區(qū)委、區(qū)政府始終積極響應,并采取了相應的措施。這些措施包括制定實施細則、指導和監(jiān)督政策的執(zhí)行等。根據(jù)以上措施,Y區(qū)政府已經能夠將政策轉化為具體的行動,并確保政策在當?shù)氐玫接行?zhí)行。若以地方主官[4]視野來看,在壓力型體制和政治錦標賽 (劉劍雄,2008)的激勵下,Y區(qū)政府打造一流營商環(huán)境,從而推動Y區(qū)社會發(fā)展,地方主官因此贏得政聲政績,得到進一步晉升。

    綜上,地方政府的積極響應對于政策的順利實施至關重要。通過響應政策、采取相應措施、關注政策意圖和具體要求等措施,地方政府能夠促進數(shù)字經濟的快速發(fā)展,拓展經濟發(fā)展新空間。

    4.政策之窗:三流成熟匯聚為正式政策行動

    當政治源流、問題源流和政策源流發(fā)育成熟時,特定的時機和焦點事件的產生便會促進三流匯聚,使Y區(qū)的數(shù)字治理上升至政策議程。2023年4月11日,為貫徹中央政府和西安市政府相關政策精神,加快構建暢通便捷、智能高效、便民利民的政務服務體系,Y區(qū) “5G+創(chuàng)新型智慧城市”項目上線試運行。黨的執(zhí)政理念和Y區(qū)黨委、政府的高度重視構成的政治源流起到了大力的推動作用,為Y區(qū)的數(shù)字治理探索提供了行動指南,使之成為一場正式的政策行動。

    (二)政策困境:數(shù)字化治理所面臨的“碎片化難題”

    數(shù)字治理在實施過程中面臨諸多挑戰(zhàn),其中 “碎片化難題”最為突出。在Y區(qū)推進構建數(shù)字化治理體系的過程中,治理主體的分散性和服務對象的多元性是數(shù)字治理政策所面臨的主要難題。政策供給的低效性和信息共享的落后性是數(shù)字治理所面臨的另一難題。在我國傳統(tǒng) “條塊分割”[5]管理模式下,單部門數(shù)字資源無法與其他部門有機銜接,多數(shù)資源共享效率極低,導致大量政府服務和公共服務信息處于碎片化狀態(tài),給企業(yè)和民眾造成了不便。如電子證照互通互認度不高、共享復用范圍有限等。

    “公地悲劇”概念由美國學者Hardin提出,意指集體行動中個人理性導致集體非理性,負外部性成本由社會共擔。[6]類比到Y區(qū),則體現(xiàn)為街道辦、居委會等單個組織在參與治理過程中,由于主體分散性和信息不共享而導致的治理 “缺位”現(xiàn)象和政策供給低效現(xiàn)象。

    (三)實踐體制:“整體性治理”破解“碎片化難題”

    本文采用整體性治理視角,將政府、各類組織、公民等多元主體同時納入公共空間治理當中,重點討論Y區(qū)的治理效果。

    Y區(qū)樹立起整體性治理的理念,通過組織優(yōu)化,建立跨部門、跨層級的協(xié)作機制,實現(xiàn)治理主體的有效協(xié)同。Y區(qū)通過下屬社區(qū)整合黨建資源,提供優(yōu)質的政務服務,推進 “五社聯(lián)動”的構建,有力避免了治理中的 “公地悲劇”現(xiàn)象。Y區(qū)對涉及多個部門的復雜事項,建立部門聯(lián)辦機制,通過一個大平臺智能共享,實現(xiàn)了信息的實時傳遞和共享,使群眾只需通過行政審批中心 “一個門”就能把 “一件事”辦成,避免群眾在不同部門之間來回奔波。

    后期Y區(qū)政府通過 “全區(qū)一張網(wǎng)”匯集各業(yè)務部門需求,逐步打通數(shù)據(jù)壁壘,實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享,最終實現(xiàn) “一網(wǎng)通管、一網(wǎng)通辦”,真正讓發(fā)展的成果惠及大眾。Y區(qū)重視服務對象的多元化需求,通過價值共建將不同利益相關者的需求納入政策制定過程中,充分考慮不同群體的差異化需求。通過開展公眾參與和協(xié)商民主等活動,廣泛征求社會各界的意見和建議,確保數(shù)字化政策的制定和實施符合公眾利益和社會發(fā)展需要。

    四、結束語

    整體性治理是破解Y區(qū)數(shù)字治理中 “碎片化難題”的有效途徑。該區(qū)整體性治理實現(xiàn)了價值理性與工具理性的協(xié)調與平衡,通過組織優(yōu)化、制度聯(lián)合、價值共建、智能共享四大措施,促成了治理行動者間的信息融通、能力集成、價值認可和行動協(xié)同,有效解決了碎片化和 “公地悲劇”等問題,提高了Y區(qū)的基層治理效能。

    參考文獻:

    [1] 王鵬,湯笑添.從 《2022聯(lián)合國電子政務調查報告》看城市電子政務發(fā)展:特點與趨勢[J].信息通信技術與政策,2023,49(08):2-7.

    [2] 胡象明,唐波勇.整體性治理:公共管理的新范式[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2010,49(01):11-15.

    [3] 黃文偉.議程、備選方案與公共政策:我國高職院校單獨招生政策的制定機制:基于 “三流交匯”的政策制定模型[J].現(xiàn)代教育管理,2011(09):39-42.

    [4] 冉昊.我國公務員考核與晉升機制研究:以地方主官為例[J].新視野,2023(02):113-120.

    [5] 陳天祥,藍云,胡友芳.雙重嵌入:以數(shù)字技術打破基層治理中的條塊分割[J].江蘇行政學院學報,2023(01):111-119.

    [6] 陳兵,林思宇.數(shù)據(jù)產權結構性分置的運行邏輯與實踐機制:以統(tǒng)籌數(shù)據(jù)保護和利用為目標[J].南開學報(哲學社會科學版),2024(01):36-50.

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