全過程人民民主視域下基層立法聯(lián)系點建設(shè)實踐探索與制度完善

曾慶輝 夏昆侖 王華寧

內(nèi)容摘要：黨的二十大報告提出“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”，強(qiáng)調(diào)要“建設(shè)好基層立法聯(lián)系點”，這一重要部署是基于實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的立場高度，賦予了基層立法聯(lián)系點更為重要的時代內(nèi)涵和歷史使命?；鶎恿⒎?lián)系點的推行與運作，不僅是立法機(jī)制的一項重要創(chuàng)新，而且體現(xiàn)了全過程人民民主理念在立法領(lǐng)域的制度化實施，是對全過程人民民主理念的生動踐行。探究基層立法聯(lián)系點與全過程人民民主之間的關(guān)系、總結(jié)基層立法聯(lián)系點的經(jīng)驗做法，有助于揭示基層立法聯(lián)系點的運行特點，找出其存在的困境，并提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：全過程人民民主；基層立法聯(lián)系點；民主立法

一、基層立法聯(lián)系點是全過程人民民主的生動實踐

“全過程人民民主重大理念的提出，始于立法工作，始于基層立法聯(lián)系點?！盵1]基層立法聯(lián)系點，作為立法機(jī)制中的一項創(chuàng)新實踐[2]，體現(xiàn)了全過程人民民主理念在立法領(lǐng)域的制度化實施。一方面，它以全過程人民民主理念為指引，開展實際工作；另一方面，其工作實踐也不斷地反哺和深化全過程人民民主理念，使其內(nèi)涵更為豐富和完整。在基層立法聯(lián)系點運作過程中堅持和貫徹全過程人民民主理念，不僅是發(fā)揮人民代表大會制度核心作用的必然途徑，也是立法工作不可或缺的指導(dǎo)原則。

（一）基層立法聯(lián)系點是全過程人民民主理念在立法領(lǐng)域的制度化實施

自2014年黨的十八屆四中全會提出構(gòu)建基層立法聯(lián)系點制度的決議后，為切實貫徹全會精神及全國人大的工作布局，全國人大常委會法制工作委員會于2015年7月，在經(jīng)過深入考察和調(diào)研后，初步選定了上海市虹橋街道辦事處、湖北省襄陽市人大常委會、江西省景德鎮(zhèn)市人大常委會以及甘肅省臨洮縣人大常委會作為首批基層立法聯(lián)系點。這四個聯(lián)系點的設(shè)立，標(biāo)志著我國基層立法聯(lián)系點建設(shè)事業(yè)的正式啟動。隨著時間的推移，基層立法聯(lián)系點工作逐漸受到更高層次的關(guān)注和推動。2019年11月2日，習(xí)近平總書記來到上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點進(jìn)行實地考察，在此過程中，習(xí)近平總書記首次提出了全過程人民民主的重大理念，并高度肯定了基層立法聯(lián)系點在鞏固和發(fā)展人民民主中的重要作用[3]。這一重要指示為基層立法聯(lián)系點工作注入了新的動力，使其進(jìn)入了有序擴(kuò)展和全面鋪開的嶄新階段。

2020年7月，全國人大常委會法工委增設(shè)浙江省義烏市人大常委會等5個基層立法聯(lián)系點，增設(shè)中國政法大學(xué)為立法聯(lián)系點。2021年7月，增設(shè)河南省駐馬店市人大常委會等12個基層立法聯(lián)系點。2022年7月，增設(shè)黑龍江省北大荒集團(tuán)黑龍江尖山農(nóng)場有限公司等10個基層立法聯(lián)系點。2023年7月，增設(shè)北京金融街服務(wù)局為全國人大常委會法工委第33個基層立法聯(lián)系點。截至2023年7月，全國人大常委會法工委已設(shè)立33個基層立法聯(lián)系點，31個省、自治區(qū)、直轄市至少各有1個全國人大常委會法工委設(shè)立的基層立法聯(lián)系點，以此輻射帶動省級人大常委會設(shè)立本級基層立法聯(lián)系點550多個、設(shè)區(qū)的市級人大常委會設(shè)立本級基層立法聯(lián)系點5980多個[4]。至此，基層立法聯(lián)系點總體形成國家級、省級、設(shè)區(qū)的市級三級聯(lián)動的工作機(jī)制，這極大地擴(kuò)展了基層群眾在國家立法過程中的參與程度，深化了基層群眾的參與層次，進(jìn)一步豐富了全過程人民民主理念的實踐經(jīng)驗和內(nèi)在涵義。

基層立法聯(lián)系點不僅與人民代表大會制度、全過程人民民主的重大理念以及中國特色社會主義民主政治緊密相連，更在時代發(fā)展中展現(xiàn)出其深遠(yuǎn)的意義。作為連接上層立法機(jī)構(gòu)與基層群眾的獨特紐帶，基層立法聯(lián)系點如同一輛“直通車”，為立法機(jī)關(guān)提供了直接了解社情民意的渠道。這種優(yōu)勢不僅讓普通民眾的聲音得以有效傳達(dá)，也為基層群眾和各界人士提供了一個表達(dá)立法訴求的實際平臺。通過這樣的機(jī)制，國家立法機(jī)關(guān)能夠直接獲取來自基層一線的立法信息和需求，從而更加精準(zhǔn)地反映人民的意愿。這不僅豐富了全過程人民民主的實踐內(nèi)涵，也使得立法工作和人大工作更加貼近實際、貼近群眾、貼近生活。這種接地氣的做法有助于更好地了解民情、匯聚民智，進(jìn)一步提升立法質(zhì)量和人大工作的水平。

