治理錦標賽何以影響地方政策創(chuàng)新擴散？

丁輝俠 夏夢寅

［摘要］政策創(chuàng)新擴散有助于縮減政策創(chuàng)新成本并規(guī)避創(chuàng)新過程中的不確定性風險，以追求治理績效為導向的錦標賽對地方政府在治理領域的政策創(chuàng)新擴散產生重要影響。以民政部批復的四批全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)試點為考察案例，基于“錦標賽”理論，構建包括競賽標尺、競賽稟賦、競賽錦標與競賽結果在內的“治理錦標賽”分析框架，對社區(qū)治理場景下的政策創(chuàng)新擴散機理進行深入分析后發(fā)現，地方政府根據競賽標尺的變化選擇所關注的政策重點，競賽稟賦的差異致使政策創(chuàng)新擴散呈現區(qū)域性特征，競賽錦標及其正向收益是持續(xù)強化政策創(chuàng)新擴散的主要動力源，競賽結果在治理錦標賽作為激勵機制的背景下表現出求新求異、遍地開花的政策再創(chuàng)新現象。其政策啟示在于，為有效控制治理錦標賽機制在地方政策創(chuàng)新擴散的影響，需合理設置競賽規(guī)則，準確定位競賽目標，優(yōu)化政策創(chuàng)新擴散路徑，做好競賽過程的引導宣傳工作。

［關鍵詞］治理錦標賽；政策創(chuàng)新擴散；社區(qū)治理

［中圖分類號］D669.3 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1003-7608（2024）03-0042-10

一、問題的提出

新中國成立以來，我國政府高度重視民生社會需求，通過探索治理手段和治理政策創(chuàng)新的方式方法，較好地解決了不同時期的社會治理需求。21世紀以來，隨著經濟發(fā)展和社會結構調整，社會需求日益多樣化，社會治理創(chuàng)新也愈發(fā)成為地方政府回應治理挑戰(zhàn)與提升治理效能的重要選擇。為推動基層治理有效回應社會需求，民政部于2011年啟動社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)評選工作，旨在通過實驗區(qū)建設，鼓勵地方先行先試，探索破解社區(qū)治理體制機制難題，從而為其他地方社區(qū)治理提供鮮活樣板。經過嚴格篩選，2011—2019年，民政部先后四次共批復114個國家級社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)。這些實驗區(qū)圍繞基層治理難點痛點，積極探索破解社區(qū)治理之道，形成了實質上的社區(qū)治理創(chuàng)新“實驗田”，實驗區(qū)建設也成為地方政府社會治理創(chuàng)新的標志性事件。各實驗區(qū)在驗收合格、被確認為“全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”后，其行之有效的社會治理方案將會被納入地方社會治理政策方案，吸引其他地方前來參觀學習和政策模仿。這種政策試點推廣機制被認為是頗具中國特色的政策擴散形式，也是我國政策擴散的基本路徑［1］。

為申請到民政部社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)建設的機會，各地區(qū)一方面積極鼓勵社區(qū)治理創(chuàng)新，另一方面從中推選典型案例，積極申報。在申請成功后的建設過程中，地方黨政部門也會給予實驗區(qū)建設特別支持，試圖打造成本地社會治理創(chuàng)新的“名片”，成為其他地方學習模仿的樣本。實驗區(qū)的連續(xù)設立，不僅推動了地方政府在申報實驗區(qū)方面的競爭，也引發(fā)了全國各地掀起社區(qū)治理創(chuàng)新熱潮。在此過程中，實驗區(qū)的創(chuàng)新政策快速向其他地方擴散，學習模仿地區(qū)也并非照搬照抄和全盤復制，而是根據本地的實際情況，進行政策再創(chuàng)新，進一步探索適合本地的社區(qū)治理政策。因而，各地既有“他山之石，可以攻玉”的學習借鑒，也有“因地制宜、遍地開花”的靈活創(chuàng)新，形成了事實上的社區(qū)治理“錦標賽”。

可以說，在民政部社區(qū)服務治理和創(chuàng)新實驗區(qū)政策實行的過程中，不僅推動了社區(qū)治理創(chuàng)新活動，也推動了社區(qū)治理創(chuàng)新政策擴散和再創(chuàng)新行為。那么，地方政府為何要極力爭取成為全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)試點單位？試點地區(qū)的創(chuàng)新政策又為何能夠在其他地區(qū)快速擴散？為回答這些問題，本文以民政部于2011—2019年批復的114個全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)為研究樣本，并基于治理錦標賽理論視角，從競賽標尺、競賽稟賦、競賽錦標與競賽結果四個方面，分析地方治理政策創(chuàng)新擴散的發(fā)生機理，以期更好地理解地方政府政策創(chuàng)新的行為邏輯。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧

