在地方立法工作中貫徹“全過程人民民主”的做法和思考

王臘生

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話中強調，要“發(fā)展全過程人民民主”。“全過程人民民主”的重要論斷生動闡述了我國社會主義民主的特征和優(yōu)勢，為新時代發(fā)展社會主義民主政治指明了方向，同時也為推進包括立法工作在內的社會主義法治建設提供了根本遵循。2019年11月，習近平總書記在上海虹橋街道基層立法聯系點考察時就深刻指出：“人民民主是一種全過程民主，所有的重大立法決策都是依照程序，經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的?！蔽覀円浞终J識在立法工作中貫徹“全過程人民民主”的重大意義，深刻把握體現“全過程人民民主”的基本要求，研究明確落實“全過程人民民主”的具體路徑，大力推進新時代高質量立法，使立法過程成為實現最廣泛、最真實、最管用的人民民主之典范。

一、充分認識在立法工作中貫徹“全過程人民民主”的重大意義

在立法全過程各環(huán)節(jié)聽取吸納各方面意見，體現“全過程人民民主”的精神實質和優(yōu)勢特點，對于做好新時代立法工作，具有十分重要的意義。

第一，是立法本質的充分體現。在我國，國家的一切權力屬于人民。人民民主是我們黨和國家始終高舉的旗幟，“全過程人民民主”充分體現了人民民主的政治性質。習近平總書記深刻指出：“一個國家民主不民主，要這個國家的人民來評判，而不能由少數人說了算?！蔽覈⒎ㄊ侨嗣褚庵镜捏w現，在立法工作中，讓廣大人民群眾說了算，而不是立法工作者自說自話，對于保證實現人民當家作主、充分體現我國社會主義立法本質十分重要。在地方立法中注重落實人民群眾通過各種途徑和方式管理地方經濟、政治、社會等各項事務，對于培育主人翁意識、充分調動人民群眾參與現代化建設的積極性和主動性，有顯著的成效。

第二，是立法質量的根本保證。進入新時代，習近平總書記和黨中央多次強調，要實行良法善治。提高立法質量，是做好當前立法工作的關鍵所在。立法質量的標準涉及多個方面，而能否處理好各種利益關系，維護好最廣大人民群眾的根本利益，則是衡量一部法律法規(guī)質量高低的基本標準?！叭^程人民民主”要求擴大公民對立法工作的有序參與，實行“眾人的事情由眾人商量”，并在廣泛商量的基礎上，“找到全社會意愿和要求的最大公約數”。立法的過程就是充分聽取各種利益訴求，并對各種利益訴求進行合理平衡，取得最大公約數的過程，這是人民民主的真諦，也是提高立法質量的保證。

第三，是立法實效的直接檢視。法律法規(guī)能否得到有效實施，在很大程度上取決于公眾對法律法規(guī)是否認同。而公眾對法律法規(guī)的認同感往往源自他們對立法工作的實際參與。在地方立法實踐中，我們通過各種形式讓公眾有序參與，便于公眾了解立法原意和相關制度，讓立法過程成為宣揚法治的過程，為推動法規(guī)實施打下了良好的民意基礎。同時，法律法規(guī)是否可行，需要在實踐中得到檢驗。一部法律法規(guī)給老百姓帶來什么樣的實惠，只有老百姓切身感受到。建立立法后評估制度和法規(guī)實施情況報告制度，讓老百姓反映法規(guī)的實施情況，對法規(guī)的立改廢和完善相關法規(guī)制度起到了重要的作用。

二、深刻把握“全過程人民民主”對立法工作的基本要求

“全過程人民民主”充分彰顯了人民性。人民性是我們社會主義民主之“根”和“魂”，也是我國立法的最大本色，“江山就是人民，人民就是江山”。做好新時代立法工作，必須在黨的領導下，踐行以人民為中心的發(fā)展思想。為此，在立法工作中，我們需要遵守以下三個基本要求。

第一個是“權利保障”。“全過程人民民主”要求充分實現民主權利。民主權利需要法治保障，民主權利也是法治的目標。習近平總書記指出：“推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權益?！薄芭κ姑恳豁椓⒎ǘ挤蠎椃ň?，反映人民意志，得到人民擁護。”目前，地方立法中一個突出問題是要求老百姓承擔的義務比較多，重義務輕權利。如，江蘇省出臺了高質量立法意見和民主立法辦法，要求樹立權利保障的立法觀念，防止通過地方立法不合理地增加行政相對人的義務，把對人民群眾的權利保障放在最優(yōu)先的位置，通過法規(guī)制度保障人民群眾應當享有的權利，努力實現人民群眾對相關事務民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利，同時承擔相應的義務。

第二個是“權力限定”。為了實現“權利保障”，就要嚴格限制權力的行使。習近平總書記要求將權力關進制度的籠子，并且明確提出，“要依法設定權力、規(guī)范權力、制約權力、監(jiān)督權力”。在地方立法中，特別要處理好公民權利與行政權力的關系，只有當更好保障公民權利不受侵犯、維護公共利益和社會秩序時，才賦予行政機關必要的權力，并要進行成本效益分析，行政權力的賦予及行使要適當、合理。江蘇省出臺了地方立法中共性問題的意見，明確依法嚴格設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等的具體條件、范圍和要求。對已設定的，根據新情況定期進行評價，適時予以修改或廢止。2021年將行政程序條例納入立法計劃，規(guī)范行政機關權力的行使。在立法過程中，我們還注意合理分配權力，不同性質的權力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權力制約和運行機制。