黨的十八大以來，我國社會的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。如今，人民的幸福感與對民主、法治、公平、正義、尊嚴(yán)、權(quán)利以及當(dāng)家作主等主觀精神需求的滿足緊密相連，人民群眾對于立法民主和公平正義的追求比以往任何時候都更為迫切[5]。這一變化提醒我們，必須將人民的利益、愿望、權(quán)益和福祉作為立法的核心，并貫穿于立法的各個領(lǐng)域和全過程。我們的目標(biāo)是構(gòu)建一個“民主法治、公平正義、安定有序”的法治環(huán)境。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，基層立法聯(lián)系點的設(shè)立顯得尤為重要。這些聯(lián)系點直接設(shè)立在基層一線單位，能夠迅速、準(zhǔn)確地將基層的意見和建議，以及實際情況和問題直接反饋給國家和地方立法機(jī)關(guān)。這種方式極大地豐富和拓展了國家和地方立法收集民意的途徑和方法，使基層群眾不再僅僅是旁觀者，而是成為國家法律制度政策的積極參與者和貢獻(xiàn)者，既保障了基層群眾的知情權(quán)，又提高了基層群眾在立法活動中的參與度[6]。

事實證明，基層立法聯(lián)系點已然成為新時代立法工作中全面貫徹全過程人民民主理念的重要舞臺。它深刻展示了中國特色社會主義民主政治的制度優(yōu)越性，并在推動全過程人民民主的發(fā)展和提升國家治理效能方面，扮演著不可或缺的獨特角色[7]。

（二）基層立法聯(lián)系點豐富了全過程人民民主理念的內(nèi)涵

基層立法聯(lián)系點的設(shè)立最初是在部分地方進(jìn)行試點，隨著其實踐效果的顯現(xiàn)，逐漸在全國范圍內(nèi)得到推廣。這一實踐的發(fā)展不僅推動了全過程人民民主理念的深入人心，還促使基層立法聯(lián)系點被正式寫入法律法規(guī)以及規(guī)范性文件，為我國立法體系和民主制度體系的完善提供了重要契機(jī)。早在2000年，我國立法法的總則中就明確了民主立法原則，強(qiáng)調(diào)立法應(yīng)體現(xiàn)人民意志、發(fā)揚(yáng)社會主義民主，并保障人民通過多種途徑參與立法活動。到了2014年，黨中央提出建立基層立法聯(lián)系點制度，進(jìn)一步強(qiáng)化了這一原則。次年，十二屆全國人大三次會議通過了立法法修正案，要求行政法規(guī)在起草過程中廣泛聽取各方意見，并完善了法律草案公開征求意見、法律案通過前評估等制度，為基層立法聯(lián)系點的有效運作提供了法律依據(jù)。在持續(xù)推動基層立法聯(lián)系點工作的創(chuàng)新與發(fā)展中，為了更好地推進(jìn)全過程人民民主實踐，2022年3月，第十三屆全國人民代表大會第五次會議審議并通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的修訂。這次修訂的一大亮點在于，首次將基層立法聯(lián)系點正式納入法律條文，從而顯著提升了其在整個法律體系中的重要性和地位。這一重大舉措不僅是對基層立法工作的重要認(rèn)可，也為未來進(jìn)一步提升人民民主的廣度和深度奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。為確保基層立法聯(lián)系點的規(guī)范運行，全國人大常委會法工委于2015年6月制定了《基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》，并在2020年7月進(jìn)行了修訂。該規(guī)則從設(shè)立、職能定位、作用發(fā)揮、工作要求等方面對基層立法聯(lián)系點作出了詳細(xì)規(guī)定，形成了一套相對完備的立法民意征集流程。此外，2021年修改的全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則以及2022年修改的全國人大常委會議事規(guī)則中，也都對堅持和發(fā)展全過程人民民主以及基層立法聯(lián)系點建設(shè)作出了相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步鞏固了其在國家法律體系中的地位和作用。

在構(gòu)建更為堅實的法律基石之上，為了深化科學(xué)立法、民主立法與依法立法的實踐，進(jìn)而優(yōu)化和完善法律規(guī)范體系，同時更好地體現(xiàn)人民民主在人大和立法工作中的核心地位，2023年3月13日，十四屆全國人大一次會議以高票通過了《中華人民共和國立法法》的修改決定。這部作為法律體系支柱的重要法律，注入了新的時代精神，將發(fā)揮強(qiáng)大的立法引領(lǐng)和保障作用[8]。新修訂的立法法在第六條的首款中鮮明提出：“立法工作必須堅定不移地堅持和發(fā)展全過程人民民主，切實尊重和保障人權(quán)，維護(hù)并促進(jìn)社會的公平與正義?！倍诮酉聛淼牡诙钪羞M(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“立法應(yīng)真實反映人民的意愿，充分發(fā)揚(yáng)社會主義民主，保持立法過程的透明度，并確保人民能夠通過多種渠道參與到立法活動中來?！贝送猓谄呤畻l明確規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會的工作機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)實際需要，設(shè)立基層立法聯(lián)系點，以便更直接地聽取基層群眾和相關(guān)方面對法律草案及立法工作的意見和建議?！蓖瑫r，第九十條也指出：“省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會，同樣應(yīng)根據(jù)實際需求設(shè)立基層立法聯(lián)系點，深入收集基層群眾和相關(guān)方面對于地方性法規(guī)、自治條例以及單行條例草案的看法?！蓖ㄟ^這些規(guī)定，堅持和發(fā)展全過程人民民主以及基層立法聯(lián)系點的理念被正式寫入國家立法領(lǐng)域的根本大法中。這不僅為基層立法聯(lián)系點賦予了更高的法律地位，還為其在推動民主立法、保障人民權(quán)益方面發(fā)揮更大作用提供了堅實的法律保障。