政策創(chuàng)新擴散可理解為一個地方政府的選擇影響到其他地方政府選擇的過程［2］，內容涵蓋政策擴散、政策學習、政策模仿等［3］?，F有研究對于政策創(chuàng)新擴散的影響因素展開了深入討論，既包括某一轄區(qū)的政治、經濟與社會特征［4］，也包括來自同類組織的競爭壓力［5］、來自上級的行政指令與激勵機制［6］以及政策本身的屬性［7］。在中國，府際關系和官員人事制度深刻影響地方政府創(chuàng)新擴散過程［8］。周黎安根據我國政府內部競爭情況，在“政治錦標賽”理論框架下提出“為增長而競爭”的“晉升錦標賽”［9］。在“晉升錦標賽”中，上級政府對多個下級政府的行政官員設計一種以經濟增長為主要考核指標的競賽規(guī)則，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升［10］。伴隨著政府職能轉變與經濟社會高質量發(fā)展的要求，中央政府對城市政府的考核更加多元化，以職務晉升為導向的“晉升錦標賽”的現實解釋力逐漸弱化［11］。有學者提出新常態(tài)下地方政府應該從“為增長而競爭”轉向“為發(fā)展而競爭”，在原有政績考核指標中加入社會發(fā)展任務考核指標等［12］。特別是在國家推動治理體系與治理能力現代化并鼓勵社會治理創(chuàng)新的背景下，地方政府愈發(fā)向“為創(chuàng)新而競爭”轉變［13］，以GDP為核心的增長錦標賽轉向以提升治理效能為目標的“治理錦標賽”［14］。為此，一些研究拓展了“政治錦標賽”的理論外延，指出上級對下級的評比表彰能夠激起非經濟領域的競爭，引發(fā)“治理錦標賽”［15］。也有研究發(fā)現，基層治理過程中出現了上級條條部門與下級塊塊政府圍繞創(chuàng)新展開“結對競賽”的現象［16］。

在錦標賽模式下，地方政府政策受同級政府競爭關系的影響［17］，政策活動廣泛存在“相互看齊”的競爭機制，不同地區(qū)或部門的同級政府之間進行競爭［18］。正因如此，地方政府熱衷于緊盯競爭對手的政策創(chuàng)新，通過采納與競爭對手相似的政策維持競爭地位，從而導致政策創(chuàng)新擴散或政策趨同［19］。研究發(fā)現，在國家衛(wèi)生城市評比［20］、人才新政［21］、公共資源交易政策［22］、開放政府數據政策［23］、地方政府創(chuàng)新［24］等領域，來自同級政府的競爭壓力是地方政策創(chuàng)新擴散的重要驅動力量。實踐也證明，在“晉升錦標賽”的驅動下，地方政府根據試點地區(qū)的成功經驗進行理性學習或非理性模仿，有助于加快政策擴散速度［25］。

隨著增長競賽向治理競賽的轉變，政府的政策行為也進行了相應調整，政策目標開始追求卓越治理，政績評估更側重于涵蓋治理過程中的參與性、公開性和法治化等要素的綜合評價［26］。地方政府注意力向社會治理領域的轉移促進了社會治理創(chuàng)新，創(chuàng)造出一批可推廣、可擴散的社會治理創(chuàng)新成果［27］。在社會治理創(chuàng)新過程中，地方政府為提高一些部門或地區(qū)政策的推廣度，會采取強制推廣和擴散創(chuàng)新成果的做法。比如，某些創(chuàng)新做法強制在全域推廣，轉化為全域的常規(guī)工作［28］。同時，地方政府受內外壓力等因素的影響，可能會選擇通過政策再創(chuàng)新的方式向上級政府發(fā)送積極的政績信號［29］。例如，在政務服務改革的“創(chuàng)新錦標賽”中，縱向的層級控制驅使地方政府做出技術跟進的趨同回應，而橫向的政府間競爭則會加速創(chuàng)新升級［30］。

總之，地方政府在社會治理領域投入越來越多的注意力，推動了社會治理領域的競爭角逐和政策擴散?，F有研究較少從治理錦標賽的視角解釋政策創(chuàng)新擴散現象，也較少從政策創(chuàng)新擴散視角考察地方社會治理創(chuàng)新及其政策擴散問題。為此，本研究在已有研究的基礎上，對錦標賽理論進一步拓展，聚焦于社區(qū)治理領域，將錦標賽理論與政策創(chuàng)新擴散理論進行有機結合，構建治理錦標賽中的地方政府政策創(chuàng)新擴散分析框架，分析治理錦標賽推動政策創(chuàng)新擴散行為的內在機理，以豐富競爭機制影響政策創(chuàng)新擴散的理論研究，為社區(qū)治理領域政策創(chuàng)新擴散提供實踐場景。

（二）治理錦標賽影響地方政府政策創(chuàng)新擴散的分析框架

治理錦標賽是政策創(chuàng)新擴散的體制性動力，政策創(chuàng)新擴散則是地方政府官員策略性回應錦標賽的結果。錦標賽體制的核心要素包括競賽對象、競賽規(guī)則、競賽獎勵、競賽所需的環(huán)境和競賽結果。立足于社會治理領域的現實情況，本文從競賽標尺、競賽稟賦、競賽錦標與競賽結果四個要素構建治理錦標賽影響政策創(chuàng)新擴散的基本分析框架（見圖1），用以解釋地方政府在社會治理政策創(chuàng)新中的行為邏輯。在將應用于政治經濟領域的錦標賽理論應用于具體治理場景時，競賽標尺、競賽稟賦、競賽錦標和競賽結果都發(fā)生了相應的變化。

首先，在晉升錦標賽模式下，由于信息不對稱，中央政府對地方政府的考核往往會選擇一些顯性的標尺［31］，諸如GDP增長率、財政收入等。在治理錦標賽中，環(huán)境保護、基層黨建、社區(qū)治理等都可以作為治理錦標賽競爭的內容，其競賽標尺也從經濟增長轉向綜合績效評估，地方政府職能也逐漸向社會治理傾斜。在復雜因素相互交織的治理情境中，地方政府圍繞公民滿意度、綜合績效考核、社會治理效能等標尺展開自我加碼式的橫向競爭，將工作重心轉移到社會治理與公共服務改善方面，從而推動這一領域的政策創(chuàng)新擴散。