第三個是“公平正義”。權利的背后是利益，維護好權利就要公正分配好利益。習近平總書記指出：“公正是法治的生命線。公平正義是我們黨追求的一個非常崇高的價值，全心全意為人民服務的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護人民權益、伸張正義?！本唧w到地方立法中就要科學合理平衡好各種利益關系，尤其是要防止強勢群體對弱勢群體利益的剝奪，多數群體對少數群體利益的侵蝕，以及利益集團對立法的不正當干預。我們努力在每一件地方立法中保護每一位公民的合法權益，保護大多數人的合法權益，使老百姓感受到公平正義，堅決克服部門利益，更不代表任何利益集團、任何權勢團體、任何特權階層的利益。

三、研究明確在立法工作中落實“全過程人民民主”的具體路徑

“全過程人民民主”的最大亮點是要把人民民主貫穿全過程，實現過程民主和結果民主、形式民主和實質民主的統(tǒng)一。我們努力實現“五個化”，把全過程民主的原則和要求貫徹到立法的全流程、全鏈條、全方位。

一是民主立法的全過程化。在立法中，深刻把握和認真踐行全過程民主的要求，在法規(guī)立項、起草、審查、審議、通過和實施及監(jiān)督等立法工作的全過程，通過一系列法規(guī)規(guī)范、制度安排和機制設計，廣泛充分聽取吸納各方面意見，創(chuàng)新公眾參與方式、改進公眾參與舉措、補齊公眾參與短板。江蘇省在編制立法規(guī)劃計劃時，廣泛征集立法項目建議，從立法源頭上發(fā)揚民主。制定了地方性法規(guī)案起草工作規(guī)則和涉及重大利益調整論證咨詢制度，在法規(guī)起草、審查、審議階段，認真開展立法調研，有針對性地進行論證、評估，做到所有法規(guī)草案公開征求意見。建立法工委新聞發(fā)言人制度，講好人大立法故事，加大立法宣傳力度。

二是公眾參與的全面化?！叭^程人民民主”要求參與民主立法的公眾具有廣泛性，能夠全面代表和反映各方面的利益訴求。江蘇省確定了20 個基層立法聯系點，在立法中原汁原味收集基層和群眾意見，充分發(fā)揮其立法民意直通車的作用。在召開立法座談會、協調會時，要求有一定數量的行政相對人參加，不能只聽取管理者一方的意見。對涉及重大利益調整或有較大分歧意見的地方立法，組織召開聽證會，充分聽取各利益相關方的意見。在電動自行車管理立法時，運用大數據分析等現代科技和面對面調查訪問等傳統(tǒng)方法，掌握了解民眾意見。我們還注意根據法規(guī)調整關系、規(guī)范事項的不同，通過召開立法協商會等，聽取相關群體、行業(yè)組織的意見。

三是人大代表作用的充分化。人大代表是國家權力機關的組成人員，代表人民的利益和意志。保障人大代表充分參與立法，發(fā)揮人大代表來自人民、根植人民的橋梁紐帶作用，既是“全過程人民民主”的制度優(yōu)勢，又是立法更好察民情、聚民智的重要保證。我們在編制立法規(guī)劃計劃時，十分注意采納人大代表提出的立法議案建議。涉及全局的重要法規(guī)案提請代表大會審議，讓人大代表直接行使地方立法權。密切人大代表同常委會的聯系，每次省人大常委會會議都邀請20名左右人大代表列席參與討論法規(guī);建立法制專業(yè)代表組，每一件法規(guī)草案都要征求相關代表意見。邀請人大代表參加立法調研、座談、評估、論證等活動，發(fā)揮人大代表在法規(guī)案起草、審查、審議等各環(huán)節(jié)的作用，充分聽取和吸納人大代表的意見建議。

四是民意采納的實效化。民意不僅要認真“聽”，更要充分“納”。民主不能僅是形式的，更重要的是要有效果。我們在地方立法中，建立民意收集采納和反饋制度，對通過各種途徑收集到的群眾意見和建議，一條一條地分析研究，合理的、能夠采納的都要吸收到法規(guī)中來，對不能采納的要通過一定形式向老百姓反饋并說明理由，使老百姓參與立法有一個可觀可感的效果。在法規(guī)起草說明和法規(guī)審議結果報告中，向常委會報告社會公眾的主要意見及采納情況。我們注重把民主立法和科學立法有機結合起來，使民意采納建立在科學合理的基礎之上，避免出現違背客觀規(guī)律的立法決策。我們還制定了立法后評估辦法，建立了地方性法規(guī)實施情況報告制度，把老百姓滿意不滿意、是否有獲得感作為檢驗法規(guī)質量高低的重要標準，作為修改完善法規(guī)的重要依據。

五是民生立法的突顯化。民意采納的效果不僅體現在法規(guī)制度中，還體現在立法惠民上。立法工作要積極回應人民群眾新要求、新期盼，系統(tǒng)研究和解決人民群眾反映強烈的問題，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。江蘇省在地方立法中，切實改變主要由政府部門提出立法項目的做法，充分關注老百姓的立法需求，立老百姓所需之法。省人大“十四五”工作規(guī)劃中民生立法項目就占總立法數的一半，涉及就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房、交通、養(yǎng)老、食品安全、生態(tài)環(huán)境、社會保障等領域。在民生立法中，我們既關注涉及老百姓切身利益的重要領域，又關注老百姓日常生活中的某些事項立法，以小切口解決大問題，如，2021年，我們就制定長江禁捕決定、院前急救條例等“小快靈”法規(guī)。

（作者系江蘇省人大法制委主任委員）