基層立法聯(lián)系點的鮮活實踐不僅為完善人民代表大會制度體系、確保全過程人民民主提供了有力的示范，而且為中國特色社會主義法律體系的持續(xù)進(jìn)步創(chuàng)造了重要機(jī)遇。這一實踐得到了法律層面的有力支撐和不斷完善，不僅促進(jìn)了聯(lián)系點在組織架構(gòu)和功能上的進(jìn)一步拓展，更彰顯了新時代背景下黨對立法工作全面領(lǐng)導(dǎo)的加強(qiáng)，以及民主與立法相互融合、系統(tǒng)推進(jìn)的創(chuàng)新思維。通過這樣的實踐和創(chuàng)新，我們能夠在法治的軌道上更加穩(wěn)健地前行，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)。

二、基層立法聯(lián)系點現(xiàn)狀分析

自全國人大常委會法工委設(shè)立上海市虹橋街道辦事處基層立法聯(lián)系點等首批4個基層立法聯(lián)系點以來，各地方緊跟步伐，陸續(xù)設(shè)立不同層級的基層立法聯(lián)系點?；鶎恿⒎?lián)系點制度在我國呈現(xiàn)欣欣向榮的趨勢，各地方在立足本地實踐基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了許多的典型樣本。因基層立法聯(lián)系點數(shù)量龐大，考慮到各地基層立法聯(lián)系點設(shè)立時間的長短和制度運行的完善性，本文特選取首批設(shè)立的4個基層立法聯(lián)系點作為研究對象進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)，提煉出基層立法聯(lián)系點建設(shè)的特點，以期提出可行性建議。

（一）典型案例分析

1.上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點建設(shè)情況

在2020年11月，上海市虹橋街道被確立為中國特色社會主義全過程人民民主的實踐基地。隨后，到了2021年9月，上海市人大在虹橋街道的古北市民中心設(shè)立了全過程人民民主的研習(xí)與實踐基地。如今，基層立法聯(lián)系點已經(jīng)演變成為基層民眾直接參與立法的重要途徑，是推動基層治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化的有力工具，同時也是展示中國特色社會主義民主價值的社區(qū)平臺。在這一過程中，虹橋街道積累了豐富的實踐經(jīng)驗，被總結(jié)為“虹橋經(jīng)驗：基層立法聯(lián)系點六大工作法”。這六大方法包括廣泛收集民意、完善全鏈條流程、全方位信息整合、多方聯(lián)動聚合力、征詢促進(jìn)法治建設(shè)以及接地氣的宣傳策略。通過這些方法，基層立法聯(lián)系點實現(xiàn)了功能運行的三大拓展，從區(qū)域性的活動拓展到全市范圍的聯(lián)動，從被動接受任務(wù)拓展到主動發(fā)揮作用，從單一的立法工作拓展到參與立法、普及法律宣傳、監(jiān)督法律執(zhí)行，以及促進(jìn)全民守法的全過程。此外，這些實踐還有力地推動了立法征詢網(wǎng)絡(luò)的四個延伸方向，向居民區(qū)延伸、向樓宇園區(qū)延伸、向社會組織和專業(yè)機(jī)構(gòu)延伸以及向市級和其他省市的基層立法聯(lián)系點延伸。通過這樣的網(wǎng)絡(luò)延伸，形成了一個廣泛覆蓋、高效傾聽民意的矩陣結(jié)構(gòu)。

基層立法聯(lián)系點已成為展現(xiàn)全過程人民民主重要理念最具活力和影響力的平臺。全過程人民民主，作為新時代的群眾工作核心理念，為虹橋街道基層立法聯(lián)系點注入了新的活力。自2019年以來，該聯(lián)系點深入實踐“四問四轉(zhuǎn)化”工作法，即通過征集需求、尋求建議、政策咨詢和效果評估，將人民的期望有效轉(zhuǎn)化為具體的立法建議、公共政策、民心工程和社區(qū)治理項目，用民主的方式解決民生問題。以打造15分鐘美好生活圈為例，虹橋街道積極動員居民共同構(gòu)建“三美”實景：在美麗家園方面，率先實現(xiàn)了精品小區(qū)全覆蓋，并成功實現(xiàn)了“加百部梯、圓百家夢”的民生目標(biāo)。在美好生活層面，推動街道旗艦店、網(wǎng)格化分中心以及“一居一美好生活服務(wù)站”的均衡布局。在美麗街區(qū)建設(shè)上，開展“一刻鐘便民生活圈”試點，打造出具有國際融合、親情鄰里和商務(wù)溫暖三大主題的街區(qū)。這些實踐逐步形成了“五個一批”——激發(fā)了一批駐區(qū)單位參與社區(qū)治理的熱情，吸引了一批法律專業(yè)人士投入社區(qū)治理，提升了一批社區(qū)居民對民主法治的認(rèn)識，強(qiáng)化了一批治理平臺的法治協(xié)商能力，還催生了一批具有公共性的協(xié)商議題。