圖1 治理錦標賽視角下政策創(chuàng)新擴散的分析框架

其次，競賽稟賦決定了地方政府所能選擇的主要競爭對象與其所要關注的政策動態(tài)。對地方政府而言，受資源稟賦的約束，需立足于自身資源條件與發(fā)展能力，選擇合適的政策創(chuàng)新標桿進行學習，并在此基礎上開展適宜的政策創(chuàng)新。因此，多數地方政府會將注意力放在與自己同類型地區(qū)的創(chuàng)新行為上，在分析外部經驗與本地區(qū)“可比性”資源的基礎上借鑒采納，從而使得政策創(chuàng)新擴散呈現出區(qū)域性特征。

再次，競賽錦標是驅使政策創(chuàng)新擴散的主要動力源，地方政府之間為了贏得“錦標”而展開激烈的競爭。激勵地方政府的方式具有多元性，除了晉升激勵，還有事業(yè)心、榮譽感和奉獻等多種激勵因素［32］。在治理錦標賽中，“錦標”并非唯一，它可以是經濟激勵，如資金、優(yōu)惠政策等方面；也可以是政治激勵，多指晉升機會；還可以指榮譽稱號、試點機會、社會聲望美譽度等。競賽錦標及其背后的正向收益將持續(xù)強化政策創(chuàng)新擴散的動力。如果某項政策有助于地方官員在錦標賽中取得相對優(yōu)勢名次，贏取競賽錦標，地方政府通常會將其政策作為學習效仿的對象，并主動采納該項政策，從而促使政策創(chuàng)新擴散。

最后，從結果來看，晉升錦標賽體制下易形成“為增長而競爭”的格局，治理錦標賽將帶來各地政府在治理創(chuàng)新方面的較量。一方面，地方政府在政策學習的過程中不可能簡單照搬照抄和復制模仿，而是立足本地資源稟賦進行政策本地化應用與再創(chuàng)新；另一方面，受其他地方政府創(chuàng)新帶來的壓力影響，在政績競爭的驅動下，地方政府期望通過政策創(chuàng)新產生的效果來彰顯“創(chuàng)新政績”，以贏得上級政府的關注，最終形成遍地開花的創(chuàng)新擴散結果。

三、案例引入：社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)試點的逐步推廣

全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)活動是民政部在社區(qū)領域的政策試點與實踐創(chuàng)新探索?！皩嶒瀰^(qū)”的設立旨在為社區(qū)治理領域出臺相關政策、立法等工作提供參考借鑒，為全國社區(qū)治理提供可借鑒、可推廣的鮮活樣板。作為政策創(chuàng)新和擴散的起點，實驗區(qū)政策創(chuàng)新的過程和結果將展示給其他主體，其行之有效的政策方案將由試點地區(qū)向其他地區(qū)擴散。

（一）第一批實驗區(qū)：樹立社區(qū)治理創(chuàng)新樣板，釋放政策創(chuàng)新信號

隨著我國經濟社會的迅速發(fā)展和城市社區(qū)建設需求提高，城市社區(qū)問題不斷增多，各地區(qū)開始探索社區(qū)治理新方法、新體制和新機制。為鼓勵地方社區(qū)治理創(chuàng)新，2011年，民政部啟動第一批“全國社區(qū)管理與服務創(chuàng)新實驗區(qū)”，經過嚴格篩選，共批復12個實驗區(qū)建設單位，分布在10個省份。這些實驗區(qū)在當地黨委政府和各有關部門的支持下，圍繞創(chuàng)新社區(qū)管理體制、豐富社區(qū)自治形式、完善社區(qū)服務制度和優(yōu)化社區(qū)服務手段等領域進行了積極探索，拉開了社區(qū)治理政策創(chuàng)新與地區(qū)間競爭的序幕。

受治理錦標賽機制的驅動，實驗區(qū)所在地方政府為構建競爭優(yōu)勢，會把實驗區(qū)創(chuàng)新探索行為上升為政策。而作為民政部批復的實驗區(qū)，民政部也希望實驗區(qū)能夠在社區(qū)治理方面發(fā)揮示范引領功能。以河南省焦作市解放區(qū)為例，其創(chuàng)建的“334樓院協商治理模式”成為“多元服務、復合共治”的社區(qū)治理品牌，為在當地推廣該治理模式，解放區(qū)制定《解放區(qū)創(chuàng)建“美麗樓院”實施方案》和《解放區(qū)樓院居民議事會工作規(guī)范》等文件。2016年6月，民政部將解放區(qū)“334樓院協商治理模式”評定為“2015年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”，在全國推廣。2016年9月，焦作市委、市政府在解放區(qū)召開現場觀摩會，在全市推廣“334樓院協商治理模式”。解放區(qū)樓院治理模式的示范效應吸引了來自河南省內的其他地市的關注，紛紛組團前往考察學習，政策擴散效應明顯。

第一批實驗區(qū)是在國內尚未明確社區(qū)治理理念時率先展開社區(qū)治理發(fā)展模式的探索，形成了社區(qū)治理領域政策創(chuàng)新的“試驗田”。作為政策原型的首批試點依托當地資源稟賦條件創(chuàng)新出多種社區(qū)發(fā)展模式，樹立了社區(qū)治理創(chuàng)新樣板，向非試點地區(qū)釋放出政策創(chuàng)新信號，為其政策學習、擴散與再創(chuàng)新提供了操作示范與經驗借鑒。