2.湖北省襄陽市人大常委會基層立法聯(lián)系點建設(shè)情況

為了確保基層立法聯(lián)系點工作的規(guī)范性與高效性，湖北省襄陽市人大常委會對《襄陽市人大常委會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)定》進(jìn)行了修訂和完善，旨在更明確地規(guī)范包括信息收集、意見整合以及建議反饋在內(nèi)的各項操作流程。為了優(yōu)化聯(lián)絡(luò)機(jī)制，構(gòu)建了“1+N+1”的立法聯(lián)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)，這不僅拓寬了溝通渠道，還有效地擴(kuò)大了工作范圍。截至目前，襄陽市級立法聯(lián)系點已增至19個，覆蓋了所有縣（市、區(qū)），從而確保了立法過程中民意的傳達(dá)更為迅捷和廣泛。這一舉措猶如增設(shè)了多班次、多線路的“直通車”，使得群眾的聲音能夠更全面、更直接地反映到立法過程中，成為提升立法質(zhì)量的重要“源泉”。與此同時，襄陽市人大常委會還與湖北文理學(xué)院攜手，共同成立了地方立法研究中心，旨在提升聯(lián)絡(luò)工作的社會參與度和專業(yè)化水平。積極加強(qiáng)與省人大常委會在襄陽市設(shè)立的立法聯(lián)絡(luò)點的互動與合作，從而建立起一個涵蓋國家、省、市三級緊密聯(lián)動的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。

在不斷革新和拓寬聯(lián)絡(luò)點的社會功用中，襄陽市人大常委會致力于制定優(yōu)質(zhì)法律、促進(jìn)良好治理和謀劃發(fā)展，從而為地方立法的質(zhì)量提升和效率增強(qiáng)提供有力支持。在襄陽市的地方立法流程中，積極引導(dǎo)聯(lián)絡(luò)點全面參與，廣泛征集民意，匯聚立法智慧，確保地方立法真正體現(xiàn)群眾意愿，贏得群眾支持。同時，著力推動法律的實施，通過積極參與執(zhí)法監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效執(zhí)行，在實踐中彰顯其價值和意義。針對大氣污染防治法、長江保護(hù)法等核心法律法規(guī)實施專門的監(jiān)督行動，每年聚焦并解決一系列緊迫的環(huán)境問題，從而有力地促進(jìn)了重點區(qū)域環(huán)境問題的全面治理。在推動法治社會建設(shè)方面，各聯(lián)系點巧妙地將立法服務(wù)工作與基層黨建、文明創(chuàng)建及平安創(chuàng)建等基層社會治理活動相結(jié)合，實現(xiàn)統(tǒng)籌推進(jìn)。通過及時反映社情民意，有效化解社會矛盾，密切黨群關(guān)系，為市域治理的法治化和現(xiàn)代化進(jìn)程注入了強(qiáng)大動力。

襄陽市立法聯(lián)系點以自身實實在在的實踐成果，努力講好新時代立法故事和人大故事，著力在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及展示全過程人民民主方面發(fā)揮正能量、擴(kuò)大影響力[9]。

3.江西省景德鎮(zhèn)市人大常委會基層立法聯(lián)系點建設(shè)情況

2015年7月，全國人大常委會法工委在江西省景德鎮(zhèn)市人大常委會設(shè)立基層立法聯(lián)系點，這標(biāo)志著景德鎮(zhèn)市在地方立法工作中邁出了重要的一步。自那時起，景德鎮(zhèn)市人大常委會便以地方立法研究基地為核心，結(jié)合立法聯(lián)絡(luò)小組和11個下設(shè)的立法聯(lián)系點，大力推進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站的建設(shè)工作。通過這些舉措，廣泛聆聽并反映了民眾的聲音，為廣大群眾提供了更多有序參與立法的渠道，從而進(jìn)一步增強(qiáng)了立法的民主性和科學(xué)性。

江西省景德鎮(zhèn)市人大積極推動代表聯(lián)絡(luò)站與立法聯(lián)系點的深度融合，充分發(fā)揮代表的專業(yè)優(yōu)勢與獨特資源，選任部分代表作為立法聯(lián)絡(luò)員，并結(jié)合代表的日?；顒樱龑?dǎo)其參與立法意見征集。近五年來，景德鎮(zhèn)市人大常委會堅持開門立法、點面結(jié)合的原則，經(jīng)過持續(xù)努力，成功完成了對63部法律草案的意見和建議收集工作，其中包括《民法典（草案）》和《野生動物保護(hù)法（修訂草案）》等重要法案。在這一過程中，景德鎮(zhèn)市人大廣泛收集了社會各界的反饋，共計匯總了2020條群眾意見，經(jīng)過精心篩選和整理，最終向全國人大常委會法工委提交了1583條建議。值得一提的是，由于景德鎮(zhèn)市人大在立法工作中的出色表現(xiàn)，最終提出的200多條建議被正式采納，這不僅充分展現(xiàn)了其在地方立法工作中的積極貢獻(xiàn)，也進(jìn)一步提升了其在全國立法工作中的影響力和話語權(quán)。這一成果是各方共同努力的結(jié)晶，也為今后的立法工作奠定了堅實的基礎(chǔ)。

4.甘肅省臨洮縣人大常委會基層立法聯(lián)系點建設(shè)情況

自2002年7月甘肅省人大常委會法工委將臨洮縣人大常委會確立為首批地方立法聯(lián)系點起，便不斷受到省、市人大常委會法工委領(lǐng)導(dǎo)的精心指導(dǎo)。在全國人大常委會法工委的支持下，臨洮縣人大常委會于2015年7月脫穎而出，成為全國首批且西北地區(qū)唯一獲此殊榮的“國家級”基層立法聯(lián)系點，這一榮譽(yù)不僅彰顯了臨洮縣人大常委會在地方立法工作中的卓越表現(xiàn)，也充分體現(xiàn)了其在推進(jìn)基層民主法治建設(shè)中的獨特地位和重要作用，這一重要身份使得臨洮建立起一架直通最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)與廣大民眾的“民意直通橋”。隨后，在2016年5月，該機(jī)構(gòu)又被確立為定西市人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點；到了2019年2月，更進(jìn)一步被認(rèn)定為省人大常委會法工委學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實施憲法的聯(lián)系點。這一系列的發(fā)展，逐步構(gòu)建了臨洮縣立法聯(lián)系點工作的“3+1”模式，使其在地方立法和民意傳達(dá)方面扮演了越來越重要的角色。

甘肅省臨洮縣人大常委會充分利用其基層立法聯(lián)系點的創(chuàng)新性、持久性、示范性和廣泛性的優(yōu)勢，有效聚集了民心民意，形成了廣泛的社會共識。他們的工作不僅體現(xiàn)了人民的意志，保障了人民的權(quán)益，還激發(fā)了人民的創(chuàng)造活力。從最初的“開門立法”試驗點，臨洮縣已逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`全過程人民民主的重要基地、公眾普法的核心點和展示基層立法聯(lián)系點工作的重要窗口。至今，臨洮縣已完成了180余部法律法規(guī)草案的意見收集工作，整理并上報了超過2000條的意見和建議，還主動提交了9篇調(diào)研報告。特別值得一提的是，他們完成了全國人大常委會法工委交辦的65部法律草案的意見征集任務(wù)，并上報了946條寶貴的意見和建議。此外，還積極推動《定西市馬家窯辛店寺洼遺址保護(hù)條例》的立法進(jìn)程，為該地區(qū)的文化遺址保護(hù)提供了法律支持。臨洮縣人大常委會還積極參與了跨地區(qū)的立法交流活動，前往寧夏銀川參加民法總則草案和編纂民法典的意見建議座談會，并在會上發(fā)言；赴全國人大常委會法工委，參與《濕地保護(hù)法（草案）》的座談會并貢獻(xiàn)了自己的見解。此外，他們還就《黃河保護(hù)法（草案）》與全國人大常委會法工委進(jìn)行了線上視頻調(diào)研，為國家的環(huán)境保護(hù)立法工作提供了地方視角和寶貴經(jīng)驗。

在推進(jìn)基層立法聯(lián)系點工作過程中，臨洮縣始終突出“一項機(jī)制”，即切實保障人民的主體地位，不斷增強(qiáng)立法聯(lián)系點工作的責(zé)任感。建立了“一創(chuàng)兩高四化工作法”：“一創(chuàng)”是指創(chuàng)新重在參與、形式多元、質(zhì)量第一的立法意見征詢原則，確保立法過程更加開放和透明；“兩高”則代表高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)強(qiáng)基礎(chǔ)、高質(zhì)量建議集民智，旨在提升立法工作的質(zhì)量和水平；“四化”是指工作制度更加細(xì)化、工作思路更加深化、工作機(jī)制更加固化、工作網(wǎng)絡(luò)更加優(yōu)化，從而確保立法聯(lián)系點工作的持續(xù)、穩(wěn)定和高效。這些舉措形成了具有鮮明特色的“臨洮模式”，為新時代基層立法聯(lián)系點在踐行全過程人民民主方面提供了豐富而多樣的經(jīng)驗和借鑒。

（二）基層立法聯(lián)系點建設(shè)的主要特點

1.組織平臺的靈活性

基層立法聯(lián)系點制度設(shè)立的初衷是問法于民、聚集民智，制度運行好不好主要看作為聯(lián)系點的各類組織是否發(fā)揮作用。通過聯(lián)系點組織的有序運行，把當(dāng)?shù)鼐哂泄ぷ鳠崆?、具有服?wù)意識并對立法工作有了解的人員吸納進(jìn)來，充實立法聯(lián)絡(luò)員隊伍，形成各具特色的聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，由點到面逐漸擴(kuò)散開來。此外，由于基層工作的自身特點，聯(lián)系點的工作運行不拘于煩瑣，發(fā)揮制度的靈活性，在不違反法律法規(guī)和有關(guān)聯(lián)系點組織的規(guī)定下，聯(lián)系點工作以實用性為目標(biāo)，最大程度地收集群眾立法意見。

基層立法聯(lián)系點作為一個經(jīng)常性的組織平臺，是在傳統(tǒng)立法參與路徑的基礎(chǔ)上，基于自身的特點進(jìn)行的深化與拓展，是基層群眾和社會組織直接參與立法活動的實踐體現(xiàn)。如果將立法聽證等傳統(tǒng)的立法參與途徑視為一種自上而下的過程，那么基層立法聯(lián)系點則呈現(xiàn)出一種自下而上的參與方式。這種方式使得人民群眾能夠更加順暢地表達(dá)他們對法律法規(guī)的利益訴求，從而更加直接地參與到立法過程中。