（二）第二批實驗區(qū)：社區(qū)治理創(chuàng)新激勵信號強化，政策創(chuàng)新擴散范圍擴大

2012年，黨的十八大報告首次把“社區(qū)治理”寫入黨的綱領性文件，為社區(qū)治理工作指明了方向。在此背景下，為繼續(xù)發(fā)揮實驗區(qū)的政策創(chuàng)新示范與引領作用，民政部于2014年批復17個第二批實驗區(qū)，并將“全國社區(qū)管理與服務創(chuàng)新實驗區(qū)”更名為“社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”。

第二批社區(qū)治理實驗區(qū)建設的內容主要圍繞多元合作治理，探索多元參與、社會共治的體制機制，“三社聯動”和多元共治成為主要選題。例如，南京市雨花臺區(qū)圍繞“培育社會組織、助力社區(qū)治理”主題開展實驗區(qū)建設，引入社會組織參與社區(qū)治理，其打造的翠竹園社區(qū)“三社聯動”工作法、雨花公益眾創(chuàng)空間等吸引廣州市天河區(qū)、北京市石景山區(qū)學習考察團前往學習，為這些地方推動社區(qū)治理創(chuàng)新與發(fā)展提供了可借鑒的參考經驗。在此過程中，翠竹園社區(qū)探索打造的“四方平臺”工作法，榮獲“全國100個優(yōu)秀社區(qū)工作法”，其經驗做法已分享至全國幾千個社區(qū)。顯然，政策擴散離不開政策效益的驅動與影響，某地的政策創(chuàng)新取得積極成效后，將促使其他地方政府由選擇觀望分析到主動學習借鑒。

隨著兩批實驗區(qū)的先后確立，民政部向外界釋放出重視社區(qū)治理創(chuàng)新的重要信號，從而激發(fā)地方政府創(chuàng)造性地開展工作。在民政部認可和推薦的風向標下，為減少政策創(chuàng)新的成本與風險，地方政府會觀察標桿對象的政策創(chuàng)新及治理成效，學習借鑒先進治理經驗，促進自身社區(qū)治理領域的政策創(chuàng)新與發(fā)展，從而推動政策創(chuàng)新在多地區(qū)的擴散。

（三）第三批實驗區(qū)：社區(qū)治理創(chuàng)新自覺性提高，政策創(chuàng)新深入擴散

伴隨社區(qū)治理重要性的日益凸顯，各地紛紛展開社區(qū)治理模式的探索與路徑創(chuàng)新，并積極參與試點申報工作。2015年7月，民政部批復確認北京市西城區(qū)等40個單位作為第三批社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)，加快了實驗區(qū)創(chuàng)建速度。

在社會治理考核壓力下，地方政府社區(qū)治理創(chuàng)新和學習借鑒的自覺性與積極性進一步提升。對實驗區(qū)建設而言，不少地方政府通過學習和借鑒起步較早的社區(qū)治理實驗區(qū)項目，結合本地情況進行政策再創(chuàng)新，探索本土化的社區(qū)治理路徑。因此，第三批社區(qū)治理實驗區(qū)的實驗主題與第二批實驗區(qū)主題在多個方面既一脈相承又實現進一步的創(chuàng)新發(fā)展。特別是在推進“三社聯動”、實現多元共治方面，40個實驗區(qū)中，有20余個建設內容涉及“三社聯動”和“多元共治”，但各地又根據以往經驗和本地資源稟賦等實際情況，探索各具特色的多元共治模式。例如，北京市西城區(qū)前往朝陽區(qū)學習交流“三社聯動”工作經驗，探索具有自身特色的“三社聯動”機制；內蒙古赤峰市紅山區(qū)圍繞“黨建引領+三社聯動”社區(qū)建設主題開展的“金點子”大賽是社區(qū)治理和服務創(chuàng)新的成功實踐；湖北省枝江市的公益創(chuàng)投項目、上海市靜安區(qū)和四川省成都市武侯區(qū)的社區(qū)基金會；南京市建鄴區(qū)在全國率先建立的“三社聯動”評估指標體系等。這些都是比較典型的創(chuàng)新案例?！叭缏搫印睓C制不僅成為廣受歡迎的實驗主題，為其他地區(qū)提供了學習借鑒的榜樣，也為中央政府制定全國性社區(qū)治理政策提供了可供檢驗的現實依據。2015年10月，民政部召開全國社區(qū)社會工作暨“三社聯動”機制推進會，并出臺相關政策文件指導各級政府采納“三社聯動”機制。2015—2017年為“三社聯動”機制采納的高峰期，各地政府發(fā)布相關政策文件，推動“三社聯動”機制在本地區(qū)的開展應用，使其日益朝著“百花齊放”式的方向發(fā)展。

在推進社會治理體系和治理能力現代化的背景下，社區(qū)治理的價值意義凸顯，越來越多的地區(qū)加入實驗區(qū)申報工作。民政部在選取試點時也注重考慮地區(qū)之間的發(fā)展差異，極力平衡試點分布。與前兩批相比，第三批試點地區(qū)在全國東中西部地區(qū)的分布，以及在經濟發(fā)達地區(qū)與經濟欠發(fā)達地區(qū)的分布愈顯均衡。這種安排有助于促進試點地區(qū)的政策創(chuàng)新擴散，實現更廣泛區(qū)域范圍內的社區(qū)治理政策創(chuàng)新與實踐。