2.內(nèi)容形式的多樣性

無論是基層立法聯(lián)系點的申報和選點，還是申報選點成功后其自身運行過程的各個環(huán)節(jié)，無一不體現(xiàn)了多樣性特點。自甘肅省定西市臨洮縣人大常委會作為首批基層立法聯(lián)系點設(shè)立后，甘肅省基層立法聯(lián)系點的申報和審核工作便提上了日程。在申報范圍中明確申報主體的多樣性，只要是有意愿的主體，無論是國家機(jī)關(guān)、村（居）委會企事業(yè)單位，還是律師事務(wù)所和各類協(xié)會，均可以申報參與立法活動。此外，在各地區(qū)具體的選點也凸顯著多樣性。上海市長寧區(qū)虹橋街道作為第一批基層立法聯(lián)系點設(shè)立后，上海市基層立法聯(lián)系點工作陸續(xù)展開，在2016年6月，上海市人大常委會精心挑選了包括注冊會計師協(xié)會、人大工作研究會、海通證券股份有限公司等在內(nèi)的10家單位，作為上海市的首批基層立法聯(lián)系點。雖然這些聯(lián)系點尚未遍布上海市的各個區(qū)級行政單位，但其在選擇上充分考慮了與社會生活息息相關(guān)的各個行業(yè)和領(lǐng)域，確保了選點設(shè)點的代表性和多樣性。這一舉措充分展現(xiàn)了上海市在推進(jìn)基層立法工作中的深思熟慮和選擇設(shè)立的聯(lián)系點的廣泛代表性。

3.空間格局的多層級性

除了靈活性和多樣性的特點外，基層立法聯(lián)系點還具有多層級性，這種多層級性主要體現(xiàn)在基層立法聯(lián)系點的空間布局上。在國家級層面，全國人大常委會于2015年選取第一批基層立法聯(lián)系點試點工作并對其工作職責(zé)作出細(xì)化規(guī)定，自此之后基層立法聯(lián)系點工作便提上日程，各地有條不紊地積極開展。在省級層面，全國各省級人大常委會及時開展部署工作，頒布實施條例并在基層開展選點設(shè)立工作。以安徽省為例，為深入貫徹民主立法原則，安徽省人大常委會積極與下級人大和基層群眾保持緊密的溝通與聯(lián)系，不僅認(rèn)真傾聽基層群眾的立法訴求，還廣泛征求立法意見，并在全省范圍內(nèi)精心挑選了六家基層單位作為首批基層立法聯(lián)系點。同樣，在市級層面上，以安徽省蚌埠市為例，市政府嚴(yán)格遵循《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》的指引，在《蚌埠市人民政府基層立法聯(lián)系點工作規(guī)定》中明確并公示了基層立法聯(lián)系點單位名單。這一系列舉措清晰地表明，基層立法聯(lián)系點制度的實施正在逐步推進(jìn)，并通過這些點的輻射效應(yīng)，促進(jìn)整個立法工作的全面發(fā)展，并在全國范圍內(nèi)逐步形成國家級、省級、市級、區(qū)（縣）級層面的空間格局。

三、基層立法聯(lián)系點建設(shè)存在的主要困境

如上所述，基層立法聯(lián)系點在不同地區(qū)呈現(xiàn)了不同的運行模式，積累了大量的有益經(jīng)驗，但也同時暴露了不少的問題，亟需高度重視并研究解決?；鶎恿⒎?lián)系點建設(shè)在實踐中存在的困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）群眾立法參與積極性低

在人民群眾傳統(tǒng)思想觀念中，立法是一項專業(yè)性極強(qiáng)的政治活動，是立法機(jī)關(guān)的專門活動，是立法機(jī)關(guān)“關(guān)起門”來自己商量決定的事。雖然近些年來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，教育水平不斷提高，人們的政治參與意識有所增強(qiáng)，但是基于立法工作本身的專業(yè)性，公眾對立法活動并不關(guān)心，他們認(rèn)為立法是立法機(jī)關(guān)的任務(wù)，老百姓無須關(guān)心，只要干好自己分內(nèi)的事就行。在地方立法中，除了在聽證環(huán)節(jié)有少許公眾參與外，其他的環(huán)節(jié)公眾參與感不強(qiáng)，這就導(dǎo)致國家機(jī)關(guān)無法及時獲取人民立法訴求，其掌握的信息資料與公眾之間存在差異，信息的不對稱會引發(fā)信任危機(jī)，這不利于官方和民間的和諧互動，也不符合社會治理現(xiàn)代化的要求。

（二）工作隊伍建設(shè)有待加強(qiáng)

基層立法聯(lián)系點作為新生事物，目前正處于探索與應(yīng)對各種挑戰(zhàn)的階段。這些聯(lián)系點通常以“自發(fā)”模式運作，導(dǎo)致工作人員的具體職責(zé)并不清晰，且其專業(yè)化水平相對較低。在聯(lián)絡(luò)員配置方面，各聯(lián)系點普遍存在人手不足、法律素質(zhì)參差不齊的問題，其中法律專業(yè)人才的匱乏尤為突出。這種情況在具體工作中表現(xiàn)得尤為明顯，若聯(lián)絡(luò)員缺乏必要的專業(yè)素質(zhì)，可能會引發(fā)立法民意的誤傳與忽視，降低立法建議的采納率，從而影響基層立法聯(lián)系點的工作質(zhì)量。更為嚴(yán)重的是，實踐中有些聯(lián)絡(luò)員因缺乏相關(guān)法律專業(yè)知識，難以勝任法規(guī)草案征求意見的任務(wù)，這在一定程度上削弱了基層立法聯(lián)系點應(yīng)有的作用。