（四）第四批實驗區(qū)：社區(qū)治理競爭格局形成，政策創(chuàng)新路徑不斷拓寬

2017年，黨的十九大報告提出 “打造共建共治共享的社會治理格局”，要求繼續(xù)加強和創(chuàng)新社區(qū)治理工作。為此，第三批實驗區(qū)在2018年驗收結項后，民政部又于2019年批復了第四批全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)。在實驗區(qū)試點涵蓋全國31個省份的情況下，各地圍繞社區(qū)治理展開創(chuàng)新實踐探索的熱情不斷高漲，積極爭取成為試點單位。非實驗地區(qū)的創(chuàng)新性與能動性得到激發(fā)，在全國和各地形成社區(qū)治理競爭格局。

從第四批實驗區(qū)申報的主題來看，明顯產生了一些新理念、新模式。例如，北京市石景山區(qū)、沈陽市和平區(qū)、江蘇省南通市崇川區(qū)等地將重心放在打造“鄰里＋”社區(qū)治理體系方面，立足自身稟賦，構建城市友鄰生活共同體。湖北省咸寧市探索建立“以市帶縣”的城市社區(qū)治理推進機制，其建設“六聯六帶”經驗做法得到多家媒體關注，為其他地區(qū)推進以市帶縣的社區(qū)治理路徑提供了可借鑒經驗。山東省煙臺市芝罘區(qū)、江蘇省南京市溧水區(qū)、湖南省長沙市天心區(qū)等地聚焦探索完善社區(qū)服務工作機制，形成了一系列獨具特色的治理樣本。其中，煙臺市的“芝罘經驗”得到全面推廣。其實驗區(qū)建設經驗先后入選《中國城市社區(qū)治理報告（2019）》和《全國市域社會治理創(chuàng)新優(yōu)秀案例（2020）》，相關經驗文章也在民政部官方網站、《中國社區(qū)報》《中國社會報》上集中推送。從各地實踐來看，實驗區(qū)建設為地方政府社區(qū)治理創(chuàng)新探索提供了多樣化的治理范式。地方政府對試點地區(qū)政策效果的經驗性借鑒需求愈來愈多，并以實地考察學習等方式積極回應。

總之，隨著實驗區(qū)建設工作的深入推進，越來越多的地方政府加入申報隊伍。通過實驗區(qū)建設，各地區(qū)涌現出多個優(yōu)秀社區(qū)治理與服務創(chuàng)新案例，為其他地區(qū)探索社區(qū)治理創(chuàng)新實踐提供了可學習借鑒的經驗。在實驗區(qū)建設期間，為保障改革順利推進，多地將實驗區(qū)建設任務寫入本地政府工作報告，并圍繞實驗主題出臺了相應配套政策文件與制度規(guī)章，形成創(chuàng)建“實驗區(qū)”的政策支撐體系，推動地方政府在社區(qū)治理層面的政策創(chuàng)新。地方政府通過考察學習實驗區(qū)社區(qū)治理經驗等方式，推動著政策創(chuàng)新擴散范圍，加快了擴散速度，掀起了社區(qū)治理創(chuàng)新和競爭熱潮。

四、治理錦標賽影響政策創(chuàng)新擴散的行為邏輯

立足于社會治理的現實情況，從競賽標尺、競賽稟賦、競賽錦標和競賽結果四個方面，進一步探究治理錦標賽影響政策創(chuàng)新擴散的行為邏輯。

（一）競賽標尺的變化影響地方政府政策創(chuàng)新方向

伴隨城市化與現代化的發(fā)展嬗變，城市社會治理呈現出重心下移的趨勢。加強和創(chuàng)新社區(qū)治理愈發(fā)成為新形勢下提升社會治理水平的客觀要求與基礎工程。2012年，黨的十八大釋放出加強“社區(qū)治理”的重要信號。社區(qū)治理地位不斷提升，推動政府間競賽標尺的變化，一個最直接的表現是政府考核指標體系的變化。2017年，《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出，要把城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作納入地方黨政領導班子和領導干部政績考核指標體系。

在考核壓力下，提升社區(qū)治理效能成為治理錦標賽的重要目標。取得突出成就的政府更容易被打上積極作為的標簽，社區(qū)治理創(chuàng)新能力逐漸成為下級政府向上級發(fā)送政績信號的重要載體。由此，地方政府卷入推動社區(qū)治理政策創(chuàng)新的激烈競賽之中，要想在競爭中占優(yōu)，必將在社區(qū)治理創(chuàng)新方面投入更多精力和資源。為減少政策創(chuàng)新的風險與成本，地方政府傾向于尋求創(chuàng)新捷徑，選擇已形成成熟治理經驗與取得良好治理成效的地區(qū)作為學習對象。此時，國家級實驗區(qū)為地方政府提供了社區(qū)治理創(chuàng)新領域的學習標桿。在治理錦標賽環(huán)境中，地方政府在領會中央層面改革精神和上級考核指標的同時，也會密切關注其他地區(qū)的實踐做法和政策動態(tài)，試圖發(fā)現最佳學習標桿。一旦找到學習對象，多數地方政府會選擇學習跟進與再創(chuàng)新，以適應本地的實踐情況，從而通過這種方式取長補短，擴大競爭優(yōu)勢，縮小競爭差距，并在政策模仿與創(chuàng)新中積累政治資本，保持在治理錦標賽中的良好排名。