（三）立法建議反饋渠道不完善

公眾參與立法的過程，其實是國家機(jī)關(guān)與公眾在公眾參與過程中的一次良性互動，它注重雙方的互動性，而不是一方侃侃而談的獨角戲?；鶎恿⒎?lián)系點的設(shè)立，為公眾與國家的溝通交流提供了一個合法平臺，公眾基于此平臺可以合理地表達(dá)立法訴求，制度背后所展現(xiàn)出來的是對于立法民主性和科學(xué)性的追求。從我國目前的法律體系來看，公眾意見的反饋機(jī)制尚不完善，通過對現(xiàn)有基層立法聯(lián)系點運行規(guī)則設(shè)計的深入分析，發(fā)現(xiàn)其在公眾意見反饋處理方面存在明顯的不足。盡管基層立法聯(lián)系點制度已經(jīng)成為公眾表達(dá)利益訴求的平臺，但在實際運行過程中，對于公眾提出的建議是否得到采納、具體采納了哪些內(nèi)容、未采納的部分是哪些、采納建議的合理性依據(jù)是什么以及未采納的理由等方面的信息，都缺乏明確且切實可行的制度程序安排。如此一來，公眾無法及時得到立法機(jī)關(guān)的反饋，公眾參與的熱情會逐漸下降，這樣的后果是公眾所不想看到的，也有違基層立法聯(lián)系點制度建設(shè)的初衷。

四、基層立法聯(lián)系點建設(shè)提質(zhì)增效的對策建議

基層立法聯(lián)系點建設(shè)目前處于發(fā)展的關(guān)鍵階段。完善其制度運行機(jī)制、與實踐相銜接等具有實用性的做法我們要繼續(xù)堅持下去，對實踐中所暴露出來的問題則要及時分析并提出解決之策，以期為推動基層立法聯(lián)系點建設(shè)提質(zhì)增效。

（一）明確基層立法聯(lián)系點制度適用范圍

基層立法聯(lián)系點作為一個收集公眾立法建議的合法組織平臺，其本身運行過程就具有多個階段、多個環(huán)節(jié)。每一階段、每一環(huán)節(jié)又有其內(nèi)部的程序性工作，每召開一次關(guān)于新法案的聯(lián)系點會議，勢必要投入大量的精力和財力。立法成本也是立法工作中必須考量的一個因素，如果通過基層立法聯(lián)系點這一平臺來收集公眾立法建議會導(dǎo)致立法成本的增加，進(jìn)而增加對這一法案的工作量，那么我們就有必要明確基層立法聯(lián)系點制度的適用范圍，以期更好發(fā)揮基層立法聯(lián)系點制度的優(yōu)勢。

基層立法聯(lián)系點設(shè)立在基層，與廣大群眾保持著緊密的聯(lián)系，能夠直接反映基層群眾的意見和訴求，具有濃厚的基層性。因此，當(dāng)啟動基層立法聯(lián)系點制度參與立法討論時，所涉及的法律法規(guī)草案往往與基層群眾的生活息息相關(guān)，直接關(guān)系到他們的切身利益。為了確?；鶎恿⒎?lián)系點制度的有效運作，我們有必要對哪些法律法規(guī)草案屬于基層群眾密切關(guān)心的范疇進(jìn)行明確的界定。這不僅關(guān)系到立法工作的針對性和實效性，也關(guān)系到基層群眾參與立法的積極性。對此，我們可以依據(jù)所涉及草案的不同性質(zhì)，通過完善基層立法聯(lián)系點制度的運作規(guī)則來作出明確規(guī)定（見表1）。具體來說，我們可以從以下幾個方面入手：首先，要明確基層立法聯(lián)系點受理的法案范圍，確保其與基層群眾的利益密切相關(guān)；其次，要完善基層立法聯(lián)系點的運作流程，確保意見收集、整理和反饋的及時性和準(zhǔn)確性；最后，要加強(qiáng)對基層立法聯(lián)系點工作的監(jiān)督和評估，確保其發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）完善基層立法聯(lián)系點隊伍建設(shè)

作為一個收集立法建議的組織平臺，每一環(huán)節(jié)、每一階段都需要安排專門的人員負(fù)責(zé)程序的運行，因此，隊伍建設(shè)與制度建設(shè)息息相關(guān)。有必要完善基層立法聯(lián)系點自身隊伍建設(shè)和管理工作，形成體系化運行。就基層立法聯(lián)系點工作人員的分工而言，針對不同崗位的特點配置符合崗位性質(zhì)的人員，建立相應(yīng)的人員輪換機(jī)制，并對每個崗位的職責(zé)加以明確。在每個層級的聯(lián)系點中，基于自身聯(lián)系點的特點，均要有專業(yè)人員負(fù)責(zé)專門工作，形成特色鮮明的工作模式。在上述工作人員各司其職的基礎(chǔ)上，不斷提升自身專業(yè)工作水平，與立法環(huán)境的社會變化相適應(yīng)。建立考核制度，對每個崗位的工作人員的任務(wù)完成情況進(jìn)行評析，可作為晉升的參考指標(biāo)。