在錦標賽體制下，層層加碼和自我加壓也成為各地政府策略選擇中的普遍現象。自民政部確立社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)試點以來，江蘇、浙江、山西等一些省份也出臺了關于創(chuàng)建省級社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)的通知，推動社區(qū)治理創(chuàng)新工作全面展開。各地政府為了能夠順利得到試點機會，往往會加強橫向聯絡，積極跟蹤和學習先進地區(qū)做法，從而進一步增強了社區(qū)治理領域政策創(chuàng)新擴散的可能性。因此，考核壓力和競賽標尺的變化為社區(qū)治理創(chuàng)新既提供了壓力，也提供了動力，從而推高了社區(qū)治理創(chuàng)新競賽的浪潮。

（二）政策創(chuàng)新擴散受競賽稟賦限制呈現區(qū)域性特征

由于競賽稟賦的限制，地方政府會根據自身實際情況選擇發(fā)展水平相近的地區(qū)進行政策學習與再創(chuàng)新，結果是政策創(chuàng)新擴散呈現出區(qū)域性特征。一方面，由于相鄰地區(qū)的地理位置、經濟社會發(fā)展水平和歷史文化等資源稟賦接近，再加上便捷的信息共享和頻繁密切的政治交往，相鄰地區(qū)的政府之間更容易相互學習和效仿創(chuàng)新［33］。比如，焦作市解放區(qū)創(chuàng)建“334樓院協商治理模式”后，不僅迅速吸引市內其他地區(qū)進行學習模仿，也吸引河南省內鄰近地級市三門峽、新鄉(xiāng)等地方的代表前來觀摩學習。此外，當非鄰近地區(qū)在經濟發(fā)展水平和社會文化環(huán)境方面存在一定相似性時，地方政府也會因其政策效果的借鑒價值，在考慮本地資源稟賦和創(chuàng)新目標的前提下，選擇跨區(qū)域學習。因此，在實踐中治理模式呈現出“同類”擴散的現象，即中小城市之間或特大城市之間的擴散。比如，廣州市天河區(qū)和北京市石景山區(qū)都曾向南京市雨花臺區(qū)學習借鑒其社區(qū)治理經驗。這是因為同類政府或地域鄰近的政府間所面臨的治理問題和資源稟賦條件的相近性，降低了政策模仿和學習的風險與成本，為政策創(chuàng)新擴散提供了有利的客觀條件。

為使社區(qū)治理政策創(chuàng)新更容易為不同類型的地方提供經驗借鑒，民政部不斷調整和優(yōu)化實驗區(qū)的地理位置分布。因此，第三批與第四批實驗區(qū)的選擇在地理分布上相較前兩批呈現出更加均衡的分布態(tài)勢。比如，內蒙古和新疆部分地區(qū)著重探索適應邊疆地區(qū)的社區(qū)治理機制、江蘇省南京市玄武區(qū)探索東部發(fā)達地區(qū)社區(qū)治理創(chuàng)新路徑、甘肅省酒泉市肅州區(qū)致力于探索欠發(fā)達地區(qū)提升社區(qū)治理和服務水平新路徑的方法。這樣更有利于讓實驗區(qū)的創(chuàng)新性政策為不同類型地區(qū)的需求提供經驗借鑒，擴大這些創(chuàng)新性政策的擴散范圍，綜合提升實驗區(qū)的政策效果?？傊芨傎惙A賦因素的影響，社區(qū)治理創(chuàng)新擴散更易發(fā)生在相鄰地區(qū)或競賽稟賦相近的地區(qū)之間，呈現出明顯的區(qū)域性特征。

（三）競賽錦標的爭奪持續(xù)強化政策創(chuàng)新擴散的動力

競賽錦標是激勵下級政府完成組織目標的重要手段，也是持續(xù)強化政策創(chuàng)新擴散的主要動力源。為贏取競賽錦標，地方政府需要積極向上級政府展示創(chuàng)新態(tài)度，創(chuàng)造競爭優(yōu)勢，這也是地方政策創(chuàng)新擴散的持續(xù)動力源。

“全國社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”即為地方政府在治理錦標賽中需要爭奪的競賽錦標，能夠爭取到實驗區(qū)機會代表中央政府部門對地方政府治理創(chuàng)新成果的認可，特別是在難以量化績效的治理領域，像實驗區(qū)這類的稱號可視為政績“信號”，有助于放大地方治理創(chuàng)新效應。由于每期實驗區(qū)建設的指標有限，分配到各省份的數量更少，平均每省份為1—2個，每個地方政府都希望成為本省份可以獲批“國字號”殊榮的實驗區(qū)，試點機會的資源稀缺性加劇了地方之間的創(chuàng)新逐優(yōu)競爭。特別是當同一省份內的地區(qū)獲得試點機會后，非試點地區(qū)為避免在治理錦標賽中落后，積極加入競爭行列，意欲通過政策創(chuàng)新爭取早日成為試點城市。在不斷加劇的“競爭漣漪”刺激下，地方政府政策學習意愿得到強化，政策擴散的范圍及速度也得以擴大和提升［34］。此外，實驗區(qū)不僅僅是榮譽稱號，還會帶來政治、社會等方面的正向收益。一方面，成為實驗區(qū)后不僅會獲得當地政府相應的資源與支持，也會為該地方政府貼上“創(chuàng)新”與積極作為的標簽，反映當地主政官員的城市治理能力。為確保獲得更大的正向收益，地方政府也會積極推動政策擴散。另一方面，當實驗區(qū)在社區(qū)治理方面取得突出成效之后，都會獲得官方主流媒體的宣傳報道。非試點地區(qū)出于競爭較量的考慮，通常會較快借鑒采納試點地區(qū)的創(chuàng)新做法，這種自發(fā)的作用力進一步加速了政策創(chuàng)新的擴散。

因此，競賽錦標的爭奪將不斷強化政策創(chuàng)新擴散動力，激勵地方政府自發(fā)推動社區(qū)治理領域的政策創(chuàng)新，從而加速實驗區(qū)的政策擴散。與此同時，入選實驗區(qū)也意味著其社區(qū)治理創(chuàng)新政策方案為中央政府部門所認可，被樹立為典型，成為政策學習的榜樣。如果地方治理創(chuàng)新成果得到上級政府的公開表彰、主流媒體的報道宣傳和民眾的良好口碑等，則會為持續(xù)政策創(chuàng)新擴散創(chuàng)造更有利的條件。

（四）競賽結果表現為求新求異、遍地開花的政策再創(chuàng)新現象

在中央政府的治理目標引導以及同級政府相互競爭與學習的場域中，治理錦標賽帶來各地政府對先進地區(qū)政策創(chuàng)新的學習借鑒與本地化應用，也激勵各地政府不斷進行再創(chuàng)新以追求治理績效，從而形成多樣化的創(chuàng)新實踐。

一方面，由于地方政府面臨的治理問題、政策執(zhí)行能力和發(fā)展階段等方面均存在差異，因而在實驗區(qū)政策擴散過程中，多數地方政府并非盲目的“拿來主義”，而是在客觀研判本地發(fā)展實際情況和民生需求的基礎上，進行合理的調適與修正，以更加適應本地社區(qū)治理需求。比如，云南省曲靖市麒麟區(qū)在學習借鑒北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”經驗做法的基礎上，探索出“書記吹哨、部門報到”的城市治理新模式；北京市海淀區(qū)通過向外學習借鑒、向內試點經驗總結、各街鎮(zhèn)實地調研，探索創(chuàng)新出街鎮(zhèn)“一窗式”服務模式。另一方面，要想在治理錦標賽中勝出，地方政府在創(chuàng)新上必須爭先［35］。為使自身獲得更大的競爭優(yōu)勢，地方政府往往在借鑒典型經驗的基礎上，進一步探索政策創(chuàng)新的新路徑，利用政策再創(chuàng)新產出更優(yōu)的治理效果，最終形成地方政策持續(xù)創(chuàng)新的現象。以“三社聯動”機制為例，各地大規(guī)模開展“三社聯動”的實踐源于2013年民政部將其作為基層治理創(chuàng)新的重點工作，并在2014年批復的第二批實驗中給予認可。而在第三批實驗區(qū)中湖北省枝江市的公益創(chuàng)投項目、內蒙古自治區(qū)赤峰市紅山區(qū)的“金點子”提案大賽、上海市靜安區(qū)和四川省成都市武侯區(qū)的社區(qū)基金會等，第四批實驗區(qū)中南京市雨花臺區(qū)、酒泉市肅州區(qū)等地的實驗內容都是圍繞“三社聯動”機制進行的再創(chuàng)新。其中，南京市雨花臺區(qū)也成為唯一兩次入選實驗區(qū)建設的地方政府，這既說明民政部對地方社區(qū)治理創(chuàng)新開拓進取的支持力度，也表明地方政府社區(qū)治理創(chuàng)新的熱情與努力。

由此可見，在立足實踐需求和參與競賽的雙重影響下，地方政府既要在政策學習的過程中進行分析與研判，實現對政策原型的本地化應用與再造，又要基于錦標賽激勵機制的影響，通過政策創(chuàng)新實現身份由學習者向先行者的轉變，從而不斷增強社區(qū)治理政策創(chuàng)新擴散的持續(xù)性與長久性。