（三）保障公眾參與立法權(quán)益的充分行使

公眾自由真實地表達(dá)自己的訴求是公眾立法參與的關(guān)鍵，也是基層立法聯(lián)系點制度良好運行的關(guān)鍵。公眾享有憲法賦予的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和言論自由權(quán)，在基層立法聯(lián)系點制度運行過程中，要保證公眾對于其運行機(jī)制的知情權(quán)?；鶎恿⒎?lián)系點制度設(shè)立的初衷是收集公眾對于立法的訴求和建議，必須保證公眾能自由真實地表達(dá)意見。公眾受限于自身的生活環(huán)境和閱歷，所接受的教育水平也參差不齊，再加上每個人對于同一法律內(nèi)容的理解也不同，必然導(dǎo)致每個人的意見會有差異甚至沖突，這就需要聯(lián)系點的工作人員能有篩選過濾意識，把不同的意見進(jìn)行整合并作出專業(yè)性的評價，及時做好意見收集資料的整理，即使發(fā)現(xiàn)那些帶有極強(qiáng)主觀色彩的建議也要保持中立立場，給予他們以寬容態(tài)度，否則，就會大大降低公眾參與立法的積極性，背離了基層立法聯(lián)系點制度設(shè)立的初衷。除此之外，在制定基層立法聯(lián)系點制度的規(guī)定時，應(yīng)明確公眾表達(dá)意見是受到法律保護(hù)的正當(dāng)權(quán)利。我們應(yīng)為公眾提供意見表達(dá)的免責(zé)保障，確保他們不會因為害怕承擔(dān)責(zé)任而不敢發(fā)表自己的觀點。這樣的措施旨在消除公眾顧慮，讓他們能夠更加自由地參與到立法過程中，為法律的完善和發(fā)展貢獻(xiàn)智慧。

（四）完善立法建議反饋機(jī)制

如果公眾的立法建議得到了立法機(jī)關(guān)的回應(yīng)，那么會促使公眾更加積極地參與立法，提高積極性，這也符合基層立法聯(lián)系點制度設(shè)立的初衷。公眾提出立法建議是需要花大量的精力和時間的，聯(lián)系點組織人員在整理公眾立法建議時，無論最終是否被采納，均應(yīng)對采納的理由和不采納的理由作出說明，讓公眾知道自己在哪些方面需要改進(jìn)，以期在下次立法活動中提出更有實質(zhì)性的建議，讓公眾和聯(lián)系點之間形成良性互動，這也更有利于立法工作的后續(xù)開展。具體而言：第一，應(yīng)縮減反饋間隔期限，做到反饋程序簡單化。目前，就基層立法聯(lián)系點反饋機(jī)制而言，主要有半年反饋信息模式和對應(yīng)法律頒布實施以后再反饋模式這兩種?？紤]到立法過程通常耗時較長，如果反饋間隔過長，民眾就難以及時了解他們的立法建議是否被采納，這會大大降低他們立法參與的積極性。因此，實行即時反饋機(jī)制以縮短反饋期限、優(yōu)化反饋程序使反饋程序簡單化，這將會是各地基層立法聯(lián)系點未來的發(fā)展方向。第二，優(yōu)化反饋機(jī)制設(shè)計。在綜合整理立法建議的基礎(chǔ)上，可以分為“予以采納”“留作參考”“未予采納”三類，并對每類情況作出說明（見表2）[10]。

結(jié)語

基層立法聯(lián)系點作為立法機(jī)制的一項重要制度創(chuàng)新，是全過程人民民主理念在立法領(lǐng)域的制度化實施，是對全過程人民民主理念的生動踐行，深刻詮釋并豐富了習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主的重要論述[11]。與此同時，各地方也在主動尋求基層立法聯(lián)系點與人大職責(zé)履行、功能發(fā)揮之間的有效融合模式，以此推動全過程人民民主這一核心理念的廣泛傳播與實踐。這些地方性的探索和嘗試，不僅為全國的基層民主實踐提供了寶貴的經(jīng)驗和參考，也豐富了地方人大在這一領(lǐng)域的實踐成果。在今后的工作中，我們需要進(jìn)一步推動基層立法聯(lián)系點的機(jī)制創(chuàng)新，不斷拓寬其在立法、司法、執(zhí)法等多個環(huán)節(jié)中的功能和作用，為我國實現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法貢獻(xiàn)更多智慧和力量。

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基金項目：國家社科基金重大項目“全過程人民民主的理論基礎(chǔ)和發(fā)展路徑研究”[22ZDA067]、2024年甘肅省人民檢察院檢察理論研究課題“新時代檢察機(jī)關(guān)維護(hù)國家安全實踐問題研究”[GSJC2024-10-01]、西北師范大學(xué)青年教師科研能力提升計劃骨干項目[NWNU-SKQN2022-11]的階段性研究成果。

作者簡介：曾慶輝，西北師范大學(xué)期刊中心副主任、編審，法學(xué)院教授、研究生導(dǎo)師；夏昆侖，西北師范大學(xué)法學(xué)院學(xué)術(shù)型碩士研究生；王華寧，甘肅省人大《人大研究》雜志社副編審。