五、研究結論與政策啟示

本文從競賽標尺、競賽稟賦、競賽錦標與競賽結果四個方面構建了“治理錦標賽”分析框架，闡釋了社區(qū)治理領域政策創(chuàng)新擴散的內在機理。研究發(fā)現：治理領域的政策創(chuàng)新擴散形成了中國特色的錦標賽模式，治理錦標賽框架下的四要素環(huán)環(huán)相扣、相輔相成，最終促成政策創(chuàng)新擴散的結果。以競賽標尺作為起點，刺激地方政府將注意力分配至治理領域；為在治理錦標賽中搶占先機，贏得政治聲譽，地方政府往往選擇跟進學習先進地區(qū)的治理政策，并結合稟賦條件合理選擇學習對象，呈現出區(qū)域性擴散的特征；定期設立的實驗區(qū)稱號作為一種競賽錦標持續(xù)激勵地方政府在對標競爭中努力實現創(chuàng)新示范，以達到績效表彰的目的；在擴散跟進與對標競爭雙重特質的影響下，最終促成了遍地開花、多種創(chuàng)新的治理政策結果。具體而言，（1）競賽標尺變化決定了地方政府的注意力和政策創(chuàng)新方向。以解決社區(qū)治理問題為出發(fā)點，以確立國家級社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)為信號，中共中央和政府部門對社區(qū)治理創(chuàng)新工作的重視使得地方政府的注意力向提升社區(qū)治理效能方面轉移，社區(qū)治理領域的政策創(chuàng)新成為地方政府關注的重點方向。（2）地方政府間的競爭驅動政策創(chuàng)新擴散，而競賽稟賦的差異致使政策創(chuàng)新擴散呈現區(qū)域性特征。地方政府間的橫向學習與創(chuàng)新模仿是社區(qū)治理政策創(chuàng)新擴散的關鍵環(huán)節(jié)，但受競賽稟賦的影響，地方政府多立足于本地實際情況，選擇與自身資源稟賦條件接近的創(chuàng)新標桿作為學習樣本，并在政策模仿過程中根據本地實際進行政策再創(chuàng)新。（3）受競爭錦標和正向收益的牽引，地方政府在政策擴散中具有較強的學習主動性。為在治理錦標賽中勝出，贏取競賽錦標，吸引上級關注，獲取更多的治理資源，地方政府會緊密關注標桿對象的政策動態(tài)和創(chuàng)新實踐，從而在社會中逐漸掀起向實驗區(qū)學習社區(qū)治理經驗，并主動進行相關政策創(chuàng)新和擴散活動的熱潮。（4）在考核壓力推動下，試點政策擴散的結果呈現出社區(qū)治理創(chuàng)新“遍地開花”的現象。在治理指標納入地方政府考核指標體系后，當標桿地區(qū)在社區(qū)治理方面采取的政策取得顯著成效時，其他地方政府在借鑒應用時會依據客觀實際進行合理的政策調適，并且為了在相互比較時具有競爭優(yōu)勢，不僅要進行政策工作模仿，還要在治理錦標賽機制下進行政策再創(chuàng)新，最終形成社區(qū)治理領域政策創(chuàng)新“遍地開花”的現象。

本研究在治理錦標賽視角下探討了社區(qū)治理領域地方政策創(chuàng)新擴散的內在機理，具有以下政策啟示。（1）合理設置競賽規(guī)則，激發(fā)地方創(chuàng)新的內在動力。無論是以實驗區(qū)形式還是以其他形式設置錦標賽式競爭機制，均是上級政府激勵下級政府的重要手段。在治理領域的錦標賽，依然需要設置合理的競賽規(guī)則，讓參與競爭的地方政府在競爭過程中能夠獲取足夠的資源和關注，競爭結果既能形成實質上的政績，也能促進治理問題的解決。同時，合理的競賽規(guī)則也能促進各地政府在治理過程中由參與競爭的壓力轉化為治理創(chuàng)新的內在動力，促使治理錦標賽真正成為治理的有效手段。（2）準確定位競賽目標，發(fā)揮優(yōu)秀競爭者的示范引領作用。雖然實驗區(qū)的評選和實驗過程體現為治理錦標賽模式，但在社會治理效能提升的大背景下，實驗區(qū)政策的實行并不是為激發(fā)地方政府間爭取實驗區(qū)機會的競爭，而是通過各地實驗區(qū)的探索，發(fā)揮其示范、引領作用，為地方政府社區(qū)治理提供創(chuàng)新模板，激發(fā)地方政府探索適應本地的社區(qū)治理模式和可行路徑。因此，這就需要在政策層面準確定位實驗區(qū)設立的目標定位，做到通過實驗區(qū)發(fā)揮示范引領作用，提升社區(qū)治理整體水平。（3）優(yōu)化政策擴散路徑，發(fā)揮鄰近擴散效應。由于相鄰地區(qū)的資源稟賦更為相似，并且在同一個上級政府的情況下，考核評價指標體系一致，競爭更為直接，相互間學習動機更強。當然，相比于距離較遠的地區(qū)，學習成本也較低。因此，在評選各級各類旨在推廣其經驗做法的實驗區(qū)或試點時，需要充分考慮試點的地理分布，避免過度集中，從而可以優(yōu)化政策創(chuàng)新擴散路徑，更好地發(fā)揮鄰近擴散效應。（4）做好引導宣傳，防止政策創(chuàng)新無序競爭。治理錦標賽是實現政策創(chuàng)新擴散的路徑，也是一種治理手段。因此，要對政策創(chuàng)新領域的治理錦標賽過程進行合理引導，防止政策創(chuàng)新擴散過程中出現盲目模仿、形式化擴散等現象，以免造成政府資源和注意力的浪費。為此，應重視實驗區(qū)的經驗總結與宣傳推廣工作，利用政府官網、官方報刊、微博、微信等充分宣傳報道政策創(chuàng)新信息，實現創(chuàng)新信息與政策效果及時有效傳播，加大地方政府政策創(chuàng)新的學習力度，營造良好的創(chuàng)新競爭氛圍，避免出現“為創(chuàng)新而競爭”的無效創(chuàng)新和無序競爭狀態(tài)。

需要指出的是，隨著治理錦標賽的不斷深入，地方政府在謀求競爭優(yōu)勢中依然會出現類似傳統錦標賽體制中“為增長而競爭”的無效競爭行為，“為創(chuàng)新而競爭”也會造成社區(qū)治理創(chuàng)新的內卷化。對于這些問題，本文尚未觸及。同時，由于本文試圖將錦標賽理論與政策擴散理論結合起來，構建一個治理錦標賽推動政策創(chuàng)新擴散的整合性分析框架，因此，重點在于研究社會治理領域的錦標賽競爭與政策創(chuàng)新擴散，但該框架的恰適性及對其他領域的解釋力還有待于進一步驗證，這也是我們以后努力的方向。

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［責任編輯：薛瑞漢 李仁杰］